STS 1525/2019, 4 de Noviembre de 2019

En el recurso contencioso-administrativo núm. 609/2017 seguido en la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, con fecha 26 de febrero de 2018, se dictó sentencia cuya parte dispositiva es del siguiente tenor literal:

"Que DESESTIMAMOS el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la mercantil Einsa Print, S.A. contra la resolución de 7 de marzo de 2017 del Tribunal Económico- Administrativo Regional de Madrid que desestima la reclamación económico-administrativa n° 28-27969-2015".

La procuradora de los tribunales Dª. Silvia Vázquez Senin, en nombre y representación de la entidad Einsa Print, S.A. , presentó con fecha 24 de abril de 2018 escrito de preparación del recurso de casación.

Habiendo dictado el Tribunal de instancia auto de fecha 21 de mayo de 2018, teniendo por debidamente preparado el recurso de casación, con emplazamiento a las partes para su comparecencia ante este Tribunal Supremo, la parte recurrente, en la indicada representación procesal y dirección letrada, se ha personado ante este Tribunal Supremo en tiempo y forma mediante escrito presentado el 21 de mayo de 2018.

El Abogado del Estado, en la representación que le es propia y por ley ostenta, ha comparecido y personado ante este Tribunal Supremo en calidad de parte recurrida, formulando en su escrito de personación presentado el 28 de mayo de 2018, su oposición a la admisión del recurso de casación de acuerdo con la posibilidad prevista en el artículo 89.6 de la LJCA.

La Sección Primera de la Sala Tercera -Sección de admisión- de acuerdo al artículo 90.2 de la LJCA acordó, por auto de fecha 22 de marzo de 2019:

" 1º) Admitir a trámite el recurso de casación n.º 3072/2018 preparado por la procuradora Dª Silvia Vázquez Senín, en representación de la entidad Einsa Print, S.A., contra la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid (Sección primera), de fecha 26 de febrero de 2018, dictada en el recurso contencioso-administrativo n.º 609/17, por la que se desestimó el recurso interpuesto contra la resolución del Tribunal Económico-Administrativo Regional de Madrid, de fecha 7 de marzo de 2017, mediante la que se desestimó la reclamación económico-administrativa nº 28-27969-2015.

2. ) Declarar que la cuestión que reviste interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia consiste en precisar si el procedimiento para el cobro de deudas públicas de naturaleza no tributaria y, en concreto de las deudas derivadas de un procedimiento de reintegro de subvenciones, es el regulado en los artículos 160 y siguientes de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria y si, en consecuencia, de conformidad con el artículo 70.2 del Reglamento General de Recaudación, el inicio del procedimiento ejecutivo conlleva el devengo del recargo ejecutivo de la misma forma que si se tratase de una deuda tributaria.

3. ) Identificar como normas jurídicas que, en principio, serán objeto de interpretación, los artículos 38, 59.1, 62.2 y 161.1 de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria; los artículos 10.1, 11.2 de la ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria; y artículos 2, 68 y 69 del Reglamento General de Recaudación (Real Decreto 939/2005, de 29 de julio).

4. ) Ordenar la publicación de este auto en la página web del Tribunal Supremo, haciendo referencia al mismo.

5. ) Comunicar inmediatamente a la Sala de instancia la decisión adoptada en este auto.

6. ) Para la sustanciación del recurso, remítanse las actuaciones a la Sección tercera de esta Sala Tercera, a la que corresponde con arreglo a las normas sobre reparto de asuntos".

Admitido el presente recurso de casación y remitidas las actuaciones a la Sección Tercera de esta Sala, por diligencia de ordenación de fecha 28 de marzo de 2019 se comunicó a la parte recurrente la apertura del plazo de treinta días para presentar su escrito de interposición del recurso de casación, trámite que evacuó mediante su escrito presentado en fecha 16 de mayo de 2019 en el que, tras exponer los razonamientos que consideró oportunos, precisó el sentido de sus pretensiones y recoge los pronunciamientos que solicita de la siguiente forma:

"En virtud de lo expuesto en las alegaciones precedentes, se precisa que las pretensiones deducidas en el presente recurso tienen por objeto que se declare que el procedimiento para el cobro de deudas públicas de naturaleza no tributaria y, en concreto, de las deudas derivadas de un procedimiento de reintegro de subvenciones, requiere el previo apercibimiento al deudor, antes de iniciar el procedimiento ejecutivo, y que su inicio no conlleva el devengo del recargo ejecutivo de la misma forma que si se tratase de una deuda tributaria, cuyos pronunciamientos deben determinar que, con estimación del presente recurso, se revoque la sentencia impugnada y, consiguientemente, la resolución del TEAR de Madrid de 7 de marzo de 2017, que aquella confirma".

Y acaba suplicando a la Sala:

"dicte en su día sentencia que, estimando el presente recurso, revoque la impugnada y, consiguientemente, la resolución del TEAR de Madrid de 7 de marzo de 2017, que aquélla confirma, y entrando a conocer del fondo del asunto, declare que el procedimiento para el cobro de deudas públicas de naturaleza no tributaria y, en concreto, de las deudas derivadas de un procedimiento de reintegro de subvenciones, requiere el previo apercibimiento al deudor, antes de iniciar el procedimiento ejecutivo, y que su inicio no conlleva el devengo del recargo ejecutivo de la misma forma que si se tratase de una deuda tributaria, por lo que la Administración debe devolver a la recurrente el recargo ejecutivo compensado, con los intereses devengados desde dicha compensación, e imponga a la Administración las costas de la instancia".

Por diligencia de ordenación de fecha 17 de mayo de 2019, se concedió el plazo de treinta días al Abogado del Estado, parte recurrida, dándole traslado del escrito de interposición del recurso de casación, para que pudiera oponerse al recurso, trámite que evacuó mediante su escrito de oposición al recurso presentado en fecha 18 de junio de 2019, formulando los argumentos de contrario que consideró convenientes a su derecho, suplicando a la Sala resuelva este recurso por medio de sentencia que desestime el recurso.

Terminada la sustanciación del recurso, se acordó por providencia de 26 de junio de 2019 que no había lugar a la celebración de vista pública, al considerarla innecesaria ateniendo a la índole del asunto, y llegado su turno, se señaló para deliberación, votación y fallo el siguiente día 1 de octubre de 2019, continuando la deliberación el siguiente día 8 de octubre.

El asunto litigioso y la sentencia de instancia.

1. El presente recurso de casación núm. 3072/2018 lo interpone la representación de la entidad Einsa Print, S.A., contra la sentencia de la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de fecha 26 de febrero de 2018 (recurso núm. 609/2017), en la que se desestima el recurso contencioso- administrativo interpuesto por dicha entidad contra la resolución del Tribunal Económico-Administrativo Regional de Madrid, de fecha 7 de marzo de 2017, mediante la que, a su vez, se desestimó la reclamación económico-administrativa nº 28-27969-2015.

2. La sentencia de la Sala de instancia, tras rechazar el motivo referido a la incongruencia de la resolución dictada por el Tribunal Económico-Administrativo, desestimó el recurso contencioso-administrativo por considerar, en síntesis, que la legislación aplicable a una liquidación de recargo de apremio por el reintegro tardío del importe de una subvención, está constituida por la Ley 38/2003, General de Subvenciones, conforme a cuyo artículo 38, apartado primero, las cantidades a reintegrar tienen la consideración de ingresos de derecho público, por lo que resultan de aplicación para su cobro las disposiciones de la Ley General Presupuestaria.

   Añade la sentencia que la Orden de convocatoria de la subvención, en su apartado undécimo, señala que las cantidades a reembolsar por los beneficiarios de los préstamos tendrán la consideración de deudas no tributarias de derecho público, y que el artículo 10 de la Ley General Presupuestaria establece que la cobranza de los derechos de naturaleza pública se efectuará conforme a los procedimientos administrativos correspondientes y gozará de las prerrogativas establecidas para los tributos en la Ley General Tributaria y de las previstas en el Reglamento General de Recaudación.

   A continuación, reproduce la Sala los artículos 2 y 3 del Reglamento General de Recaudación, que regulan la gestión recaudatoria, la facultad de cobro de las deudas y prevé la competencia para el ejercicio de las facultades de cobro en los periodos voluntario y ejecutivo; y el artículo 70.2 de dicho Reglamento para concluir, conforme al artículo 28.2 de la Ley General Tributaria, la procedencia de exigir el recargo ejecutivo (5%), de aplicación cuando se ha satisfecho la totalidad de la deuda no ingresada en período voluntario antes de la notificación de la providencia de apremio, como ha sido el caso.

3. El relato de los hechos se recoge así en la sentencia recurrida:

   "1. La providencia de apremio impugnada, dictada el 14 de mayo de 2015 y notificada al interesado el 6 de junio de 2015, tiene su origen en el préstamo sin interés de 300.000.000 de pesetas concedido a EINSA PRINT INTERNACIONAL, S.A., mediante resolución de 29 de diciembre de 2000 (expte. 2000/0048) de conformidad con la Orden MINER de 9 de marzo de 2000, que aprueba las bases reguladoras de la concesión de ayudas para actuaciones de reindustrialización y la convocatoria de solicitudes de dichas ayudas.

2. El préstamo fue documentado en un convenio de colaboración suscrito el mismo día 29 de diciembre de 2000 entre ambas partes, en el que se recogen las condiciones de reembolso, que debía efectuarse en 10 anualidades de idéntica cuantía y vencimientos el 1 de diciembre de cada año, venciendo la primera cinco años después de la concesión del mismo (el 1/12/2005) y la última el 1/12/2014. De acuerdo con el convenio de colaboración, las cantidades a reembolsar tendrán la consideración de deudas no tributarias de derecho público y se ingresarán directamente en el Tesoro Público" (acuerdo III); y el incumplimiento del Convenio o de la Resolución de Otorgamiento por parte de la entidad dará lugar al reembolso anticipado e inmediato de la parte del préstamo no devuelta (acuerdo V).

3. En garantía de la devolución del préstamo la recurrente presentó aval bancario por el importe de la ayuda anticipada y por el importe de los intereses de demora que pudieran producirse desde el momento de la concesión del anticipo hasta la fecha de finalización del plazo máximo de justificación de la realización de la actuación objeto del apoyo.

4. Algunos de los vencimientos (los relativos a 2011 y 2013) fueron objeto de prórroga no siendo atendidos el día del vencimiento del nuevo plazo señalado el 20/01/2015, entre ellos, el de la liquidación M2088815280032130, por un principal de 67.626,21 €, que fue pagado fuera de plazo, el día 20/04/2015".

   En síntesis y a los efectos del presente recurso resulta: 1) el plazo de pago venció, después de la prórroga, el 20 de enero de 2015; 2) pagado el 20 de abril de 2015; 3) la providencia de apremio se dicta el 14 de mayo de 2015; 4) notificada el 11 de junio de 2015 -por mero error material en el relato transcrito se dice el 6-; 5) el importe de la deuda correspondiente a ese vencimiento era de 67.626,21 € y el recargo del 5% cuestionado, 3.381,31 €.

4. Reproducimos ahora íntegramente el fundamento de derecho quinto de la sentencia recurrida:

   "En relación con el segundo de los motivos, como es sabido, el artículo 167.3 de la Ley 58/2003 establece que las providencias de apremio solamente pueden ser impugnadas por los siguientes motivos de oposición: a) Extinción total de la deuda o prescripción del derecho a exigir el pago, b) Solicitud de aplazamiento, fraccionamiento o compensación en período voluntario y otras causas de suspensión del procedimiento de recaudación, c) Falta de notificación de la liquidación, d) Anulación de la liquidación, e) Error u omisión en el contenido de la providencia de apremio que impida la identificación del deudor o de la deuda apremiada.

   Nos hallamos ante una liquidación de recargo de apremio por el reintegro tardío del importe de parte de una subvención, por lo que la legislación aplicable, está representada inicialmente por la Ley de Subvenciones 38/2003.

   El artículo 38 de la citada Ley establece cual es la naturaleza de los créditos a Reintegrar:

   "1. Las cantidades a reintegrar tendrán la consideración de ingresos de derecho público, resultando de aplicación para su cobranza lo previsto en la Ley General Presupuestaria.

4. Los procedimientos para la exigencia del reintegro de las subvenciones, tendrán siempre carácter administrativo".

   La Orden de 9 de marzo de 2000, del Ministerio de Industria y Tecnología (BOE n° 71, de 23 de marzo de 2000) estableció las bases reguladoras de la concesión de ayudas para actuaciones de reindustrialización y la convocatoria para las solicitudes de dichas ayudas en el año 2000.

   La Orden ministerial citada se dictó al amparo del artículo 3.5 de la Ley 21/1992, de 16 de julio, de Industria, y se regía, además de los previsto por la misma, se regirán por lo establecido en el texto refundido de la Ley General Presupuestaria, por la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, y por el Real Decreto 2225/1993, de 17 de diciembre, por el que se aprueba el Reglamento de procedimiento para la concesión de subvenciones públicas. Así lo recogió expresamente el apartado Decimocuarto de la propia Orden, que citaba todas las anteriores como "Normativa general" de aplicación a las ayudas de cuya concesión se trataba.

   Dentro de este marco jurídico de cobertura, el apartado Undécimo de la repetida Orden Ministerial, preveía lo siguiente:

   "Undécimo. Reembolso de los préstamos.

1. Las condiciones de reembolso del préstamo concedido a cada actuación o proyecto apoyado se fijará en convenios individuales que se suscribirán con cada uno de los destinatarios.

2. Como norma general, el reembolso de los préstamos se realizará en anualidades de idéntica cuantía, venciendo la primera cinco años después de su concesión. El número de anualidades, sin considerar el período de carencia, será como máximo de diez.

3. En aquellos supuestos en los que la naturaleza del proyecto o la actuación apoyada así lo justifique, las condiciones y plazos del reembolso de los préstamos pueden subordinarse a la consecución de determinados logros y objetivos, pudiendo tener estas ayudas el carácter de préstamos participativos.

4. En casos justificados, y previo informe del Comité de Gestión y Coordinación, se podrán conceder prórrogas en los plazos de reembolsos.

5. Las cantidades a reembolsar por los beneficiarios de los préstamos tendrán la consideración de deudas no tributarias de derecho público y se ingresarán directamente en el Tesoro Público.

   El incumplimiento de esta obligación en los plazos establecidos determinará la aplicación de lo dispuesto en el apartado decimotercero de la presente Orden".

   En este caso, ha de recordarse, el incumplimiento de la obligación de reembolso no llegó a darse puesto que las anualidades pendientes de pago, con la prórroga concedida -que dio lugar a un nuevo plazo de vencimiento-, fueron abonadas, si bien después del plazo otorgado a tal efecto.

   Sentado, pues, que la cantidad debida a la Administración estatal debe ser considerada como ingreso público de naturaleza no tributaria, es necesario ahora recordar que el artículo 10.1 de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre. General Presupuestaria (como antes el artículo 31 de la Ley General Presupuestaria de 4 de enero de 1977, derogada por la primera citada) dispone que:

   "1. Sin perjuicio de las prerrogativas establecidas para cada derecho de naturaleza pública por su normativa reguladora, la cobranza de tales derechos se efectuará, en su caso, conforme a los procedimientos administrativos correspondientes y gozará de las prerrogativas establecidas para los tributos en la Ley General Tributaria, y de las previstas en el Reglamento General de Recaudación".

   En directa relación con el precepto anterior, el artículo 2 del Reglamento General de Recaudación, establece en sus párrafos segundo y tercero que:

   "A efectos de este reglamento, todos los créditos de naturaleza pública a que se refiere este artículo se denominarán deudas. Se considerarán obligados al pago aquellas personas o entidades a las que la Hacienda pública exige el ingreso de la totalidad o parte de una deuda.

   La gestión recaudatoria podrá realizarse en periodo voluntario o en periodo ejecutivo. El cobro en periodo ejecutivo de los recursos a los que se refiere el párrafo anterior se efectuará por el procedimiento de apremio regulado en la Ley 58/2003, de 17 de diciembre. General Tributaria, y en este reglamento".

   En cuanto a las facultades de cobro de estas deudas, procedentes, como aquí, de ingresos de Derecho público, el artículo 3 del mismo Reglamento General de Recaudación, prevé lo siguiente:

   "1. La gestión recaudatoria del Estado y de sus organismos autónomos se llevará a cabo:

   1. Cuando se trate de los recursos del sistema tributario estatal y aduanero, tanto en periodo voluntario como ejecutivo, por la Agencia Estatal de Administración Tributaria.

      No obstante, tratándose de tasas, la recaudación en periodo voluntario se llevará a cabo por el órgano de la Administración General del Estado u organismo autónomo que tenga atribuida su gestión.

   2. Cuando se trate de los demás recursos de naturaleza pública:

      1. En periodo voluntario, por las Delegaciones de Economía y Hacienda, salvo que la gestión de dichos recursos esté atribuida a otros órganos de la Administración General del Estado o a sus organismos autónomos.

      2. En periodo ejecutivo, por la Agencia Estatal de Administración Tributaria previa remisión, en su caso, de las correspondientes relaciones certificadas de deudas impagadas en periodo voluntario.

2. Los recursos de naturaleza pública cuya gestión esté atribuida a una entidad de derecho público distinta de las señaladas en el apartado anterior serán recaudadas en periodo voluntario por los servicios de dicha entidad (...)

   La recaudación en periodo ejecutivo corresponderá a la Agencia Estatal de Administración Tributaria cuando así lo establezca una ley o cuando así se hubiese establecido en el correspondiente convenio.

3. Las cantidades recaudadas por cuenta de las entidades citadas en el apartado anterior por parte de la Agencia Estatal de Administración Tributaria, cuando la recaudación se efectúe en virtud de una ley, serán transferidas a las cuentas oficiales de dichas entidades, a excepción de los recargos del periodo ejecutivo y de las costas".

   En relación con ello, deberemos recordar también que el contenido de la Providencia de apremio, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 70.2 del Reglamento General de Recaudación, deberá ser el siguiente, se entiende que para el cobro de las deudas de derecho público, tanto tributarias como no tributarias:

   "2. La providencia de apremio deberá contener:

   1. Nombre y apellidos o razón social o denominación completa, número de identificación fiscal y domicilio del obligado al pago.

   2. Concepto, importe de la deuda y periodo al que corresponde.

   3. Indicación expresa de que la deuda no ha sido satisfecha, de haber finalizado el correspondiente plazo de ingreso en periodo voluntario y del comienzo del devengo de los intereses de demora.

   4. Liquidación del recargo del periodo ejecutivo.

   5. Requerimiento expreso para que efectúe el pago de la deuda, incluido el recargo de apremio reducido, en el plazo al que se refiere el artículo 62.5 de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre. General Tributaria.

   6. Advertencia de que, en caso de no efectuar el ingreso del importe total de la deuda pendiente en dicho plazo, incluido el recargo de apremio reducido del 10 por ciento, se procederá al embargo de sus bienes o a la ejecución de las garantías existentes para el cobro de la deuda con inclusión del recargo de apremio del 20 por ciento y de los intereses de demora que se devenguen hasta la fecha de cancelación de la deuda.

   7. Fecha de emisión de la providencia de apremio".

   En este caso, así se deriva del expediente administrativo, la gestión de cobro de la deuda no tributaria se llevó a cabo en periodo voluntario por los órganos competentes del Ministerio que concedió la ayuda, si bien, al no haberse abonado en plazo la deuda se certificó en descubierto y se remitió a la Agencia Estatal de Administración Tributaria para su cobro por el procedimiento de apremio debiendo tenerse en cuenta, a estos efectos, que la propia resolución, de fecha 16 de septiembre de 2014, por la que se autorizaba el fraccionamiento ya advertía del inicio de la vía de apremio en caso de impago de cualquiera de los plazos.

   Iniciada, pues, la vía ejecutiva mediante la Providencia de Apremio dictada, que fue oportunamente notificada a la ahora recurrente, se procedió en este documento a liquidar el recargo ejecutivo en cuantía del 5% de la deuda pendiente de abono, dado que la misma había sido ingresada el 16 de junio de 2015 (cinco meses después del vencimiento en voluntaria) pero antes de la notificación de la repetida Providencia de Apremio el 11 de junio siguiente -antes quedó recogido que la deuda se ingresa el 20 de abril, la mención al ingreso el 6 de junio es un aparente error material pero que no afecta al razonamiento de la Sala "a quo"-.

   El cobro pues del repetido recargo resulta procedente a tenor de lo previsto en los preceptos antes mencionados y en cuantía conforme al artículo 28.2 de la Ley General Tributaria pues, según el mismo.

   "2. El recargo ejecutivo será del cinco por ciento y se aplicará cuando se satisfaga la totalidad de la deuda no ingresada en periodo voluntario antes de la notificación de la providencia de apremio".

   En consecuencia, al haber actuado la demandada al amparo de los preceptos de aplicación que se han citado, no puede imputarse, a sus decisiones, ninguno de los vicios a que se refiere la demanda. El presente recurso será, por ello, desestimado".

La preparación del recurso de casación.

La entidad Einsa Print, S.A. presentó escrito de preparación de recurso de casación, en la cual identificó como norma infringida el artículo 10 de la Ley General Presupuestaria, argumentando, en síntesis, que la Sala ha errado al considerar que el procedimiento para la recaudación de la deuda litigiosa es el de apremio regulado en el Reglamento General de Recaudación y no el procedimiento de ejecución de actos administrativos del artículo 95 de la Ley 30/1992 (actual 99 de la Ley 39/2015). En segundo lugar, y en consecuencia, argumenta que no es de aplicación el artículo 70.2 del Reglamento General de Recaudación, en relación con el artículo 28.2 de la Ley General Tributaria por cuanto entiende la parte que los recargos ejecutivos o de apremio no constituyen ninguna prerrogativa a las que se refiere el artículo 10.1 de la Ley General Presupuestaria.

Se pretende de este Tribunal Supremo un pronunciamiento sobre si el procedimiento para el cobro de deudas públicas de naturaleza no tributaria es el procedimiento regulado en la Ley General Tributaria, y si, de conformidad con el artículo 70.2 del Reglamento General de Recaudación, el inicio del procedimiento ejecutivo conlleva el devengo del recargo ejecutivo de la misma forma que si se tratase de una deuda tributaria.

La admisión del recurso.

El auto de admisión de la Sección Primera de esta Sala del pasado 22 de marzo de 2019 resume que la cuestión jurídica suscitada en este recurso -y que tiene interés casacional- es si el procedimiento para el cobro de deudas públicas de naturaleza no tributaria y, en concreto, de la deuda generada como consecuencia del procedimiento de reintegro de una subvención, es el procedimiento regulado en la Ley General Tributaria y en el Reglamento General de Recaudación, con el consiguiente devengo del recargo ejecutivo desde el inicio del procedimiento ejecutivo.

Y, añade, para acordar su admisión, el reciente dictado por esta Sala Tercera de la sentencia de 28 de febrero (recurso de casación núm. 4403/2017), precedida por el auto de admisión de 2 de noviembre de 2017, en el que se planteaba como cuestión que presentaba interés casacional la interpretación de determinados preceptos de la Ley General Presupuestaria y del Reglamento General de Recaudación, así como la aplicación de la jurisprudencia dictada en el ámbito tributario a las deudas derivadas de un procedimiento de reintegro de subvenciones.

La cuestión que presenta interés casacional.

El reseñado auto de admisión, después de recoger la normativa de examen y aplicación al caso, concluye que la cuestión que reviste interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia consiste en precisar si el procedimiento para el cobro de deudas públicas de naturaleza no tributaria y, en concreto de las deudas derivadas de un procedimiento de reintegro de subvenciones, es el regulado en los artículos 160 y siguientes de la Ley General Tributaria y si, en consecuencia, de conformidad con el artículo 70.2 del Reglamento General de Recaudación, el inicio del procedimiento ejecutivo conlleva el devengo del recargo ejecutivo de la misma forma que si se tratase de una deuda tributaria.

Y, las normas jurídicas que deben ser objeto de interpretación son, en principio, el artículo 38 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones (LGS), los artículos 59.1, 62.2 y 161.1 de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria (LGT), los artículos 10.1 y 11.2 de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria (LGP) y los artículos 2, 68 y 69 del Reglamento General de Recaudación aprobado por el Real Decreto 939/2005, de 29 de julio (RGR).

Añadamos, además, la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LRJPAC).

El examen del recurso: sobre el procedimiento para el cobro de deudas públicas derivadas de un reintegro de subvenciones y el recargo ejecutivo.

Atendido el planteamiento del auto de admisión que fija la cuestión que presenta interés casacional y a la vista de las alegaciones de las partes en sus escritos de interposición y oposición al recurso de casación haremos una serie de consideraciones.

1. Debemos adelantar que, estrictamente, no se trata del reintegro de subvenciones previsto en el artículo 37 de la LGS, sino de reembolso tardío de un plazo de amortización de un préstamo sin interés de 300.000.000 pesetas. Así, como se recoge en los hechos que quedaron transcritos, se trata de una ayuda otorgada en virtud de la Orden de 9 de marzo de 2000, del Ministerio de Industria y Tecnología que estableció las bases reguladoras de la concesión de ayudas para actuaciones de reindustrialización y la convocatoria para las solicitudes de dichas ayudas en el año 2000.

   El préstamo fue documentado en un convenio de colaboración suscrito el mismo día 29 de diciembre de 2000 entre ambas partes, en el que se recogen las condiciones de reembolso, que debía efectuarse en 10 anualidades de idéntica cuantía y vencimientos el 1 de diciembre de cada año, venciendo la primera cinco años después de la concesión del mismo (el 1 de diciembre de 2005) y la última el 1 de diciembre de 2014.

   Las cantidades a reembolsar tienen la consideración de deudas no tributarias de derecho público y se ingresarán directamente en el Tesoro Público. El incumplimiento del Convenio o de la resolución de otorgamiento por parte de la entidad dará lugar al reembolso anticipado e inmediato de la parte del préstamo no devuelta.

   Algunos de los vencimientos (los relativos a 2011 y 2013) fueron objeto de prórroga, no siendo atendidos el día del vencimiento del nuevo plazo señalado (el 20 de enero de 2015), entre ellos, el de la liquidación aquí cuestionada, por un principal de 67.626,21 euros, que fue pagado fuera de plazo, el día 20 de abril de 2015.

2. Se discute la procedencia de la apertura del procedimiento de apremio y el devengo del recargo ejecutivo del 5% que asciende a 3.381,31 euros.

3. El incumplimiento de la obligación de amortización parcial del préstamo determina el inicio del procedimiento ejecutivo (el 20 de enero de 2015) y a su vez la normativa aplicable, esto es, la Ley 30/1992, la Ley General de Subvenciones, la Ley General Presupuestaria y la Ley General Tributaria.

4. En este caso la Administración no procedió a iniciar un procedimiento de reintegro por incumplimiento de condiciones (conforme autorizaban los apartados 11.5 y 13 de la Orden de convocatoria, posiblemente, apunta el Abogado del Estado, por la falta de gravedad del incumplimiento), sino que procedió a exigir por vía ejecutiva el pago.

   En definitiva, el incumplimiento de la obligación de pago no llegó a darse puesto que las anualidades pendientes de pago fueron abonadas, pero después del nuevo plazo de vencimiento prorrogado. Así, al realizarse antes de ser notificada la providencia de apremio, originó el devengo del recargo ejecutivo del 5% de la deuda impagada.

5. Los preceptos a tomar en consideración, serían, en primer lugar, el artículo 38.1 LGS, que establece en su apartado primero que:

   "1. Las cantidades a reintegrar tendrán la consideración de ingresos de derecho público, resultando de aplicación para su cobranza lo previsto en la Ley General Presupuestaria".

   Por su parte, el artículo 10.1 LGP, señala que:

   "1. Sin perjuicio de las prerrogativas establecidas para cada derecho de naturaleza pública por su normativa reguladora, la cobranza de tales derechos se efectuará, en su caso, conforme a los procedimientos administrativos correspondientes y gozará de las prerrogativas establecidas para los tributos en la Ley General Tributaria, y de las previstas en el Reglamento General de Recaudación".

   Dispone a su vez el artículo 9.1 LGP:

   "1. Los derechos de naturaleza pública de la Hacienda Pública estatal se regularán por las reglas contenidas en esta sección y en las normas especiales que les son aplicables. (...)".

   Y en el artículo 11.2 de la misma LGP se añade:

   "2. Los derechos de naturaleza pública de la Hacienda Pública estatal se extinguen por las causas previstas en la Ley General Tributaria y las demás previstas en las leyes.

   Sin perjuicio de lo establecido en esta ley y en la normativa reguladora de cada derecho, el procedimiento, efectos y requisitos de las formas de extinción de los derechos de naturaleza pública de la Hacienda Pública estatal se someterán a lo establecido en la Ley General Tributaria y el Reglamento General de Recaudación".

6. Pues bien, la procedencia de la vía ejecutiva se deriva del artículo 11.2 LGP que se remite a la LGT en cuanto al procedimiento, efectos y requisitos de las formas de extinción de las deudas. Los artículos 160 a 173 de esta última se ocupan del procedimiento recaudatorio en vía ejecutiva.

7. Recordemos que el artículo 97.1 LRJPAC establece:

   "1. Si en virtud de acto administrativo hubiera de satisfacerse cantidad líquida se seguirá el procedimiento previsto en las normas reguladoras del procedimiento recaudatorio en vía ejecutiva".

   El juego remisorio de las normas anteriores, conforme a los reseñados preceptos de las LGS, LGP, LGT y LRJPAC, aparece bastante claro respecto al procedimiento recaudatorio en vía ejecutiva.

8. No ha habido lugar a la ejecución forzosa en cuanto antes de su inicio se abonó la cantidad adeudada. No debe confundirse recaudación en período ejecutivo con ejecución forzosa.

   El artículo 161.1 LGT establece que:

   "1. El período ejecutivo se inicia:

   1. En el caso de deudas liquidadas por la Administración tributaria, el día siguiente al del vencimiento del plazo establecido para su ingreso en el artículo 62 de esta ley.

   2. En el caso de deudas a ingresar mediante autoliquidación presentada sin realizar el ingreso, al día siguiente de la finalización del plazo que establezca la normativa de cada tributo para dicho ingreso o, si éste ya hubiere concluido, el día siguiente a la presentación de la autoliquidación".

   El período ejecutivo comienza automáticamente con el vencimiento del período voluntario de pago ( artículo 161.1 LGT). Y dentro del período ejecutivo se dan a su vez tres fases: (i) desde que se inicia hasta que se notifica la providencia de apremio, (ii) desde que se notifica la providencia apremio hasta el vencimiento del plazo de pago espontáneo del artículo 62.5 LGT, (iii) desde la notificación de la providencia de apremio que origina la ejecución forzosa ( artículos 12.1 LGP y 167.2 LGT). A lo anterior deben añadirse los artículos 68 y 69 LGT.

9. Es cierto que el artículo 95 LRJPAC al referirse a la ejecución forzosa dispone que:

   "Las Administraciones Públicas, a través de sus órganos competentes en cada caso, podrán proceder, previo apercibimiento, a la ejecución forzosa de los actos administrativos, salvo en los supuestos en que se suspenda la ejecución de acuerdo con la ley, o cuando la Constitución o la ley exijan la intervención de los Tribunales".

   Debe advertirse que la propia resolución, de fecha 16 de septiembre de 2014, por la que se autorizaba el fraccionamiento ya advertía del inicio de la vía de apremio en caso de impago de cualquiera de los plazos. Y, como se ha dicho, no ha habido lugar a tal ejecución forzosa.

   Además tal previo apercibimiento lo constituye la providencia de apremio notificada, por cuanto debe contener, entre otras, las siguientes menciones ( artículo 70.2 RGR):

   "(...)

   3. Indicación expresa de que la deuda no ha sido satisfecha, de haber finalizado el correspondiente plazo de ingreso en periodo voluntario y del comienzo del devengo de los intereses de demora.

   4. Liquidación del recargo del periodo ejecutivo.

   5. Requerimiento expreso para que efectúe el pago de la deuda, incluido el recargo de apremio reducido, en el plazo al que se refiere el artículo 62.5 de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria.

   6. Advertencia de que, en caso de no efectuar el ingreso del importe total de la deuda pendiente en dicho plazo, incluido el recargo de apremio reducido del 10 por ciento, se procederá al embargo de sus bienes o a la ejecución de las garantías existentes para el cobro de la deuda con inclusión del recargo de apremio del 20 por ciento y de los intereses de demora que se devenguen hasta la fecha de cancelación de la deuda.

   (...)".

   Las sentencias de los Tribunales Superiores de Justicia de Madrid y País Vasco invocadas por la recurrente, han sido dictadas en supuestos por completo distintos al aquí cuestionado. Se trata de la ejecución forzosa de distintos actos administrativos sobre, por ejemplo, demolición de obras y otros ajenos al aquí examinado que es el recargo ejecutivo de abono de deudas, lo que hace innecesarias mayores consideraciones.

10. La procedencia del recargo ejecutivo se deriva del artículo 161.4, en relación al 28, ambos de la LGT, en cuanto se devenga y es exigible con el inicio del período ejecutivo, si la deuda se paga antes de la notificación de la providencia de apremio.

    Dice el artículo 161.4 LGT:

    "4. El inicio del período ejecutivo determinará la exigencia de los intereses de demora y de los recargos del período ejecutivo en los términos de los artículos 26 y 28 de esta ley y, en su caso, de las costas del procedimiento de apremio".

    Y el artículo 28 LGT:

    "1. Los recargos del período ejecutivo se devengan con el inicio de dicho período, de acuerdo con lo establecido en el artículo 161 de esta ley.

    Los recargos del período ejecutivo son de tres tipos: recargo ejecutivo, recargo de apremio reducido y recargo de apremio ordinario.

    Dichos recargos son incompatibles entre sí y se calculan sobre la totalidad de la deuda no ingresada en período voluntario.

2. El recargo ejecutivo será del cinco por ciento y se aplicará cuando se satisfaga la totalidad de la deuda no ingresada en periodo voluntario antes de la notificación de la providencia de apremio.

3. El recargo de apremio reducido será del 10 por ciento y se aplicará cuando se satisfaga la totalidad de la deuda no ingresada en periodo voluntario y el propio recargo antes de la finalización del plazo previsto en el apartado 5 del artículo 62 de esta ley para las deudas apremiadas.

4. El recargo de apremio ordinario será del 20 por ciento y será aplicable cuando no concurran las circunstancias a las que se refieren los apartados 2 y 3 de este artículo.

5. El recargo de apremio ordinario es compatible con los intereses de demora. Cuando resulte exigible el recargo ejecutivo o el recargo de apremio reducido no se exigirán los intereses de demora devengados desde el inicio del período ejecutivo.

6. No se devengarán los recargos del periodo ejecutivo en el caso de deudas de titularidad de otros Estados o de entidades internacionales o supranacionales cuya actuación recaudatoria se realice en el marco de la asistencia mutua, salvo que la normativa sobre dicha asistencia establezca otra cosa".

   La previsión legal -artículos 161.4 y 28.2- es clara. Se trata del recargo ejecutivo y su importe del cinco por ciento, que se aplicará cuando se satisfaga la totalidad de la deuda no ingresada en periodo voluntario, antes de la notificación de la providencia de apremio.

11. Existen especialidades en la LGS, respecto al régimen general de la LGP, en materia de reintegro de subvenciones. Así, en cuanto a cuantía de intereses de demora (artículo 38.2), prescripción de la acción de reconocimiento de reintegro (artículo 39) y obligados al reintegro (artículo 40). Pero nada dice respecto al procedimiento recaudatorio en vía ejecutiva, por lo que ha de estarse a las normas y consideraciones generales apuntadas y que se complementan, como acertadamente señala la Sala "a quo", con las previsiones de los artículos 2 y 3 del RGR transcritos en la sentencia recurrida como antes quedó recogido y que no reiteramos.

    El procedimiento de pago ejecutivo es la fase consecutiva siguiente al procedimiento de pago voluntario, ambos integran el procedimiento de pago.

    En conclusión, la exigencia de los recargos del período ejecutivo se deriva del texto del transcrito artículo 161.4 LGT y atendido al artículo 28 LGT.

12. Las anteriores consideraciones vienen ratificadas por lo que ya dijo esta Sala en la sentencia de 31 de diciembre de 2001 -recurso de casación en interés de la ley núm. 1965/2001-, entonces respecto al pago en vía de apremio de una deuda correspondiente a una sanción por infracción urbanística.

    Allí se fijó como doctrina legal:

    "Que concluido el periodo de pago voluntario de una sanción pecuniaria impuesta por una Entidad local se inicia el procedimiento recaudatorio en vía ejecutiva que conlleva el devengo del recargo de apremio en la misma forma y cuantía que si se tratara de deudas contraídas con la Administración General del Estado".

    Y con arreglo al siguiente fundamento de derecho:

    "CUARTO.- La sentencia recurrida declara también que, independientemente de que se haya o no acordado la suspensión de la ejecutividad de la multa impuesta, no cabe exigir al deudor recargo de apremio por no existir precepto legal alguno que lo autorice, ya que el artículo 127 de la Ley General Tributaria se refiere únicamente a las deudas tributarias. Esta doctrina, por el contrario, no puede ser aceptada por la Sala. La Ley reguladora de las Haciendas Locales 39/1988 de 28 de diciembre (tras la reforma operada por Ley 50/1998, de 30 de diciembre) establece claramente que para la cobranza de las cantidades que como ingresos de Derecho público, tales como multas y sanciones pecuniarias, debe percibir la Hacienda de las Entidades Locales, dicha Hacienda ostentará las prerrogativas establecidas legalmente para la Hacienda del Estado, y actuará, en su caso, conforme a los procedimientos administrativos correspondientes (artículo 2º.2), y que en la exacción de los tributos locales y de los restantes ingresos de Derecho público de las Entidades locales, los recargos e intereses de demora se exigirán y determinarán en los mismos casos, forma y cuantía que los tributos del Estado ( artículo 10). Estos preceptos conducen, como sostiene la Corporación recurrente, al artículo 127 de la Ley General Tributaria cuyo párrafo 1 establece, por lo que aquí interesa, que el inicio del periodo ejecutivo determina un recargo del 20% del importe de la deuda no ingresada, pero que este recargo será del 10% cuando la deuda tributaria no ingresada se satisfaga antes de que haya sido notificada al deudor la providencia de apremio. Procede en consecuencia acceder en cuanto a este punto al recurso de casación interpuesto si bien nuestro pronunciamiento ha de constreñirse al recargo correspondiente al procedimiento de apremio, excluyendo cualquier referencia a los intereses de demora que no han sido objeto de discusión ante el Juzgado de lo Contencioso Administrativo nº 2 de Rota".

    Aún no siendo un supuesto exactamente igual al caso que aquí examinamos sin duda es relevante, atendido el reconocimiento legal de las prerrogativas que establece el artículo 10.1 LGP.

13. Por otra parte, atendido lo que apuntaba el auto de admisión sobre la posible incidencia de la reciente sentencia de 28 de febrero de 2019 -recurso de casación núm. 4403/2017- sobre la interpretación el artículo 13.1 LGP acerca del aplazamiento y/o fraccionamiento de deudas derivadas de un procedimiento de reintegro de subvención, allí se razonó y concluyó:

    "En definitiva, pese a la remisión a la normativa sectorial por parte de la Ley General Presupuestaria y a la ausencia de previsión directa en la legislación subvencional, no parece discutible que el aplazamiento y el fraccionamiento del pago es aplicable a las deudas por reintegro de subvenciones, si bien y en relación al ámbito subvencional que nos ocupa, con carácter potestativo para la Administración. En efecto, tanto la Ley General Presupuestaria como el Reglamento General de Recaudación le atribuyen expresa y literalmente carácter potestativo para la Administración, sin que haya fundamento para transformar dicha forma de pago, en contra del tenor literal de los preceptos comentados, en un derecho del deudor de obligada aceptación para la Administración".

    Razonamiento que no resulta contradictorio con el examen que hemos hecho de la procedencia del recargo ejecutivo en vía de apremio de la deuda reseñada.

Sobre la fijación de doctrina.

Atendido el fundamento de derecho anterior, la normativa de examen y aplicación al caso y los razonamientos anteriores, en el procedimiento para el cobro de deudas públicas de naturaleza no tributaria y, en concreto de las deudas derivadas de un procedimiento de reintegro de subvenciones, el inicio del procedimiento ejecutivo conlleva el devengo del recargo ejecutivo de la misma forma que si se tratase de una deuda tributaria.

Sobre la desestimación del recurso y las costas.

Por todo lo anterior procede desestimar el recurso de casación y confirmar la sentencia recurrida.

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 93.4 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción, entendemos que no procede la imposición de las costas de casación a ninguna de las partes, debiendo abonar cada una las causadas a su instancia y las comunes por mitad; manteniendo, en cuanto a las costas del proceso de instancia, el pronunciamiento de la Sala del Tribunal Superior de Justicia de Madrid.