ATS, 22 de Junio de 2022

Preparación del recurso de casación.

1. La abogada del Estado, en representación de la Administración General del Estado, preparó recurso de casación contra la sentencia dictada el 28 de mayo de 2021 por la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Sevilla, que estimó el recurso n.º 661/2019, promovido por don Teodosio, contra los acuerdos del Tribunal Económico-Administrativo Regional de Andalucía de 28 de junio de 2019, que habían desestimado las reclamaciones económico-administrativas n.º NUM000 y NUM001 frente a diligencia de embargo y providencia de apremio dictadas por la Dependencia Regional de Recaudación de la Delegación Especial de la Agencia Estatal de Administración Tributaria ["AEAT"] en Andalucía en cobro de deuda derivada de acuerdo de reintegro de haberes indebidos.

2. Tras justificar la concurrencia de los requisitos reglados de plazo, legitimación y recurribilidad de la resolución impugnada, identifica como infringidos:

   2.1. Los artículos 10.1 y 11.2 de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria (BOE de 27 de noviembre) ["LGP"] en relación con los artículos 28, 59, 161, 167 y concordantes de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria (BOE de 18 de diciembre) ["LGT"].

   2.2. El artículo 101.1 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (BOE de 2 de octubre) ["LPACAP"].

   2.3. Los artículos 2, 3 y 70.2 del Real Decreto 939/2005, de 29 de julio, por el que se aprueba el Reglamento General de Recaudación (BOE de 2 de septiembre) ["RGR"].

   2.4. La jurisprudencia de la Sala Tercera del Tribunal Supremo contenida en la sentencia de la Sección Tercera dictada el 4 de noviembre de 2019 (rec. 3072/2018, ECLI:ES:TS:2019:3602), y en la sentencia de la Sección Quinta dictada el 31 de diciembre de 2001 (rec. 1965/2001, ECLI:ES:TS:2001:10467).

3. Razona que tales infracciones han sido relevantes y determinantes de la decisión adoptada en la resolución recurrida, toda vez que han "determinado que el TSJA concluya que [...] era improcedente el recargo de apremio girado al Interesado. En cambio, si la Sala a quo hubiera aplicado los artículos de la LGP, LGT, RGR y LPAC siguiendo la interpretación que propone la Administración tributaria y que sostenemos en el presente escrito de preparación, la conclusión habría sido radicalmente contraria. Ello habría conducido a la desestimación del recurso confirmando la procedencia del recargo".

4. Subraya que la normativa que entiende vulnerada forma parte del Derecho estatal.

5. Considera que concurre interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia porque se dan las circunstancias contempladas en las letras a), b) y c) del artículo 88.2 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa ["LJCA"].

   5.1. La sentencia recurrida fija, ante cuestiones sustancialmente iguales, una interpretación de las normas de Derecho estatal en las que se fundamenta el fallo que contradice la que otros órganos jurisdiccionales han establecido [ artículo 88.2 a) LJCA].

   Cita al efecto las siguientes sentencias:

   - La sentencia dictada el 4 de noviembre de 2019 por la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo (rec. 3072/2018, ECLI:ES:TS:2019:3602)

   - La sentencia dictada el 31 de diciembre de 2001 por la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo (rec. 1965/2001, ECLI:ES:TS:2001:10467).

   5.2. La doctrina fijada por la Sala de instancia puede ser gravemente dañosa para los intereses generales [ artículo 88.2.b) de la LJCA], pues, "la finalidad de los arts. 10 y 11 LGP que es facilitar el cobro de la Hacienda pública de los créditos a su favor [...] se vería frustrada de consolidarse la doctrina de la STSJA, que pone en duda la completa aplicación en el caso de deudas no tributarias, de las normas contenidas en la LGT y en el RGR, en particular en relación con los recargos de procedimiento ejecutivo pero con potencial expansivo a otras previsiones de dichas normas, con la consiguiente repercusión sobre el interés general.".

   5.3. La doctrina que sienta la sentencia recurrida afecta a un gran número de situaciones, bien en sí misma o por trascender del caso objeto del proceso [ artículo 88.2.c) LJCA], en atención a "que es aplicable a todas las deudas de naturaleza pública no tributarias, ya sean por reintegro de haberes como en el supuesto litigioso, o por cualesquiera otros conceptos".

6. Por todo lo expuesto, reputa conveniente un pronunciamiento del Tribunal Supremo, "que aclare y precise su jurisprudencia en el sentido de declarar que, en el procedimiento para el cobro de todas las deudas públicas de naturaleza no tributaria y, en concreto de las deudas derivadas de un procedimiento de reintegro de haberes públicos indebidamente percibidos, el inicio del procedimiento ejecutivo conlleva el devengo del recargo ejecutivo de la misma forma que si se tratase de una deuda tributaria".

Auto teniendo por preparado el recurso de casación y personación de las partes ante la Sala Tercera del Tribunal Supremo.

La Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, tuvo por preparado el recurso de casación en auto de 1 de octubre de 2021, habiendo comparecido la Administración General del Estado, representada por la abogada del Estado, como parte recurrente, ante esta Sala Tercera del Tribunal Supremo, dentro del plazo de 30 días señalado en el artículo 89.5 LJCA.

De igual modo lo ha hecho como parte recurrida don Teodosio, representado por el procurador don José Andrés Peralta de la Torre.

Es Magistrado Ponente la Excma. Sra. D.ª Esperanza Córdoba Castroverde, Magistrada de la Sala.

Requisitos formales del escrito de preparación.

1. El escrito de preparación fue presentado en plazo ( artículo 89.1 de la LJCA), la sentencia contra la que se dirige el recurso es susceptible de recurso de casación ( artículo 86 de la LJCA, apartados 1 y 2) y la Administración General del Estado se encuentra legitimada para interponerlo, al haber sido parte en el proceso de instancia ( artículo 89.1 LJCA).

2. En el escrito de preparación se acredita el cumplimiento de tales requisitos reglados, se identifican con precisión las normas del ordenamiento jurídico estatal que fueron alegadas en la demanda y tomadas en consideración por la Sala de instancia. También se justifica que las infracciones imputadas a la sentencia han sido relevantes para adoptar el fallo impugnado [ artículo 89.2 de la LJCA, letras a), b), d) y e)].

3. El repetido escrito fundamenta especialmente que concurre interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia porque la sentencia impugnada fija, para supuestos sustancialmente iguales, una doctrina (i) contradictoria con la establecida por otros órganos jurisdiccionales [ artículo 88.2.a) de la LJCA], (ii) gravemente dañosa para los intereses generales [ artículo 88.2.b) de la LJCA], y (iii) que afecta a un gran número de situaciones [ artículo 88.2.c) de la LJCA]. De las razones que ofrece para justificarlo se infiere la conveniencia de un pronunciamiento del Tribunal Supremo, por lo que se cumple también el requisito exigido por el artículo 89.2.f) de la LJCA.

Hechos relevantes a efectos del trámite de admisión del presente recurso de casación.

Un análisis del expediente administrativo y de las actuaciones judiciales nos lleva a destacar como datos importantes para decidir sobre la admisión a trámite del recurso de casación, los siguientes:

1. La Dependencia Regional de Recaudación de la Delegación Especial de la Agencia Estatal de Administración Tributaria en Andalucía, Delegación de Córdoba, giró a don Teodosio providencia de apremio y diligencia de embargo de cuentas bancarias en actuaciones de cobro de la deuda derivada de la liquidación de reintegro de haberes indebidamente percibidos por importe de 10.219,16 euros, incluidos el recargo de apremio ordinario y los intereses de demora.

2. Contra dichos actos, el señor Teodosio interpuso sendos recursos de reposición que fueron desestimados y, frente a dichas resoluciones desestimatorias, se promovieron reclamaciones económico-administrativas que fueron igualmente desestimadas mediante resoluciones del Tribunal Económico-Administrativo Regional de Andalucía de 28 de junio de 2019.

3. El señor Teodosio interpuso recurso contencioso-administrativo contra las anteriores resoluciones económico-administrativas, que se tramitó con el número 661/2019 ante la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Sevilla. Entre los motivos de impugnación, el señor Teodosio adujo que, tratándose de la reclamación de una deuda no tributaria, no resultaba procedente la liquidación del recargo de apremio

La ratio decidendi de la sentencia sobre el particular controvertido se contiene en el fundamento jurídico cuarto con el siguiente tenor literal:

"CUARTO.- Y, entrando en el fondo de la decisión, la sala no puede menos que dar la razón al demandante en cuanto a la inaplicabilidad de la regulación sustancial de las deudas tributarias a otros ingresos de derecho público. Y así lo hemos dicho en diversas ocasiones, con respecto a la prescripción o a los tipos de interés. Y eso es lo que resulta de los artículos 9 y siguientes de la Ley General Presupuestaria, donde se remite a la norma reguladora de cada tipo de ingreso, y sólo remite a las normas tributarias en caso de deudas de tal naturaleza.

Y, en el caso de la deuda que nos ocupa, no hay nada parecido a una división en periodos propios de las deudas tributaria, con las consecuencias de los distintos recargos propios de la relación jurídico-tributaria, tal como resulta de la regulación y se reconoce en el preámbulo de la LGT.

En consecuencia, tal como resulta del artículo 10 de la Ley General Presupuestaria, la remisión a la Recaudación, lo es en lo relativo a procedimientos y prerrogativas de la Hacienda; pero siempre, conforme a la regulación de cada tipo de ingresos. De manera que esa remisión no comunica a las deudas de otra naturaleza, la regulación propia de las deudas tributarias. Y la consecuencia del impago, según la Ley General Presupuestaria, es el devengo de intereses al tipo que allí se dice y no al tipo incrementado de las deudas tributarias.

En consecuencia, procede estimar la demanda en este punto. Sin que ello suponga la nulidad de la providencia en su totalidad sino en cuanto al alcance del apremio, que ha de limitarse al principal más los intereses legales".

La citada sentencia constituye el objeto del presente recurso de casación.

Marco jurídico.

1. A estos efectos, la parte recurrente plantea la necesidad de interpretar los artículos 10.1 y 11.2 de la LGP, que disponen:

   " Artículo 10. Prerrogativas correspondientes a los derechos de naturaleza pública de la Hacienda Pública estatal.

1. Sin perjuicio de las prerrogativas establecidas para cada derecho de naturaleza pública por su normativa reguladora, la cobranza de tales derechos se efectuará, en su caso, conforme a los procedimientos administrativos correspondientes y gozará de las prerrogativas establecidas para los tributos en la Ley General Tributaria, y de las previstas en el Reglamento General de Recaudación. [...]".

   " Artículo 11. Nacimiento, adquisición y extinción de los derechos de naturaleza pública de la Hacienda Pública estatal.

   [...]

2. Los derechos de naturaleza pública de la Hacienda Pública estatal se extinguen por las causas previstas en la Ley General Tributaria y las demás previstas en las leyes.

   Sin perjuicio de lo establecido en esta ley y en la normativa reguladora de cada derecho, el procedimiento, efectos y requisitos de las formas de extinción de los derechos de naturaleza pública de la Hacienda Pública estatal se someterán a lo establecido en la Ley General Tributaria y el Reglamento General de Recaudación.".

   Ambos preceptos puestos en relación con los siguientes artículos de la LGT: el 59.1 de la LGT, que establece que las deudas tributarias se extinguen, entre otras causas, por su pago; con el artículo 160 de la LGT, que dispone que la recaudación tributaria consiste en el ejercicio de las funciones administrativas conducentes al cobro de las deudas tributarias y que podrá realizarse en periodo voluntario o en periodo ejecutivo y, en este último supuesto, a falta de pago espontáneo, a través del procedimiento administrativo de apremio; con los artículos 28 y 161.4 de la LGT que contemplan el devengo de los recargos del periodo ejecutivo al inicio de dicho periodo y varían según el momento del pago de la deuda; y con el artículo 167.1 de la LGT que prevé que el procedimiento de apremio se iniciará mediante providencia notificada al obligado tributario en la que se identificará la deuda pendiente, se liquidarán los recargos a los que se refiere el artículo 28 de la LGT y se le requerirá para que efectúe el pago.

2. También será preciso tener en cuenta el artículo 101.1 de la LPACAP que, bajo la rúbrica "Apremio sobre el patrimonio", señala:

   "1. Si en virtud de acto administrativo hubiera de satisfacerse cantidad líquida se seguirá el procedimiento previsto en las normas reguladoras del procedimiento de apremio".

3. Finalmente, la parte recurrente reputa oportuno considerar los siguientes artículos del RGR:

   " Artículo 2. Concepto de gestión recaudatoria.

   La gestión recaudatoria de la Hacienda pública consiste en el ejercicio de la función administrativa conducente al cobro de las deudas y sanciones tributarias y demás recursos de naturaleza pública que deban satisfacer los obligados al pago.

   A efectos de este reglamento, todos los créditos de naturaleza pública a que se refiere este artículo se denominarán deudas. Se considerarán obligados al pago aquellas personas o entidades a las que la Hacienda pública exige el ingreso de la totalidad o parte de una deuda.

   La gestión recaudatoria podrá realizarse en periodo voluntario o en periodo ejecutivo. El cobro en periodo ejecutivo de los recursos a los que se refiere el párrafo anterior se efectuará por el procedimiento de apremio regulado en la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria, y en este reglamento.

   La gestión recaudatoria también podrá consistir en el desarrollo de actuaciones recaudatorias y de colaboración en este ámbito conforme a la normativa de asistencia mutua a la que se refiere el artículo 1.2 de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria".

   " Artículo 3. Recaudación de la Hacienda pública estatal y de las entidades de derecho público estatales.

1. La gestión recaudatoria del Estado y de sus organismos autónomos se llevará a cabo:

   1. Cuando se trate de los recursos del sistema tributario estatal y aduanero, tanto en periodo voluntario como ejecutivo, por la Agencia Estatal de Administración Tributaria.

      [...]

   2. Cuando se trate de los demás recursos de naturaleza pública:

      1. En periodo voluntario, por las Delegaciones de Economía y Hacienda, salvo que la gestión de dichos recursos esté atribuida a otros órganos de la Administración General del Estado o a sus organismos autónomos.

      2. En periodo ejecutivo, por la Agencia Estatal de Administración Tributaria previa remisión, en su caso, de las correspondientes relaciones certificadas de deudas impagadas en periodo voluntario.

2. Los recursos de naturaleza pública cuya gestión esté atribuida a una entidad de derecho público distinta de las señaladas en el apartado anterior serán recaudadas en periodo voluntario por los servicios de dicha entidad.

   La recaudación en periodo ejecutivo corresponderá a la Agencia Estatal de Administración Tributaria cuando así lo establezca una ley o cuando así se hubiese establecido en el correspondiente convenio.

   [...]".

   " Artículo 70. Providencia de apremio.

   [...]

2. La providencia de apremio deberá contener:

   [...]

   4. Liquidación del recargo del periodo ejecutivo.

   [...]".

Cuestión en la que se entiende que existe interés casacional.

1. Conforme a lo indicado anteriormente y, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 88.1 LJCA, en relación con el 90.4 de la misma norma, esta Sección de admisión aprecia que presenta interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia la siguiente cuestión:

Reafirmar, reforzar o completar, en su caso, la jurisprudencia existente sobre el devengo y exigibilidad del recargo ejecutivo en aquellos procedimientos para el cobro de deudas públicas de naturaleza no tributaria y, en particular, determinar si en dichos procedimientos el inicio del periodo ejecutivo conlleva el devengo de los recargos del periodo ejecutivo de la misma forma que si se tratase de una deuda tributaria.

Justificación suficiente de que el recurso planteado cuenta con interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia.

1. Esta cuestión presenta interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia, porque esta cuestión jurídica está siendo resuelta de forma contradictoria por distintos órganos jurisdiccionales [ artículo 88.2.a) LJCA], y además, la cuestión planteada afecta a un gran número de situaciones [ artículo 88.2.c) LJCA], lo que hace conveniente un pronunciamiento del Tribunal Supremo que la esclarezca, en beneficio de la seguridad jurídica y de la consecución de la igualdad en la aplicación judicial del Derecho ( artículos 9.3 y 14 CE).

   Como pone de manifiesto la parte recurrente, sobre una cuestión semejante ya se pronunció la Sección Tercera de esta Sala Tercera del Tribunal Supremo en su sentencia de 4 de noviembre de 2019 (rec. 3072/2018, ECLI:ES:TS:2019:3602) en la que se fijó la siguiente doctrina legal (FJ 6º):

   "[...] en el procedimiento para el cobro de deudas públicas de naturaleza no tributaria y, en concreto de las deudas derivadas de un procedimiento de reintegro de subvenciones, el inicio del procedimiento ejecutivo conlleva el devengo del recargo ejecutivo de la misma forma que si se tratase de una deuda tributaria".

   Como cabe apreciar, el criterio interpretativo que adopta el Tribunal de instancia en la sentencia hoy recurrida parece resultar contrario al fijado por la sentencia recién extractada, por lo que resulta oportuno un nuevo pronunciamiento del Tribunal Supremo que reafirme, refuerce o complete su jurisprudencia.

   Adicionalmente, debe tenerse en consideración que en aquella sentencia de 4 de noviembre de 2019 se analizó la procedencia, particularmente, del recargo ejecutivo ( art. 28.1 de la LGT), como así se pone de manifiesto en la doctrina legal fijada, mientras que en el presente caso el recargo controvertido es el recargo de apremio ordinario ( art. 28.4 de la LGT), circunstancia que permite reforzar la conveniencia de un nuevo pronunciamiento de este Tribunal Supremo con el objeto de, si es preciso, completar la doctrina ya fijada en relación con todos los recargos del periodo ejecutivo puesto que, como hemos dicho reiteradamente, es tarea propia del recurso de casación, no solo operar para formar la jurisprudencia ex novo, sino también para matizarla, precisarla o, incluso, corregirla [ vid. auto de 15 de marzo de 2017 (rec. 93/2017, FJ 2º, punto 8; ELIC:ES:TS:2017:2189A].

2. Habiéndose apreciado interés casacional conforme a lo ya indicado, no es preciso examinar, en virtud de lo dispuesto en el artículo 88.1 de la LJCA en relación con el artículo 90.4 LJCA, si concurren los otros motivos alegado por la parte recurrente [el previsto en la letra b) y c) del artículo 88.2 de la LJCA].

Admisión del recurso de casación. Normas que en principio serán objeto de interpretación.

1. En virtud de lo dispuesto en el artículo 88.1 de la LJCA, en relación con el artículo 90.4 de la LJCA, procede admitir este recurso de casación, cuyo objeto será, por presentar interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia, la cuestión descrita en el razonamiento jurídico cuarto.

2. Las normas que, en principio, serán objeto de interpretación son:

2.1. Los artículos 10.1 y 11.2 de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria en relación con los artículos 28, 59, 161 y 167 de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria.

2.2. El artículo 101.1 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

2.3. Los artículos 2, 3 y 70.2 del Real Decreto 939/2005, de 29 de julio, por el que se aprueba el Reglamento General de Recaudación.

Ello sin perjuicio de que la sentencia haya de extenderse a otras si así lo exigiere el debate finalmente trabado en el recurso, ex artículo 90.4 de la LJCA.

Publicación en la página web del Tribunal Supremo.

Conforme a lo dispuesto por el artículo 90.7 de la LJCA, este auto se publicará íntegramente en la página web del Tribunal Supremo.

Comunicación inmediatamente a la Sala de instancia la decisión adoptada en este auto.

Procede comunicar inmediatamente a la Sala de instancia la decisión adoptada en este auto, como dispone el artículo 90.6 de la LJCA, y conferir a las actuaciones el trámite previsto en los artículos 92 y 93 de la LJCA, remitiéndolas a la Sección Segunda de esta Sala, competente para su sustanciación y decisión de conformidad con las reglas de reparto.

Por todo lo anterior,