STS 1387/2022, 27 de Octubre de 2022

En el recurso contencioso-administrativo núm. 622/2019, seguido en la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Sevilla, con fecha 21 de octubre de 2021 se dictó sentencia cuya parte dispositiva es del siguiente tenor literal:

"FALLO: Que estimando el recurso contencioso-administrativo interpuesto contra las resoluciones expresadas en el antecedente de hecho primero de esta sentencia, debemos anular y anulamos dichos actos por entenderlos disconformes con el ordenamiento jurídico, imponiendo las costas a la Administración en los términos y con el límite expresado en el fundamento jurídico último".

La representación procesal del Abogado del Estado, presentó con fecha 29 de noviembre de 2021 escrito de preparación del recurso de casación.

Habiendo dictado el Tribunal de instancia auto de fecha 20 de diciembre de 2021, teniendo por debidamente preparado el recurso de casación, con emplazamiento a las partes para su comparecencia ante este Tribunal Supremo, el Abogado del Estado, parte recurrente, en la representación legal y asistencia letrada que legalmente ostenta, se ha personado en tiempo y forma mediante su escrito presentado el 14 de enero de 2022. Asimismo, la parte recurrida, Dª. Agueda, Dª. Alejandra, D. Isidoro, D. Íñigo y Dª. Apolonia, con la indicada representación procesal y dirección letrada, ha comparecido y personado ante este Tribunal Supremo, formulando en su escrito de personación presentado el 4 de febrero de 2022, su oposición a la admisión del recurso de casación de acuerdo con la posibilidad prevista en el artículo 89.6 LJCA.

La Sección Primera de la Sala Tercera -Sección de admisión- de acuerdo al artículo 90.2 LJCA acordó, por auto de fecha 30 de marzo de 2022:

" 1º) Admitir el recurso de casación nº 113/2022, preparado por el Abogado del Estado contra la sentencia de 21 de octubre de 2021, de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Sevilla (Sección Tercera), que estima el p.o. nº 622/19, interpuesto frente a las resoluciones de 31 de julio de 2019 de la Confederación Hidrográfica del Guadalquivir que desestimó los recursos de reposición contra el requerimiento de pago de las liquidaciones derivadas del expediente sancionador por daños causados en el dominio público hidráulico.

2. ) Precisar que la cuestión que presenta interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia consiste en determinar si la exigencia de las deudas de la Comunidad de bienes a los comuneros integrantes de la misma (en particular, las derivadas de un procedimiento sancionador y por daños al dominio público hidráulico), precisa o no la tramitación del procedimiento de derivación de responsabilidad del artículo 124 RGG, o ello no es necesario, pues se trata de cobrar una deuda no tributaria, de la que responden directamente por efecto de la Ley (el Código Civil) los partícipes de la comunidad, sin necesidad de dictar un acuerdo previo de derivación de responsabilidad.

3. ) Identificar como normas jurídicas que, en principio, será objeto de interpretación: los artículos 124 RD 939/2005, de 29 de julio, por el que se aprueba el Reglamento General de Recaudación, 41.5 Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria, en relación con el 392 CC, ello sin perjuicio de que la Sala de enjuiciamiento pueda extenderse a otras, si así lo exigiese el debate procesal finalmente trabado ( art. 90.4 LJCA). (...)".

Admitido el presente recurso de casación y remitidas las actuaciones a la Sección Quinta de esta Sala, por diligencia de ordenación de fecha 8 de abril de 2022 se comunicó al Abogado del Estado, parte recurrente, la apertura del plazo de treinta días para presentar su escrito de interposición del recurso de casación, trámite que evacuó mediante su escrito presentado en fecha 6 de mayo de 2022 en el que, tras exponer los razonamientos que consideró oportunos, precisó el sentido de sus pretensiones y recoge los pronunciamientos que solicita de la siguiente forma:

"1. Doctrina casacional: Como consecuencia de todo lo hasta aquí expuesto, deben interpretarse las normas identificadas en el Auto de admisión en el sentido de que la exigencia de las deudas de la Comunidad de bienes a los comuneros integrantes de la misma (en particular, las derivadas de un procedimiento sancionador y por daños al dominio público hidráulico), no precisa la tramitación del procedimiento de derivación de responsabilidad del artículo 124 RGR, pues se trata de cobrar una deuda no tributaria, de la que responden directamente por efecto de la Ley los partícipes de la comunidad, sin necesidad de dictar un acuerdo previo de derivación de responsabilidad.

Y, subsidiariamente, que en el caso de que dicho procedimiento se considerase necesario, y ya que su trámite esencial consiste en el otorgamiento de audiencia a los comuneros, su omisión solo produce efectos anulatorios si causa indefensión, como motivo de anulabilidad que es.

2. Efectos sobre el proceso de instancia: Obviamente, de acogerse nuestra interpretación, se habría considerado que el requerimiento era conforme a Derecho (o subsidiariamente, que solo concurría en él una irregularidad no invalidante), mereciendo una sentencia desestimatoria, con costas de instancia.".

Y acaba suplicando se estime su recurso fijando la doctrina que proponen en su fundamento II.1, con desestimación del recurso contencioso interpuesto en la instancia e imposición de las costas de la instancia a la parte actora.

Por diligencia de ordenación de fecha 9 de mayo de 2022, se concedió el plazo de treinta días a la representación procesal de Dª. Agueda, Dª. Alejandra, D. Isidoro, D. Íñigo y Dª. Apolonia, parte recurrida, dándole traslado del escrito de interposición del recurso de casación, para que pudiera oponerse al recurso, trámite que evacuó mediante su escrito de oposición al recurso presentado en fecha 17 de junio de 2022, en el que solicita tenga por formulada oposición a la interposición del recurso de casación y lo desestime en su totalidad, atendiendo a los motivos expuestos en el fundamento de derecho II de su escrito, con costas a la Confederación Hidrográfica del Guadalquivir.

Terminada la sustanciación del recurso, se acordó por providencia de 7 de julio de 2022 que no había lugar a la celebración de vista pública, al considerarla innecesaria ateniendo a la índole del asunto, y llegado su turno, se señaló para deliberación, votación y fallo el siguiente día 18 de octubre de 2022, fecha en la que tuvo lugar el acto .

La cuestión litigiosa y la sentencia de instancia.

La Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Sevilla, dictó sentencia de 21 de octubre de 2021, que estima el procedimiento ordinario núm. 622/2019, interpuesto frente a las resoluciones de 31 de julio de 2019 de la Confederación Hidrográfica del Guadalquivir que desestimaron los recursos de reposición interpuestos por los entonces recurrentes contra requerimientos de pago de las liquidaciones nº NUM000 y nº NUM001 derivadas del expediente sancionador NUM002 por daños causados en el dominio público hidráulico.

La sanción por infracción ascendía a 601.012,10 euros y la indemnización por daños causados al dominio público hidráulico a 362.040 euros.

La sentencia, después de recoger los antecedentes de hecho de este asunto, reseña los argumentos de la demanda (primero, la prescripción tanto de la liquidación de sanción como la de la indemnización por daños al dominio público hidráulico; en segundo lugar, la falta de procedimiento legalmente establecido con respecto al procedimiento de derivación de la deuda con invocación del artículo 47.1.e) de la Ley 39/2015; en tercer lugar, la improcedencia de declarar responsables solidarios a los miembros de la Comunidad de Bienes; y, por último, la vulneración de los principios que rigen el derecho administrativo sancionador, en concreto, los principios de culpabilidad, presunción de inocencia y proporcionalidad) y examina un único motivo, el segundo de los reseñados:

"Por razones metodológicas debe ser objeto de examen en primer lugar la alegada nulidad de pleno derecho de los requerimientos de pago de las liquidaciones no NUM000 y no NUM001 derivadas del expediente sancionador NUM002 a cada uno de los miembros de la Comunidad de Bienes por falta del correspondiente procedimiento para ello, cuya estimación impediría más consideraciones sobre los otros motivos de impugnación.

Se alega en da demanda que el "único trámite" que se ha producido han sido los propios requerimientos a cada comunero del pago de las deudas derivadas de las liquidaciones no NUM000 y no NUM001 de forma solidaria, prescindiendo del procedimiento de declaración de responsabilidad establecido en el artículo 124 del Real Decreto 939/2005, de 29 de julio, por el que. se aprueba el Reglamento General de Recaudación.

Opone a este alegato el Abogado del Estado que el cobro se intentó primero con la comunidad de bienes, pero fue declarado fallido por la AEAT, y la exigencia de las deudas de la comunidad de bienes a los comuneros integrantes de la misma no precisa de la tramitación de ningún procedimiento de derivación de responsabilidad, puesto que no se trata de deudas tributarias, como es el caso del procedimiento previsto en el artículo 124 del Reglamento General de Recaudación: "se trata de cobrar una deuda no tributaria, de la que responden directamente por efecto de la ley (el Código Civil) los partícipes dé la Comunidad, sin necesidad de dictar un acuerdo previo de declaración de responsabilidad".

Ahora bien, fue la propia AEAT la que informó al Organismo de cuenca que no había podido declarar "responsables solidarios a los comuneros porque se trata de deudas no tributarias", pero que ello "no significa que el órgano liquidador, en este caso la Confederación Hidrográfica del Guadalquivir, pueda iniciar procedimientos de derivación de responsabilidad a los comuneros"; en concreto, le informaba que "se debería exigir la responsabilidad a través del procedimiento administrativo pero con fundamento en lo dispuesto en si Código Civil" (artículos 392 y 393), y que "el procedimiento administrativo para exigir tal responsabilidad, será el previsto en el artículo 124 del Reglamento General de Recaudación", añadiendo que "al no existir previsión expresa estableciendo la solidaridad, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 1137 del Código Civil, la responsabilidad de todos los comuneros habrá de entenderse mancomunada", atendiendo a la correspondiente participación de cada comunero.

Si bien la Administración ahora demandada hizo caso omiso a estas indicaciones de la AEAT, sin embargo, en los propios requerimientos efectuados por la Confederación se advertía a los comuneros cuál era el plazo de pago en periodo voluntario y que, transcurrido el mismo, "se procederá a su recaudación en periodo ejecutivo por el procedimiento de apremio, junto con los recargos e intereses que correspondan de acuerdo con los artículos 163 y siguientes de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria". El aludido Reglamento General de Recaudación, en efecto, regula la "gestión recaudatoria" de los recursos de naturaleza pública, que "consiste en el ejercicio de la función administrativa conducente al cobro de las deudas y sanciones tributarias y demás recursos de naturaleza pública que deban satisfacer' los obligados al pago" (ex artículos 1 y 2). En el escrito de contestación a la demanda se alega también, por un lado, que "no se trata de hacer a los comuneros responsables de la infracción ni de imponerles la obligación de indemnizar, sino de exigirles la deuda de la que la comunidad es responsable", y, a la vez, contradictoriamente, que según la jurisprudencia que cita, "en el supuesto de ser varios los posibles agentes responsables del daño, la responsabilidad es solidaria", tal como ahora previene el artículo 28.3 de la Ley 40/2015; y es que no se puede confundir la responsabilidad solidaria exigida a los aquí recurrentes que hubiera sido declarada en la resolución imponiendo la sanción, con la transmisión a los comuneros de las obligaciones pendientes de pago contraída por una comunidad de bienes, cuya recaudación exige declararlos responsables por el procedimiento establecido al respecto (...)". A continuación recoge jurisprudencia de esta Sala sobre la doble finalidad de los procedimientos administrativos -garantía de los derechos individuales y, respecto a la Administración, contribuir al acierto de las resoluciones administrativas- y los posibles defectos de tales procedimientos (nulidad, anulabilidad e irregularidades no invalidantes). Y concluye:

"En el caso que nos ocupa, estamos, pues, no ante un mero defecto acaecido en el procedimiento, sino en la falta completa del propio procedimiento para declarar la responsabilidad de los comuneros, lo que da lugar a la nulidad de los requerimientos efectuados".

La sentencia recurrida, en definitiva y en síntesis, fundamenta la estimación del recurso al apreciar la nulidad de pleno derecho alegada por la demandante en relación a la falta del procedimiento legalmente establecido con respecto a los requerimientos a cada comunero del pago de las deudas derivadas de las liquidaciones de forma solidaria. Expresa la Sala de instancia que fue la propia AEAT la que informó al Organismo de cuenca de que no había podido declarar "responsables solidarios a los comuneros porque se trata de deudas no tributarias", pero que ello "no significa que el Órgano Liquidador, en este caso la Confederación Hidrográfica del Guadalquivir, pueda iniciar procedimientos de derivación de responsabilidad a los comuneros"; en concreto, le informaba de que "se debería exigir la responsabilidad a través del procedimiento administrativo, pero con fundamento en el Código Civil" (artículos 392 y 393)", y que "el procedimiento administrativo para exigir tal responsabilidad, será el previsto en el artículo 124 del Reglamento General de Recaudación". Y entiende que la Administración demandada "hizo caso omiso a estas indicaciones de la AEAT". Tras la cita de la jurisprudencia y de las disposiciones legales relativas a la doble finalidad del procedimiento administrativo, concluye la sentencia de instancia que nos encontramos, no ante un mero defecto acaecido en el procedimiento, sino en la falta completa del propio procedimiento para declarar la responsabilidad de los comuneros, lo que da lugar a la nulidad de los requerimientos efectuados.

La preparación y admisión del recurso de casación; la cuestión que presenta interés casacional.

El Abogado del Estado, en la representación legal que ostenta, preparó recurso de casación presentando escrito en el que identificó como normas infringidas los artículos 124 del Real Decreto 939/2005, de 29 de julio, por el que se aprueba el Reglamento General de Recaudación, y 41.5 de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria, en relación con el 392 del Código Civil y la jurisprudencia que cita.

Argumentó que el recurso presenta interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia pues (I) no consta jurisprudencia que interprete los preceptos reseñados con anterioridad, pues en el ámbito tributario hay una regulación específica para la comunidad de bienes, pero no la hay en el caso de los demás ámbitos del derecho administrativo en virtud de los cuales se pueden generar deudas que en principio aparecen como imputables a una comunidad de bienes; (II) es gravemente dañosa para los intereses generales, al introducir un requisito innecesario ( artículo 124 Reglamento General de Recaudación) se impone un trámite cuya omisión se sanciona con un resultado tan grave como la nulidad de pleno derecho, con gran incidencia sobre la subsistencia de las sanciones y otras responsabilidades impuestas; y (III) la doctrina que sienta la sentencia recurrida trasciende el caso debatido, porque no es extraña la existencia de comunidades de bienes, sobre todo en el ámbito rural, y el pronunciamiento de Tribunal Superior de Justicia aparece como único, con el efecto expansivo que ello le otorga.

La Sección de admisión mediante auto de 30 de marzo de 2022 admitió el recurso interpuesto el Abogado del Estado y declara que el interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia consiste en determinar si la exigencia de las deudas de la Comunidad de bienes a los comuneros integrantes de la misma (en particular, las derivadas de un procedimiento sancionador y por daños al dominio público hidráulico), precisa o no la tramitación del procedimiento de derivación de responsabilidad del artículo 124 RGG -debe entenderse RGR-, o ello no es necesario, pues se trata de cobrar una deuda no tributaria, de la que responden directamente por efecto de la Ley (el Código Civil) los partícipes de la comunidad, sin necesidad de dictar un acuerdo previo de derivación de responsabilidad.

Examen del recurso de casación.

A) Antecedentes.

Sin perjuicio de los minuciosos antecedentes de este asunto que recoge la sentencia recurrida al transcribir los antecedentes de hecho incluidos en las resoluciones recurridas, en lo que ahora interesa, cabe destacar:

(I) En marzo de 2015, se declaró fallido el cobro de la deuda y la AEAT comunicó a la Confederación Hidrográfica del Guadalquivir (CHG) su cancelación, indicando a la misma que, para que los comuneros hicieran frente al pago de la deuda, la CHG tendría que iniciar el procedimiento de derivación de responsabilidad previsto ex artículo 124 del Real Decreto 939/2005, de 29 de julio, por el que se aprueba el Reglamento General de Recaudación ( RGR).

Así se contemplaba en el oficio emitido, en fecha 16 de noviembre de 2015, por la CHG, mediante el que ésta admitía expresamente que las cantidades reclamadas a la CHG no eran deudas tributarias, sino cantidades derivadas de un procedimiento sancionador, por lo que consideraba, atendiendo a un precedente anterior acaecido con otra Comunidad de bienes, que los comuneros tendrían que responder de la deuda en el porcentaje aplicable a cada uno de ellos; identificación porcentual que fue solicitada por la propia CHG a la AEAT.

La CHG no cuestionó ante la AEAT la improcedencia de la necesidad de incoar el procedimiento de derivación de deuda del artículo 124 RGR frente a los comuneros.

(II) En diciembre de 2015, la AEAT respondió el oficio precitado identificando a los cinco comuneros y su porcentaje de participación, adjuntando los acuerdos de declaración de incobrables de las liquidaciones correspondientes a la sanción y a la indemnización referidas.

Frente a dicha contestación, la CHG solicitó aclaración a la AEAT al entender que no podía dirigirse frente a los comuneros una vez que ésta ya se había dirigido a ellos, y había resultado fallida la recaudación. Nuevamente, la CHG no cuestionó ni mostró discrepancia sobre el criterio seguido por la AEAT respecto a la reclamación de la deuda exigida a la CB y el procedimiento de derivación de deuda que tendría que iniciarse frente a los comuneros.

Además, cuando posteriormente la AEAT atendió a la aclaración solicitada por aquélla y afirmó que (i) la sanción e indemnización exigidas se trataba de deudas no tributarias; y (ii) para poder exigir responsabilidades a los comuneros, la CHG era la competente para ejercer la derivación de responsabilidad mediante la incoación del procedimiento pertinente ex artículo 124 RGR, la CHG no hizo reproche alguno al respecto.

En el acuerdo de declaración de crédito incobrable respecto a otra CB y que obra en el expediente administrativo a continuación de aquel oficio ya consta remisión al procedimiento del artículo 124 RGR y menciona que "Al no existir previsión expresa estableciendo la solidaridad, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 1137 del Código Civil, la responsabilidad de todos los comuneros habrá de entenderse mancomunada".

(III) En marzo de 2019 se notificó a la CB - DIRECCION000 CB- la resolución de la CHG por la que se requería solidariamente el pago de la deuda a cada uno de comuneros, haciendo aquélla caso omiso del criterio de la AEAT.

B) Sobre el procedimiento del artículo 124 RGR .

Dispone: "Artículo 124. Declaración de responsabilidad.

1. El procedimiento de declaración de responsabilidad se iniciará mediante acuerdo dictado por el órgano competente que deberá ser notificado al interesado.

   El trámite de audiencia será de 15 días contados a partir del día siguiente al de la notificación de la apertura de dicho plazo.

   El plazo máximo para la notificación de la resolución del procedimiento será de seis meses.

2. Las solicitudes de aplazamiento o fraccionamiento de deudas o las solicitudes de suspensión del procedimiento de recaudación efectuadas por un responsable no afectarán al procedimiento de recaudación iniciado frente a los demás responsables de las deudas a las que se refieran dichas solicitudes.

3. Cuando el procedimiento para declarar la responsabilidad se inicie por los órganos competentes para dictar la liquidación y dicha declaración no se haya notificado con anterioridad al vencimiento del periodo voluntario de pago de la deuda resultante de la liquidación, el procedimiento para declarar la responsabilidad se dará por concluido sin más trámite, sin perjuicio de que con posterioridad pueda iniciarse un nuevo procedimiento por los órganos de recaudación; a tal efecto, las actuaciones realizadas en el curso del procedimiento inicial, así como los documentos y otros elementos de prueba obtenidos en dicho procedimiento, conservarán su validez y eficacia a efectos probatorios en relación con el mismo u otro responsable.

4. A efectos de lo dispuesto en el artículo 174.5 de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria, la resolución de un recurso o reclamación interpuesto contra un acuerdo de declaración de responsabilidad, en lo que dicha resolución se refiera a las liquidaciones a las que alcance el presupuesto de hecho, no afectará a aquellos obligados tributarios para los que las liquidaciones hubieran adquirido firmeza.

5. En aquellos casos en los que como consecuencia del desarrollo del procedimiento recaudatorio seguido frente al deudor principal o, en su caso, frente al responsable solidario, se haya determinado su insolvencia parcial en los términos del artículo 76.1 de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria, se podrá proceder a la declaración de fallido de aquellos, a los efectos previstos en su artículo 41.

6. Si el deudor principal o los responsables solidarios fueran declarados insolventes por la parte no derivada a los responsables subsidiarios, podrá procederse, en su caso y tras la correspondiente declaración de fallido por insolvencia total, a la derivación a dichos responsables subsidiarios del resto de deuda pendiente de cobro".

   El hecho de que una CB sea el sujeto obligado al pago no desvirtúa la aplicación de la norma, prevista en el artículo 124.

   C) Sobre las alegaciones del recurso.

   En términos generales, la CHG reitera en su recurso que la sentencia a quo no se ajusta a Derecho puesto que considera no es necesario derivar la responsabilidad a los miembros de una CB por la existencia de deudas de naturaleza pública no tributarias, puesto que el hecho de que la CB carezca de personalidad jurídica distinta a la de sus comuneros conlleva que éstos deban "responder de las deudas de la comunidad como deuda propia" de forma directa y solidaria; situación que, según la CHG, es distinta en el ámbito tributario por sus particularidades, las cuales "han llevado a confusión a la AEAT primero, y al TSJ después" y que, conlleva que no deba tramitarse el procedimiento de derivación de responsabilidad ex artículo 124 RGR.

   Sin embargo, entiende la parte recurrida que las deudas de derecho público (no tributarias) que se exigen a una CB, deben ser objeto de la tramitación de un procedimiento de derivación de deuda ex artículo 124 RGR para que puedan ser exigibles a los comuneros.

   D) Sobre las circunstancias del asunto examinado.

   Como hemos dicho la AEAT, en 2015, declaró fallido el cobro de la deuda exigida a la CB y comunicó a la CHG la cancelación de la misma, poniendo en conocimiento de ésta que, para que esa deuda pudiera ser exigida a los comuneros, era necesario que la CHG iniciase el procedimiento de derivación de responsabilidad previsto en el artículo 124 RGR y demás preceptos concordantes atendiendo al porcentaje o cuota de participación de cada comunero.

   E) Sobre la legislación aplicable.

   Nos encontramos ante deudas, créditos o derechos de naturaleza pública no tributaria que se integran en la Hacienda Pública ex artículo 5.2 de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria (LGP) que dispone que serán considerados como tales "(...) los tributos y los demás derechos de contenido económico cuya titularidad corresponde a la Administración General del Estado y sus organismos autónomos que deriven del ejercicio de potestades administrativas", estableciéndose en el artículo 9.1 de dicha norma que "Los derechos de naturaleza pública de la Hacienda Pública estatal se regularán por las reglas contenidas en esta sección y en las normas especiales que le son aplicables. En particular, la aplicación de los tributos se ajustará a lo dispuesto en la Ley General Tributaria de acuerdo con su sistema de fuentes"; tenor literal que sujeta a los derechos de naturaleza pública no tributaria a los artículos 9 a 18 LGP (Sección 2ª) y a los preceptos a los que éstos se remitan, así como a sus normas especiales.

   Por su parte el artículo 339 del Real Decreto 849/1986, de 11 de abril, por el que se aprueba el Reglamento del Dominio Público Hidráulico, que desarrolla los títulos preliminar I, IV, V, VI y VII de la Ley 29/1985, de 2 de agosto, de Aguas, establece:

   "El importe de las sanciones así como el resto de las obligaciones pecuniarias, se ingresará en la cuenta especial habilitada al efecto en el Banco de España o en otra entidad bancaria, en los plazos previstos en el Reglamento General de Recaudación, destinándose su importe a efectuar las reparaciones o inversiones que requiera la mejora del dominio público hidráulico afectado y, en todo caso, la restitución de éste a su estado primitivo".

   Este artículo 339 RDPH (norma especial) establece expresamente la aplicación del RGR respecto las sanciones e indemnizaciones en materia de aguas. En este contexto el legislador regula la aplicación directa de esas normas tributarias a las deudas de naturaleza pública no tributaria.

   Así, el artículo 10.1 LGP dispone que "Sin perjuicio de las prerrogativas establecidas para cada derecho de naturaleza pública por su normativa reguladora (en este caso, artículo 339 RDPH) la cobranza de tales derechos se efectuará, en su caso, conforme a los procedimientos administrativos correspondientes y gozará de las prerrogativas establecidas para los tributos en la Ley General Tributaria, y de las previstas en el Reglamento General de Recaudación", añadiendo en su artículo 11.2 que "Los derechos de naturaleza pública de la Hacienda Pública estatal se extinguen por las causas previstas en la Ley General Tributaria y las demás previstas en las leyes" y que "Sin perjuicio de lo establecido en esta ley y en la normativa reguladora de cada derecho, el procedimiento, efectos y requisitos de las formas de extinción de los derechos de naturaleza pública de la Hacienda Pública estatal se someterán a lo establecido en la Ley General Tributaria y el Reglamento General de Recaudación".

   En consonancia con el artículo 174 LGT -Declaración de responsabilidad-, el artículo 124 RGR abunda en los trámites y actuaciones que deben formar parte de un procedimiento administrativo de derivación de responsabilidad, destacando la necesidad de que se inicie un procedimiento "mediante acuerdo dictado por el órgano competente que deberá ser notificado al interesado" al que se otorgará trámite de audiencia. Ambos trámites tienen especial relevancia so pena de nulidad de pleno derecho ex artículo 47.1.e) de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo de las Administraciones Públicas. Así la Sala a quo ha entendido que nos encontramos ante la falta completa del propio procedimiento.

   En resumen: (I) la norma especial ( artículo 339 RDPH) viene a remitirse expresamente a las normas tributarias y al RGR para la gestión y recaudación de deudas como las que nos ocupan, subsumiéndose la exigencia del pago de la deuda en las labores de gestión y recaudación apuntadas por el RDPH; y, (II) esas normas tributarias establecen la aplicación indistinta de su articulado a las deudas de naturaleza pública tributaria y a otras deudas que no se califican como tales. En este caso debe atenderse al procedimiento de derivación de responsabilidad regulado en el artículo 124 RGR.

   F) Sobre la jurisprudencia.

   Cabe mencionar la STS 1525/2019, de 4 de noviembre, Sección 3ª (recurso núm. 3072/2018)- que fijó doctrina casacional al propugnar que, en lo que respecta a la recaudación de deudas de naturaleza pública no tributaria -como las derivadas de un procedimiento de reintegro de subvenciones (aplicable por analogía al tratarse de una deuda de idéntica naturaleza a la que nos ocupa)-, debían aplicarse los procedimientos y prerrogativas previstos en la LGP, LGT y RGR "como si se tratase de una deuda tributaria".

   Concretamente, el FD 1º de esta STS -al trascribir la sentencia allí recurrida y confirmada- recoge que:

   "sentado, pues, que la cantidad debida a la Administración estatal debe ser considerada como ingreso público de naturaleza no tributaria, es necesario ahora recordar que el artículo 10.1 de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria (como antes el artículo 31 de la Ley General Presupuestaria de 4 de enero de 1977, derogada por la primera citada) dispone que: (...) En directa relación con el precepto anterior, el artículo 2 del Reglamento General de Recaudación, establece en sus párrafos segundo y tercero que: "A efectos de este reglamento, todos los créditos de naturaleza pública a que se refiere este artículo se denominarán deudas. Se considerarán obligados al pago aquellas personas o entidades a las que la Hacienda Pública exige el ingreso de la totalidad o parte de una deuda" (...)",

   Y añade en su FD 5º que:

   12. Las anteriores consideraciones vienen ratificadas por lo que ya dijo esta Sala en la sentencia de 31 de diciembre de 2001 -recurso de casación en interés de la ley núm. 1965/2001-, entonces respecto al pago en vía de apremio de una deuda correspondiente a una sanción por infracción urbanística.

   Allí se fijó como doctrina legal:

   "Que concluido el periodo de pago voluntario de una sanción pecuniaria impuesta por una Entidad local se inicia el procedimiento recaudatorio en vía ejecutiva que conlleva el devengo del recargo de apremio en la misma forma y cuantía que si se tratara de deudas contraídas con la Administración General del Estado".

   Y con arreglo al siguiente fundamento de derecho:

   "CUARTO.- La sentencia recurrida declara también que, independientemente de que se haya o no acordado la suspensión de la ejecutividad de la multa impuesta, no cabe exigir al deudor recargo de apremio por no existir precepto legal alguno que lo autorice, ya que el artículo 127 de la Ley General Tributaria se refiere únicamente a las deudas tributarias. Esta doctrina, por el contrario, no puede ser aceptada por la Sala. La Ley reguladora de las Haciendas Locales 39/1988 de 28 de diciembre (tras la reforma operada por Ley 50/1998, de 30 de diciembre) establece claramente que para la cobranza de las cantidades que como ingresos de Derecho público, tales como multas y sanciones pecuniarias, debe percibir la Hacienda de las Entidades Locales, dicha Hacienda ostentará las prerrogativas establecidas legalmente para la Hacienda del Estado, y actuará, en su caso, conforme a los procedimientos administrativos correspondientes (artículo 2º.2), y que en la exacción de los tributos locales y de los restantes ingresos de Derecho público de las Entidades locales, los recargos e intereses de demora se exigirán y determinarán en los mismos casos, forma y cuantía que los tributos del Estado ( artículo 10). Estos preceptos conducen, como sostiene la Corporación recurrente, al artículo 127 de la Ley General Tributaria cuyo párrafo 1 establece, por lo que aquí interesa, que el inicio del periodo ejecutivo determina un recargo del 20% del importe de la deuda no ingresada, pero que este recargo será del 10% cuando la deuda tributaria no ingresada se satisfaga antes de que haya sido notificada al deudor la providencia de apremio. (...)".

   Aún no siendo un supuesto exactamente igual al caso que aquí examinamos sin duda es relevante, atendido el reconocimiento legal de las prerrogativas que establece el artículo 10.1 LGP

   .

   A continuación dice:

   13. Por otra parte, atendido lo que apuntaba el auto de admisión sobre la posible incidencia de la reciente sentencia de 28 de febrero de 2019 -recurso de casación núm. 4403/2017- sobre la interpretación el artículo 13.1 LGP acerca del aplazamiento y/o fraccionamiento de deudas derivadas de un procedimiento de reintegro de subvención, allí se razonó y concluyó:

   "En definitiva, pese a la remisión a la normativa sectorial por parte de la Ley General Presupuestaria y a la ausencia de previsión directa en la legislación subvencional, no parece discutible que el aplazamiento y el fraccionamiento del pago es aplicable a las deudas por reintegro de subvenciones, si bien y en relación al ámbito subvencional que nos ocupa, con carácter potestativo para la Administración. En efecto, tanto la Ley General Presupuestaria como el Reglamento General de Recaudación le atribuyen expresa y literalmente carácter potestativo para la Administración, sin que haya fundamento para transformar dicha forma de pago, en contra del tenor literal de los preceptos comentados, en un derecho del deudor de obligada aceptación para la Administración".

   Razonamiento que no resulta contradictorio con el examen que hemos hecho de la procedencia del recargo ejecutivo en vía de apremio de la deuda reseñada

   .

   Y acaba fijándo la siguiente doctrina:

   "Atendido el fundamento de derecho anterior, la normativa de examen y aplicación al caso y los razonamientos anteriores, en el procedimiento para el cobro de deudas públicas de naturaleza no tributaria y, en concreto de las deudas derivadas de un procedimiento de reintegro de subvenciones, el inicio del procedimiento ejecutivo conlleva el devengo del recargo ejecutivo de la misma forma que si se tratase de una deuda tributaria".

   Así, resulta procedente que se deba iniciar el procedimiento de derivación de responsabilidad ex artículo 124 RGR, aunque éste tenga por objeto una deuda de naturaleza pública no tributaria, ya que el juego remisorio que realizan el RDPH, LGP, LGT y RGR lo prevé expresamente. En consecuencia, debemos confirmar la sentencia de la Sala a quo.

   D) Sobre la Comunidad de bienes.

   En este caso la naturaleza, características y particularidades inherente a las CB no se configuran como cuestiones controvertidas del proceso, cuyo objeto no es otro que determinar si la CHG se encontraba obligada a iniciar el procedimiento de derivación de responsabilidad regulado en el artículo 124 RGR frente a los comuneros para que respondieran de la deuda exigida a la CB y declarada fallida.

   Y la propia CHG admite en su recurso que "en el caso del proceso, ni se ha suscitado esta cuestión de la calificación de la CB JMCC y H, ni tiene relevancia como veremos a efectos de la responsabilidad de los comuneros frente a deudas causadas por la actuación de la CB".

   La CHG es consciente de que le resultaba de aplicación el procedimiento de derivación de responsabilidad previsto ex artículo 124 RGR y que el hecho de que el sujeto obligado al pago sea una CB carece de trascendencia a tal efecto. En consecuencia, partiendo de que la naturaleza de la CB no es una de las cuestiones controvertidas ni ha sido planteada en la instancia por las partes, la eventual calificación de la CB como estática o dinámica, según alega la CHG, no resulta decisiva.

   En lo que respecta a la personalidad jurídica de la CB, la CHG afirma que, al margen de la calificación de la CB, la responsabilidad de los comuneros frente a las deudas de la CB es solidaria e ilimitada porque la misma carece de personalidad jurídica.

   Lo cierto es que la CHG se encontraba obligada a iniciar un procedimiento de derivación de responsabilidad frente a los comuneros tras la declaración de fallido de la deuda ex artículos 339 RPDH, 124 RGR y demás preceptos concordantes, por lo que, desde el momento en el que, al no hacerlo así, incurrió en un vicio de nulidad de pleno derecho a los efectos previstos en el artículo 47.1.e) LCAP.

   No es necesario pronunciarse sobre la solidaridad automática que la CHG atribuye a los comuneros que forman parte de la CB. En todo caso ya se mencionó antes lo que había dicho la AEAT, sobre la imposibilidad de todos los comuneros de conformidad con el artículo 1137 CC.

   Apunta la parte recurrida, acudiendo a la normativa especial, que la legislación de aguas presume la solidaridad de las infracciones ( artículo 116.3 del Real Decreto Legislativo 1/2011, de 20 de julio, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Aguas), pero no así de las sanciones, que, recordemos, nos ocupan en el presente caso.

   Fue la propia CHG quien solicitó y obtuvo de la AEAT toda la información necesaria acerca de la identidad de cada uno de los comuneros, como sus respectivas cuotas (20% para cada uno), para poder iniciar el procedimiento de derivación de responsabilidad con arreglo al artículo 124 RGR. Al margen de lo anterior, ni la naturaleza civil de la CB ni el régimen de responsabilidad de sus comuneros permiten la elusión del procedimiento de derivación de responsabilidad. Así, la sentencia a quo precisaba que "no se puede confundir la responsabilidad solidaria exigida a los aquí recurrentes que hubiese sido declarada en la resolución imponiendo la sanción, con la transmisión a los comuneros de las obligaciones pendientes de pago contraída por una comunidad de bienes, cuya recaudación exige declararlos responsables por el procedimiento establecido al respecto".

   La única forma de la que podrían responder los comuneros respecto de una obligación pendiente de su CB sería a través de la respectiva derivación de responsabilidad atendiendo al procedimiento regulado en el artículo 124 RGR. La automaticidad que pretende la CHG no opera ni puede acogerse, ya que no puede obviarse el procedimiento administrativo previsto por la legislación reseñada.

   Respecto del régimen de responsabilidad de la CB ni la legislación de aguas, ni el Código Civil, prevén un régimen de solidaridad directo e ilimitado para los comuneros, debiendo iniciarse un procedimiento de responsabilidad de deuda ex artículo 124 RGR en caso de que el sujeto obligado al pago de la deuda (CB) no haga frente a la misma y ésta se declare fallida. Por ende, la mancomunidad que recoge el artículo 393 del Código Civil aparece como el régimen de responsabilidad preponderante a los efectos mencionados.

   H) Sobre la nulidad de pleno derecho.

   Como señala la parte recurrida -y actora en instancia- el hecho de que la CHG no haya tramitado el procedimiento de derivación de deuda previsto en el artículo 124 RGR se traduce en un vicio de nulidad de pleno derecho ex artículo 47.1.e) LPAC puesto que, desde el momento en el que la CHG no ha atendido a las normas tributarias de obligado cumplimiento respecto a las deudas de naturaleza pública no tributaria, nos encontramos ante una resolución o actuación de la CHG que se ha dictado prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido.

   Tampoco puede admitirse la anulabilidad que, subsidiariamente, pretende la CHG por cuanto ésta no ha cometido una mera infracción del ordenamiento jurídico, o irregularidad no invalidante, que impida eliminar las actuaciones practicadas por la CHG (nulas de pleno derecho) por ser contrarias al orden público. Como conoce la CHG, la resolución de 2019 fue notificada a los comuneros sin ningún trámite previo que permitiese que éstos pudieran defender sus intereses antes de agotar la vía administrativa.

   I) Sobre la fijación de doctrina jurisprudencial.

   Debe interpretarse que en los supuestos en los que se reclama a una CB el pago de una deuda de naturaleza pública no tributaria, derivada de la imposición de una sanción e indemnización en materia de aguas, la CHG o Administración competente tendrá que iniciar el procedimiento de derivación de responsabilidad previsto ex artículo 124 RGR en caso de que, declarada fallida la deuda contra la CB, aquélla pretenda que el pago sea asumido por los comuneros que forman parte de la misma.

Sobre la desestimación del recurso y las costas.

De conformidad con los razonamientos anteriores y con la doctrina fijada, debe desestimarse el recurso y confirmamos la sentencia de la Sala a quo, sin que haya lugar a pronunciamiento sobre las costas del recurso de casación ( artículos 93.4 y 139.1 LJCA).

Declarar no haber lugar al recurso de casación núm. 113/2022 interpuesto por el Abogado del Estado (en representación de la Confederación Hidrográfica del Guadalquivir) contra la sentencia de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Sevilla, de 21 de octubre de 2021, dictada en el recurso núm. 622/2019, y, en consecuencia, confirmar la sentencia recurrida.

Segundo.- No efectuar expresa imposición de las costas procesales causadas en el presente recurso de casación.

Notifíquese esta resolución a las partes e insértese en la colección legislativa.

Así se acuerda y firma.