STS 789/2023, 13 de Junio de 2023

Resolución recurrida en casación.

El presente recurso de casación se dirige contra la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del TSJ de Murcia núm. 136/2021 de 9 de marzo, que desestimó el recurso de apelación núm. 183/2020, interpuesto por la representación procesal del Ayuntamiento de Murcia contra la sentencia del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 7 de Murcia, de 19 de junio de 2020 (procedimiento 276/2019), que estimó el recurso de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia contra el acuerdo del Consejo Económico Administrativo del Ayuntamiento de Murcia de 10 de enero de 2019, desestimatorio de la reclamación económico-administrativa dirigida contra la resolución del referido Ayuntamiento de 27 de diciembre de 2017, que desestimó el recurso de reposición contra los embargos de cuentas, practicados el 4 de agosto de 2017 y el 5 de octubre de 2017, derivados de las diligencias de embargo de 26 de julio de 2017 y de 28 de septiembre de 2017, expediente ejecutivo 2016EXP06013670, por impago de tributos (impuesto de bienes inmuebles y tasas de basuras).

La sentencia del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 7 de Murcia, anuló las diligencias de embargo, postura que avala la Sala de lo Contencioso-Administrativo del TSJ de Murcia, desestimando el recurso de apelación del Ayuntamiento de Murcia.

Tramitación del recurso de casación.

1. - Preparación del recurso. El letrado-asesor del Ayuntamiento de Murcia, mediante escrito de 19 de abril de 2021 preparó el recurso de casación contra la expresada sentencia de 9 de marzo de 2021

   El TSJ de Murcia tuvo por preparado el recurso de casación en auto de 26 de abril de 2021, ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo y emplazó a los litigantes para que comparecieran ante la Sala Tercera.

2. - Admisión del recurso. La Sección de admisión de esta Sala Tercera del Tribunal Supremo admitió el recurso de casación por medio de auto de 29 de junio de 2022, en el que aprecia un interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia, enunciado en estos literales términos:

   "2º) La cuestión que presenta interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia consiste en:

   Aclarar si una entidad local puede dictar diligencia de embargo, tras el correspondiente procedimiento ejecutivo, respecto del dinero de la/s cuenta/s corriente/s de otra Administración Pública (Comunidad Autónoma) con el fin de cobrarse las deudas tributarias que esta mantiene con el Ayuntamiento, o si, por el contrario, el dinero depositado en la cuenta bancaria de una Administración Pública goza de la prerrogativa de inembargabilidad.

   3. ) Identificar como normas jurídicas que, en principio, habrán de ser objeto de interpretación los artículos 2.2 del Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales y 3, 8 y 30.3 de la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, de Patrimonio de las Administraciones Públicas en relación con los artículos 23.1 y 109 de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria y con el artículo 23.1 del Decreto Legislativo 1/1999, de 2 de diciembre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Hacienda de la Región de Murcia.

   Ello sin perjuicio de que la sentencia haya de extenderse a otras si así lo exigiere el debate finalmente trabado en el recurso, ex artículo 90.4 de la LJCA."

3. - Interposición del recurso (síntesis argumental de la parte recurrente en casación). El letrado-asesor del Ayuntamiento de Murcia interpuso recurso de casación mediante escrito de fecha 7 de septiembre de 2022, que observa los requisitos legales.

   Para fundamentar la estimación del recurso de casación y consiguiente anulación de la sentencia impugnada, argumenta que esta ha infringido el ordenamiento jurídico en cuanto a la aplicación de los artículos 2.2 del Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales ("TRLRHL"), "BOE" núm. 59, de 9 de marzo y 3, 8 y 30.3 de la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, del Patrimonio de las Administraciones Públicas ("LPAP"), "BOE" núm. 264, de 4 de noviembre, con relación a los artículos 23.1 y 109 de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria ("LGP"), "BOE" núm. 284, de 27 de noviembre, y 23.1. del Decreto Legislativo 1/1999, de 2 de diciembre, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Hacienda de la Región de Murcia, ("TRLHRM"), "BORM" núm. 50, de 1 de marzo de 2000, la jurisprudencia del Tribunal Supremo y la doctrina del Tribunal Constitucional, al considerar que el dinero de una Administración Pública (la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia) no es embargable por otra Administración Pública (el Ayuntamiento de Murcia), para el cobro de las deudas que tuviera pendientes aquella con esta.

   Apunta que no ha resultado discutida ni en primera instancia ni en apelación la existencia de la deuda de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia con el Ayuntamiento de Murcia por importe total de principal de 345.290,70 euros, ni la correcta tramitación del procedimiento de apremio dirigido a su cobro.

   Para el Ayuntamiento, la Sala ha interpretado equivocadamente los preceptos legales indicados, acudiendo al artículo 109 de la LGP para extender al dinero de las cuentas bancarias el beneficio de la inembargabilidad, entendiendo que el artículo 23.1 del TRLHRM, es el precepto correlativo en el ámbito autonómico garantizador del beneficio de la inembargabilidad. Estima que el artículo 23.1 del TRLHRM no puede justificar tal postura porque supone inaplicar la doctrina del Tribunal Constitucional, que permite la embargabilidad de bienes de las Administraciones Públicas ( SSTC núm. 166/1998, de 15 de julio, ECLI:ES:TC:1998:166; 210/1998, de 2 de diciembre, ECLI:ES:TC:1998:210; 211/1998, de 2 de diciembre, ECLI:ES:TC:1998:211 y 228/1998, de 1 de diciembre, ECLI:ES:TC:1998:228) cuya doctrina es extensible a todas las Administraciones Públicas, incluida la CARM, y por la que los únicos bienes de una Administración Pública que son inembargables serían los de dominio público y los patrimoniales afectos a un uso o servicio público.

   Enfatiza que la Ley General Presupuestaria ha cambiado su dicción respecto del Decreto Legislativo 1091/1988, de 23 de septiembre, por el que se aprobó el Texto Refundido de la Ley General Presupuestaria, "BOE" núm. 234, de 29 de septiembre, a tenor de su artículo 23, de similar contenido que el art. 30.3 de la LPAP.

   Por otro lado, del artículo 3.2 de la LPAP deduce la conclusión de que el dinero no forma parte de los bienes y derechos patrimoniales de las administraciones públicas, por lo que nunca podría estar afectado a un servicio o función pública siendo siempre embargable.

   Apunta que, tras la entrada en vigor de la LPAP, y a la vista de sus artículos 3 y 30.3, se vendría a establecer la regla general de la embargabilidad de los bienes y derechos que forman parte del patrimonio de la Administración deudora, en este caso, la CARM, siendo la inembargabilidad la excepción a esa regla general y que, por tanto, exige de su prueba por quien la alegue (ex artículo 217 de la Ley de Enjuiciamiento Civil).

   Considera, por tanto, que el dinero no puede ser afectado materialmente a un servicio público o a una función pública porque es un bien fungible, que no puede calificarse como bien de dominio público inembargable ya que, por ende, también sería inalienable e imprescriptible (conforme al artículo 30.1 de la LPAP) y, en consecuencia, un bien extracomercium, algo contrario a toda lógica que, además, impediría su utilización con el fin de saldar deudas.

   Respecto de la eventual afectación del dinero a un servicio, fin o función públicos determinantes de su inembargabilidad, entiende, no obstante, que la Administración Regional debe señalar qué ley establece tal afectación.

   El escrito de interposición llega a una conclusión que califica de clara: todo el dinero en metálico o depositado en cuentas bancarias de la CARM puede destinarse a satisfacer el conjunto de las obligaciones que le competen, salvo que una ley haya establecido su afectación a un fin determinado. Y los saldos indicados por ella no reúnen los requisitos para considerar que están destinados (afectos) a un servicio o función pública que impida su embargo.

   A su entender, si siguiéramos el argumento de la sentencia recurrida, resultaría que todo el dinero de la CARM sería inembargable, porque todo el dinero que recauda se destina al cumplimiento de obligaciones derivadas de servicios públicos o funciones públicas, que en su condición de Administración Pública, tiene encomendados y recogidos en su presupuesto, vaciando así de contenido la posibilidad admitida por la doctrina del Tribunal Constitucional y la legislación positiva de embargo de dinero.

   Además, señala que con el dinero embargado, se va a atender servicios o funciones públicas del Ayuntamiento, con lo que estaríamos ante la misma afectación a servicios o funciones públicas, solo que cambiando el titular y el destino; es decir, ante una mutación subjetiva y objetiva del "asimilable" dominio público (dinero) perfectamente admisible conforme a la doctrina de las "mutaciones interadministrativas", en las que se produce un cambio del titular público y del fin afectado pero permanece tal afectación a un servicio o función también públicos.

   La pretensión que deduce y el pronunciamiento que se solicita es la declaración del dinero depositado en la cuenta bancaria de una Administración Pública, en este caso, de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, como bien embargable, pudiendo una entidad local (el Ayuntamiento de Murcia) dictar diligencia de embargo respecto de dicho dinero para cobrarse las deudas tributarias que mantiene con él.

   Solicita del Tribunal Supremo una sentencia que anule la del TSJ de Murcia y que dicte otra que desestime íntegramente el recurso de apelación presentado por la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia frente a la sentencia del Juzgado de lo Contencioso-administrativo núm. 7 de Murcia (autos de procedimiento ordinario núm. 276/2019), revocando la misma y declarando ajustado a derecho las referidas diligencias de embargo de cuentas.

4. - Oposición al recurso interpuesto (síntesis argumental de la parte recurrida en casación). El letrado de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, presentó escrito de oposición de fecha 26 de octubre de 2022.

   Para fundamentar la desestimación del recurso de casación, aduce, en primer lugar, la doctrina del Tribunal Constitucional sobre la inembargabilidad de los derechos, fondos y valores de la Hacienda Pública y enfatiza el artículo 23.1 del Texto Refundido de la Ley de Hacienda de la Región de Murcia que, en su opinión, coincide casi literalmente con lo que disponía el artículo 154.2 de la Ley 39/1988, de 28 de diciembre, Reguladora de las Haciendas Locales (derogada por el R.D.Leg. 2/2004, de 5 de marzo) y con lo que disponía el artículo 44.1 del Real Decreto Legislativo 1091/1988, de 23 de septiembre, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley General Presupuestaria (hoy derogado por la Ley 47/2003, de 26 de noviembre).

   Señala que, a tenor de la sentencias del Tribunal Constitucional núm. 166/1998, de 15 de julio (que declara la inconstitucionalidad y nulidad del inciso "y bienes en general" del referido artículo 154.2 de la Ley de Haciendas Locales, en la medida en que no excluye de la inembargabilidad los bienes patrimoniales no afectados a un uso o servicio público); núm. 210/1998, de 27 de octubre; núm. 211/1998, de 27 de octubre; y núm. 228/1998, de 1 de diciembre, que delimitan el ámbito material de la prerrogativa de inembargabilidad, se deriva la distinción entre lo que se denomina "Hacienda Pública" de los Entes locales y su "Patrimonio", indicando que, únicamente, los bienes, fondos y derechos que quepa integrar en la "Hacienda Pública" gozan de la prerrogativa de la inembargabilidad, al igual que los bienes de dominio público y comunales; en cambio, los bienes patrimoniales no afectados a un uso o servicio público no gozan de la prerrogativa de la inembargabilidad.

   Por lo tanto, considera claro que para el Tribunal Constitucional los fondos públicos ("dinero, valores o créditos") no son susceptibles de embargo, mientras que admite esa posibilidad para aquellos bienes integrantes del patrimonio de las Administraciones que no forman parte del dominio público (por eso declaró inconstitucional el inciso que se refería a los "bienes en general", al no hacer exclusión de los bienes patrimoniales).

   Destaca, en segundo término, que los saldos de las cuentas bancarias que integran el Tesoro Público están afectos al servicio público y, por lo tanto, son inembargables y que corresponde al órgano administrativo embargante desvirtuar dicha presunción.

   El artículo 74 del Texto Refundido de la Ley de Hacienda de la Región de Murcia, aprobado por Decreto Legislativo 1/1999 de 2 de diciembre, dispone que "el Tesoro Público Regional está constituido por todos los recursos financieros, ya sean dinero, valores o créditos de la Administración Pública Regional y sus organismos autónomos", que "las disponibilidades del Tesoro Público regional y sus variaciones quedan sujetas a intervención y al régimen de contabilidad pública", y que "el Tesoro Público Regional gozará de las mismas prerrogativas y derechos que se atribuyan por ley al Tesoro Público del Estado".

   El siguiente artículo 75 señala que, entre otras funciones, el Tesoro Público Regional tiene encomendada la función de "distribuir en el tiempo las disponibilidades dinerarias para la satisfacción puntual de las obligaciones de la Administración Pública Regional y sus organismos autónomos". Ve evidente que el dinero de las cuentas bancarias de la Administración General de la Comunidad Autónoma y sus organismos autónomos, que forma parte del Tesoro Público Regional tiene, con carácter general, naturaleza pública y está destinado al giro o gestión pública. Por eso, entiende que el artículo 3.2 de la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, de Patrimonio de las Administraciones Públicas, con el carácter de legislación básica, excluye del concepto patrimonial de las Administraciones Públicas "el dinero, los valores, los créditos y los demás recursos financieros de su Hacienda".

   Sostiene que la Agencia Municipal Tributaria practicó los embargos sin constatar que los saldos trabados no tenían carácter "privado". Y en la vía económico-administrativa no aportó prueba alguna que sirviera para desvirtuar la referida presunción de inembargabilidad de los saldos de las cuentas del Tesoro Público y las pruebas aportadas por la Dirección General de Presupuestos y Fondos Europeos. Por lo que el Consejo Económico-Administrativo, ante la falta de actividad probatoria por parte de la Agencia Municipal Tributaria, debió anular los embargos impugnados.

   En tercer lugar, se refiere a la acreditación de que los saldos embargados, objeto de la sentencia recurrida, están afectos al servicio público, partiendo del certificado del jefe de Servicio de Tesorería Regional de 11 de diciembre de 2017, que acompañaba como Anexo I a la reclamación CEAM núm. 62/2018, que acredita que las cuentas embargadas reciben exclusivamente fondos procedentes de las cuentas corrientes operativas del Tesoro Público Regional.

   Señala que la sentencia recurrida se ajusta a lo dispuesto en los artículos 23.1 y 74 del Texto Refundido de la Ley de Hacienda de la Región de Murcia y artículo 109 de la Ley General Presupuestaria; y que no se produce infracción del artículo 2.2 del Texto Refundido de la Ley de Haciendas Locales ni de los artículos 3, 8 y 30.3 de la Ley del Patrimonio de las Administraciones Públicas.

   Entiende que el fundamento de la intangibilidad de los fondos depositados en las cuentas bancarias del Tesoro Público Regional es, como señala la referida Sentencia del Tribunal Constitucional núm. 166/1998, "que tales recursos están preordenados en los presupuestos de la Entidad a concretos fines de interés general, es evidente que requieren de una especial protección legal, tanto por su origen en lo que respecta a los ingresos de Derecho público -la contribución de todos al sostenimiento de los gastos públicos ( art. 31.1 CE)- como por el destino al que han sido asignados por los representantes de la soberanía popular".

   Y que las prerrogativas que el artículo 2.2 del Texto Refundido de la Ley de Haciendas Locales atribuye al Ayuntamiento no son ilimitadas; dichas prerrogativas tienen como límite la reiterada "intangibilidad de los bienes y fondos públicos en atención a su destino" que se refleja en el artículo 23.1 del Texto Refundido de la Ley de Hacienda de la Región de Murcia.

   Expone, asimismo, que, en este caso, la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia acreditó que los saldos embargados, objeto de la sentencia recurrida, están afectos a un uso o servicio público.

5. - Deliberación, votación y fallo del recurso. De conformidad con el artículo 92.6 de la Ley de la Jurisdicción, y considerando innecesaria la celebración de vista pública atendiendo a la índole del asunto, mediante providencia de fecha 28 de octubre de 2022, quedó el recurso concluso y pendiente de señalamiento para votación y fallo.

   Por escrito de 1 de febrero de 2023, el letrado de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia aportó a este procedimiento la STS 48/2023, de 20 de enero, RCA 2526/2020, ECLI:ES:TS:2023:154, la cual quedó unida a las actuaciones por providencia de 8 de febrero de 2023.

   Por providencia de fecha 15 de marzo de 2023 se designó Magistrado ponente al Excmo. Sr. D. Dimitry Berberoff Ayuda y se señaló para votación y fallo de este recurso el día 30 de mayo de 2023, fecha en que comenzó su deliberación.

La controversia jurídica.

El debate casacional consiste en determinar si un Ayuntamiento puede embargar el dinero de una cuenta bancaria de la que es titular otra Administración (en este caso, la Comunidad Autónoma de Murcia) a fin de proceder al cobro de las deudas tributarias que esta Administración mantiene con la entidad local, lo que conduce a indagar la delimitación sistemática y la naturaleza jurídica del dinero, entendido como recurso financiero, a efectos de considerar si goza de la prerrogativa de inembargabilidad.

La controversia de la que se acaba de dar cuenta ha sido ya resuelta por nuestra sentencia 48/2023, de 20 de enero, dictada en el recurso de casación 2526/2020, ECLI:ES:TS:2023:154, que implicaba a las mismas partes, de manera que, evidentes razones de seguridad jurídica y de unidad de doctrina, reclaman que nos remitamos a lo expresado en dicha sentencia al no existir circunstancias ni argumentos que justifiquen apartarnos de lo allí expresado.

La argumentación de la sentencia de primera instancia y la de la sentencia de apelación.

La sentencia del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 7 de Murcia, de 19 de junio de 2020 estimó el recurso contencioso-administrativo de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, anulando los embargos de cuentas practicados por el Ayuntamiento de Murcia, reproduciendo la sentencia núm. 71/2020 de 24 de febrero, de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del TSJ de Murcia (recurso de apelación núm. 119/2019), pronunciamiento este confirmado en nuestra citada sentencia 48/2023, de 20 de enero, rca. 2526/2020, ECLI:ES:TS:2023:154.

La sentencia del TSJ de Murcia desestima la apelación del Ayuntamiento de Murcia, coincidiendo con el juez de primera instancia en la improcedencia de embargar el dinero de la cuenta de una Administración pública.

Su argumentación se contiene en su Fundamento de Derecho Cuarto:

"CUARTO. - Se aceptan los hechos y fundamentos de derecho de la sentencia apelada.

Como señalan tanto el Ayuntamiento de Murcia apelante como la Administración autonómica apelada, esta Sala ya dictó sentencia en un supuesto análogo al que aquí nos ocupa, y precisamente lo que hace la sentencia aquí apelada es reproducir en su integridad la dictada por esta Sala en el Rollo de Apelación 119/2019. Esta Sala recientemente ha tenido por preparado el recurso de casación contra la citada sentencia, pero ignoramos si el mismo ha sido admitido o no a trámite, por lo que no hemos podido acordar la suspensión hasta que recayera, en su caso, sentencia en el recurso de casación interpuesto por el Ayuntamiento de Murcia, al desconocer el trámite en el que el citado recurso se encuentra. Por tanto, razones de coherencia y seguridad jurídica nos llevan a dar por reproducidos en su integridad los fundamentos que ya expusimos en la sentencia 71/2020, de 24 de febrero, que, a su vez, son los mismos que utiliza el Juzgado al reproducir nuestra sentencia.

En conclusión, consideramos que la sentencia apelada debe confirmarse, ya que, si bien cierto que, de acuerdo con el art. 3.2 de la Ley 33/2003, de Patrimonio de las Administraciones Públicas, no se incluye en el patrimonio de las Administraciones Públicas el dinero público, los valores, los créditos y los demás recursos financieros de su hacienda y, por lo tanto, en principio, no estarían amparados por la prerrogativa de la inembargabilidad que consagra el art. 30.3 de aquella misma Ley y el art. 23.1 de la Ley General Presupuestaria, tampoco puede obviarse que el art. 109 de esta última Ley, en la redacción vigente a la fecha que nos ocupa, extiende la inembargabilidad al dinero público, al contemplar que los contratos contendrán necesariamente una cláusula de exclusión de la facultad de compensación y el respeto al beneficio de inembargabilidad de los fondos públicos establecido en el artículo 23 de esta Ley.

Esta prerrogativa de la Administración estatal de inembargabilidad del dinero y fondos públicos está reconocida en el ámbito autonómico en el art. 23.1 de Decreto Legislativo 1/1999, de 2 de diciembre, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Hacienda de la Región de Murcia, que excluye la posibilidad de proceder al embargo de aquellas cuentas tal y como hizo el Ayuntamiento de Murcia respecto de las cuentas de la Administración Regional.

Además, como recordábamos en nuestra sentencia anterior, la sentencia de 29 de enero de 1999, dictada en el recurso de casación en interés de ley n.º 7.747/1998, se refería al embargo a un organismo público, no a la cuentas de la Comunidad Autónoma, cuando reconocía que las Entidades Locales, para la cobranza de tributos liquidados a organismos autónomos de carácter comercial de la Generalitat de Catalunya y sin perjuicio de las exenciones que puedan serles aplicables, pueden utilizar el procedimiento de apremio y, dentro de él, decretar y practicar las diligencias de embargo que estimen pertinentes."

El marco normativo.

Teniendo en consideración la normativa vigente en el momento en que se dictaron las diligencias embargo controvertidas (26 de julio y 28 de septiembre de 2017), el análisis de la cuestión de interés casacional se contextualiza por las siguientes disposiciones normativas:

1. - Constitución de 1978

   Artículo 132

   "1. La ley regulará el régimen jurídico de los bienes de dominio público y de los comunales, inspirándose en los principios de inalienabilidad, imprescriptibilidad e inembargabilidad, así como su desafectación.

2. Son bienes de dominio público estatal los que determine la ley y, en todo caso, la zona marítimo-terrestre, las playas, el mar territorial y los recursos naturales de la zona económica y la plataforma continental.

3. Por ley se regularán el Patrimonio del Estado y el Patrimonio Nacional, su administración, defensa y conservación."

2. - Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria

   Articulo 163 Carácter del procedimiento de apremio.

   "1. El procedimiento de apremio es exclusivamente administrativo. La competencia para entender del mismo y resolver todas sus incidencias corresponde únicamente a la Administración tributaria.

2. El procedimiento administrativo de apremio no será acumulable a los judiciales ni a otros procedimientos de ejecución. Su iniciación o tramitación no se suspenderá por la iniciación de aquéllos, salvo cuando proceda de acuerdo con lo establecido en la Ley Orgánica 2/1987, de 18 de mayo, de Conflictos Jurisdiccionales, o con las normas del artículo siguiente.

   La Administración tributaria velará por el ámbito de potestades que en esta materia le atribuye la Ley de conformidad con lo previsto en la legislación de conflictos jurisdiccionales.

3. El procedimiento de apremio se iniciará e impulsará de oficio en todos sus trámites y, una vez iniciado, sólo se suspenderá en los casos y en la forma prevista en la normativa tributaria."

   Articulo 169 Práctica del embargo de bienes y derechos.

   "[...] 5.- No se embargarán los bienes o derechos declarados inembargables por las leyes ni aquellos otros respecto de los que se presuma que el coste de su realización pudiera exceder del importe que normalmente podría obtenerse en su enajenación."

3. - Ley 33/2003, de 3 de noviembre, del Patrimonio de las Administraciones Públicas

   Artículo 2. Ámbito de aplicación

   "1. El régimen jurídico patrimonial de la Administración General del Estado y de los organismos públicos vinculados a ella o dependientes de la misma se regirá por esta Ley.

2. Serán de aplicación a las Comunidades Autónomas, entidades que integran la Administración local y entidades de derecho público vinculadas o dependientes de ellas los artículos o partes de los mismos enumerados en la disposición final segunda."

   Artículo 3. Concepto

   "1. El patrimonio de las Administraciones públicas está constituido por el conjunto de sus bienes y derechos, cualquiera que sea su naturaleza y el título de su adquisición o aquel en virtud del cual les hayan sido atribuidos.

2. No se entenderán incluidos en el patrimonio de las Administraciones públicas el dinero, los valores, los créditos y los demás recursos financieros de su hacienda ni, en el caso de las entidades públicas empresariales y entidades análogas dependientes de las comunidades autónomas o corporaciones locales, los recursos que constituyen su tesorería."

   Artículo 4. Clasificación

   "Por razón del régimen jurídico al que están sujetos, los bienes y derechos que integran el patrimonio de las Administraciones públicas pueden ser de dominio público o demaniales y de dominio privado o patrimoniales."

   Artículo 5. Bienes y derechos de dominio público o demaniales

   "1. Son bienes y derechos de dominio público los que, siendo de titularidad pública, se encuentren afectados al uso general o al servicio público, así como aquellos a los que una ley otorgue expresamente el carácter de demaniales [...]"

   Artículo 6. Principios relativos a los bienes y derechos de dominio público (carácter de legislación básica)

   "La gestión y administración de los bienes y derechos demaniales por las Administraciones públicas se ajustarán a los siguientes principios:

   1. Inalienabilidad, inembargabilidad e imprescriptibilidad.

   2. Adecuación y suficiencia de los bienes para servir al uso general o al servicio público a que estén destinados.

   3. Aplicación efectiva al uso general o al servicio público, sin más excepciones que las derivadas de razones de interés público debidamente justificadas.

   4. Dedicación preferente al uso común frente a su uso privativo [...]"

   Artículo 7. Bienes y derechos de dominio privado o patrimoniales

   "1. Son bienes y derechos de dominio privado o patrimoniales los que, siendo de titularidad de las Administraciones públicas, no tengan el carácter de demaniales [...]"

   Artículo 30. Régimen de disponibilidad de los bienes y derechos

   "[...] 3. Ningún tribunal ni autoridad administrativa podrá dictar providencia de embargo ni despachar mandamiento de ejecución contra los bienes y derechos patrimoniales cuando se encuentren materialmente afectados a un servicio público o a una función pública, cuando sus rendimientos o el producto de su enajenación estén legalmente afectados a fines determinados, o cuando se trate de valores o títulos representativos del capital de sociedades estatales que ejecuten políticas públicas o presten servicios de interés económico general [...]"

4. - Real Decreto Legislativo 2/2004, por el que se aprueba el Texto Refundido de la ley Reguladora de las Haciendas Locales

   Artículo 172. Especialidad y limitación de los créditos.

   "1. Los créditos para gastos se destinarán exclusivamente a la finalidad específica para la cual hayan sido autorizados en el presupuesto general de la entidad local o por sus modificaciones debidamente aprobadas.

2. Los créditos autorizados tienen carácter limitativo y vinculante. Los niveles de vinculación serán los que vengan establecidos en cada momento por la legislación presupuestaria del Estado, salvo que reglamentariamente se disponga otra cosa."

   Artículo 173. Exigibilidad de las obligaciones, prerrogativas y limitación de los compromisos de gasto.

   "1. Las obligaciones de pago sólo serán exigibles de la hacienda local cuando resulten de la ejecución de sus respectivos presupuestos, con los límites señalados en el artículo anterior, o de sentencia judicial firme.

2. Los tribunales, jueces y autoridades administrativas no podrán despachar mandamientos de ejecución ni dictar providencias de embargo contra los derechos, fondos, valores y bienes de la hacienda local ni exigir fianzas, depósitos y cauciones a las entidades locales, excepto cuando se trate de bienes patrimoniales no afectados a un uso o servicio público [...]"

5. - Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria

   Artículo 23. Prerrogativas

   "1. Ningún tribunal ni autoridad administrativa podrá dictar providencia de embargo ni despachar mandamiento de ejecución contra los bienes y derechos patrimoniales cuando se encuentren materialmente afectados a un servicio público o a una función pública, cuando sus rendimientos o el producto de su enajenación estén legalmente afectados a fines diversos, o cuando se trate de valores o títulos representativos del capital de sociedades estatales que ejecuten políticas públicas o presten servicios de interés económico general [...]"

   Artículo 78. Anticipos de caja fija y fondos de maniobra

   "1. De acuerdo con lo preceptuado en esta Ley y en su desarrollo reglamentario, los ministros y los presidentes o directores de los organismos autónomos, previo informe de su Intervención Delegada en ambos casos, establecerán, en el ámbito de sus respectivas competencias, las normas que regulan los pagos satisfechos mediante anticipos de caja fija, determinando los criterios generales de los gastos que puedan ser satisfechos por tal sistema, los conceptos presupuestarios a los que serán aplicables los límites cuantitativos establecidos para cada uno de ellos, su aplicación al presupuesto y cuantas estimaciones se consideren oportunas.

   Se entienden por anticipos de caja fija las provisiones de fondos de carácter extrapresupuestario y permanente que se realicen a pagadurías, cajas y habilitaciones para la atención inmediata y posterior aplicación al capítulo de gastos corrientes en bienes y servicios del presupuesto del año en que se realicen, de gastos periódicos o repetitivos [...]"

   Artículo 90. Tesoro Público

   "Constituyen el Tesoro Público todos los recursos financieros, sean dinero, valores o créditos de la Administración General del Estado, sus organismos autónomos, las agencias estatales y el resto de entidades del sector público administrativo estatal con exclusión de los sujetos contemplados en el artículo 2.1.d) y h) y 2.3, tanto por operaciones presupuestarias como no presupuestarias"

   Artículo 108. Cuentas del Tesoro Público y operaciones de gestión tesorera

   "1. Con carácter general, los ingresos y pagos de la Administración General del Estado, sus organismos autónomos y las agencias estatales, se canalizarán a través de la cuenta o cuentas que se mantengan en el Banco de España, en los términos que se convenga con éste, conforme al artículo 13 de la Ley 13/1994, de 1 de junio, de Autonomía del Banco de España. La apertura de estas cuentas, salvo aquéllas destinadas a la centralización de la tesorería de cada organismo autónomo o agencia estatal, requerirá de autorización previa de la Secretaría General del Tesoro y Política Financiera.

   Podrán abrirse cuentas en el Instituto de Crédito Oficial cuando éste actúe como agente financiero de las entidades mencionadas en el párrafo anterior. Los convenios reguladores de las condiciones de utilización de dichas cuentas deberán ser informados favorablemente por la Secretaría General del Tesoro y Política Financiera con carácter previo a su suscripción.

   El Ministro de Economía y Competitividad podrá establecer supuestos excepcionales en los que la Secretaría General del Tesoro y Política Financiera podrá autorizar la apertura de cuentas en otras entidades de crédito, en los términos establecidos en el artículo siguiente [...]"

   Artículo 109. Relación con entidades de crédito

   "1. La apertura de cuentas de situación de fondos de la Administración General del Estado, sus organismos autónomos y las agencias estatales, fuera del Banco de España requerirá previa autorización de la Secretaría General del Tesoro y Política Financiera, con expresión de la finalidad de la apertura y de las condiciones de utilización. Tras la autorización quedará expedita la vía para el inicio del correspondiente expediente de contratación, que se ajustará a lo dispuesto en la normativa sobre contratos del Sector Público, mediante procedimiento negociado con un mínimo de tres ofertas y sin necesidad de exigir prestación de garantía definitiva. La autorización caducará a los seis meses si, transcurrido dicho plazo desde su concesión, no se hubiera adjudicado el contrato.

   Transcurridos tres meses desde la solicitud y sin que se notifique la citada autorización, ésta se entenderá no concedida.

   Los contratos contendrán necesariamente una cláusula de exclusión de la facultad de compensación y el respeto al beneficio de inembargabilidad de los fondos públicos establecido en el artículo 23 de esta Ley. Podrá pactarse que los gastos de administración de la cuenta se reduzcan con cargo a los intereses devengados por la misma.

   Realizada la adjudicación y formalizado el contrato, se comunicarán estos extremos a la Secretaría General del Tesoro y Política Financiera con expresión de la fecha a partir de la cual comience la ejecución del mismo. La autorización se concederá por el plazo de duración total del contrato, incluidas las prórrogas previstas, y con un límite máximo de seis años. En el caso de cancelación anticipada de la cuenta, deberá comunicarse este extremo a la Secretaría General del Tesoro y Política Financiera.

2. La Secretaría General del Tesoro y Política Financiera podrá ordenar la cancelación o paralización de las cuentas a que se refiere el apartado anterior cuando se compruebe que no subsisten las razones que motivaron su autorización o que no se cumplen las condiciones impuestas para su uso.

3. No obstante lo señalado en los apartados precedentes, podrá declararse la contratación centralizada con una o varias entidades de crédito con la finalidad de concentrar y optimizar la gestión de los fondos a que se refiere este artículo. Corresponderá a la Secretaría General del Tesoro y Política Financiera instar al Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas la iniciación del procedimiento y determinar las condiciones en las que deberá desarrollarse la tramitación del oportuno acuerdo marco.

   La apertura de cuentas por los órganos y organismos mencionados en el apartado 1 de este artículo se realizará mediante los contratos derivados del acuerdo marco, requiriéndose autorización previa de la Secretaría General del Tesoro y Política Financiera en la que se determinará, en su caso, la entidad en que, de conformidad con lo establecido en el acuerdo marco, deberán abrirse las cuentas según las estipulaciones pactadas.

   Excepcionalmente, la Secretaría General del Tesoro y Política Financiera podrá autorizar la apertura de cuentas al margen del citado contrato aplicándose en ese caso el procedimiento descrito en el apartado 1.

4. La Secretaría General del Tesoro y Política Financiera, en relación con las cuentas abiertas en entidades de crédito a las que se refiere este artículo, podrá recabar, del órgano administrativo gestor o de la correspondiente entidad de crédito, cualesquiera datos tendentes a comprobar el cumplimiento de las condiciones en que se autorizó la apertura de la cuenta."

6. -Real Decreto 939/2005, de 29 de julio, por el que se aprueba el Reglamento General de Recaudación

   Artículo 70. Providencia de apremio.

   "[...] 4.- En el caso de deudas a favor de la Hacienda pública estatal, que deban satisfacer las Comunidades Autónomas, entidades locales, organismos autónomos y otras entidades de derecho público, y sin perjuicio de la posibilidad de proceder al embargo de sus bienes, en los supuestos no excluidos por disposición legal, podrá acudirse, asimismo, a los procedimientos de compensación de oficio y deducción sobre transferencias".

7. - Decreto Legislativo 1/1999, de 2 de diciembre, por el que se aprueba el Texto Refundido de la ley de Hacienda de la Región de Murcia

   Artículo 23. Prerrogativas de la Hacienda Pública Regional.

   "1. Las obligaciones económicas de la Hacienda Pública Regional no podrán exigirse nunca por el procedimiento de apremio. Los Tribunales, Jueces y autoridades administrativas no podrán despachar mandamientos de ejecución, ni dictar providencias de embargo contra los derechos, fondos, valores y bienes en general de la Hacienda Pública Regional.

2. Las resoluciones judiciales que determinen obligaciones a cargo de la Administración Pública Regional o de sus organismos autónomos serán cumplidas puntualmente por la autoridad administrativa competente, en los términos por ellas establecidos, sin perjuicio dela posibilidad de instar su ejecución de acuerdo con la Constitución y las leyes.

3. La autoridad administrativa acordará el pago en la forma y con los límites de los Presupuestos Generales de la Comunidad Autónoma. Si para el pago fuere necesario un crédito extraordinario o suplemento de crédito, deberá solicitarse uno u otro a la Asamblea Regional, dentro de los tres meses siguientes al día de la notificación de la resolución judicial."

Análisis de la jurisprudencia.

Algunos pronunciamientos de esta Sala Tercera han abordado, desde una perspectiva tangencial, la cuestión de la inembargabilidad en el ámbito de la ejecución forzosa de deudas entre Administraciones Públicas.

Así, la sentencia de (Sec. 4ª) de 26 de julio de 2002, rec. 902/1998, ECLI:ES:TS:2002:5706, advirtió que "la inembargabilidad de los bienes de las Administraciones públicas se presenta en la práctica como un obstáculo para hacer efectivo el procedimiento de apremio administrativo."

Esta sentencia reconocía, abiertamente que "[e]n el plano teórico, e incluso, como efectiva realidad cabe el ejercicio de la potestad de ejecución forzosa por una Administración pública respecto de otra que se encuentre en una determinada situación de sujeción", sin embargo, a renglón seguido, ponía de relieve "el principal problema práctico que presenta la ejecución forzosa en estos caso [...] determinar para la Administración pública la aplicabilidad de los medios de ejecución forzosa dispuestos por la LRJ y PAC para imponer el cumplimiento forzoso de las obligaciones a otra Administración pública, que también es titular de potestades administrativas y de prerrogativas; esto es, principalmente, la aplicabilidad a otra Administración pública del apremio administrativo. Procedimiento este que comporta el embargo de los bienes del deudor, cuando algunos de los bienes de las Administraciones públicas -los de dominio público y los comunales- son "inembargables" por disposición expresa constitucional ( art. 132.1 CE) y los demás lo eran también por disposición legal (en lo que aquí importa, art. 154 LHL, en su anterior redacción)."

La relatada sentencia de (Sec. 4ª) de 26 de julio de 2002, rec. 902/1998, apreció que "[l]a cuestión, así planteada, ha resultado modulada, precisamente, desde la perspectiva del derecho fundamental a la tutela judicial efectiva ( art. 24.1 CE) que, obviamente, y en puridad de principios, sólo pueden otorgar los Jueces y Tribunales, por la STC 166/1998, de 15 de julio. En ella se estimó una cuestión de inconstitucionalidad y se anula el inciso "y bienes en general" del citado artículo 154.2 LHL. El Tribunal Constitucional (TC, en adelante) parte de la distinción entre bienes demaniales y bienes patrimoniales. Los primeros sometidos a un régimen protector, alguno se ellos desde la propia Constitución en atención a su vinculación al cumplimiento de fines constitucionales o a la prestación y gestión de un servicio público. Los segundos, los patrimoniales, se definen negativamente por su no afectación al uso o al servicio público.

A partir de estos presupuestos el TC enfoca el tema desde la perspectiva del artículo 24.1 CE. y entiende que el régimen general de pago previsto en el artículo 154.4 LHL (mandato genérico y previsión, en su caso, de un crédito extraordinario o suplemento de crédito) no garantizaba, por sí sólo, que la entidad local deudora cumpliera con el mandato judicial, pudiendo posponer o diferir la ejecución de la sentencia quedando así insatisfecho el crédito, por lo que la inembargabilidad establecida en el artículo 154.2 LHL, en la medida en que se extendía a los bienes en general de la Hacienda Local y comprendía los bienes patrimoniales no afectados materialmente a un uso o servicio público, no podía considerarse razonable desde la perspectiva del artículo 24.1 CE. Con posterioridad, la LHL sería modificada de acuerdo con la doctrina constitucional expuesta y en su artículo 154.2 se establece la inembargabilidad de los bienes de la Hacienda Local "excepto cuando se trate de bienes patrimoniales no afectados a un uso o servicio público".

Por ser relativamente reciente y sistematizar parte de la jurisprudencia existente, resulta oportuno traer a colación la sentencia (Sec. 4ª) 1245/2021 de 19 de octubre, rec. 2471/2019, ECLI:ES:TS:2021:4035, que abordó la siguiente cuestión de interés casacional: "Determinar si para instar el cobro de una deuda derivada de un convenio interadministrativo es posible, por parte de la Administración acreedora -en este caso un Ayuntamiento-, utilizar el procedimiento de apremio para hacer efectivos sus ingresos de derecho público frente a la Administración deudora."

Aunque no fuera el objeto del debate, se refiere de forma colateral a la inembargabilidad de los bienes, en la medida que el procedimiento de apremio puede comportar actos concretos de ejecución, en especial, diligencias de embargo.

Sintetizando el contenido de la sentencia 1245/2021 cabe poner de manifiesto las siguientes consideraciones:

- Para esa sentencia, las peculiaridades que presentaba el caso allí enjuiciado (por un lado, que la deuda fue determinada a través de un convenio interadministrativo y, por otro lado, que se trataba de una deuda no tributaria) no impiden formular una doctrina general sobre el procedimiento de apremio de una Administración frente a otra.

- Por un lado, la sentencia 1245/202 trasciende la circunstancia de que la deuda hubiese sido determinada a través de un convenio interadministrativo: "si bien el debate de autos se ha querido centrar en el ámbito de los convenios interadministrativos, es lo cierto que, una vez declarada la deuda, en el seno de dichos convenios, frente a una de las Administraciones contratantes, la cuestión no ofrece peculiaridad alguna. Es decir, la posibilidad de que una Administración pueda acudir al procedimiento de apremio para la ejecución forzosa del crédito que es firme, es idéntico con independencia de la relación jurídica en que se genere la deuda, sea un convenio administrativo, un contrato administrativo o incluso el pago de un tributo." De este modo, el debate se sitúa "en el ámbito de las potestades administrativas y, más concretamente, en el ámbito de las potestades de autoejecución". En definitiva, en si es posible que un Administración Pública dirija el procedimiento de apremio frente a otra Administración Pública.

- Por otro lado, el caso se refería a un apremio frente a una deuda no tributaria y si bien reconoce la sentencia que "el procedimiento de apremio aparece regulado en la normativa tributaria y con relación a las deudas de esa naturaleza ( artículos 163 y siguientes de la Ley General Tributaria, entre otras normas), es lo cierto que ese mismo procedimiento, en dicha regulación, es al que se acude en el artículo 101 de la Ley del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas para la ejecución de cualquier otro acto administrativo cuyo contenido comporte. Esa circunstancia comporta que el procedimiento de apremio se independiza de la naturaleza de la deuda, de su origen [...] Lo que resulta relevante para la procedencia del procedimiento de apremio es, como manifestación de la potestad de autotutela, que una Administración pública haya declarado, con carácter firme, la existencia de una deuda en favor de otro sujeto. Por tanto, es independiente que la deuda reclamada tenga una naturaleza tributaria o cualquier otra naturaleza para resultar procedente el procedimiento de apremio."

- Tras exponer las nociones de potestades administrativas y, específicamente, la potestad de autoejecución, su Fundamento de Derecho Cuarto refiere la jurisprudencia existente:

"[...] no existe una declaración expresa sobre la exclusión del procedimiento de apremio para el cobro de deudas exigibles de una Administración pública frente a otra Administración pública, porque el debate en esas sentencias constituía un mero obiter dicta muy vinculado a los concretos supuestos de los casos enjuiciados.

No obstante esos concretos precedentes, que no se consideran concluyentes, es lo cierto que este Tribunal Supremo sí se ha pronunciado de manera expresa sobre esa cuestión y en sentido favorable a lo declarado por la Sala de instancia en la sentencia que aquí se revisa.

No referimos a las dos sentencias dictadas por esta misma Sala Tercera de 9 y 18 de febrero de 2005 (recursos de casación, 2/2000 y 24/2003, respectivamente; ECLI:ES :TS:2005:729 y ECLIES:TS:2005:1011), en las que se examinaba la legalidad de actuaciones, referidas a sendos procedimientos de apremio que habían seguido sendas Corporaciones Locales contra otras Administraciones (Autonómica y Estatal, respectivamente), en las que se manera taxativa se declara que "no se puede privar a las Entidades Locales de la posibilidad de utilizar, cumpliendo las prevenciones legales, los procedimientos de apremio y de practicar en ellos las diligencias de ejecución precisas para la recaudación de sus créditos tributarios cuando el sujeto obligado sea una Administración" (primera de las mencionadas sentencias); o que la Sala "sienta doctrina en el sentido de reconocer que las Entidades Locales, para la cobranza de tributos liquidados... pueden utilizar el procedimiento de apremio y, dentro de él, decretar y practicar las diligencias de embargo que estimen pertinentes..."

Debe añadirse que en la segunda de las mencionadas sentencias se hace remisión a lo ya declarado en la previa sentencia de esta misma Sala de 29 de enero de 1999, dictada en el recurso 7747/1998, en la que se declara: "Es evidente la gravedad de los daños que la doctrina seguida por la sentencia puede producir en los intereses generales, tan pronto se considere que viene a privar a las administraciones locales de la posibilidad de utilizar, cumpliendo las prevenciones legales, los procedimientos de apremio y de practicar en ellos las diligencias de ejecución precisas para la recaudación de sus créditos tributarios cuando el sujeto obligado sea una administración u organismo público... no obstante haberse observado las garantías, requerimientos de pago y notificaciones legalmente establecidas, limitando así, sin fundamento legal que lo autorice..., y de modo considerable, su capacidad de financiación."

La conclusión de las reseñas jurisprudenciales anteriores es que puede acudir al procedimiento de apremio una Administración pública para la afectividad de las deudas firmes, aun cuando el deudor sea otra Administración pública. Y ello por cuanto, como se razona en todas las sentencias citadas, no puede ser obstáculo a dicha autotutela el hecho de inembargabilidad de los bienes públicos, habida cuenta de los reiterados argumentos de que esa condición no excluye los bienes patrimoniales, como es sabido tampoco constituye una objeción el sugestivo argumento, complementario del anterior, de que se vería afectada la potestad presupuestaria, en el sentido de que si para dicho apremio debe la Administración apremiada incluir créditos extraordinarios para el pago, comporta alterar dicha potestad, porque esa misma relevancia tendría excluir el cobro de la deuda por la Administración ejecutante, que sin tales ingresos ve alterada esa misma potestad presupuestaria.

- La doctrina que fija la sentencia es la siguiente: "Teniendo en cuenta los anteriores fundamentos hemos de concluir, dando respuesta a la cuestión que suscita interés casacional, que cuando en el desarrollo de un convenio interadministrativo, una de las Administraciones contratantes (acreedora) dicta un acto estableciendo una determinada deuda a satisfacer por la otra Administración contratante (deudora), y dicha declaración adquiere firmeza, no pudiendo ser impugnada en vía administrativa ni jurisdiccional, la Administración acreedora puede acudir al procedimiento de apremio, caso de que por parte de la Administración deudora no se atienda el requerimiento de pago de la deuda declarada por resolución definitiva; siempre que se reúna todos los presupuestos formales del mencionado procedimiento de ejecución y con los límites que comporta la salvaguarda de los bienes de dominio público que pudieran verse afectados en su tramitación."

Por tanto, aunque la vía de apremio entre Administraciones públicas resulta plausible, no puede conducir, automáticamente, a considerar que la Administración apremiante pueda ejecutar -en su caso, embargar- de forma indiscriminada los bienes y derechos de otra Administración pública.

Quizás, haya que situar en su contexto el significado de la denominada prerrogativa de la inembargabilidad de ciertos bienes de las Administraciones públicas, tradicionalmente recogida por nuestro ordenamiento jurídico.

El criterio de la Sala y consideraciones conclusivas.

Como ya se ha advertido anteriormente, sobre una cuestión idéntica a la examinada en el presente recurso de casación, nos hemos pronunciado en nuestra sentencia 48/2023, de 20 de enero, dictada en el recurso de casación 2526/2020, ECLI:ES:TS:2023:154.

No obstante, en el presente caso -a diferencia de lo acontecido en el que se acaba de citar-, el juzgado de primera instancia estimó el recurso de la Comunidad Autónoma de Murcia, anulando el embargo practicado por el Ayuntamiento de Murcia, teniendo ya en cuenta la sentencia del TSJ de Murcia 71/2020, de 24 de febrero, que constituía el objeto del citado recurso de casación 2526/2020 y que establecía la doctrina de la inembargabilidad, avalada en nuestra sentencia 48/2023, de 20 de enero, rca. 2526/2020.

En definitiva, mientras que, en aquel recurso de casación, el Juzgado de lo Contencioso núm. 5 de Murcia no observó impedimento al embargo practicado, en el presente recurso de casación, la decisión del Juzgado de lo Contencioso núm. 7 de Murcia fue la contraria, esto es, anuló el embargo.

Sin embargo, dada la identidad de los hechos y de la argumentación del acto administrativo recurrido en la instancia, así como de la semejanza de los argumentos expuestos por las partes, seguiremos ahora el mismo criterio observado en esa ocasión y por las razones expuestas entonces, que vamos a reiterar ahora pues no advertimos motivos para resolver de otro modo.

Procedemos así por exigencia de los principios de igualdad en la aplicación de la Ley y de seguridad jurídica.

Hemos dicho en nuestra sentencia 48/2023, de 20 de enero, rca. 2526/2020:

"SEXTO. - El alcance de la inembargabilidad de los bienes de la Administración.

Nuestra sentencia de 23 de febrero de 2002, rec. núm. 8598/1996, ECLI:ES:TS:2002:1257, al hilo de la prohibición establecida en el art. 44 del Real Decreto Legislativo 1091/1988, de 23 de septiembre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley General Presupuestaria -"los Tribunales, Jueces y Autoridades administrativas no podrán despachar mandamientos de ejecución ni dictar providencias de embargo contra los derechos, fondos, valores y bienes en general de la Hacienda Pública"- razonaba que "[l]a finalidad del precepto no es tanto restringir las posibilidad de cobro "a fortiori" de las deudas que recaigan sobre las entidades regidas por el derecho público, como mantener la estabilidad presupuestaria, en cuanto, si no hubiera consignación, la obligación de pago del débito se complementa con la de habilitar el correspondiente crédito, sin perjuicio de la invocada posibilidad de compensación de la deuda que, en el caso de las de carácter tributario, podría realizarse, "una vez transcurrido el plazo de ingreso en periodo voluntario", como literalmente reza el n.º. 1 del art. 65 del Reglamento General de Recaudación, lo que no quiere decir que tenga que haberse iniciado la vía de apremio".

Esta perspectiva se completa con la jurisprudencia del Tribunal Constitucional citada por ambas partes en sus respectivos escritos, de las que constituye buena muestra la sentencia 166/1998, de 15 de julio, ECLI:ES:TC:1998:166 (que resuelve la cuestión de inconstitucionalidad 2.776/1990, planteada por la Audiencia Provincial de Burgos) y la sentencia 228/1998, de 1 de diciembre, ECLI:ES:TC:1998:228 (que estima en parte un recurso de amparo contra la decisión judicial, recaída en trámite de ejecución de sentencia, de no haber lugar a decretar el embargo ni la retención de los fondos frente a un Ayuntamiento).

Tomando como referencia la STC 166/1998, de 15 de julio, se apunta que, desde una perspectiva histórica, tanto la autotutela ejecutiva de la Administración local como la inembargabilidad de la Hacienda municipal surgieron no solo en atención a las concepciones jurídicas entonces dominantes -la separación sin interferencias mutuas entre la Jurisdicción y la Administración, como corolario de la división de poderes- sino también por exigencias derivadas tanto del principio de legalidad administrativa como del de legalidad presupuestaria.

Así contextualizadas, "las exigencias del principio de legalidad en materia del gasto público son las que han determinado que el cumplimiento de las resoluciones judiciales que determinen obligaciones de pago a cargo de las Entidades locales o de sus organismos autónomos se reserve "exclusivamente a las mismas", como se expresa en el art. 154.3 L.H.L. Pero también, más fundamentalmente, que el legislador haya establecido un régimen general para el pago en el que se prescribe de forma taxativa que "la Autoridad administrativa encargada de la ejecución acordará el pago en la forma y con los límites del respectivo presupuesto""

En contrapartida -sigue apuntando la STC 166/1998- "el legislador ha establecido en el art. 154.2 L.H.L. la prohibición de embargo "contra los derechos, fondos, valores y bienes en general de la Hacienda local" por entender sin duda que el régimen general del art. 154.4 L.H.L. permite cumplir satisfactoriamente las resoluciones judiciales que determinen obligaciones de pago con cargo a las Entidades locales y sus organismos autónomos. Lo que implica, dicho en otros términos, que esta limitación a la ejecución forzosa de las Sentencias que condenan a la Entidad local al pago de una cantidad líquida opera en atención a un presupuesto que se estima incuestionable: La idoneidad del régimen general del art. 154.4 L.H.L. para garantizar el efectivo cumplimiento de estas resoluciones judiciales."

De este modo, el Tribunal Constitucional observa "que el privilegio de autotutela ejecutiva del art. 154.3 L.H.L. sólo es una consecuencia por así decir insoslayable del principio constitucional de legalidad en materia de gasto público ( art. 133.4 C.E.), dado que por tratarse de un ente público "el pago ha de llevarse a cabo mediante un procedimiento administrativo de ejecución del gasto" ( STC 294/1994, fundamento jurídico 3.) y por tanto, corresponde a la propia Administración deudora. Y respecto al contenido y finalidad de dicho privilegio hemos declarado en la STC 67/1984, fundamento jurídico 3.B), que dicho privilegio no puede ser interpretado "como la atribución de una potestad, sino como la concreción del deber de cumplir con lo decidido por las Sentencias y resoluciones firmes -que constituye en cada caso una obligación para la Administración- y de prestar la colaboración requerida por los Jueces y Tribunales en sus resoluciones firmes dictadas en ejecución de Sentencias (...)" reconociendo, no obstante, que "es evidente que el privilegio de inembargabilidad contenido en el art. 154.2 L.H.L. constituye un límite a la ejecución forzosa, esto es, un procedimiento de apremio en defecto del cumplimiento voluntario de la Sentencia por parte del deudor."

Sentado lo anterior, la STC 166/1998 censuró el art.154.2 L.H.L. por vulneración del art. 24.1 C.E., como consecuencia de la genérica extensión de la prohibición de embargo a cualquier bien de la Corporación municipal con independencia de que esté o no materialmente afectado al sostenimiento de un servicio o uso público o, en palabras, de la STC 228/1998, la causa última de la inconstitucionalidad del citado art.154.2 L.H.L. fue la generalidad de la prerrogativa de la inembargabilidad de los bienes de las Corporaciones locales.

Ahora bien, ninguna de estas sentencias encontró reproche alguno de inconstitucionalidad frente a la prohibición del embargo en un supuesto como el que ahora nos ocupa. En efecto, la STC 166/1998 asume en su fundamento jurídico 9, el razonamiento del abogado del Estado, relativo a que "la inembargabilidad establecida por el art. 154.2 L.H.L. posee una justificación autónoma, basada en la intangibilidad de los bienes y fondos públicos en atención a su destino, que no es otro que la satisfacción de intereses y finalidades públicos [...] con lo que respecta a "los derechos, fondos y valores" de la Hacienda local, a los que se refiere el precepto legal antes mencionado. Estos, en efecto, son los "recursos financieros" de la Entidad local, ya se trate de "dinero, valores o créditos" resultantes de "operaciones tanto presupuestarias como extrapresupuestarias", que constituyen la Tesorería de dicha Entidad ( art. 175.1 L.H.L.). Y dado que tales recursos están preordenados en los presupuestos de la Entidad a concretos fines de interés general, es evidente que requieren una especial protección legal, tanto por su origen en lo que respecta a los ingresos de Derecho público -la contribución de todos al sostenimiento de los gastos públicos ( art. 31.1 C.E.)- como por el destino al que han sido asignados por los representantes de la soberanía popular.

Consideración que enlaza, de otra parte, con uno de los principios que el art. 103.1 C.E. reconoce: El de la eficacia en la actuación de la Administración Pública. Principio a cuyo contenido ya hemos hecho referencia no sólo en relación con la organización y medios de una Administración Pública sino también con el estatuto general de su actividad como poder público y las potestades que le han sido atribuidas ( SSTC 22/1984, 27/1987, 178/1989). Al igual que con el principio de la "continuidad de los servicios públicos", del que hemos dicho que puede servir de fundamento "a la exclusión de la ejecución forzosa respecto de bienes de titularidad pública" ( STC 107/1992, fundamento jurídico 3.)."

Meses después de este pronunciamiento, el Tribunal Constitucional disipa cualquier duda a través de su sentencia 228/1998, al poner de manifiesto que en la precedente sentencia 166/1998 "se dice [...] algo que ya se había señalado en el ATC 213/1990: la prohibición de embargo dispuesta en el art. 154.2 L.H.L. no es contraria a la Constitución si su objeto son fondos o saldos de cuentas de titularidad municipal, puesto que constituyen ingresos de las Haciendas locales, cuyo objeto es el sostenimiento de un servicio o uso público que prestan las Corporaciones locales. Precisamente, es este destino a la satisfacción de intereses y finalidades públicas lo que fundamenta constitucionalmente su inembargabilidad"

Y, precisamente, porque "en modo alguno se ha dicho que esa prohibición esté desprovista de justificación constitucional para el supuesto de otros bienes, como los demaniales o los comunales, o los fondos y caudales de los Entes locales", la STC 228/1998 estima parcialmente el recurso de amparo sobre la base de la negativa general referenciada, insistiendo, de nuevo, en que "otra cosa, debe decirse respecto de la denegación de la retención de caudales públicos."

SÉPTIMO. - Consideraciones conclusivas.

1. - De la doctrina constitucional expuesta se deduce que son inembargables los fondos, saldos y caudales de las cuentas bancarias de las que es titular la Administración, en aquellas sentencias, la Administración local.

   Acontece, sin embargo, que en el caso enjuiciado la titularidad de los fondos embargados correspondía no a un Ente local sino a la Comunidad Autónoma de Murcia por lo que, como primer matiz, cabe plantearse si la expresada doctrina es también trasladable a esta última.

   La duda se suscita por cuanto, si bien el art 173 TRLHL, siguiendo -obviamente, en este punto- el tenor del artículo 154 de la Ley de Haciendas Locales de 1988 proclama la posibilidad de embargar "los fondos de la hacienda local ", los artículos 30.3 de la Ley del Patrimonio de las Administraciones Públicas y 23 de la Ley General Presupuestaria guardan silencio al respecto, no mencionando dicho concepto.

   Ahora bien, no resulta tan evidente que los artículos 30.3 LPAP y 23.1 LGP excluyan del beneficio de la inembargabilidad a los fondos, dinero o recursos financieros de la Administración del Estado. Cierto es que la redacción de los artículos 30.3 LPAP y 23.1 LGP no coincide con el tenor del artículo 173 TRLHL, pero no es menos cierto que la propia Ley General Presupuestaria proporciona una interpretación auténtica de lo que el legislador considera inembargable, en particular, a través de su artículo 109.1, precepto en el que se apoya explícitamente la sentencia de apelación (objeto del recurso de casación) e invocado por la Comunidad Autónoma de Murcia para defender que el dinero en cuentas bancarias de esa Administración Pública no es embargable.

   En efecto, el art 109.1 LGP se refiere a la relación de la Administración con las entidades de crédito, en particular, a la apertura de cuentas de situación de fondos expresando que "los contratos contendrán necesariamente una cláusula de exclusión de la facultad de compensación y el respeto al beneficio de inembargabilidad de los fondos públicos establecido en el artículo 23 de esta Ley", lo que, evidentemente, supone una proclamación explícita de que ese último precepto no permite el embargo del dinero depositado en dichas cuentas.

   La misma conclusión cabría proyectar sobre el artículo 30.3 de la Ley del Patrimonio de las Administraciones Públicas, coincidente en redacción con el artículo 23 LGP.

   No obstante, ninguno de estos preceptos resulta aplicables al caso, recordemos, a los fondos de una Comunidad Autónoma.

   Por un lado, porque la lectura de los artículos 23 LGP y 109 LGP evidencia que su ámbito de aplicación se restringe a la Administración General del Estado o, en palabras del articulo 1 LGP, al sector público estatal.

   Por otro lado, porque de la Disposición final segunda - títulos competenciales- de la LPAP no cabe concluir que el apartado 3 del art 30 LPAP tenga carácter de legislación básica ni pueda ser aplicado con carácter general.

2. - Atendiendo a que el dinero en la cuenta bancaria de la Comunidad de Murcia es lo que constituyó el objeto del embargo y que, a su vez, ha activado todo el debate jurisdiccional, llama la atención la ausencia de referencias, siquiera de forma colateral, a su naturaleza jurídica en el contexto del patrimonio de la Administración.

   Y es que el ordenamiento jurídico, siempre proclive a la sistemática y clasificación, no se pronuncia directamente sobre lo que es el dinero, sino, más bien, por exclusión, sobre lo que no es. En efecto, como hemos visto, de la clasificación que establece la Ley de Patrimonio de las Administraciones Públicas, entre bienes de dominio público y bienes patrimoniales, el art 3.2 se encarga de excluir -ahora sí, con carácter de legislación básica, ex artículo 149.1. 18.ª CE- del patrimonio de las Administraciones públicas el dinero, los valores, los créditos y los demás recursos financieros de su hacienda o los recursos que constituyen su tesorería.

   Ese tratamiento por exclusión -que alimenta, en sí mismo, la indefinición- subyace también en el Código Civil que, con relación a la clasificación entre bienes muebles e inmuebles, puntualiza en el artículo 346.2 CC que "cuando se use tan solo la palabra muebles no se entenderán comprendidos el dinero, los créditos [...]salvo el caso en que del contexto de la ley o de la disposición individual resulte claramente lo contrario."

   Pese a esa perspectiva de indefinición, entendemos que no cabría concluir que el dinero sea embargable por la sola razón de no formar parte del patrimonio de las Administraciones Públicas ( art 3.2 LPAP) y, en consecuencia, no tener la condición de bien patrimonial "materialmente afectado a un servicio público o a una función pública" (23 LGP y 30.3 LPAP).

   Esa exclusión e indefinición responden, en nuestra opinión, a una circunstancia bien conocida, la relativa a que el dinero, entendido como cosa fungible, evoca, esencialmente, una idea de contravalor, de ahí que el dinero no tenga cabida en la clasificación de los bienes por cuanto, en realidad, es un medio de cambio o de pago aceptado generalmente, según la acepción octava del Diccionario de la RAE.

3. - En efecto, resulte o no proyectable la referida doctrina del Tribunal Constitucional más allá de la Administración local, estimamos que la inembargabilidad del dinero, concebido como recurso financiero de la Administración, cabe predicarse también de los artículos 23 de la LGP y 30.3 de la LPAP, para la Administración General del Estado y del artículo 23.1 del Decreto Legislativo 1/1999, de 2 de diciembre, por el que se aprueba el Texto Refundido de la ley de Hacienda de la Región de Murcia, para esta última Comunidad Autónoma.

   En efecto, la inembargabilidad de los fondos públicos de la Región de Murcia se reconoce por el expresado precepto que, anteriormente hemos transcrito y que, en esencia, impide "despachar mandamientos de ejecución o dictar providencias de embargo contra los derechos, fondos, valores y bienes en general de la Hacienda Pública Regional."

   Llegados a este punto, constatamos que la sentencia objeto de casación se fundamenta en ese artículo 23.1 del Decreto Legislativo 1/1999, de 2 de diciembre, si bien no lo hace de forma exclusiva, al analizar el resto de normativa, como se infiere de lo transcrito.

   Entendemos correcta esa argumentación. Sin desplegar interpretación alguna de un precepto autonómico, debemos recordar, no obstante, que ni la doctrina del Tribunal Constitucional ni nuestra jurisprudencia avalan prohibiciones maximalistas que impidan, de entrada, cualquier procedimiento de apremio contra la Hacienda regional; prohibición de difícil encaje, además, en la propia regulación del procedimiento de apremio del art 101 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas ("LPA"), "BOE" núm. 236, de 2 de octubre, dictada con carácter básico ( Disposición final primera ), así como el artículo 163 LGT, norma legal que "establece los principios y las normas jurídicas generales del sistema tributario español y será de aplicación a todas las Administraciones tributarias en virtud y con el alcance que se deriva del artículo 149.1.1.ª, 8.ª, 14.ª y 18.ª de la Constitución" ( art 1.1 LGT).

   En cualquier caso, debe significarse que (i) el Ayuntamiento de Murcia no ha cuestionado la inconstitucionalidad del artículo 23 del Texto Refundido de la ley de Hacienda de la Región de Murcia; (ii) que, conforme a lo que acabamos de expresar, cabe imprimir sobre ese precepto una lectura acorde con la Constitución (ex art 5 LOPJ); y (iii) la controversia jurídica nada tiene que ver con la prohibición generalizada del apremio -entre otras razones, porque en caso se ha llevado a cabo- limitándose el debate, exclusivamente, a las diligencias de embargo del Ayuntamiento sobre las cuentas de la Comunidad de Murcia.

4. - Como ultima reflexión, cabe significar que aquellas sentencias del Tribunal Constitucional que delimitaron el alcance de la embargabilidad de los bienes y derechos de la Administración se contextualizan en el seno de litigios, generalmente, en fase de ejecución, entre la Administración y los particulares y, como es sabido, los parámetros de referencia y contraste constitucional venían determinados por los artículos 24.1, 117.3 y 118 CE (los tres preceptos se analizan por la STC 166/1998).

   En el caso que nos ocupa no se denuncian como comprometidos tales mandatos constitucionales siendo el contexto, evidentemente, diferente, dado que aquí, estamos en presencia de dos Administraciones Públicas que contienden judicialmente, pese a las elementales exigencias de los principios de cooperación y coordinación a los que se someten -o deberían someterse- y pese a que el ordenamiento jurídico pone a su disposición cauces específicos para resolver eventuales controversias en orden a materializar el cobro de las deudas tributarias.

   No obstante, la esencia de aquellos pronunciamientos del Tribunal Constitucional sobre lo que es -y no es- embargable resulta nítidamente aplicable. Por eso, el marco que delimita el asunto resulta propicio para enfatizar que esas denominadas prerrogativas de la Administración Pública -en este caso, el beneficio de la inembargabilidad del dinero depositado en cuentas de la que es titular- más que privilegios anacrónicos de la Administración son, ante todo, una garantía para la gestión de los intereses públicos que le corresponden.

   La propia dimensión constitucional de una Administración moderna, concebida como un instrumento prestacional, de garantía de unos servicios públicos que podrían verse comprometidos o amenazados de admitirse, indiscriminadamente, la embargabilidad de sus fondos o recursos financieros, sustentan la posición mantenida en esta sentencia.

   Y es que, más allá de si el dinero embargado se encontraba o no afecto a una utilidad pública específica, como pone de manifiesto la Comunidad autónoma en su escrito de oposición, difícilmente cabe considerar que las cuentas bancarias que integran el Tesoro Público no estén afectas al servicio público y, por lo tanto, sean inembargables. La propia sentencia del Tribunal Constitucional núm. 166/1998, así lo viene a afirmar al sostener que tales recursos están preordenados en los presupuestos de la Entidad a concretos fines de interés general.

   Incluso, el concepto de caja única, como expresión del principio de desafectación de recursos, desde la perspectiva de contravalor que representa el dinero, no empaña su funcionalidad para satisfacer, en todo caso, el interés general, es decir, una finalidad o utilidad pública.

   Rechazamos el argumento del Ayuntamiento de que, con el dinero embargado, se va a atender también servicios o funciones públicas del Ayuntamiento, lo que, en su opinión, comportaría solo una mutación del titular público y del fin afectado, permaneciendo la afectación a un servicio o función también públicos pues, evidentemente, el contexto de esta ejecución forzosa es ajeno a un eventual escenario de mutaciones interadministrativas. El interés público al que sirve el dinero lo define la Administración titular del mismo y no otra distinta.

   OCTAVO. - Contenido interpretativo de esta sentencia y resolución de las pretensiones deducidas en el proceso.

   De conformidad con el artículo 93.1 LJCA, en función de lo razonado precedentemente, procede declarar lo siguiente:

   " Un Ayuntamiento no puede embargar el dinero de las cuentas bancarias de otra Administración Pública (Comunidad Autónoma) al formar parte de sus recursos financieros, preordenados a fines de interés general y, por ende, inembargables"

   Procede desestimar el recurso de casación al ser conforme la sentencia impugnada con la expresada doctrina."

   A luz de la expresada doctrina, debemos desestimar el recurso de casación deducido por el Ayuntamiento de Murcia, pues el criterio establecido por la Sala de apelación, que ratifica el del Juzgado de instancia, es acorde con el que aquí hemos establecido.

Costas.

De conformidad con el artículo 93.4 LJCA, no apreciándose mala fe o temeridad en ninguna de las partes, no procede declaración de condena al pago de las costas causadas en este recurso de casación.