STS, 25 de Mayo de 2009

En el proceso contencioso administrativo antes referido la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Aragón dicto sentencia desestimando el recurso nº 1021/2001. Notificada dicha sentencia a las partes, por la Abogacía del Estado se presentó escrito preparando recurso de casación, el cual fue admitido mediante providencia de la Sala de instancia de fecha de 15 de junio de 2005, al tiempo que ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

Emplazadas las partes, la Administración recurrente compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo, al tiempo que formuló, en fecha de 13 de septiembre de 2005, escrito de interposición en el cual, tras exponer los motivos de impugnación que consideró oportunos, solicitó se declarara haber lugar al recurso, casando la sentencia recurrida y dictando otra por la que se estime el recurso contencioso administrativo.

El recurso de casación fue admitido por providencia de fecha 10 de enero de 2007, y por providencia de 12 de marzo de 2007 se ordenó entregar copia del escrito de formalización del recurso a la parte comparecida como recurrida, Diputación General de Aragón, a fin de que en el plazo de treinta días formalizase por escrito su oposición, lo que hizo en escrito presentado el 7 de mayo de 2007, en el que expuso los razonamientos que creyó oportunos y solicitó se dictara sentencia, declarando no haber lugar al mismo y confirmando la sentencia recurrida, con imposición de costas a la parte recurrente.

Por providencia de fecha 7 de Mayo de 2009, se señaló para votación y fallo de este recurso de casación el día 19 de Mayo 2009, en que tuvo lugar.

En la sustanciación del juicio no se han infringido las formalidades legales esenciales.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Pedro Jose Yague Gil,

Se impugna en este recurso de casación nº 4808/2005 la sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Aragón de fecha 1 de Abril de 2005 por la que se desestimó el recurso contencioso- administrativo interpuesto contra la Resolución de 4 de septiembre de 2001 del Consejero de Obras Públicas, Urbanismo y Transportes de la Diputación General de Aragón, que inadmitió por extemporáneo el recurso de alzada interpuesto por la Confederación Hidrográfica del Ebro contra el Acuerdo adoptado por la Comisión Provincial de Ordenación del Territorio de Zaragoza, en sesión de fecha 1 de marzo de 2001, sobre cumplimiento de prescripciones y publicación de normas de la Revisión del Plan General de Ordenación Urbana de Ejea de los Caballeros (Zaragoza).

Para resolver este recurso resulta preciso partir de los siguientes antecedentes de hecho:

- La Comisión Provincial de Ordenación del Territorio de Zaragoza acordó con fecha 19 de julio de 2000 aprobar definitivamente la Revisión del Plan General de Ordenación Urbana de Ejea de los Caballeros (Zaragoza), condicionada al cumplimiento de diversas prescripciones (folio 511 y ss. del expediente administrativo). Consta en el expediente que dicho Acuerdo fue notificado a la Confederación Hidrográfica del Ebro el día 2 de agosto de 2000 (folios 568 y 569 ).

- En sesión de la misma Comisión Provincial celebrada el día 28 de diciembre de 2000 se acordó dar por cumplidas algunas de las prescripciones impuestas, con excepción de otras que se declararon pendientes de cumplimiento (folios 644 y ss.), y en posterior sesión celebrada el día 1 de marzo de 2001 se acordó lo siguiente (folios 705 y ss.): " Primero.- Dar por subsanadas las prescripciones establecidas en el Acuerdo de la Comisión Provincial de Ordenación del Territorio de Zaragoza de 19 de julio de 2000 de aprobación definitiva de la Revisión del Plan General de Ordenación Urbana de Ejea de los Caballeros. Segundo.- Ordenar la publicación de las Normas y Ordenanzas Urbanísticas del Texto Refundido de la revisión del Plan General de Ordenación Urbana de Ejea de los Caballeros. Tercero.- Notificar este Acuerdo al Ayuntamiento de Ejea de los Caballeros e interesados ". Consta en el expediente, al folio 743, la publicación de este Acuerdo en el BOA de 4 de mayo de 2001; empero, aun cuando al folio 717 del expediente también consta un oficio de notificación de este Acuerdo de 1 de marzo de 2001, fechado el día 12 de marzo de 2001 y dirigido a la Confederación Hidrográfica del Ebro, no se acompaña al mismo ni se ha localizado en el expediente tras atenta búsqueda ningún acuse de recibo u otro tipo de documento que acredite su efectiva recepción por su destinataria. No obstante, la Administración demandada (Diputación General de Aragón) ha manifestado insistentemente tanto en vía administrativa como en sede jurisdiccional que este Acuerdo de 1 de marzo de 2001 fue efectivamente notificado de forma singularizada a la Confederación Hidrográfica del Ebro el día 19 de marzo de 2001, y esta última aseveración no ha sido negada ni discutida en ningún momento por la actora, por lo que hemos de tener tal dato por cierto en cuanto que no controvertido.

- De conformidad con lo acordado en la resolución de 1 de marzo de 2001, en el Boletín Oficial de la Provincia de Zaragoza de 24 de mayo de 2001 se publicó el siguiente Acuerdo de la Comisión Provincial de Ordenación del Territorio de Zaragoza: " A fin de dar cumplimiento al principio de publicidad de las normas establecido en el artículo 9.3 de la Constitución, se procede a dar publicación de las normas urbanísticas correspondientes al Texto Refundido del Plan General de Ordenación Urbana del municipio de Ejea de los Caballeros (Zaragoza), en relación con el Acuerdo adoptado por la Comisión Provincial de Ordenación del Territorio de Zaragoza en su reunión celebrada el día 1 de marzo de 2001, por el que se ordena la publicación ". Al término de dicho Acuerdo se indicaba que contra el mismo cabría interponer recurso de alzada ante el Consejero de Ordenación Territorial, Obras Públicas y Transportes en el plazo de un mes contado a partir del día siguiente a su publicación, de conformidad con el artículo 115 y concordantes de la Ley 30/1992, sin perjuicio de cualquier otro recurso procedente en Derecho.

- El día 27 de junio de 2001 tuvo entrada en el Registro General de la Diputación de Aragón un escrito de la Confederación Hidrográfica del Ebro por el que decía haber tenido conocimiento del Acuerdo publicado en el BOP de 24 de mayo de 2001, y formulaba recurso de alzada contra el mismo con expreso amparo en el artículo 114 de la Ley 30/1992. Terminaba este escrito con la solicitud de que " sea estimado el presente recurso de alzada y en base a las consideraciones antes expuestas, no sea aprobada la revisión del PGOU de Ejea de los Caballeros (Zaragoza) ".

- Dicho recurso de alzada fue inadmitido por extemporáneo por resolución del Consejero de Ordenación del Territorio, Obras Públicas y Transportes de 4 de septiembre de 2001. Razonó esta resolución que habiéndose publicado el Acuerdo impugnado el día 24 de mayo de 2001, el plazo para la interposición del recurso de alzada vencía el día 24 de junio siguiente, si bien, al ser dicho día festivo, debía entenderse prorrogado hasta el día 25; resultando que el recurso de alzada había tenido entrada en la Diputación General de Aragón el día 27 de junio, esto es, fuera de plazo.

- Contra dicho recurso interpuso la Confederación Hidrográfica recurso contencioso administrativo, que fue desestimado por sentencia de 1 de abril de 2005, contra la que se ha interpuesto el presente recurso de casación.

En su demanda, el Sr. Abogado del Estado adujo que la calificación dada por la Confederación Hidrógráfica del Ebro a su impugnación, como recurso de alzada, era errónea, al no ser procedente tal recurso por no caber el mismo en los litigios entre Administraciones Públicas, ex art. 44 LJCA. No obstante, añadía el Sr. Abogado del Estado, la propia Administración autonómica debió subsanar y reconducir esa errónea calificación en aplicación de lo dispuesto en el artículo 110.2 de la Ley 30/1992, que establece la necesidad de tramitar el recurso aunque el recurrente hubiera incurrido en error en su calificación si de su contenido se deduce el verdadero carácter del escrito. Consideraba, en este sentido, el Sr. Abogado del Estado que a la vista del contenido de la impugnación presentada debió habérsele dado el trámite previsto para los "requerimientos" a que se refiere el referido artículo 44 LJCA, para cuya presentación se establece un plazo de dos meses, el cual no había transcurrido en la fecha en que se presentó la tan citada impugnación de la Confederación Hidrográfica de forma que la inadmisión por extemporaneidad acordada por la Administración no era conforme a Derecho.

En cuanto al fondo del asunto, la impugnación se concretaba en el acuerdo de la Comisión Provincial de Ordenación del Territorio de Zaragoza de 1 de marzo de 2001, por el que se tuvieron por subsanadas las deficiencias señaladas en el anterior acuerdo de 19 de julio de 2000, de la aprobación definitiva del Proyecto de Revisión del PGOU de Ejea de los Caballeros, por entender que el nuevo PGOU incumplía el principio de equidistribución en la delimitación de sectores de suelo urbanizable y de unidades de ejecución del suelo urbano.

La Sala de instancia desestimó el recurso contencioso administrativo por las siguientes razones, que recogemos literalmente:

"De lo actuado se desprenden los siguientes extremos de interés para la resolución del presente recurso:

1. - En el BOP de 24 de mayo de 2001 se publicaron las Normas y Ordenanzas Urbanísticas del Texto Refundido del Plan General de Ordenación Urbana de Ejea de los Caballero, haciéndose constar que frente al acuerdo publicado cabía interponer recurso de alzada en el plazo de un mes ante el Consejero de Ordenación del Territorial, Obras Públicas y Transportes de la Diputación General de Aragón.

2. - La Confederación Hidrográfica del Ebro interpuso dicho recurso en fecha 26 de junio de 2001, lo que motivó que fuera inadmitido en base a dicha extemporaneidad.

[...]El artículo 44 LJCA prevé que en los litigios entre Administraciones Públicas no cabrá interponer recurso en vía administrativa.

Sin embargo, es lo cierto, que la Confederación Hidrográfica del Ebro interpuso recurso de alzada, no el requerimiento al que hace referencia el párrafo 2º de dicho precepto, frente al acuerdo publicado en el BOP de 24 de mayo de 2001 y por lo tanto debió someterse a los plazos previstos al efecto en la LRJPAC.

Quedando acreditado que el recurso se interpuso fuera del plazo legalmente previsto, su inadmisión se ajusta a Derecho, inadmisión que también habría procedido simplemente por aplicación del citado artículo 44 LJCA ".

El recurso de casación consta de un solo motivo que se formula al amparo del art. 88.1.d) LJCA, por infracción de normas del ordenamiento jurídico, concretamente por vulneración del artículo 44 de la Ley 29/1998, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, en relación con el artículo 110.2 de la Ley 30/1992, de Procedimiento Administrativo Común.

En el desarrollo del motivo, insiste la parte recurrente que el erróneamente denominado recurso de alzada debió considerarse y tramitarse por la Diputación General de Aragón como requerimiento de los previstos en el artículo 44.1 de la LJCA, en actuación del principio de legalidad y también del de lealtad institucional recogido en el artículo 4.1 de la Ley 30/1992. Sobre esta base, aduce que el requerimiento no era extemporáneo, al haberse presentado dentro del plazo de dos meses previsto en el epígrafe 2º del mismo artículo. Enfatiza que la subsanación del error en la calificación del recurso debió efectuarse por la propia Administración autonómica de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 110.2 de la citada Ley 30/1992, conforme al cual el error en la calificación del recurso por parte del recurrente no puede ser obstáculo para su tramitación, siempre que de su contenido pueda deducirse su verdadero carácter. Afirma, en definitiva, que la sentencia de instancia, al confirmar el acto administrativo impugnado, incurrió en infracción del ordenamiento jurídico por la inaplicación del artículo 110.2 de la Ley 30/1992 en relación con el artículo 44.1 y 2 de la LJCA.

La Administración demandada, Diputación General de Aragón, en escrito presentado el 7 de mayo de 2007 solicita la desestimación del recurso por las siguientes razones, que, de forma resumida, se exponen a continuación:

1. El motivo casacional ha sido defectuosamente planteado, toda vez que debió interponerse al amparo del epígrafe c) del art. 88.1 LJCA y no del epígrafe d); defecto de especial importancia por su transcendencia, pues la estimación del recurso por el motivo del subapartado c) supondría la devolución de la causa al Tribunal a quo, mientras que la estimación por el motivo del subapartado d) implica que la sentencia deba entrar en el fondo del asunto, lo que en todo caso no sería posible por aplicación de lo dispuesto en el artículo 86.4 de la LJCA, dado que el fondo del asunto, impugnación del PGOU de Ejea de los Caballeros, afecta exclusivamente a Derecho autonómico, en concreto la Ley 5/1999, de 25 de marzo, Urbanística de Aragón.

2. El requerimiento previo regulado en el artículo 44.1 de la LJCA sólo es de aplicación a los litigios entre Administraciones Públicas cuando éstas ejercen potestades de Derecho público, estando revestidas del poder de imperium, pero no cuando actúan en régimen de Derecho privado, en que su régimen es asimilable al de una persona privada. Como en el fondo del recurso las potestades que ejercitaba la Administración General del Estado por medio de la Confederación Hidrográfica del Ebro concernían a la gestión de bienes de su propiedad que resultaban afectados por el PGOU, su posición jurídica de cara a la impugnación del PGOU era la misma que la de cualquier particular, por lo que debió agotar la vía administrativa mediante la presentación en tiempo y forma del recurso de alzada, lo que no hizo, no siendo de aplicación la posibilidad de formular el requerimiento previsto en el artículo 44.1 de la LJCA.

3. El recurso de alzada no solo era inadmisible por extemporáneo, sino también por dirigirse contra un acto que era mera reproducción o ejecución de otro anterior consentido y firme, y por ende no susceptible de recurso contencioso-administrativo, ya que el Acuerdo publicado el 24 de mayo de 2001, cuya anulación se instaba a través de ese supuesto requerimiento, no es más que un simple Texto Refundido de la revisión del Plan general, aprobada por Acuerdos anteriores firmes por no impugnados, sin que la recurrente haya cuestionado en ningún momento que la refundición se haya separado de los documentos a refundir.

4. Sobre el fondo del recurso, se opone a la estimación de la pretensión de la Administración actora por entender que los aprovechamientos de las diferentes unidades de actuación y sectores y la equidistribución de beneficios y cargas previstos en el PGOU impugnado se ajustan a las previsiones contenidas en la Ley 5/1999, de 25 de marzo, Urbanística de Aragón, y, sobre todo, por basarse la impugnación en un informe técnico que se funda en un desacuerdo con la normativa aplicable.

Así centrados los términos del debate casacional, hemos de comenzar nuestra respuesta ordenada a las cuestiones planteadas señalando, en primer lugar, que la articulación del motivo efectuada por el Abogado del Estado es correcta, pues a través del mismo se denuncia la infracción de una norma administrativa de carácter sustantivo, como es el artículo 110.2 de la Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, en relación con el artículo 44 de la LJCA, precepto este último que aunque inserto en norma procesal, tiene, en el contexto argumental en que aquí se cita y puesto en relación con el referido artículo 110.2, un contenido asimismo sustantivo, por lo que, en definitiva, el motivo resulta claramente incardinable en el subapartado d) del artículo 88.1 de la Ley de la Jurisdicción.

El motivo de casación no puede prosperar.

El Sr. Abogado del Estado reconoce y asume implícitamente que la impugnación presentada en vía administrativa por la Confederación Hidrográfica del Ebro resultó extemporánea en cuanto calificada como recurso de alzada, y justamente por eso centra todo su esfuerzo argumental en insistir en que aun cuando esa calificación como de recurso de alzada era errónea, la Diputación General de Aragón debió darle de oficio el trámite correspondiente a los requerimientos contemplados en el artículo 44 LJCA por aplicación de la regla procedimental del artículo 110.2 LRJ-PAC, a cuyo tenor " el error en la calificación del recurso por parte del recurrente no será obstáculo para su tramitación, siempre que se deduzca su verdadero carácter ".

Sin embargo, la tesis de la Administración recurrente no puede compartirse, porque el precepto se refiere a los recursos administrativos, pero los requerimientos contemplados en el artículo 44 de la Ley de la Jurisdicción no son recursos administrativos ni participan de la naturaleza de estos. Tales requerimientos responden a un mecanismo de acuerdo y entendimiento entre Administraciones Públicas para evitar litigios, en el marco de los principios constitucionales de coordinación y colaboración que han de presidir las relaciones entre dichas Administraciones. A través de ellos se busca dar a la Administración requerida la posibilidad de reconsiderar sus decisiones y así procurar una solución que soslaye el conflicto; pero por su carácter de técnicas de acuerdo y entendimiento no son, insistimos, ni por su naturaleza ni por su tramitación cauces impugnatorios como los recursos administrativos.

(La no extensión de la regla procedimental del artículo 110.2 LRJ-PAC a los requerimientos del artículo 44 LJCA resulta lógica si se tiene en cuenta que el artículo 44 LJCA limita su aplicabilidad a los litigios entre Administraciones y no se extiende, por tanto, a litigios entre Administraciones y particulares. Desde esta perspectiva, se entiende que no sea de aplicación a este precepto la regla del artículo 110.2, pues la previsión garantista incorporada al art. 110.2 se justifica primordialmente por el hecho de que en el procedimiento administrativo, a diferencia del contencioso-administrativo, no es preceptiva la asistencia letrada de los interesados, por lo que estos pueden comparecer y actuar sin asesoramiento jurídico, siendo por ende lógico que al no podérseles exigir un conocimiento acabado de las normas jurídico-administrativas se favorezca la superación y/o subsanación de defectos formales en la presentación de sus escritos. De ahí que se enfatice el principio "pro actione" y se procure dar a la impugnación administrativa el cauce adecuado para su definitivo examen y resolución por encima de deficiencias formales en su calificación. Por el contrario, las Administraciones Públicas, y singularmente la Administración General del Estado, se encuentran en este punto en una posición diferente a la de la generalidad de los ciudadanos, pues disponen de personal técnico y jurídico sobradamente formado en estas cuestiones, de manera que cabe exigirles un mayor rigor en la articulación de sus escritos y, específicamente, el debido conocimiento de una regla básica como es la del tan citado artículo 44, no existiendo pues, cuando se trata de las controversias entre Administraciones a que se refiere este último precepto, la razón justificativa de la previsión legal del artículo 110 LRJ-PAC ).

De cualquier forma, por apurar el examen del asunto, hemos de decir que las alegaciones expuestas por la actora en su demanda y en el recurso de casación carecen de virtualidad para dar lugar a la estimación del recurso desde la perspectiva del tema de fondo.

La parte recurrente fundamentó su demanda en que " con los aprovechamientos, usos e intensidades atribuidos a las porciones de finca propiedad del Estado clasificadas como suelo urbanizable Sector 3 y suelo urbano U.E. 10 y 11 por el citado Plan General, no se cumplido el principio de equidad, de adecuada distribución entre los beneficios y las cargas del planeamiento urbanístico derivada de la concreta división del suelo en sectores y unidades de ejecución, con vulneración de lo a tal fin establecido en la Ley Estatal 6/1998, de 13 de abril, sobre Régimen del Suelo y Valoraciones e, incluso, (aunque se considerara aplicable al caso), en el artículo 99 de la Ley de las Cortes de Aragón 5/1999, de 25 de marzo, Urbanística ", si bien en el suplico de la misma simplemente se solicitaba la anulación del Acuerdo de 1 de marzo de 2001 " a fin de que se garantice el cumplimiento del principio de equidad en la delimitación de sectores de suelo urbanizable y de unidades de ejecución del suelo urbano".

Empero, partiendo de la base de que el expediente remitido por la Administración, por sí solo, no permite a este Tribunal formar juicio sobre tal cuestión (pues del Proyecto de Revisión del PGOU únicamente se remitió la Memoria y planos de ordenación, documentación insuficiente para concluir sobre la existencia de la discriminación denunciada, ya que la información sobre los extremos precisos a este fin debe extraerse del estudio del resto de documentación del PGOU, especialmente de la contenida en las normas urbanísticas y fichas de características de cada unidad y sector), para que hubiera podido prosperar la desigualdad de trato que se denuncia habría sido necesario aportar un estudio comparativo respecto de otras unidades de actuación o sectores en que no se incluyan terrenos de la Confederación Hidrográfica que permitiera concluir la existencia o no de tal desigualdad de trato, pues la única prueba practicada en la instancia, constituida por el informe adjuntado a la demanda, suscrito por un Arquitecto adscrito a la Delegación de Economía y Hacienda de Zaragoza, carece de este estudio comparativo entre unidades de actuación y sectores entre sí.

Al declararse no haber lugar al recurso de casación procede condenar a la parte recurrente en las costas del mismo (artículo 139.2 de la Ley Jurisdiccional 29/98 ). A la vista de las actuaciones procesales, esta condena sólo alcanza, por lo que se refiere a la minuta de Letrado de la parte recurrida, a la cantidad máxima de 2.000'00 euros (artículo 139.3 de la Ley Jurisdiccional 29/98 ).

Por todo ello, en nombre de S.M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.