STS 1312/2021, 4 de Noviembre de 2021

Resolución recurrida en casación.

En el recurso nº. 293/2018, seguido en la Sección Primera de Refuerzo de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, con fecha 17 de septiembre de 2019, se dictó sentencia cuya parte dispositiva es del siguiente tenor literal: "FALLO.- 1°) Estimar el recurso, anular la resolución administrativa impugnada y la sanción tributaria.-2° )Imponer las costas a la Administración Pública demandada, en el importe máximo de quinientos euros".

Preparación del recurso de casación.

Notificada dicha sentencia a las partes, por el Sr. Abogado del Estado, en nombre y representación de La Administración General del Estado, se presentó escrito con fecha 21 de noviembre de 2019, ante la Sección Primera de Refuerzo de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, preparando recurso de casación, y la Sala, por auto de 27 de noviembre de 2019, tuvo por preparado el recurso de casación, con emplazamiento de las partes ante esta Sala Tercera del Tribunal Supremo, habiendo comparecido, dentro del plazo de 30 días señalado en el artículo 89.5 LJCA, como parte recurrente La Administración General del Estado, representada y asistida por el Sr. Abogado del Estado, y como parte recurrida Dº. Samuel, representado por el procurador de los Tribunales Dº. Oscar Bagán Catalán, bajo la dirección letrada de Dº. José Ruz García.

Admisión del recurso.

Recibidas las actuaciones en este Tribunal, la Sección Primera de esta Sala acordó, por auto de 28 de mayo de 2020, la admisión del recurso de casación, en el que aprecia que concurren en este recurso de casación las circunstancias de interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia previstas en los apartados 3.a) y 2.c) del artículo 88 de la Ley 29/1998, de 13 de Julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso- Administrativa, precisando que:

" 2º) La cuestión que presentan interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia consisten en:

Determinación si la fecha de inicio del cómputo del plazo máximo de resolución en el procedimiento sancionador en materia de contrabando a los efectos de apreciar la existencia o no de caducidad debe computarse desde la notificación de la comunicación de inicio del procedimiento o desde la fecha de las actuaciones previas, previstas en los artículos 21 y siguientes del Real Decreto 1649/1998, de 24 de julio, documentadas en las diligencias de aprehensión o descubrimiento.

3. ) Identificar como normas jurídicas que, en principio, habrán de ser objeto de interpretación :

3.1 Los artículos 21 y siguientes, así como el artículo 35 del Real Decreto 1649/1998, de 24 de julio, por el que se desarrolla el Título II de la Ley Orgánica 12/1995, de 12 de diciembre, de represión del contrabando, relativo a las infracciones administrativas de contrabando (BOE de 7 de septiembre).

3.2 El párrafo 2 de la Disposición final primera de la Ley Orgánica 12/1995, de 12 de diciembre, de Represión del Contrabando (BOE de 13 de diciembre) ["LORC"].

3.3 El artículo 211.2 de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria (BOE de 18 de diciembre) ["LGT"].

Ello sin perjuicio de que la sentencia haya de extenderse a otras si así lo exigiere el debate finalmente trabado en el recurso, ex artículo 90.4 de la LJCA".

Interposición del recurso de casación y oposición.

Recibidas las actuaciones en esta Sección Segunda, el Sr. Abogado del Estado, en la representación que ostenta, por medio de escrito presentado el 16 de junio de 2020, interpuso recurso de casación, en el que expuso que las normas infringidas por la sentencia impugnada son:

1. - Los artículos 21 y siguientes, así como el artículo 35 del Real Decreto 1649/1998, de 24 de julio, por el que se desarrolla el Título II de la Ley Orgánica 12/1995, de 12 de diciembre, de represión del contrabando, relativo a las infracciones administrativas de contrabando (BOE de 7 de septiembre).

2. - El párrafo 2 de la Disposición final primera de la Ley Orgánica 12/1995, de 12 de diciembre, de Represión del Contrabando (BOE de 13 de diciembre) ["LORC"].

3. - El artículo 211.2 de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria (BOE de 18 de diciembre) ["LGT"].

El Sr. Abogado del Estado considera que, la sentencia recurrida infringe la citada normativa, ya que interpreta erróneamente el cómputo del plazo máximo de resolución de los procedimientos sancionadores al considerar como día de inicio del cómputo del plazo de caducidad el de formalización del acta policial por la que se procede administrativamente contra el inculpado, sin atender al que indica el art. 35.5 del Real Decreto 1649/1998, es decir la fecha de la firma del acuerdo de inicio. De la regulación legal y reglamentaria expuesta ut supra, aplicable ratione temporis al caso suscitado se desprende que, en los procedimientos sancionadores tributarios así como, en particular, en los que rigen, las infracciones y sanciones en materia de contrabando, el plazo máximo de resolución y, por tanto, el de caducidad de los procedimientos, es de 6 meses y se computa desde la fecha del acuerdo de inicio o, en su caso, desde la fecha de su notificación al presunto infractor, hasta la fecha en que se notifique el acuerdo sancionador.

En el caso de autos, la sentencia impugnada considera como día inicial del cómputo el de la fecha de aprehensión del tabaco (la fecha en la que se levanta el acta o diligencia policial a que se refiere el art. 23 del RD 1649/1998, -el día 8 de septiembre de 2014-), cuando es lo cierto que el Acuerdo de inicio del expediente sancionador no se inició, con conocimiento formal del inculpado, hasta el día 9 de diciembre de 2015, y entre esta fecha de inicio y la de notificación y la de la notificación del acuerdo sancionador (29 de mayo de 2016) no ha transcurrido el plazo de caducidad de 6 meses.

El Sr. Abogado del Estado, sostiene que, no puede aceptarse que la fecha de inicio (8 de septiembre de 2014) sea el día en que la patrulla de la Guardia Civil procede a levantar el acta o diligencia 1º) porque los funcionarios de la Guardia Civil no son competentes para iniciar e instruir los expedientes de infracción en materia de contrabando; y 2º) porque la Sección 2ª del Capítulo II del RD 1649/1998 se refiere muy concretamente a las "Actuaciones previas a la iniciación del expediente", en cuyo contexto se ubica el art. 23, referido a las diligencias de aprehensión y descubrimiento que es exactamente lo que consta documentado en el acta de 8 de septiembre de 2014, mientras que la Sección 3ª se dedica a la "Iniciación", donde se ubica el art. 25, primero de los preceptos dedicados al inicio del expediente sancionador por infracciones en materia de contrabando por el órgano competente para iniciar e instrucción los mismos, uno de los órganos aduaneros del art. 16.3 del Real Decreto 1694/2018 ). El hecho de que dicha acta o diligencia sea una actuación que, de conformidad con el art. 20 del citado RD 1649/1998, sirva para la iniciación del expediente sancionador, no puede ser motivo de confusión, máxime cuando el art. 23.5 advierte que las diligencias se extienden por triplicado, de manera que la original se entrega a la Administración competente (en este caso la Sección de Aduanas e IIEE) "para iniciar el expediente". Luego, una cosa es la diligencia o el acta que puedan levantar las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado para la aprehensión y descubrimiento del material de la infracción y que ésta pueda servir para que el órgano competente pueda iniciar, de oficio, el expediente y otra cosa diferente es que, con el levantamiento de la citada diligencia, se entienda ya iniciado el expediente infractor, conclusión que propone la sentencia recurrida y que contraviene la normativa estatal de aplicación. Así lo han entendido ya las sentencias de TSJ citadas en el escrito de preparación, contradictorias con la sentencia recurrida.

Concluye que, la fecha de inicio del cómputo del plazo máximo de resolución en el procedimiento sancionador en materia de contrabando a los efectos de apreciar la existencia o no de caducidad debe computarse desde la notificación de la comunicación de inicio del procedimiento.

Tras las anteriores alegaciones, terminó suplicando a la Sala " dicte sentencia por la que, estimándolo, case la sentencia recurrida y declare que, la fecha de inicio del cómputo del plazo máximo de resolución en el procedimiento sancionador en materia de contrabando a los efectos de apreciar la existencia o no de caducidad debe computarse desde la notificación de la comunicación de inicio del procedimiento, para, acto seguido, desestimar el recurso contencioso administrativo interpuesto en la instancia confirmando la resolución del TEARC impugnada".

Por su parte, el procurador Dº. Oscar Bagán Cataán, en nombre y representación de Dº. Samuel, por medio de escrito presentado con fecha 12 de noviembre de 2020, formuló oposición al recurso de casación, manifestando que, está conforme con lo indicado por el Sr. Abogado del Estado pero añade las siguientes normas que tendrían que ser objeto de interpretación: 1) Los arts. 1, 25.2 y art. 29 de la de la LJCA de la Ley 29/1998 de 13 de julio. 2) El art. 9.4 de la LOPJ. 3) El art. 106.1 de la CE. 4) El art. 12.1. B) de la Ley Orgánica 2/1986, de 14 de marzo, de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad.

Asimismo, se opone a las infracciones en que se dice que incurre la sentencia de instancia, manifestando que, la sentencia es totalmente ajustada a Derecho, y no comete infracción alguna, sino que fija y aplica correctamente el instituto de la caducidad. La sentencia recurrida defiende que no puede existir un vacío , desde que se hace la aprehensión, hasta que se decide dictar resolución de iniciación del procedimiento sancionador, pues sería dar carta de naturaleza a la vía de hecho de la administración durante un periodo superior incluso al plazo fijado para que se entienda producida la caducidad. Así, nos encontramos que al no poderse impugnar acto o decisión administrativa alguna los derechos e intereses afectados carecerían de tutela; tutela que otorga la sentencia recurrida y que es correcta, por cuanto ya el art. 1 de la LJCA de la Ley 29/1998, de 13 de julio, determina que el ámbito de la jurisdicción contenciosa administrativa permite incluir como objeto del recurso no sólo los actos y Reglamentos ( art. 25.1) sino también la inactividad o ausencia de actividad administrativa ( art. 25.2 y 29), es decir, la Ley Jurisdiccional ha ampliado el objeto del recurso contencioso-administrativo al incluir también la inactividad de la Administración y las actuaciones materiales constitutivas de vía de hecho. Y, en el presente caso, la intervención de la Guardia Civil se realiza el 8 de septiembre de 2014 y no es hasta el 9 de diciembre de 2015 ( un año y tres meses más tarde), por lo que claramente nos encontramos con la inactividad de la Administración con un vacío inadmisible, que recibe la tutela de la sentencia recurrida, pues ha superado en más del doble el tiempo que puede durar el procedimiento administrativo sancionador y la sentencia recurrida da respuesta jurídica a dicha omisión, produciéndose la caducidad. Tal y como dice la sentencia recurrida, la interpretación del art. 35 del Real Decreto 1649/1998, de 24 de julio, se debe integrar con el resto del ordenamiento jurídico, no pudiendo ampararse la vía de hecho o inactividad de la Administración en los procedimientos, como el presente, sancionadores e iniciados de oficio por la Administración y donde ha incurrido tal. Y como la Guardia Civil tiene competencias en materia de perseguir el contrabando, se debe entender que, el procedimiento sancionador se inicia con la notificación del Acta que se le entrego al recurrido.

Concluye que, la fecha de inicio del cómputo del plazo máximo de la resolución en el procedimiento sancionador en materia de contrabando, a los efectos de apreciar la existencia o no de caducidad debe computarse desde la notificación de la comunicación del acta levantada por la Guardia Civil al ostentar dicho cuerpo competencias para realizar actuaciones a evitar y perseguir el contrabando.

Tras las anteriores alegaciones, terminó suplicando a la Sala "dicte sentencia por la que desestimando el recurso, confirme la Sentencia y declare su firmeza, y declare que la fecha de inicio del cómputo del plazo máximo de resolución en el procedimiento sancionador en materia de contrabando a los efectos de apreciar la existencia o no de caducidad debe computarse a partir de la notificación del acta levantada por la Guardia Civil, al suponer dicha notificación el inicio del procedimiento sancionador y ello con expresa condena en costas del presente Recurso de Casación a la Administración".

. - Señalamiento para deliberación del recurso.

Por providencia de 16 de noviembre de 2020, el recurso quedó concluso y pendiente de votación y fallo, al no haber lugar a la celebración de vista pública por no advertir la Sala la necesidad de dicho trámite.

Llegado su turno, se señaló para deliberación, votación y fallo el 19 de octubre de 2021, en cuya fecha tuvo lugar el referido acto.

El debate.

El auto de admisión recoge las principales circunstancias acaecidas en el devenir del caso que nos ocupa, en concreto:

- El 8 de septiembre de 2014 la Comandancia de la Guardia Civil levantó el acta por la aprehensión de las cajetillas de tabaco descubiertas en el local abierto al público que regentaba don Samuel.

- El 16 de septiembre de 2014 se remitió la citada acta al Sr. Administrador de Aduanas e Impuestos Especiales de la AEAT en Barcelona.

- El 9 de diciembre de 2015 se dictó acuerdo de iniciación e instrucción del expediente sancionador, de conformidad con el artículo 16 del RD 1649/1998.

- El 18 de diciembre de 2015, se notificó el inicio del expediente sancionador.

- El 19 de mayo de 2016 se dictó resolución, notificada el 29 de mayo, imponiendo una sanción de 1.000 euros a don Samuel como autor de una infracción administrativa de contrabando comprendida en el apartado 2 b) y 3 b) del art. 2 de la Ley Orgánica 12/95, de 17 de diciembre, en relación con lo dispuesto en el artículo 11 de la misma.

Lo relevante, en lo que ahora interesa, es el tiempo transcurrido desde el levantamiento del acta por la Guardia Civil, dando cuenta de la aprehensión de las cajetillas de tabaco, al inicio del expediente sancionador y fecha de su finalización.

La Sentencia impugnada acoge la pretensión articulada por la parte demandante anulando la sanción leve impuesta. En concreto considera la Sala que se produjo la caducidad del procedimiento. Parte la Sala de instancia de que "La caducidad es una institución que tiene su razón de ser en la previa fijación por la Ley de un plazo al que queda supeditada la actuación a que el mismo se refiere -plazo en el que la iniciación y finalización de la actuación aparecen fatalmente unidos- provocando, caso de inactividad durante el mismo, el decaimiento del derecho no accionado, como ocurre en el presente caso"; hace referencia al carácter especial de los procedimientos tributarios y la aplicación supletoria de las disposiciones generales de Derecho administrativo, y al considerar que "es evidente que se han superado con creces los plazos establecidos, pues es inadmisible e injustificable en el ámbito general del Derecho y del Derecho Tributario en particular, que la conducta infractora se cometa el día 8 de septiembre de 2014 y la notificación de la resolución sancionadora que puso fin al procedimiento sancionador, se notifique al interesado el día 29 de mayo de 2016", estima la demanda.

Ciertamente la Sentencia de instancia no parece que sea todo lo esclarecedora que la ocasión demandaba, pero si al razonamiento justificativo de la estimación unimos que aprecia la caducidad, ha de concluirse, sin tensión, que lo que viene a entender la Sala de instancia es que el procedimiento ha durado un tiempo superior al legalmente previsto sumando el tiempo de duración del procedimiento el transcurrido desde el acta por la Guardia Civil a la remisión al órgano competente para sancionar. En esta línea se inscribe la cuestión con interés casacional, considerando que dicho tiempo puede entenderse que constituyen actuaciones previas al inicio formal del expediente sancionador, "Determinación si la fecha de inicio del cómputo del plazo máximo de resolución en el procedimiento sancionador en materia de contrabando a los efectos de apreciar la existencia o no de caducidad debe computarse desde la notificación de la comunicación de inicio del procedimiento o desde la fecha de las actuaciones previas, previstas en los artículos 21 y siguientes del Real Decreto 1649/1998, de 24 de julio, documentadas en las diligencias de aprehensión o descubrimiento".

A los efectos que interesan, son de aplicación al caso lo dispuesto en el Título II de la LO 12/1995, sobre represión del contrabando, desarrollado por los arts. 20 y ss. y 35 del Real Decreto 1649/1998, así como la disposición final primera de la citada LO y art. 221.2 de la LGT -añadimos las negritas para resaltar lo más relevante-.

Dispone el art. 13 de la LO 12/1995, sobre competencia, procedimiento y recursos lo siguiente:

"1. Serán competentes para conocer de las infracciones de contrabando los órganos de la Administración aduanera de la Agencia Estatal de Administración Tributaria, en la forma en que se disponga reglamentariamente.

2. Las resoluciones de los órganos administrativos aludidos en el punto anterior que resuelvan o pongan fin al expediente administrativo de contrabando podrán ser objeto de impugnación ante la vía económico-administrativa y, posteriormente, ante la jurisdicción contencioso-administrativa".

   El desarrollo de la citada LO se contiene en el Real Decreto 1649/1998, los preceptos que interesan son los siguientes:

   " Artículo 20. Forma de iniciación.

1. El procedimiento se iniciará de oficio, mediante acuerdo del titular de la unidad administrativa que instruya el expediente, bien por propia iniciativa o como consecuencia de orden superior, petición razonada de otros órganos o denuncia.

2. En particular, el acuerdo del órgano competente para la iniciación del procedimiento podrá basarse en la actuación de:

   1. Los órganos de la administración aduanera.

   2. Las fuerzas de la Guardia Civil, que cumplan funciones propias del resguardo fiscal del Estado y las actuaciones encaminadas a evitar y perseguir el contrabando, y otras autoridades y fuerzas cuya normativa específica les otorgue competencias para el descubrimiento y persecución del contrabando.

   3. Las demás fuerzas y Cuerpos de Seguridad.

   4. Las autoridades militares, en los términos previstos en el apartado 2 del artículo 22".

   Regula el reglamento las actuaciones previas a la iniciación del procedimiento, entre las que se comprenden las siguientes:

   " Sección 2.a Actuaciones previas a la iniciación

   Artículo 21. Denuncia.

   Artículo 22. Otras actuaciones previas a la iniciación.

1. Como actuaciones previas a la iniciación del procedimiento sancionador por infracciones de contrabando, los órganos competentes para su iniciación, otros órganos de la Administración aduanera y las demás personas a quienes está encomendada la persecución y el descubrimiento del contrabando podrán realizar actuaciones previas con objeto de determinar, con carácter preliminar, los hechos que pudieran constituir infracción de contrabando, la identificación de los presuntos responsables y las circunstancias que concurran en unos y otros.

2. Las fuerzas y Cuerpos de Seguridad y las autoridades militares citadas en las letras c) y d) del apartado 2 del artículo 20 podrán actuar en los siguientes casos:

   1. Cuando por razones de urgencia sean requeridas al efecto por los funcionarios y fuerzas a quienes está encomendada la persecución y el descubrimiento del contrabando.

   2. Cuando sorprendan a los infractores en el momento de cometer la infracción.

   3. Cuando conozcan alguna infracción de contrabando y puedan realizar preventivamente la aprehensión de los bienes, mercancías, géneros o efectos, si no se hallan presentes las personas mencionadas en el artículo 20.2, párrafos a) y b).

   (...) 4. Las personas mencionadas en los apartados 1 y 2 de este artículo, procederán a la aprehensión cautelar de los bienes, efectos e instrumentos a que se refiere el artículo 14 de este Real Decreto.

5. Las autoridades y fuerzas citadas en los apartados anteriores formalizarán sus actuaciones mediante diligencia con los requisitos señalados en el artículo 23.

   Las diligencias citadas en el párrafo anterior se remitirán, dentro de las cuarenta y ocho horas siguientes al momento en que se formalicen, al órgano al que corresponda iniciar el procedimiento sancionador en razón de su competencia territorial, poniendo a su disposición los bienes, efectos o instrumentos aprehendidos.

6. Sin perjuicio de la remisión de la diligencia y la puesta a disposición del instructor correspondiente de los bienes, efectos e instrumentos aprehendidos, las autoridades, funcionarios y fuerzas que hayan intervenido en las actuaciones relacionadas con el procedimiento para sancionar las infracciones administrativas de contrabando facilitarán los antecedentes e informes ampliatorios que puedan encomendárseles o que estimen conveniente emitir para el más completo esclarecimiento de los hechos.

7. Si el órgano competente para iniciar el procedimiento determina que no concurren las circunstancias que justifican dicha iniciación, lo notificará a los interesados, devolviendo los bienes, efectos e instrumentos aprehendidos, si los hubiese, a sus dueños.

   Artículo 23. Diligencias de aprehensión o descubrimiento.

   (...) 5. Las diligencias se extenderán por triplicado:

   1. El ejemplar original se remitirá a la Administración de Aduanas e Impuestos Especiales, la Intervención de Territorio Franco, o la Sección de Aduanas e Impuestos Especiales de la Delegación de la Agencia Estatal de Administración Tributaria, que deba iniciar el procedimiento sancionador.

      Artículo 24. Actuaciones previas relativas a los bienes, efectos e instrumentos aprehendidos.

      A los bienes, efectos e instrumentos aprehendidos se les dará, según sea la naturaleza de los mismos, el siguiente destino:

   1. Cuando se trate de labores de tabaco o de otros géneros o efectos estancados, se procederá en la forma que indiquen las disposiciones reguladoras de los respectivos monopolios públicos, entregándose los mismos al Comisionado para el Mercado de Tabacos o a los representantes de dichos monopolios, respectivamente".

      Sobre el inicio del procedimiento se prevé:

      "Sección 3.a Iniciación

      Artículo 25. Iniciación del procedimiento.

1. Apreciada por el órgano competente para iniciar el procedimiento la procedencia de dicha iniciación, dictará acuerdo que notificará a los interesados en la forma establecida en el artículo 29 del presente Real Decreto. Previamente procederá a la valoración de los bienes, mercancías, géneros o efectos objeto de contrabando, y a la adopción, en su caso, de medidas de carácter provisional relativas a los bienes, efectos e instrumentos aprehendidos, sin perjuicio de otras que pueda adoptar durante la tramitación del procedimiento.

2. Cuando el acto de iniciación del expediente sancionador contenga todos los extremos que el apartado 1 del artículo 34 de este Real Decreto establece para la propuesta de resolución, por encontrarse en poder del órgano competente todos los elementos de hecho que permitan formular la propuesta de imposición de sanción, en la notificación se advertirá al presunto infractor a los efectos, entre otros, de la puesta de manifiesto que, de no formular alegaciones en el plazo de quince días, el contenido del acto de iniciación podrá considerarse propuesta de resolución, remitiéndose sin más trámites al órgano competente para resolver el procedimiento. En caso de que se formulen alegaciones o si el órgano instructor modifica los elementos contenidos en el acto de iniciación del expediente, se procederá de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 30 y siguientes de este Real Decreto.

   Artículo 29. Notificación a los interesados.

1. La iniciación del procedimiento sancionador se comunicará a los interesados con indicación de las siguientes menciones:

   (...)

2. El acuerdo se notificará a los presuntos infractores y a los propietarios de los bienes, efectos e instrumentos intervenidos si fuesen distintos a aquéllos, respecto de este extremo, y, en general, para la defensa de sus intereses específicos, a los demás interesados".

   Por último se regula la resolución en estos términos:

   "Sección 5.a Resolución

   Artículo 35. Resolución del procedimiento.

1. El órgano competente dictará resolución motivada a la vista de la propuesta formulada por el instructor del procedimiento y de las diligencias, documentos, pruebas y alegaciones que obren en el expediente. La resolución se notificará a los interesados.

5. El plazo máximo para resolver el procedimiento será de seis meses desde la fecha del acuerdo de iniciación. A estos efectos no se computarán los períodos en los que la tramitación del procedimiento quede interrumpida por causas imputables a los interesados o por la suspensión del procedimiento prevista en el artículo 17 de este Real Decreto. Este plazo podrá prorrogarse por resolución expresa del órgano competente para resolver, previa petición motivada del órgano instructor, por un único plazo improrrogable de seis meses. Transcurridos treinta días desde el vencimiento del plazo sin que la resolución haya sido dictada se entenderá caducado el procedimiento y se procederá al archivo de las actuaciones, de oficio o a instancia del interesado, sin perjuicio de la posibilidad de iniciar de nuevo el procedimiento, en tanto no haya prescrito la acción de la Administración para imponer la correspondiente sanción".

   Como se ha puesto de manifiesto el propio reglamento establece el plazo máximo de duración del procedimiento sancionador y las consecuencias de su incumplimiento, sancionado con su caducidad y archivo. Cabe hacer mención que la disposición final primera de la citada LO estable cuál ha de ser la normativa supletoria:

   "2. En lo no previsto en el Título II de la presente Ley se aplicarán supletoriamente las disposiciones reguladoras del régimen tributario general y, en concreto, la Ley General Tributaria, así como subsidiariamente la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común".

   Previendo la propia LGT la caducidad como una de las formas de terminación del procedimiento sancionador en materia tributaria, disponiendo el art. 211 que:

   "1. El procedimiento sancionador en materia tributaria terminará mediante resolución o por caducidad.

   (...)

2. El procedimiento sancionador en materia tributaria deberá concluir en el plazo máximo de seis meses contados desde la notificación de la comunicación de inicio del procedimiento. Se entenderá que el procedimiento concluye en la fecha en que se notifique el acto administrativo de resolución del mismo. A efectos de entender cumplida la obligación de notificar y de computar el plazo de resolución serán aplicables las reglas contenidas en el apartado 2 del artículo 104 de esta Ley".

   Con carácter complementario indicar que tanto la Ley 30/1992 como la actual 39/2015, preveían posibles actuaciones previas al inicio del procedimiento sancionador.

Examen del caso y la necesaria matización.

A la vista de las actuaciones, el contenido de la propia sentencia y los escritos rectores de ambas partes, se antoja necesario matizar la cuestión de interés casacional formula en el auto de admisión en los términos que más adelante se dirán.

La normativa aplicable al caso es absolutamente clara; se distingue por un lado las actuaciones previas, que pueden documentarse mediante diligencia que deben remitirse en el plazo de 48 horas al órgano competente para sancionar, que en el caso que nos ocupa parece que se cumplimentó en plazo superior, del 8 a 16 de septiembre de 2014, y, por otro, lo que es estrictamente el procedimiento sancionador, cuyo inicio requiere acuerdo del órgano competente notificado en legal forma y que puede alargarse hasta un total de seis meses y que termina, normalmente, con resolución notificada al interesado. Entre ambas actuaciones, las previas y el procedimiento sancionador, existe un insoslayable vínculo, pero tanto estructural como sustancial y teleológicamente se diferencian esencialmente, constituyendo compartimentos estancos, de suerte que el plazo de duración de más de seis meses sólo atañe y produce efectos respecto del procedimiento sancionador, en este caso, la caducidad.

La jurisprudencia al respecto es categórica, en el sentido de que las actuaciones previas al inicio del procedimiento no computan a efectos del plazo máximo del que dispone la Administración para resolver, en tal sentido se pronuncia las sentencias del Tribunal Supremo de 6 de mayo de 2015, rec. cas. 3438/2012 ó la de 13 de mayo de 2019, rec. cas. 2415/2016, que recogen la doctrina general aunque introducen una matización importante, "...esta Sala tiene declarado que ese periodo anterior al acuerdo de iniciación ... ha de ser forzosamente breve y no encubrir una forma artificiosa de realizar actos de instrucción y enmascarar y reducir la duración del propio expediente posterior".

En el ámbito estrictamente tributario, aunque no sancionador si bien es trasladable a este con carácter general, también se ha pronunciado el Tribunal Supremo en el sentido de que las actuaciones previas no forman parte a efectos del cómputo de plazo para su terminación del procedimiento tributario, siempre que no se hayan realizado con ánimo fraudulento de obtener una ventaja evitando que corra el tiempo del procedimiento o alargando indebidamente el mismo, en tal sentido puede verse sentencias de 8 de abril de 2019, rec. cas. 4632/2017; 22 de abril de 2019, rec. cas. 65133/2017; 30 de octubre de 2019, rec. cas. 4204/2017, ó más reciente la de 16 de junio de 2020, rec. cas. 641/2018.

Ahora bien, dicho lo anterior, en realidad el caso que nos ocupa difiere del que se contempló en las citadas sentencias y que ha conformado la jurisprudencia referida.

El problema del presente caso es distinto, de ahí que debamos matizar la cuestión con interés casacional, aunque la parte recurrida ayuda a centrarlo cuando incide sobre la inactividad administrativa; así es, en el presente caso las actuaciones previas se limitaron al levantamiento del acta, aprehensión del tabaco y remisión al órgano competente, que tuvo como duración un período de 8 días, no consta otras actuaciones previas, por lo que el problema en realidad se desenvuelve no tanto en que el inicio del procedimiento sancionador coincida con el comienzo de las actuaciones previas, de suerte que el tiempo transcurrido debe computarse a efectos de la caducidad, en el que se tendría que analizar la actuación de la Administración en los términos que por la jurisprudencia referenciada son valorados, sino en concreto qué efectos jurídicos debe tener el período, absolutamente vacío de contenido, que tarda la Administración entre la recepción de las actuaciones previas y el inicio del procedimiento, en este caso sancionador.

Esto es, para centrar el problema parece conveniente recordar que nos encontramos con que las simples actuaciones previas realizadas, básicamente el acta y aprehensión del tabaco, se remiten en 16 de septiembre de 2014 a la Administración competente para, en su caso, sancionar, y esta, sin llevar a cabo actuaciones previas o complementarias, tras un largo tiempo vacío de contenido, no inicia expediente sancionador hasta el 9 de diciembre de 2015, notificado el día 18 de diciembre. Esto es, durante casi quince meses la Administración se muestra absolutamente inactiva.

Ciertamente no existe regulación normativa respecto de dicho espacio temporal, esto es, el tiempo máximo que pude transcurrir entre la recepción de las actuaciones poniendo en conocimiento la posible comisión de una infracción administrativa y el inicio del expediente; si nos fijamos en los plazos estatuidos, se establece un plazo de 48 horas para la remisión de las diligencias previas formalizadas y el plazo de seis meses para concluir el procedimiento sancionador. Sin embargo, para supuestos similares al que nos ocupa, respecto de otros procedimientos en el ámbito tributario, referidos a estos tiempos vacíos se ha conformado una jurisprudencia en torno al principio de buena administración, en el que sin tensión ni forzamiento encuentra su acomodo el caso que nos ocupa.

Son muchas las sentencias que sobre el principio de la buena administración y su proyección en los procedimientos tributarios se han dictado, valga de referencia por contener la misma un compendio de lo dicho, la sentencia de 19 de diciembre de 2020, rec. cas. 4911/2018, que a su vez se remite a otras como la de 18 de diciembre de 2019, rec. cas. 4442/2018, recordar que se ha dicho -añadimos las negritas para resalar los aspectos que más interesan- lo siguiente:

"(...) es preciso tener presente lo dispuesto en art. 9.3 de la CE sobre el principio de legalidad, la jerarquía normativa, la publicidad de las normas, la irretroactividad de las disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales, la seguridad jurídica, la responsabilidad y la interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos.

Por su parte el artículo 103 CE dispone que "La Administración Pública sirve con objetividad los intereses generales y actúa de acuerdo con los principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación, con sometimiento pleno a la ley y al Derecho".

Estos mandatos constitucionales tienen su reflejo, en lo que ahora interesa, en el artículo 3.1 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público , conforme al cual "Las Administraciones Públicas sirven con objetividad los intereses generales y actúan de acuerdo con los principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación, con sometimiento pleno a la Constitución, a la Ley y al Derecho. Deberán respetar en su actuación y relaciones los siguientes principios:

(...)

4. Racionalización y agilidad de los procedimientos administrativos y de las actividades materiales de gestión.

5. Buena fe, confianza legítima y lealtad institucional [...]".

Por último, en el ámbito de la Unión Europea, el artículo 41.1 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea (Diario Oficial de la Unión Europea número C 202, de 7 de junio de 2016, páginas 389 a 405) especifica que "[t]oda persona tiene derecho a que las instituciones, órganos y organismos de la Unión traten sus asuntos imparcial y equitativamente y dentro de un plazo razonable (...)".

(...)

SÉPTIMO.- La doctrina jurisprudencial sobre el principio de buena administración en el ámbito de la gestión y revisión tributaria.

La jurisprudencia de la Sección segunda de esta Sala, ha abordado recientemente el principio de buena Administración en relación con la retroacción de actuaciones ordenada por un tribunal económico-administrativo, siendo relevante lo indicado, entre otras, en la Sentencia de 14 de febrero de 2017 (rec. 2379/2015, ES:TS :2017:490), en cuyo fundamento jurídico tercero se afirma que " [...] el obligado tributario tiene el derecho a que ordenada por resolución judicial o económico administrativa la retroacción las actuaciones se lleven a cabo en el período que reste desde el momento al que se retrotraigan las actuaciones hasta la conclusión del plazo al que se refiere el apartado 1 o en seis meses si aquel período fuera inferior, no es facultad de la Administración ampliar los plazos mediante dilaciones voluntarias, ni sobrepasar los citados plazos cuando materialmente ha llevado a cabo actuaciones antes de recepcionar el expediente, lo que nos debe llevar a entender que en aquellos supuestos en los que la Administración haya realizado o podido realizar actuaciones tendentes a dicho fin, aún cuando no haya recepcionado el expediente, no podrá exceder el citado plazo del tiempo que reste o de los seis meses, puesto que el deber impuesto de atenerse a un plazo legalmente fijado, es un deber material y no formal, de carácter objetivo y al margen de la voluntad de los interesados".

En la misma línea, la STS de 17 de abril de 2017 (rec. 785/2016, ES:TS :2017.1503), fundamento jurídico tercero, ha recogido en relación con el principio citado que " [...] le era exigible a la Administración una conducta lo suficientemente diligente como para evitar definitivamente las posibles disfunciones derivada de su actuación, por así exigirlo el principio de buena administración que no se detiene en la mera observancia estricta de procedimiento y trámites, sino que más allá reclama la plena efectividad de garantías y derechos reconocidos legal y constitucionalmente al contribuyente".

Por último, la Sentencia de 5 de diciembre de 2017 (rec. 1727/2016, ES:TS :2017:4499) indicó, en su fundamento jurídico cuarto y respecto de un supuesto similar al que hoy nos ocupa, que " [...] no deja de ser llamativo que a la recurrente se le notifique la resolución del TEAC el 20 de febrero de 2013 y a la Administración Tributaria, al órgano competente para ejecutar la resolución, se remita y recepcione el expediente, según se recoge en la sentencia, en 29 de julio de 2013. Desfase temporal que jurídicamente no puede resultar indiferente. Fijado legalmente un plazo para llevar a efecto la ejecución de la resolución estimatoria por motivos formales con retroacción de actuaciones, bastaría para burlar su finalidad el que el inicio del plazo para tramitar el procedimiento quede a voluntad de la Administración(...) Del derecho a una buena Administración pública derivan una serie de derechos de los ciudadanos con plasmación efectiva, no es una mera fórmula vacía de contenido, sino que se impone a las Administraciones públicas de suerte que a dichos derechos sigue un correlativo elenco de deberes a estas exigibles, entre los que se encuentran, desde luego, el derecho a la tutela administrativa efectiva y, en lo qe ahora interesa sobre todo, a una resolución administrativa en plazo razonable [siendo así que] al menos resulta procedente dejar apuntado que en atención a las circunstancias de cada caso, bajo el prisma de los anteriores principios, la dilación no razonable y desproporcionada en la remisión del expediente para ejecución de la resolución estimatoria del órgano económico administrativo no puede resultar jurídicamente neutral sino que deberá extraerse las consecuencias jurídicas derivadas"".

Como se desprende de lo dicho por el Tribunal Supremo el principio de buena administración tiene una base constitucional y legal indiscutible. Podemos distinguir dos manifestaciones del mismo, por un lado constituye un deber y exigencia a la propia Administración que debe guiar su actuación bajo los parámetros referidos, entre los que se encuentra la diligencia y la actividad temporánea; por otro, un derecho del administrado, que como tal puede hacerse valer ante la Administración en defensa de sus intereses y que respecto de la falta de diligencia o inactividad administrativa se refleja no ya sólo en la interdicción de la inactividad que se deriva de la legislación nacional, arts. 9 y 103 de la CE y 3 de la Ley 39/2015, -aunque expresamente no se mencione este principio de buena administración-, sino de forma expresa y categórica en el art. 41 de la CEDH, cierto es, que, art. 51 de la Carta, no estamos aplicando Derecho de la UE, pero cabe recordar que este Tribunal ya advirtió en sentencia de 11 de julio de 2014 - a la que se remitió la de 20 de noviembre de 2015, rec. cas. 1203/2014-, que "(...) dicha persona tiene derecho a obtener una respuesta de aquélla y a que por tanto la Administración se pronuncie sobre su solicitud ( artículo 42 LRJAP-PAC), sin que pueda consiguientemente permanecer inactiva durante tiempo indefinido, como si no se hubiese planteado ante ella la solicitud antes indicada.

Así lo vino a entender acertadamente la resolución judicial impugnada; y ciertamente tal exigencia puede deducirse incluso, no sólo de nuestro propio ordenamiento interno, sino también del derecho a la buena administración reconocido por la normativa europea ( artículo 41 de la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea: con proyección general, no obstante lo establecido también por el artículo 51 de dicha Carta, porque resulta difícil establecer y explicar un distinto nivel de enjuiciamiento, según se aplique o no el Derecho de la Unión Europea por los operadores en el ámbito interno)". Con carácter general se le reconoce a los obligados tributarios el derecho a que las actuaciones de comprobación e inspección tributaria se desarrollen en los plazos previstos, art. 34, ñ) de la LGT, y ya en el ámbito sancionador tributario claramente la proscripción de la inactividad inspira el mandato del art. 209.2 de la LGT.

Es cierto que existe legislación adecuada para salvaguardar los derechos del ciudadano ante la inactividad administrativa, procurando una tutela efectiva en tanto posibilita el acceso al control judicial, al respecto los institutos del silencio administrativo o la propia caducidad, o incluso habilitando la impugnación jurisdiccional contra la inactividad administrativa, arts. 25.2 y 29.1 de la LJCA; pero existe un vacío normativo positivo que obvia completamente los cauces para reaccionar contra cierta inactividad administrativa; la actividad diligente y temporánea por parte de la Administración no constituye una potestad discrecional de la misma sometida a su voluntad o conveniencia, al margen, a veces, de los principios y reglas constitucionales y legales, representando potencialmente la imposibilidad de control judicial de la actividad administrativa en contra del mandato constitucional del art. 106.1 de la CE, y quebrando un derecho del administrado que como se ha razonado anteriormente no es mera entelequia sin plasmación y efectividad práctica, como es el derecho a que la actividad de la Administración cuando afecta a sus derechos e intereses se desarrolle y resuelva en un tiempo razonable y proporcionado, esto es, a no sufrir dilaciones indebidas e injustificadas.

Existe, pues, con base en la normativa antes citada, un deber administrativo a la diligencia debida, y un correlativo derecho de los ciudadanos a la proscripción de la inactividad administrativa. Es consustancial al principio de buena administración la diligencia en el actuar de la Administración y el desarrollo y resolución en tiempo razonable y proporcionado. Cuando existe una inactividad administrativa objetiva, injustificada y desproporcionada, se está conculcando el derecho del ciudadano a la buena administración; derecho real y efectivo que debe ser garantizado y que, en su caso, debe ampararse por los Tribunales de Justicia cuando controla la referida inactivad administrativa; inactividad que si bien no está sometida a plazo no constituye una potestad discrecional a voluntad de la Administración, sino que con la base constitucional y legal vista se impone a la Administración obligada al citado deber de buena administración que proscribe la inactividad y cuya conculcación, en función de cada caso concreto, tendrá sus consecuencias jurídicas, como es el caso que nos ocupa.

A mayor abundamiento, en el caso que nos ocupa el régimen sancionador regulado en la LO 12/1995, de Represión del Contrabando, no prevé específicamente un trámite en el procedimiento, antes de la incoación, para indagaciones o actuaciones previas al procedimiento mismo, formalmente abierto, tampoco se establece un plazo de caducidad, es vía reglamentaria la que prevé unas actuaciones preliminares o complementarias, por lo que sin perjuicio de haberse podido incurrir en un supuesto de ultra vires, en que no entramos, pone más en evidencia, si cabe, que la Administración no tenía derecho a la inactividad, en un plazo notoriamente superior al de duración que el propio reglamento establece, esto es, a infringir los plazos que ella misma crea, sin que dicha pasividad pueda tener amparo jurídico, más cuando estamos en presencia de un procedimiento sancionador que, en sus consecuencias sustantivas, debe regirse por el principio de legalidad.

Dicho lo anterior, a la cuestión con interés casacional cabe responder en el sentido de que la fecha de inicio del cómputo del plazo máximo de resolución en el procedimiento sancionador en materia de contrabando a los efectos de apreciar la existencia o no de caducidad es la de la notificación de la comunicación de inicio del procedimiento y no desde la fecha de las actuaciones previas, excepto que estas se utilicen fraudulentamente para alargar el plazo de seis meses para concluir el procedimiento sancionador, debiéndose entender que la inactividad injustificada y desproporcionada de la Administración desde la finalización de las actuaciones previas al inicio del expediente sancionador, conculca el derecho del interesado a la buena administración en su manifestación de no sufrir dilaciones injustificadas y desproporcionadas, y vicia las posteriores actuaciones llevadas a cabo por conculcar el principio de buena administración.

En el presente caso, ya se ha dicho, la normativa ordena que las actuaciones previas una vez finalizadas se remitan al órgano competente para sancionar en el plazo de 48 horas, disponiendo este del plazo de seis meses para resolver so pena de caducidad, estando probado que desde la remisión de las actuaciones previas al inicio del procedimiento sancionador transcurrieron casi quince meses de una absoluta inactividad, esto es, más del doble del tiempo disponible para tramitar y resolver el expediente sancionador, lo cual sin justificación alguna opuesta, resulta a todas luces desproporcionado conculcando el derecho de la parte recurrida a la buena administración, sin que encuentre amparo jurídico el haber sufrido dichas indebidas dilaciones y representando un vicio sustancial que se extiende a las posteriores actuaciones y resolución del procedimiento sancionador.

Pronunciamiento sobre costas.

No ha lugar a la imposición de las costas de este recurso al no apreciarse temeridad o mala fe en las partes, de manera que, como determina el art. 93.4 de la Ley jurisdiccional, cada parte abonara las causadas a su instancia y las comunes por mitad.

Fijar como criterios interpretativos los recogidos en el Fundamento Jurídico Segundo.

Segundo.- Desestimar el recurso de casación número n.º 8325/2019, interpuesto por La Administración General del Estado, representada y asistida por el Sr. Abogado del Estado, contra la sentencia nº. 1042, de 17 de septiembre de 2019, de la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Primera de Refuerzo) del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, pronunciada en el recurso nº. 293/2018; cuya confirmación resulta procedente.

Tercero.- Sin condena en costas.

Notifíquese esta resolución a las partes haciéndoles saber que contra la misma no cabe recurso, e insértese en la colección legislativa.

Así se acuerda y firma.