STS 1003/2021, 12 de Julio de 2021

La representación procesal de D. Nicanor y D. Millán, D.ª Felicidad, D.ª Lorenza, D.ª Fermina, D.ª Flora, D. Mauricio, D. Juan Luis, D.ª Graciela, D.ª Agueda y D. Humberto interpuso recurso contencioso-administrativo contra las siguientes resoluciones:

1) Orden de la Consejería de Obras Públicas y Vivienda de la Junta de Andalucía de 21 de febrero de 2012, que aprueba definitiva y parcialmente la Revisión del Plan General de Ordenación Urbana de El Puerto de Santa María y suspende o deniega el resto del acuerdo del pleno del Ayuntamiento de El Puerto de Santa María de 31 de marzo de 2011 sobre aprobación provisional tercera de dicha revisión.

2) Orden de la Consejería de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio de la Junta de Andalucía de 5 de noviembre de 2013, que dispone la publicación de la Normativa Urbanística de la revisión del Plan General de Ordenación Urbanística de El Puerto de Santa María.

3) Orden de la Consejería de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio de la Junta de Andalucía de 6 de marzo de 2015, que dispone la publicación de la normativa urbanística del documento de levantamiento de las suspensiones de la revisión del Plan General de Ordenación Urbanística de El Puerto de Santa María; y

4) Orden de la Consejería de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio de la Junta de Andalucía de 17 de febrero de 2016, que dispone la publicación de la Orden de 14 de abril de 2015, por la que se aprueba el Anexo Complementario II: documento de levantamiento de las suspensiones de la revisión del Plan General de Ordenación Urbanística de El Puerto de Santa María.

La Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Sevilla, dictó sentencia con fecha 27 de septiembre de 2019, cuyo fallo literalmente establecía:

"[...] 1º) Estimamos el recurso contencioso administrativo interpuesto por D. Nicanor y D. Millán, doña Felicidad, don Lorenza, doña Fermina, doña Flora, don Mauricio, don Juan Luis, doña Graciela, doña Agueda y D. Humberto.

2. ) Declaramos la nulidad de pleno derecho de las cuatro órdenes de la Consejería de Obras Públicas y Vivienda y de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio de la Junta de Andalucía indicadas en el encabezamiento.

3. ) Imponemos las costas del proceso a los demandados en la forma y con el límite del fundamento de derecho último."

Contra la referida sentencia preparó recurso de casación la representación procesal del Ayuntamiento de El Puerto de Santa María, el cual se tuvo por preparado en auto de 15 de enero de 2020 dictado por el Tribunal de instancia, con emplazamiento de las partes para su comparecencia ante este Tribunal Supremo y remisión de las actuaciones.

La Sección de Admisión de la Sala Tercera del Tribunal Supremo en auto de fecha 28 de mayo de 2020 declaró que la cuestión planteada en el recurso que presentaba interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia consistía en precisar y complementar nuestra jurisprudencia a fin de determinar:

"[...] si, atendidas las circunstancias del caso y la normativa de aplicación, podía la sala de instancia apreciar, como causas de nulidad de las disposiciones impugnadas, la omisión de nueva información pública, de informe de sostenibilidad económica y de evaluación ambiental estratégica, y, en su caso, cuál ha de ser el alcance de tales omisiones."

Y, a tal efecto, dicho auto, identificó como normas jurídicas que deberían ser objeto de interpretación: "[...] los artículos 132.3 del Real Decreto 2159/1978, de 23 de junio, por el que se aprueba el Reglamento de Planeamiento para el desarrollo y aplicación de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana,15.4 del Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de suelo, 7, 8 y D.T.1ª de la Ley 9/2006, de 28 de abril, sobre evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente y 62.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (en la actualidad, artículo 47.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas), sin perjuicio de que la sentencia haya de extenderse a otras si así lo exigiera el debate finalmente trabado en el recurso."

La parte recurrente formalizó la interposición del recurso de casación en escrito presentado el 13 de julio de 2020, en el que, tras exponer los motivos de impugnación que consideró oportunos, solicitó:

"[...] que teniendo por presentado este escrito, con sus copias, se sirva admitirlos y unirlos a los Autos de su razón, y tenga por formulado Recurso de Casación contra la Sentencia de 27 de Septiembre de 2.019, dictada por la Sala de lo Contencioso de Sevilla, Sección Segunda, del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con base en las Consideraciones contenidas en el cuerpo de este escrito y, tras los tramites de rigor, dicte Sentencia por la que estimando nuestro recurso, case y deje sin efecto la Sentencia recurrida, declarando no ajustado a Derecho la resolución recurrida."

Por providencia de 14 de julio de 2020 se dió traslado a las partes comparecidas como recurridas, a fin de que pudieran oponerse al recurso, y en escrito presentado el 2 de septiembre siguiente, la procuradora Sra. Olmos Gil-Sanz, solicitó:

"[...] La admisión del presente escrito y su justa atención, tenga por hechas las manifestaciones contenidas en el cuerpo del mismo y conforme a ellas, tenga por formulado en legal plazo y forma LA OPOSICIÓN AL RECURSO DE CASACIÓN INTERPUESTO POR EL AYUNTAMIENTO DE EL PUERTO DE SANTA MARIA y en consecuencia, acuerde la desestimación del recurso de casación y confirme la Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía (Sevilla) de fecha 27 de septiembre del 2019, por los motivos expuestos, con expresa condena en costas a la recurrente. "

Por su parte, la Junta de Andalucía, presentó escrito el 29 de julio siguiente, poniendo de manifiesto que nada tiene que oponer al recurso de casación interpuesto, solicitando que: "[...] por presentado este escrito, con sus copias, los admita y, en su virtud, tenga por evacuado el traslado conferido y por no opuesta a esta parte al recurso de casación interpuesto."

Por diligencia de ordenación de 15 de octubre de 2020, se acordó incorporar a las actuaciones las resoluciones aportadas con el escrito de oposición por la parte recurrida representada por la procuradora Sra. Olmos Gil-Sanz y por la parte recurrente en su escrito de alegaciones al mismo, al amparo del artículo 271 de la LEC, de cuya admisión y alcance se decidirá en sentencia.

De conformidad con el artículo 92.6 de la Ley de la Jurisdicción, y considerando innecesaria la celebración de vista pública atendiendo a la índole del asunto, quedando el recurso concluso y pendiente de señalamiento para votación y fallo.

Por providencia de 12 de abril de 2021 se designó nuevo magistrado ponente al Excmo. Sr. D. Fernando Román García y se señaló para votación y fallo de este recurso el día 29 de junio de 2021, en que tuvo lugar el acto.

Objeto del presente recurso.

Se impugna en el presente recurso la sentencia dictada en fecha 27 de septiembre de 2019 por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Sevilla, que estimó el recurso contencioso-administrativo número 636/2012 y acumulados 94/2014, 354/2015 y 472/2016, interpuesto contra las siguientes Órdenes:

1) Orden de la Consejería de Obras Públicas y Vivienda de la Junta de Andalucía de 21 de febrero de 2012, que aprueba definitiva y parcialmente la Revisión del Plan General de Ordenación Urbana de El Puerto de Santa María y suspende o deniega el resto del acuerdo del pleno del Ayuntamiento de El Puerto de Santa María de 31 de marzo de 2011 sobre aprobación provisional tercera de dicha revisión.

2) Orden de la Consejería de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio de la Junta de Andalucía de 5 de noviembre de 2013, que dispone la publicación de la Normativa Urbanística de la revisión del Plan General de Ordenación Urbanística de El Puerto de Santa María.

3) Orden de la Consejería de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio de la Junta de Andalucía de 6 de marzo de 2015, que dispone la publicación de la normativa urbanística del documento de levantamiento de las suspensiones de la revisión del Plan General de Ordenación Urbanística de El Puerto de Santa María; y

4) Orden de la Consejería de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio de la Junta de Andalucía de 17 de febrero de 2016, que dispone la publicación de la Orden de 14 de abril de 2015, por la que se aprueba el Anexo Complementario II: documento de levantamiento de las suspensiones de la revisión del Plan General de Ordenación Urbanística de El Puerto de Santa María.

Señala al respecto en su Fundamento Decimosexto la sentencia impugnada:

" DECIMOSEXTO.- La consecuencia de lo expuesto es la nulidad de pleno derecho de las cuatro órdenes objeto de impugnación directa en este proceso, lo que corresponde por tratarse de disposiciones generales que adolecen de defectos que afectan a la integridad del planeamiento que revisan y no a una concreta determinación. Esta última condición impide que su anulación in totum vulnere el principio de seguridad jurídica, como se plantea el auto del Tribunal Supremo de 17 de enero de 2019 (recurso 2560/2017 ).

También tenemos en cuenta que el proceso de aprobación completa del plan impugnado ha durado quince años, por lo que no tendría sentido conservar unas actuaciones, dictámenes o informes obsoletos ante una realidad y legislación urbanísticas y medioambientales cambiantes, la segunda cada vez más exigente".

El auto de admisión del recurso.

El auto de admisión dictado en fecha 28 de mayo de 2020 por la Sección Primera de esta Sala precisó que la cuestión sobre la que se entiende existe interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia "consiste en determinar si, atendidas las circunstancias del caso y la normativa de aplicación, podía la sala de instancia apreciar, como causas de nulidad de las disposiciones impugnadas, la omisión de nueva información pública, de informe de sostenibilidad económica y de evaluación ambiental estratégica, y, en su caso, cuál ha de ser el alcance de tales omisiones".

Y, en consonancia con esta cuestión, señaló que las normas jurídicas que, en principio, habrían de ser objeto de interpretación en sentencia son: los artículos 132.3 del Real Decreto 2159/1978, de 23 de junio, por el que se aprueba el Reglamento de Planeamiento para el desarrollo y aplicación de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana;15.4 del Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de suelo; 7, 8 y D.T.1ª de la Ley 9/2006, de 28 de abril, sobre evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente; y 62.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (en la actualidad, artículo 47.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas); sin perjuicio de que la sentencia haya de extenderse a otras si así lo exigiera el debate finalmente trabado en el recurso.

La relevancia de la STS nº. 749/2021, de 27 de mayo a efectos de resolución de este recurso.

En la STS nº. 749/2021, de 27 de mayo, hemos tenido ocasión de analizar la impugnación dirigida contra la sentencia dictada por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Sevilla, de fecha 28 de octubre de 2019, estimatoria del procedimiento ordinario nº 98/14, que declaró la nulidad de pleno derecho de la Orden de 5 de noviembre de 2013, de la Consejería de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio de la Junta de Andalucía, que dispone la publicación de la Normativa Urbanística de la revisión del Plan General de Ordenación Urbanística de El Puerto de Santa María y de la Orden de 6 de marzo de 2015, de la Consejería de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio de la Junta de Andalucía, que dispone la publicación de la normativa urbanística del documento de levantamiento de las suspensiones de la revisión del Plan General de Ordenación Urbanística de El Puerto de Santa María.

Cabe constatar, pues, que el objeto de impugnación al que se refería esa sentencia de la Sala de Sevilla está estrechamente vinculado al de la sentencia de la misma Sala que ahora se impugna en este recurso. Así se infiere de nuestra STS nº 749/2021, en cuyo Fundamento Quinto dijimos:

" QUINTO. Algunas precisiones previas.

A).- Como antes quedó reflejado, la cuestión de interés casacional sobre la que tenemos que pronunciarnos es la de si puede apreciarse como causa de nulidad la falta de integridad de un plan de urbanismo por su aprobación mediante actos sucesivos cuando su resultado final difiera radicalmente del inicialmente propuesto por el Ayuntamiento y afectando a aspectos sustanciales y estructurales.

Y así enunciada la cuestión, debemos descartar que carezca de incidencia en las competencias estatales, como objeta la parte recurrida en su escrito de oposición, porque no se trata aquí de interpretar el precepto autonómico que regula la aprobación de los planes de urbanismo ( art. 33 de la Ley 7/2002, de 17 de diciembre, de Ordenación Urbanística de Andalucía), interpretación propiamente dicha de tal precepto que resulta ajena al ámbito de conocimiento de este Tribunal Supremo ( art. 86.3 LJCA), sino de determinar si una aprobación de un plan general mediante actos sucesivos, en cuanto pueda suponer una ruptura de su integridad en aspectos estructurales y sustanciales, pueda, asimismo, suponer una alteración de las garantías sustanciales del procedimiento administrativo seguido para su aprobación cuya determinación corresponde al Estado al amparo del art. 149.1.18ª ( SSTC 61/1997, FJ 25 c) y 31; 141/2014, FJ 5; ó 143/2017, FJ 2, entre otras), de forma que queden desvirtuados tales trámites esenciales, como son los que articulan la participación ciudadana "efectiva" en la elaboración del plan y del modelo de ciudad (art. 4.e/ TRLS 2008, y art. 5.e/ del TRLS 2015), pues los ciudadanos se habrían pronunciado sobre un modelo de ciudad distinto del que ha resultado definitivamente aprobado en actos sucesivos, desvirtuándose, asimismo, el contenido propio de la autonomía municipal ( arts. 137 y 140 CE y art. 25.2 LBRL) en la medida en que el plan definitivamente aprobado pueda no corresponderse, en aspectos sustanciales, con el modelo de ciudad salido, como un todo coherente, de la decisión municipal de aprobación provisional. No puede olvidarse que la Administración local desempeña un especial protagonismo en esta materia derivado del principio constitucional de autonomía local hasta el punto de que se le atribuye la elección del modelo de ciudad y la determinación de los elementos discrecionales de la ordenación que no incidan en materias de competencia autonómica ( SSTS de 26 de septiembre de 2006, rec. 4770/2002; 5 de octubre de 2005, rec. 5446/2002; ó 14 de noviembre de 2002, rec. 1091/1999).

Y todas ellas son cuestiones que trascienden de la competencia autonómica en materia de urbanismo y que legitiman un pronunciamiento de esta Sala que no se encuentra constreñida en su análisis a las concretas normas que identifica el auto de admisión, pues como en esa misma resolución se indica, podemos referirnos a aquellas otras normas a las que se extienda el debate finalmente trabado en el recurso.

B).- Pero aún tenemos que hacer alguna precisión más a la vista del planteamiento que se efectúa en el escrito de interposición en el que son constantes las referencias a vicios procedimentales que se atribuyen a la sentencia recurrida - fundamentalmente, incongruencia, falta de motivación o indefensión-, así como a cuestiones de valoración probatoria, hasta el punto de que son estas alegaciones las que constituyen su contenido casi exclusivo.

En cuanto a los vicios procedimentales que se imputan a la sentencia recurrida, debemos traer a colación la dimensión objetiva que caracteriza a la actual regulación de este recurso de casación, en la que prima el interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia sobre el mero interés subjetivo del recurrente en la revisión de los pronunciamientos de la sentencia recurrida, sin que se haya apreciado por la Sala en su decisión de admisión del recurso que tal dimensión objetiva concurriera en los vicios procedimentales que el recurrente imputa a la sentencia recurrida.

En cualquier caso, en la medida en que la fundamentación construida en el escrito de interposición en torno a tales vicios procedimentales pudiera guardar alguna relación, aun tangencial, con la cuestión sobre la que sí se ha apreciado aquella dimensión objetiva en su interés para la formación de jurisprudencia, daremos respuesta, para descartarlas, a tales alegaciones.

Desde estas consideraciones, debemos descartar el reproche sustancial que el recurrente dirige a la sentencia recurrida, y del que, realmente, hace derivar todos los vicios procesales que invoca -incongruencia, indefensión o falta de motivación-, reproche que consistiría en que la sentencia recurrida sustenta su fallo en los argumentos contenidos en otra sentencia anterior de la misma Sala cuyos fundamentos literalmente reproduce en lo relativo a la alegación, que allí también se abordaba, sobre la integridad del plan debido a su aprobación sucesiva.

Se trata de la sentencia de la Sala de Sevilla de 27 de septiembre de 2019, dictada en el recurso nº 636/2012, y acumulados, en la que se declaró la nulidad de cuatro Órdenes atinentes a la revisión del PGOU aquí concernido -Orden de 21 de febrero de 2012, de aprobación definitiva parcial de la revisión del PGOU; Orden de 5 de noviembre de 2013, de publicación de la normativa urbanística de dicha aprobación definitiva parcial; Orden de 6 de marzo de 2015, de publicación de la normativa urbanística del documento de levantamiento parcial de las suspensiones a la revisión del PGOU; y Orden de 17 de febrero de 2016, que aprueba el alzamiento del resto de las suspensiones y publica la normativa urbanística a ello atinente-, por falta del informe de sostenibilidad económica, por no sometimiento a Evaluación Ambiental Estratégica y por falta de integridad del plan debido a su aprobación mediante actos sucesivos.

Y no oponemos ningún reparo a esta remisión si tenemos en cuenta que: (i) dos de las Órdenes anuladas en dicha sentencia anterior eran las mismas que las que constituían el objeto de la sentencia que aquí se recurre -Orden de 5 de noviembre de 2013, de publicación de la normativa urbanística de la aprobación definitiva parcial, y Orden de 6 de marzo de 2015, de publicación de la normativa urbanística del documento de levantamiento parcial de las suspensiones a la revisión del PGOU-; (ii) en ambos procedimientos se efectuaba la alegación de falta de integridad del plan debido a su aprobación sucesiva; y además (iii), aunque este pronunciamiento anulatorio anterior de la Sala de instancia no era firme -está pendiente recurso de casación admitido por auto de 28 de mayo de 2020, rec. 568/2020-, nada impedía que se reprodujeran sus fundamentos en la sentencia recurrida para dar respuesta a la misma alegación atinente a la integridad del plan, teniendo en cuenta que, tanto el Ayuntamiento aquí recurrente como la Junta de Andalucía, eran "partes afectadas" por dicho pronunciamiento anterior anulatorio ( art. 72.2, primer inciso, LJCA), habiendo sido también parte en dicho recurso ( STS de 26 de junio de 2009, rec. 1253/2005, y las que allí se citan, entre otras).

Desde otra perspectiva, no podemos tampoco aceptar el planteamiento del Ayuntamiento recurrente que pretende impedir que se aborde la alegación atinente a la integridad del plan por el solo hecho de que no se haya impugnado en la instancia la Orden de 21 de febrero de 2012, de aprobación definitiva parcial de la revisión del PGOU, que sí fue objeto de impugnación en el precedente que la sentencia recurrida reproduce. La peculiaridad de este tipo de normas reglamentarias, los planes urbanísticos, cuyo nacimiento se produce mediante un acto administrativo de aprobación, publicándose después su contenido normativo, dotándolo de eficacia como disposición general, y que hace que pueda impugnarse autónomamente aquel acto por los vicios específicos de los que adolezca tal acto de aprobación, no impide que cuando la publicación del contenido normativo del plan se efectúa en momentos posteriores, diversos y sucesivos, y de forma fragmentada, como aquí ocurre, pueda dirigirse contra tales disposiciones sucesivas un reproche de falta de integridad del plan atribuido, precisamente, a esta aprobación y publicación sucesiva de tal contenido normativo y, en definitiva, de sus determinaciones. El vicio de falta de integridad del plan, que requiere examinar sus determinaciones y no sólo el procedimiento seguido en su tramitación, perviviría, por hipótesis, en las sucesivas publicaciones parciales de su contenido normativo y puede, por ello, ser hecho valer frente a las mismas, con la consecuencia, de prosperar, de la nulidad del plan en su integridad.

Por tanto, ningún reproche cabe dirigir a la sentencia recurrida en este aspecto, pues -lejos de apartarse de su criterio anterior- se ha limitado a mantener y reiterar, en relación con la misma alegación, por elementales razones de coherencia, la línea discursiva seguida en un pronunciamiento anterior anulatorio de diversas Órdenes dictadas en relación con la revisión del PGOU entre las que se encuentran las dos aquí concernidas.

C).- Y en fin, las discrepancias del recurrente con la valoración probatoria contenida en la sentencia, a las que también dedica una parte importante de su esfuerzo argumental, deben, asimismo, ser rechazadas porque el recurso de casación se limita a las cuestiones de derecho con exclusión de las cuestiones de hecho ( art. 87.bis.1 LJCA) y, asimismo, por ser jurisprudencia reiterada, y suficientemente conocida, la que afirma que la valoración de la prueba hecha por el juzgador de instancia sólo accede a casación cuando se afirme de modo razonado que la misma, más que errónea, ha sido arbitraria, ilógica o carente de todo sentido, cualidades que, como luego se verá, están lejos de concurrir en el caso que analizamos".

Y, a continuación, nos referíamos a la cuestión que presentaba interés casacional objetivo en los siguientes términos:

"SEXTO. La cuestión que presenta interés casacional objetivo.

Hechas estas precisiones previas, podemos ya abordar la cuestión que nos plantea el auto de admisión, cuyo enunciado, tras este excursus, estamos obligados a recordar, y que consiste en determinar si puede apreciarse como causa de nulidad la falta de integridad de un plan urbanístico por su aprobación mediante actos sucesivos cuando su resultado final difiera radicalmente del inicialmente propuesto por el Ayuntamiento y afectando a aspectos sustanciales y estructurales.

Este enunciado de la cuestión casacional nos remite a la jurisprudencia de esta Sala sobre la aprobación parcial de los planes generales de urbanismo, jurisprudencia que aquí debemos reiterar.

Como se recuerda en la STS de 23 de mayo de 2003, rec. 4116/2000, o en la de 6 de abril de 2004, rec. 5475/2001, " es muy abundante la doctrina de esta Sala (sentencia de 20 de marzo de 1996, 8 de febrero de 1993 y 23 de junio de 1992 y las que en ella se citan) que, interpretando ese precepto [ art. 132 del Reglamento de Planeamiento] en armonía con los principios de autonomía municipal y eficacia de la actuación administrativa, se ha mostrado partidaria de admitir la posibilidad de que los planes urbanísticos sean aprobados definitivamente en forma parcial, siempre que la solución resultante mantenga coherencia, cualquiera que sea la decisión que se adopte respecto a aquellos extremos que no se aprueben.".

Y en consonancia con esta doctrina jurisprudencial la legislación autonómica andaluza, al igual que otras autonomías, ha acogido esta posibilidad de aprobación definitiva parcial de los instrumentos de planeamiento urbanístico ( art. 33 de la Ley 7/2002, de 17 de diciembre, de Ordenación Urbanística de Andalucía).

Las razones que sustentan esta doctrina jurisprudencial se sintetizan en la STS de 23 de junio de 1992, rec. 7317/1990, en la que se razona lo siguiente:

"... Con la aprobación provisional del Plan, cristaliza ya la voluntad municipal en cuanto al modelo territorial elegido como marco de la convivencia en el ámbito de su territorio.

Si al llegar el momento de la aprobación definitiva existen obstáculos puntuales que impiden su emanación con carácter total, lo que más respeta la autonomía municipal será la inmediata eficacia del Plan en todo aquello en que resulte éste viable.

Puede, pues, concluirse que aunque los arts. 41.3 del Texto refundido y 132.3 del Reglamento de Planeamiento no contemplen expresamente la posibilidad de la aprobación definitiva parcial, ésta resulta, en principio, una alternativa perfectamente lícita, en cuanto que armoniza plenamente con las exigencias tanto del interés público, que demanda celeridad, como de la autonomía municipal, que reclama el mayor respeto para la voluntad municipal.

(...)

Pero naturalmente esta conclusión plantea inmediatamente el problema de determinar si esa aprobación definitiva parcial cabe siempre o solamente en determinados supuestos. Objetivamente, los Planes Generales de Ordenación Urbana implican un modelo territorial coherente cuya estructura fundamental queda definida por un conjunto de elementos ... que se fijan en atención a la población prevista en el Plan en su conjunto. Cuando los obstáculos que impiden la aprobación definitiva no afectan a ese modelo territorial fundamental, que subsiste en sus líneas definidoras, cabrá una aprobación definitiva parcial. Resultará, así, viable ésta siempre que la solución resultante mantenga coherencia, cualquiera que sea la decisión que se adopte respecto de aquellos extremos que no se aprueban.

Subjetivamente la coherencia de Plan general forma parte de lo querido por la voluntad municipal. Habrá que preguntarse si ésta hubiera querido también lo que en definitiva se aprueba sin lo que se rechaza."

Así pues, conforme a esta jurisprudencia, es admisible que los planes generales sean aprobados en forma parcial, quedando en suspenso ciertas determinaciones o ámbitos de los mismos objeto de corrección, pero sólo cuando estos obstáculos que impidan la aprobación definitiva total no afecten al modelo territorial fundamental que debe subsistir en sus líneas definidoras en la parte aprobada, de forma que la solución resultante mantenga coherencia ( STS de 18 de mayo de 2009, rec. 3014/2006).

En definitiva, nada se opone a que en la ordenación general de todo el territorio municipal que un plan general supone deje de ordenarse algún sector o polígono sin que por ello sufran los principios básicos del plan, pero es necesario que esta aprobación parcial no altere tales principios sustanciales ni las directrices básicas del plan que deben mantenerse, formando un todo armónico y coherente, cualidades que deben predicarse del plan aprobado ( STS de 8 de mayo de 1998, rec. 4285/1992).

No se ajusta, por lo tanto, a esta doctrina jurisprudencial una aprobación definitiva parcial de un plan general en la que los obstáculos a su aprobación total afecten a aspectos sustanciales y estructurales que alteren el modelo territorial aprobado provisionalmente por el Ayuntamiento, y que dé lugar a sucesivas correcciones parciales en sus determinaciones con las consiguientes y también sucesivas publicaciones parciales de su contenido normativo rectificado, produciendo un resultado final que difiera radicalmente del inicialmente propuesto por el Ayuntamiento en aspectos sustanciales, en detrimento de la necesaria coherencia e integridad que exige el diseño general de la ordenación de todo el territorio municipal al que objetivamente responden los planes generales (así se refleja en la legislación andaluza, art. 10 y concordantes de la Ley 7/2002, de 17 de diciembre de Ordenación Urbanística de Andalucía).

Y cuando se dan las circunstancias que acabamos de describir, la consecuencia no puede ser otra que la nulidad de pleno derecho del plan así aprobado en la medida en que ni se mantiene el modelo de ciudad decidido por el Ayuntamiento en el ejercicio de su autonomía municipal ( arts. 137 y 140 CE y art. 25 LBRL) ni los ciudadanos pudieron pronunciarse (art. 4.e/ TRLS 2008, y art. 5.e/ del TRLS 2015) sobre el distinto modelo de ciudad que resulta de dicho proceso de aprobación sucesiva y fragmentaria".

Finalmente, procedimos a aplicar los razonamientos expresados a la sentencia recurrida en los siguientes términos:

" SÉPTIMO. Aplicación de los anteriores razonamientos a la sentencia recurrida.

Los anteriores razonamientos deben llevarnos a la confirmación de la sentencia recurrida cuya fundamentación se acomoda a ellos.

Aunque ya hemos reproducido dicha fundamentación de la sentencia recurrida, conviene que recordemos aquí algunos de sus razonamientos medulares.

Parte el Tribunal de instancia de reconocer que la legislación andaluza ( art. 33 de la Ley 7/2002, antes citada) "permite a la Administración autonómica aprobar definitivamente el instrumento de planeamiento, en los términos en que viniera formulado, o parcialmente, suspendiendo o denegando la aprobación de la parte restante o requiriendo la subsanación de sus deficiencias". Pero inmediatamente advierte que "Pero la norma debe ofrecer en algún momento una visión general y comprensiva del la ordenación urbanística del municipio, sus objetivos, medios y desarrollo, algo que no se consigue si partes esenciales se incorporan sucesivamente, modificando lo inicialmente previsto, esto es, del modelo de ciudad."

Y a continuación, analiza el contenido del plan, el de las sucesivas Órdenes dictadas en su aprobación, y argumenta su discrepancia con los informes aportados por el Ayuntamiento y por la Junta de Andalucía -que fueron también parte en el recurso en el que se dictó la sentencia cuyos razonamientos reproduce-, rechazando que las correcciones sufridas por el plan, tras sus sucesivas aprobaciones parciales, afecten a "aspectos mínimos" y sin incidencia en el modelo territorial, como sostenían dichas Administraciones demandadas.

Para fundamentar esta discrepancia y llegar a la conclusión que acabamos de reflejar ofrece los siguientes argumentos:

- Destaca que, aunque "Para la parte demandada, [en las sucesivas Órdenes dictadas] no se requieren nuevos informes sectoriales, sino que el plan se ajuste a los ya emitidos", ello no obstante, objeta la Sala que "no puede negarse que las cuestiones de las [que] los informes se ocupan comprenden la totalidad del plan general, no aspectos ni zonas específicos."

- Y añade que "Los peritos de la Administración autonómica no pueden negar que la suspensión afecta al 53% del SUNS, suelo urbanizable no sectorizado en el apartado b), punto 9, de la Orden de 21 de febrero de 2012, que ordena justificar los criterios objetivos para la clasificación de los ámbitos SUNS-2, SUNS-3, SUNS-4, SUNS-5 y SUNS-8 en el marco del modelo territorial propuesto, o en su defecto clasificarlos como suelo no urbanizable.

Para esos peritos, la exigencia es irrelevante porque en ningún caso van a poder desarrollarse esos ámbitos, sean SUNS o SNU, ni se podrán adscribir a ellos sistemas generales, afirmación que no compartimos porque sí hay una diferencia esencial respecto del modelo de ciudad, ya que el primero es susceptible de transformación, mediante su adscripción a la categoría de suelo urbanizable sectorizado o, en su caso, ordenado, mediante iniciativa del interesado. Es decir, su destino es integrarse en el proceso urbanizador, algo excluido para el otro. Por mucho que se quiera, la diferencia principal entre las clases de suelo es la existente entre urbano, en cualquiera de sus formas, y no urbanizable.

Este importante cambio impide considerar, entendemos, que la revisión del Plan General de Ordenación Urbana de El Puerto de Santa María impugnada se ha llevado a cabo respetando el principio de integridad y la unidad del modelo de ciudad."

- Continúa la Sala explicando que "nos encontramos con la Orden de 21 de febrero de 2012, que requiere la subsanación de 11 deficiencias, suspende 15 y deniega 9.

Las demandadas consideran que no afectan a cuestiones sustanciales y que por tanto el plan puede reputarse íntegro desde ese momento.

Entendemos que no es así por las materias afectadas: impacto ambiental, agua (si bien admite la suficiencia de recursos hídricos), plazos para el inicio y terminación de viviendas protegidas, bienes culturales, etc.

La Orden exige la subsanación de las deficiencias señaladas en la Declaración de Impacto Ambiental de 2 de noviembre de 2011.

Su lectura permite comprobar que son importantes y atinentes a aspectos esenciales del plan porque establece el siguiente condicionado: la determinación de las zonas de transición de las áreas de sensibilidad acústica; medidas correctoras respecto de la A-491, que atraviesa en una longitud considerable el municipio; mapa de ruido del municipio; clasificación como sistemas generales de espacios libres de las superficies forestales; clasificación como suelo no urbanizable de especial protección de los cauces y del dominio público hidráulico y la zona de servidumbre asociada, de las zonas inundables, con mención específica de diversos sectores y áreas; protección de la masa subterránea de agua Sanlúcar-Chipiona-Rota-El Puerto de Santa María; medidas sobre suficiencia y ahorro de recursos hídricos; infraestructuras de saneamiento y depuración, condicionando futuros desarrollos; y plantas de tratamiento de aguas. La Declaración de Impacto Ambiental echa en falta información sobre la colaboración entre administraciones y la parte de la financiación que corresponde a la autonómica."

- Y tras estos razonamientos, concluye que "Los argumentos de los fundamentos anteriores permiten asumir el motivo de impugnación basado en la falta de integridad del plan por su aprobación mediante actos sucesivos, ya que el resultado final difiere radicalmente del inicialmente propuesto por el Ayuntamiento aspectos y afecta a aspecto sustanciales y estructurales. Esta forma de conducirse es difícilmente compatible con el modelo de ciudad compacta, previsible y vertebrada que la legislación urbanística propugna."

Estas fundadas apreciaciones de la Sala de instancia, efectuadas tras examinar con inmediación la documentación que menciona, no pueden tildarse ni de arbitrarias ni irrazonables ni ilógicas o carentes de sentido. Antes al contrario, resulta difícil no compartir la conclusión alcanzada en la sentencia recurrida sobre la afectación al modelo de ciudad de las correcciones sufridas por el plan en su proceso de aprobación fragmentaria y sucesiva cuando estas correcciones, como en ella se destaca, suponían: (i) ajustes en informes sectoriales no ceñidos a aspectos o zonas específicas; (ii) la suspensión del 53% del suelo urbanizable no sectorizado por falta de justificación de dicha clasificación y, por ende, de justificación del modelo mismo de transformación y desarrollo futuro de la ciudad mediante suelo susceptible de integrarse en el proceso urbanizador; y (iii) el carácter sustancial de las materias afectadas por las subsanaciones y suspensiones con una muy especial incidencia en aspectos ambientales de importancia, viviendas protegidas, patrimonio cultural, etc.

Compartimos, por tanto, la conclusión alcanzada en la sentencia recurrida conforme a la cual el resultado obtenido tras todas estas correcciones supone un plan general que "difiere radicalmente del inicialmente propuesto por el Ayuntamiento ... y afecta a aspecto sustanciales y estructurales" del mismo.

Y ello debe dar lugar, como asimismo se desprende de cuanto se razona en la sentencia recurrida, a la nulidad de pleno derecho del plan general así aprobado, en la medida en que ni se mantiene el modelo de ciudad decidido por el Ayuntamiento en el ejercicio de su autonomía municipal ( arts. 137 y 140 CE y art. 25 LBRL) ni los ciudadanos pudieron pronunciarse (art. 4.e/ TRLS 2008, y art. 5.e/ del TRLS 2015) sobre el distinto modelo de ciudad que resulta de dicho proceso de aprobación sucesiva y fragmentaria, que no puede entenderse suplido por los también sucesivos y fragmentarios trámites de información pública que se produjeron, tras la aprobación definitiva parcial, en el curso del mismo".

De los razonamientos expresados en la STS nº. 749/2021 que acabamos de transcribir se desprende, con toda evidencia, la influencia decisiva que aquélla tiene en la resolución del presente recurso. Esto es, una vez declarada en esa sentencia la nulidad de pleno derecho del Plan General por las razones indicadas y, a la vista del contenido y fallo de la sentencia aquí impugnada (y, singularmente de su Fundamento Decimosexto, que hemos transcrito en nuestro Fundamento Primero), carece de sentido lógico entrar a analizar la impugnación planteada en este recurso de casación, dada la evidente pérdida de objeto de éste, derivada de aquel pronunciamiento.

Conclusiones y costas.

Teniendo en cuenta lo expuesto en los precedentes Fundamentos y el trámite procesal en que nos encontramos, procede desestimar el presente recurso de casación.

Conforme a lo previsto en los artículos 93.4 y 139.1 de la LJCA, respecto de las costas de casación establecemos que cada parte abonará las causadas a su instancia y las comunes por mitad, al no apreciarse temeridad ni mala fe en ninguna de las partes; y confirmamos la decisión adoptada en la sentencia impugnada respecto de las costas de la instancia.