STS 749/2021, 27 de Mayo de 2021

En el procedimiento ordinario núm. 98/2014, la Sala de lo Contencioso Administrativo (Sección Segunda) del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía con sede en Sevilla, con fecha 28 de octubre de 2019 (por error se dice 2018), dictó sentencia cuyo fallo es del siguiente tenor:

"Estimando el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la Sra. Procuradora Dª. Rocío Salvador Almeida Sánchez en nombre y representación de de la entidad mercantil ORDOÑEZ Y ORTEGA, S.L., D. Ovidio, D. Torcuato, D. Pelayo, D. Raimundo y Dª Maite y Dª Marina contra la Orden de la Consejería de Obras Públicas y Viviendas de la Junta de Andalucía publicada el 3 de diciembre de 2013 y contra la Orden de la Consejería de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio de la Junta de Andalucía de 6 de marzo de 2015 debemos declarar y declaramos su nulidad por no ser conforme a derecho. Sin especial pronunciamiento en materia de costas.".

Contra la referida sentencia la representación procesal del Ayuntamiento de El Puerto de Santa María preparó recurso de casación, que por la Sala de lo Contencioso Administrativo (Sección Segunda) del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía con sede en Sevilla se tuvo por preparado mediante auto de 12 de febrero de 2020, que, al tiempo, ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento a las partes.

Recibidas las actuaciones y personadas las partes, la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Supremo, con fecha 21 de septiembre de 2020, dictó auto en cuya parte dispositiva se acuerda:

" 1º) Admitir a trámite el recurso de casación nº 1412/2020 preparado por la representación procesal del Ayuntamiento de El Puerto de Santa María frente a la sentencia -28 de octubre de 2019 (aunque, sin duda por error, dice ser de 28 de octubre de 2018)- de la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Segunda) del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Sevilla, estimatoria del procedimiento ordinario nº 98/14.

2. ) Precisar que la cuestión en la que entendemos que existe interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia consiste en determinar si, atendidas las circunstancias del caso y la normativa de aplicación, podía la sala de instancia apreciar, como causa de nulidad de las disposiciones impugnadas, la falta de integridad del plan por su aprobación mediante actos sucesivos, cuyo resultado final difiere radicalmente del inicialmente propuesto por el Ayuntamiento y afectando a aspecto sustanciales y estructurales, y, en su caso, cuál ha de ser el alcance de tales deficiencias.

3. ) Identificar como norma jurídica que, en principio, será objeto de interpretación: el artículo 132.3 del Real Decreto 2159/1978, de 23 de junio, por el que se aprueba el Reglamento de Planeamiento para el desarrollo y aplicación de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, sin perjuicio de que la sentencia haya de extenderse a otras si así lo exigiera el debate finalmente trabado en el recurso.

(...)".

La representación procesal del Ayuntamiento de El Puerto de Santa María interpuso recurso de casación en el que ejercitó las siguientes pretensiones:

"... pretendemos que el Tribunal Supremo, con estimación del presente recurso, case la recurrida y dicte Sentencia por la que interprete estos preceptos en el sentido de aclarar que:

1. - No se requiere nueva información pública al mantenerse en todo momento la Integridad del Plan y del Modelo de Ciudad ( Art. 132.3 del R. D. 2159/1978, de 23 de junio, R.P.)

2. - La Revisión del PGOU de El Puerto de Santa María, y aún más las Órdenes de 2.013 y de 2.015, por los anteriores motivos, no han incurrido en nulidad de pleno derecho. ( Art. 62.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de R.J.A.P. y P.A.C. (en la actualidad Art. 47.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del P.A.C.A.P.),

3. - Y subsidiariamente, declare que, de insistirse en la Falta de Integridad del Plan General, que ha motivado la anulación de la Orden de 5 de noviembre de 2.013 y a la Orden de 6 de marzo de 2.015 ello es subsanable sometiendo el Documento, en nuestro caso, la Aprobación Provisional III a nueva Información Publica incorporando las correcciones y subsanaciones exigidas, incluidas sus Ordenanzas."

Y termina suplicando a la Sala que "... dicte sentencia por la que estimando nuestro recurso, case y deje sin efecto la Sentencia recurrida, declarando no ajustado a Derecho la resolución recurrida.".

La Letrada de la Junta de Andalucía, en la representación que ostenta de dicha Administración, presentó escrito en el que manifestó que "esta parte nada tiene que oponer al recurso de casación interpuesto por el Excmo. Ayuntamiento de El Puerto de Santa María."

La representación procesal de Ordoñez y Ortega, S.L., de la Asociación de Propietarios del Sector 10 de El Puerto de Santa María, de don Ovidio, don Pelayo, don Raimundo, doña Maite y de doña Marina se opuso al recurso de casación interpuesto de contrario, mediante escrito en el que termina suplicando a la Sala que "... tenga por formulada OPOSICION AL RECURSO DE CASACION dictando por sus trámites sentencia desestimatoria con condena en. (sic)".

Mediante providencia de 24 de marzo de 2021, se señaló el presente recurso para votación y fallo el día 25 de mayo de 2021, fecha en que tuvo lugar.

La sentencia recurrida.

La Sala de Sevilla en su sentencia de 28 de octubre de 2019, estima el recurso interpuesto por la entidad mercantil Ordoñez y Ortega, S.L. y otros, y declara la nulidad de pleno derecho de la Orden de 5 de noviembre de 2013, de la Consejería de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio de la Junta de Andalucía que dispone la publicación de la normativa urbanística de la revisión del Plan General de Ordenación Urbanística (PGOU) de El Puerto de Santa María, y de la Orden de 6 de marzo de 2015, de dicha Consejería que dispone la publicación de la normativa urbanística del documento de levantamiento de las suspensiones de la revisión de dicho plan.

A).- Antes de referirnos a la fundamentación de la sentencia recurrida, puede resultar conveniente, para centrar debidamente la cuestión sobre la que tenemos que pronunciarnos, que hagamos una breve referencia a los hitos sustanciales que ha seguido la tramitación de la revisión del PGOU de El Puerto de Santa María en el curso de la cual se han dictado las dos Órdenes que han sido anuladas por la sentencia recurrida, tramitación que aparece referida en los propios preámbulos de tales Órdenes.

a).- La revisión del PGOU de El Puerto de Santa María se inicia en 1999. La aprobación inicial se lleva a cabo por acuerdo del Ayuntamiento de 8 de enero de 2003, y tras los trámites de información pública, estudio de impacto ambiental e informes preceptivos, se acuerda una Aprobación Provisional Primera de 9 de junio de 2006, sometida a información pública, que es objeto de un informe de incidencia territorial de la Consejería de Obras Públicas y Transportes en sentido desfavorable.

b).- Se efectúa una Aprobación Provisional Segunda por acuerdo del Ayuntamiento de 29 de octubre de 2009, también sometida a información pública, así como a los informes pertinentes y, tras ello, se dicta la Aprobación Provisional Tercera por acuerdo del Ayuntamiento de 31 de marzo de 2011, en la que no se considera necesario someter esta tercera aprobación provisional a nuevo trámite de información pública por entenderse que no suponía cambios sustanciales respecto de la aprobación segunda, y tras emitirse también los informes correspondientes (entre otros, Declaración de Impacto Ambiental favorable condicionada, de fecha 2 de noviembre de 2011), pasa a la aprobación definitiva de la Junta de Andalucía.

c).- Mediante Orden de 21 de febrero de 2012, de la Consejería de Obras Públicas y Vivienda (BOJA de 7 de marzo de 2012) se acuerda la aprobación definitiva parcial de la revisión del PGOU de El Puerto de Santa María, suspendiendo o denegando la aprobación de la parte restante del documento aprobado por el Ayuntamiento el 31 de marzo de 2011. En concreto, esta Orden establecía 11 subsanaciones de deficiencias, 15 suspensiones y 9 denegaciones. Asimismo, la Orden establecía que la Dirección General de Urbanismo debía verificar la subsanación de las deficiencias con carácter previo a la publicación de la normativa del plan.

d).- Tras presentarse por el Ayuntamiento, previa verificación de las Administraciones sectoriales, el documento de subsanación de las deficiencias (11) apreciadas en la parte del plan que había sido objeto aprobación definitiva parcial e informarse tal documento favorablemente por la Dirección General de Urbanismo, mediante Orden de 5 de noviembre de 2013, de la Consejería de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio (BOJA de 3 de diciembre de 2013), se dispone la publicación de la normativa urbanística de la revisión del PGOU aprobado definitivamente de manera parcial.

e).- En cuanto a la suspensión de diversas (15) determinaciones sobre diversos ámbitos del plan y articulados de sus normas urbanísticas, que también se contenía en la Orden de aprobación definitiva parcial, el Ayuntamiento realiza las modificaciones pertinentes, aprueba provisionalmente el documento de levantamiento de la suspensión que es sometido a información pública, se emiten, asimismo, diversos informes sectoriales favorables (protección ambiental, dominio público hidráulico, calidad de las aguas), y a continuación, lo eleva a la Administración Autonómica a la que corresponde su aprobación definitiva. A continuación, por la Consejería de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio se dicta la Orden de 28 de octubre de 2013 (BOJA de 7 de noviembre de 2013) en la que se aprueba parcialmente el levantamiento de aquellas suspensiones. En concreto: (i) se aprueba el levantamiento de la suspensión de algunos puntos; (ii) se aprueba el levantamiento de la suspensión en otros, pero condicionado a la corrección de ciertas subsanaciones técnicas; y (iii) se deniega el levantamiento de la suspensión de otras determinaciones. Asimismo, la Orden establecía que la Dirección General de Urbanismo debía verificar las subsanaciones técnicas acordadas con carácter previo a la publicación de la normativa del plan correspondiente a estos aspectos cuya suspensión se levantaba; y en cuanto a las suspensiones cuyo levantamiento había sido denegado, la Orden requería que el documento que elaborara el Ayuntamiento para solicitar el alzamiento, en su caso, de tales suspensiones fuera sometido a información pública antes de elevarse a la Consejería para su eventual aprobación por afectar a los aprovechamientos de los ámbitos concernidos.

f).- Tras presentarse por el Ayuntamiento el documento de corrección de las subsanaciones técnicas requeridas por la Orden de 28 de octubre de 2013, e informarse tal documento favorablemente por la Dirección General de Urbanismo, mediante Orden de 6 de marzo de 2015, de la Consejería de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio (BOJA de 24 de marzo de 2015), se dispone la publicación de la normativa urbanística del documento de levantamiento parcial de las suspensiones de la revisión del PGOU aprobado por aquella Orden de 28 de octubre de 2013.

g).- Y en fin, tras realizarse por el Ayuntamiento las correcciones necesarias en relación con las suspensiones cuyo alzamiento se había denegado y someterlas a información pública, fueron informadas favorablemente por la Dirección General de Urbanismo, aprobándose definitivamente el alzamiento de dichas suspensiones por Orden de la Consejería de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio de 17 de febrero de 2016 (BOJA de 19 de abril de 2016), que tenía como Anexo las normas urbanísticas correspondientes a estas últimas determinaciones cuya suspensión se alzaba.

Pues bien, las dos Órdenes que se anulan en la sentencia recurrida, por entenderlas impugnadas por la parte demandante, son la Orden de 5 de noviembre de 2013, de la Consejería de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio (BOJA de 3 de diciembre de 2013), por la que se dispone la publicación de la normativa urbanística de la revisión del PGOU aprobado definitivamente de manera parcial, y la Orden de 6 de marzo de 2015, de aquella Consejería (BOJA de 24 de marzo de 2015), por la que se dispone la publicación de la normativa urbanística del documento de levantamiento parcial de las suspensiones de la revisión del PGOU aprobado por la Orden de 28 de octubre de 2013.

B).- Tras estos antecedentes, estamos ya en condiciones de reflejar el contenido de la sentencia recurrida.

Se expone en su fundamento primero el objeto del recurso, dedicando el segundo a las alegaciones de la parte demandante que -en un esfuerzo de síntesis- eran las siguientes: (i) disconformidad con la clasificación dada por el plan a los suelos de los que eran propietarios (suelo urbanizable sectorizado cuando debía ser urbano); (ii) necesidad de someter a información pública la Aprobación Provisional Tercera por haberse producido cambios sustanciales en relación con la Aprobación Provisional Segunda; y (iii) por último, la indebida aprobación definitiva parcial con suspensiones sine die de determinaciones estructurales, frustrándose su unidad y función de ordenación general, invocándose la vocación de planificación integral, coherente y unitaria del término municipal que corresponde al PGOU, habiéndose producido una entrada en vigor parcial sin haberse sometido un documento completo a información pública y con imposibilidad de ejecución coherente y global del mutilado plan aprobado.

El fundamento tercero contiene la respuesta a estas alegaciones de ambas demandadas, la Junta de Andalucía y el Ayuntamiento de El Puerto de Santa María, que, además de rechazarlas, objetaron la extemporaneidad del recurso en relación con las alegaciones de los demandantes referidas a la Orden de 21 de febrero de 2012, de aprobación definitiva parcial de la revisión del PGOU, aquí no impugnada.

Ya en su fundamento cuarto, centra la sentencia recurrida el objeto del recurso, ante las objeciones de las demandadas a este respecto, en los siguientes términos:

"Con carácter previo y atendidas las excepciones invocadas debe aclararse debidamente el objeto del recurso en relación con las pretensiones articuladas. En su escrito de interposición la parte recurrente identificaba el objeto del recurso como la impugnación del Plan General de Ordenación Urbanística de El Puerto de Santa María aprobado definitivamente de manera parcial por la Orden de 21 de febrero de 2012 de la Consejería de Obras Públicas y Viviendas de la Junta de Andalucía "y publicado en el BOJA nº 237 el 3 de diciembre de 2013". Pues bien, lo publicado en el BOJA en esa referida fecha es realmente la Orden de 5 de noviembre de 2013, por la que se dispone la publicación de la Normativa Urbanística de la revisión del Plan General de Ordenación Urbanística de El Puerto de Santa María.

Efectivamente, como alegan las codemandadas, a la fecha de interposición del recurso, 3 de febrero de 2014, todo recurso contra propiamente la Orden de 21 de febrero de 2014 [debe decir, 2012] publicada en el BOJA 46 de 7 de marzo de 2012 resultaba extemporáneo, pero ello no excluye que atendiendo a las exigencias del principio pro actione deba apreciarse que el recurso interpuesto lo es contra la Orden efectivamente publicada aún cuando en el suplico de la demanda se mencione de nuevo, de forma errónea, la Orden de 21 de febrero de 2012. En otro caso se caería en un rigorismo excesivo.

Por lo tanto, deben ciertamente excluirse las cuestiones meramente formales y de procedimiento que proyectándose sobre la Orden de 21 de febrero de 2012 no fueron debidamente impugnadas mediante recurso en plazo contra la misma pero a la hora de resolver la pretensiones deducidas si debe considerarse que la primera cuestión a examinar es la conformidad a derecho de la Orden de 5 de noviembre de 2013 que ordena la publicación de la normativa urbanística publicada en el BOJA de 3 de diciembre de 2013, así como contra la orden de 6 de marzo de 2015 por la que se dispone la publicación de la normativa urbanística del documento de levantamiento de las suspensiones de la revisión del PGOU de El Puerto de Santa María contra la que se amplió el recurso.

(...)

En consecuencia las cuestiones estrictamente afectantes al procedimiento de tramite y aprobación de la Orden de 21 de febrero de 2012, esencialmente la invocada omisión del tramite de información pública no puede ser tomado en consideración pero la cuestión referida a las exigencias del principio de integridad si son predicables, asimismo, de la Orden propiamente impugnada e cuanto identificada por su publicación."

A continuación, la sentencia recurrida aborda en su fundamento quinto la cuestión atinente a la eventual afectación del principio de integridad por la aprobación sucesiva del plan, y en su respuesta reproduce un reciente pronunciamiento anterior de la propia Sala de Sevilla contenido en su sentencia de 27 de septiembre de 2019, dictada en el recurso nº 636/2012, y acumulados, en la que se anulaban, entre otras, las dos Órdenes aquí impugnadas.

Dado que la cuestión que nos plantea el auto de admisión se encuentra en relación con este asunto, reproduciremos en su literalidad este fundamento, a pesar de su extensión:

"Pues bien, partiendo de esta debida delimitación del objeto del recurso en la resolución de este litigio hemos de tomar en consideración necesariamente el dictado de la reciente sentencia por esta misma sala y sección recaída en los autos de recurso contencioso administrativo 636/2012 y acumulados 94/2014, 354/2015 y 472/2016.

En el referido recurso se identificaba como objeto del mismo las disposiciones generales impugnadas:

"1º) Orden de la Consejería de Obras Públicas y Vivienda de la Junta de Andalucía de 21 de febrero de 2012, que aprueba definitiva y parcialmente la Revisión del Plan General de Ordenación Urbana de El Puerto de Santa María y suspende o deniega el resto del acuerdo del pleno del Ayuntamiento de El Puerto de Santa María de 31 de marzo de 2011 sobre aprobación provisional tercera de dicha revisión

2. ) Orden de la Consejería de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio de la Junta de Andalucía de 5 de noviembre de 2013, que dispone la publicación de la Normativa Urbanística de la revisión del Plan General de Ordenación Urbanística de El Puerto de Santa María

3. ) Orden de la Consejería de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio de la Junta de Andalucía de 6 de marzo de 2015, que dispone la publicación de la normativa urbanística del documento de levantamiento de las suspensiones de la revisión del Plan General de Ordenación Urbanística de El Puerto de Santa María

4. ) Orden de la Consejería de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio de la Junta de Andalucía de 17 de febrero de 2016, que dispone la publicación de la Orden de 14 de abril de 2015, por la que se aprueba el Anexo Complementario II: documento de levantamiento de las suspensiones de la revisión del Plan General de Ordenación Urbanística de El Puerto de Santa María"

Y en el Fallo de la sentencia se acuerda "Declaramos la nulidad de pleno derecho de las cuatro órdenes de la Consejería de Obras Públicas y Vivienda y de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio de la Junta de Andalucía indicadas en el encabezamiento" ciertamente la referida sentencia no es firme pero el criterio de la Sala debe ser asumido este recurso especialmente atendiendo que si bien es ese pronunciamiento resolviendo previamente sobre la invocación de la omisión del tramite de información pública se atendía a la carencia de informe de sostenibilidad económica y la falta de sometimiento a la debió someterse a Evaluación Ambiental Estratégica, asimismo se apreció la cuestión que esasimismo controvertida en estos autos referida, en última instancia, a la integridad del planeamiento, consecuencia de su aprobación mediante actos sucesivos y al proceso de tramitación.

A este respecto señalábamos:

"Los actores mantienen que las modificaciones que la Orden de la Junta de Andalucía de 21 de febrero de 2012, publicada el 7 de marzo siguiente, manda practicar en la aprobación provisional III, 11 subsanaciones, 15 suspensiones y 9 denegaciones, privan al plan del carácter integral que exige el artículo 10 de la Ley 7/2002, de 17 de diciembre, de Ordenación Urbanística de Andalucía.

El artículo 33.2 de la Ley de Ordenación Urbanística de Andalucía, permite a la Administración autonómica aprobar definitivamente el instrumento de planeamiento, en los términos en que viniera formulado, o parcialmente, suspendiendo o denegando la aprobación de la parte restante o requiriendo la subsanación de sus deficiencias. Lo mismo recoge el artículo 132.3 del Reglamento de Planeamiento para el desarrollo y aplicación de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana.

Pero la norma debe ofrecer en algún momento una visión general y comprensiva del la ordenación urbanística del municipio, sus objetivos, medios y desarrollo, algo que no se consigue si partes esenciales se incorporan sucesivamente, modificando lo inicialmente previsto, esto es, del modelo de ciudad.

Los demandantes se apoyan en el informe pericial del arquitecto D. Fructuoso, aportado al recurso 636/2012.

Hay que reconocer que esa prueba entra en valoraciones jurídicas sobre la cuestión litigiosa y la validez o nulidad de las resoluciones impugnadas que escapan de su ámbito y no podemos tener en cuenta; pero esto no desmerece de su fuerza en lo que sí lo está.

Ya dentro de sus aspectos técnicos, el perito afirma que la aprobación provisional III afecta a la clasificación del suelo, los sistemas generales, edificabilidad, delimitación de sectores y áreas de reparto, reserva de suelo para viviendas protegidas, aprovechamiento medio y protección del suelo no urbanizable, patrimonio y dominio público.

SÉPTIMO.- La defensa del Ayuntamiento de El Puerto de Santa María responde al apartado anterior de forma detallada para concluir en que, no obstante su extensión, los efectos reales son mínimos.

Aduce que los puntos que la Orden de 2012 deniega, donde la Administración autonómica ejerce su función de control de la legalidad, simplemente fueron suprimidos del plan. Cabe oponer a este argumento que la eliminación de una norma también supone un cambio en la regulación.

Respecto de los apartados supeditados a subsanación, el ayuntamiento garantiza que se limitó a cumplir los trámites que la Consejería de Medio Ambiente le había ordenado: ajustarse a la Declaración de Impacto Ambiental de 2011, informe de la Secretaría General del Agua, del Servicio de Vivienda, Dirección General de Sostenibilidad de la Costa del Ministerio de Medio Ambiente, Dirección General de Infraestructuras Ferroviarias del Ministerio de Fomento, Dirección General de Aviación Civil, consideración de actividad de interés público de las instalaciones de CLH e informes de la Dirección General de Urbanismo del Consejería de Obras Públicas.

El Ayuntamiento de El Puerto de Santa María carece de discrecionalidad en estos 11 asuntos, de manera que, si quería que su revisión del plan general recibiera la aprobación definitiva de la Junta de Andalucía, debía atenerse estrictamente a lo que ésta le había marcado. Lo mismo sucedía con los denegados.

Añade que la superficie prevista para el crecimiento de la ciudad se reduce el 1,72%, de donde habría que descontar el domino público portuario, que se incorporará cuando concluya su desafectación. Comprende 225 viviendas de 23 151, realmente 154 porque 71 ya están construidas; respecto de las de protección oficial, 147 de 8872.

Desaparece un Sector de SUNC, Doña Blanca, por inundable, aislado y alejado del núcleo urbano; también una área de reforma interior, La Puntilla, pendiente de la desafectación de la zona portuaria; una de las 48 Áreas de Regularización, San Cristóbal, donde se suprimen 79 viviendas, si bien existen ahora 71; mantiene los 30 sectores de suelo urbanizable sectorizado, con aumento de la edificabilidad para usos turísticos de acuerdo con el Plan Subregional de la Bahía; del sistema ambiental periurbano únicamente se suprime el parque arqueológico de la Sierra de San Cristóbal según la propuesta de la Consejería de Cultura; en el sistema general de equipamientos, una parcela pasa de uso dotacional a parque urbano, por estar rodeado por éste, y otra pasa a sistema general portuario, la reseñada Ciudad Deportiva La Puntilla; los usos globales se modifican en un 1% por ajustes impuestos por las zonas inundables y los núcleos alejados antes mencionados.

Por otro lado, no se modifican las Áreas de Incremento de aprovechamiento, las de reforma interior transitoria, el suelo urbanizable ordenado, el no sectorizado, el sistema viario, las infraestructuras básicas, la red ferroviaria ni el número de parques, cuya superficie aumenta.

Para la parte demandada, no se requieren nuevos informes sectoriales, sino que el plan se ajuste a los ya emitidos.

OCTAVO.- No obstante lo expuesto en el fundamento anterior, no puede negarse que las cuestiones de las los informes se ocupan comprenden la totalidad del plan general, no aspectos ni zonas específicos.

Los peritos de la Administración autonómica no pueden negar que la suspensión afecta al 53% del SUNS, suelo urbanizable no sectorizado en el apartado b), punto 9, de la Orden de 21 de febrero de 2012, que ordena justificar los criterios objetivos para la clasificación de los ámbitos SUNS-2, SUNS-3, SUNS-4, SUNS-5 y SUNS-8 en el marco del modelo territorial propuesto, o en su defecto clasificarlos como suelo no urbanizable.

Para esos peritos, la exigencia es irrelevante porque en ningún caso van a poder desarrollarse esos ámbitos, sean SUNS o SNU, ni se podrán adscribir a ellos sistemas generales, afirmación que no compartimos porque sí hay una diferencia esencial respecto del modelo de ciudad, ya que el primero es susceptible de transformación, mediante su adscripción a la categoría de suelo urbanizable sectorizado o, en su caso, ordenado, mediante iniciativa del interesado. Es decir, su destino es integrarse en el proceso urbanizador, algo excluido para el otro. Por mucho que se quiera, la diferencia principal entre las clases de suelo es la existente entre urbano, en cualquiera de sus formas, y no urbanizable.

Este importante cambio impide considerar, entendemos, que la revisión del Plan General de Ordenación Urbana de El Puerto de Santa María impugnada se ha llevado a cabo respetando el principio de integridad y la unidad del modelo de ciudad.

NOVENO.- Siguiendo con el tema analizado en el apartado anterior, nos encontramos con la Orden de 21 de febrero de 2012, que requiere la subsanación de 11 deficiencias, suspende 15 y deniega 9.

Las demandadas consideran que no afectan a cuestiones sustanciales y que por tanto el plan puede reputarse íntegro desde ese momento.

Entendemos que no es así por las materias afectadas: impacto ambiental, agua (si

bien admite la suficiencia de recursos hídricos), plazos para el inicio y terminación de

viviendas protegidas, bienes culturales, etc.

La Orden exige la subsanación de las deficiencias señaladas en la Declaración de Impacto Ambiental de 2 de noviembre de 2011.

Su lectura permite comprobar que son importantes y atinentes a aspectos esenciales del plan porque establece el siguiente condicionado: la determinación de las zonas de transición de las áreas de sensibilidad acústica; medidas correctoras respecto de la A-491, que atraviesa en una longitud considerable el municipio; mapa de ruido del municipio; clasificación como sistemas generales de espacios libres de las superficies forestales; clasificación como suelo no urbanizable de especial protección de los cauces y del dominio público hidráulico y la zona de servidumbre asociada, de las zonas inundables, con mención específica de diversos sectores y áreas; protección de la masa subterránea de agua Sanlúcar- Chipiona-Rota-El Puerto de Santa María; medidas sobre suficiencia y ahorro de recursos hídricos; infraestructuras de saneamiento y depuración, condicionando futuros desarrollos; y plantas de tratamiento de aguas. La Declaración de Impacto Ambiental echa en falta información sobre la colaboración entre administraciones y la parte de la financiación que corresponde a la autonómica.

DÉCIMO.- Los argumentos de los fundamentos anteriores permiten asumir el motivo de impugnación basado en la falta de integridad del plan por su aprobación mediante actos sucesivos, ya que el resultado final difiere radicalmente del inicialmente propuesto por el Ayuntamiento aspectos y afecta a aspecto sustanciales y estructurales. Esta forma de conducirse es difícilmente compatible con el modelo de ciudad compacta, previsible y vertebrada que la legislación urbanística propugna."

Conclusiones que resultan de trascendencia a la aprobación de la Orden que propiamente fue objeto de este recurso, que la sentencia consiguientemente anula, así como aquella contra la que se amplío el recurso, y que debe determinar el mismo pronunciamiento en esta sentencia sin que sea preciso examinar la cuestión afectante a la clasificación del suelo de los recurrentes, sustancialmente subsidiaria."

El auto de admisión del recurso.

Precisa que la cuestión en la que se aprecia la existencia de interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia consiste en determinar si, atendidas las circunstancias del caso y la normativa de aplicación, podía la sala de instancia apreciar, como causa de nulidad de las disposiciones impugnadas, la falta de integridad del plan por su aprobación mediante actos sucesivos, cuyo resultado final difiere radicalmente del inicialmente propuesto por el Ayuntamiento y afectando a aspecto sustanciales y estructurales, y, en su caso, cuál ha de ser el alcance de tales deficiencias.

E identifica como norma jurídica que, en principio, debemos interpretar el art. 132.3 del Real Decreto 2159/1978, de 23 de junio, por el que se aprueba el Reglamento de Planeamiento para el desarrollo y aplicación de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, sin perjuicio de que podamos extendernos a otras si así lo exigiera el debate finalmente trabado en el recurso.

El escrito de interposición.

Sus razonamientos son en suma los siguientes:

A).- "La Sala, a pesar de que las partes recurridas, el Ayuntamiento y la Junta de Andalucía, plantearon la inadmisión del recurso por extemporáneo, admitió el recurso

considerando que el objeto del recurso no era la Orden de aprobación del Plan General, sino que era la Orden de 5 de noviembre de 2.013, y la Orden de 6 de marzo de 2.015, que disponen la publicación de la Normativa Urbanística de la Revisión del PGOU, y la publicación de la normativa urbanística del documento de levantamiento de las suspensiones de la revisión". Pero como las alegaciones de la demanda se referían todas ellas a la Orden de 21 de febrero de 2012, de aprobación definitiva parcial del PGOU que no es la que se impugna, considera que "La Sala debió de inadmitir el recurso por extemporáneo, y no cambiar motu propio (sic) el objeto del recurso señalado por los actores."

B).- Falta de congruencia entre los fundamentos de derecho y el fallo de la sentencia recurrida.

El fallo de la sentencia recurrida se sustenta en los fundamentos de derecho de otra sentencia (la dictada en el recurso nº 636/2012, seguido ante la propia Sala) cuyo objeto recurrido no es objeto de este recurso ya que la Orden de 21 de febrero de 2012, de aprobación definitiva parcial del PGOU no es objeto del presente recurso. Y por eso considera que hay falta de congruencia entre el objeto del recurso, los fundamentos de derecho y el fallo de la sentencia recurrida.

Entiende que la fundamentación de la sentencia recurrida hace referencia constantemente a la citada Orden de 2012, que no es objeto del presente recurso como la propia sentencia reconoce. Cuando la Sentencia recaída en el RCA nº 636/2012 y acumulados considera la falta de Integridad del Plan se está refiriendo a la Orden de 21 de febrero de 2012 por exigir la aprobación en actos sucesivos que impide la coherencia del plan; pero esto, como es obvio, no resulta de aplicación en este recurso, al no ser esta la Orden recurrida, sino que son Órdenes que se limitan a publicar la normativa del Plan.

Considera que la sentencia incurre en falta de motivación e incongruencia omisiva porque no ha atendido las objeciones de las demandadas que entendían que la alegación de falta de integridad del plan se refería a la Orden de 21 de febrero de 2012 que no era objeto del recurso y por tanto la sentencia no debía entrar en su análisis. Sin embargo, la Sentencia se limita a decir, sin mayor motivación, que la cuestión de las exigencias del principio de integridad sí son predicables de las Ordenes propiamente impugnadas, cuando estas Órdenes se limitan a la publicación de la normativa urbanística y no a aprobar parcialmente ningún plan.

Y además, "la Sentencia, al transcribir como propios unos Fundamentos de Derecho de otro procedimiento, P.O. 636/12, ha admitido, cuando no lo debió hacer, el Informe Pericial que se encuentra aportado al P.O. 636/12, sin que dicho informe obre en este P.O. 98/14 provocando con ello la indefensión de las partes que no han podido entrar a valorar el referido informe (por inexistente en estas actuaciones)."

C).- "Pero es que, a mayor abundamiento y aunque no sea objeto de estos Autos la Orden de 21 de febrero de 2.012, tampoco es cierto que esta Orden no cumpla lo establecido en el Articulo 132.3 del Real Decreto 2.159/78, de 23 de junio por el que se aprueba el Reglamento de Planeamiento Urbanístico. Quedó acreditado en la primera instancia que la Aprobación Definitiva y parcial no ha impedido la integridad y coherencia del Plan, no afectando las Determinaciones suspendidas al Modelo de Ciudad, con la siguiente prueba". Analiza, a continuación, los informes aportados por las demandadas en la instancia de los que deduce que las subsanaciones del plan eran de tipo eminentemente técnico y no comprometían el modelo de ciudad.

La sentencia recurrida, al remitirse a lo argumentado en otra sentencia anterior, no analiza la prueba propuesta por las demandadas y admitida por la Sala con la consiguiente infracción de los arts. 218 y 348 LEC, preceptos que obligan "a la exhaustividad y congruencia de la Sentencia y que decida todos los puntos litigiosos del debate. Obliga a valorar la prueba e incidir en la motivación de los elementos facticos considerados individualmente y en su conjunto, ajustándose siempre a las reglas de la lógica y la razón. Obliga al Tribunal a valorar los Dictámenes Periciales según las reglas de la sana conducta cosa que evidentemente no ha ocurrido en el presente caso."

Por ello, considera que la valoración de la prueba ha sido incongruente y arbitraria, con la consiguiente vulneración del art. 24 CE, por indefensión del recurrente.

D).- Entiende que "la Orden de 28 de octubre de 2.013 aprobó el levantamiento de prácticamente todas las suspensiones declaradas en la Orden de 21 de Febrero de 2012. En consecuencia, cuando se publica la Orden de 5 de Noviembre de 2.013, que lo que hace es publicar la normativa y recurrida en estos Autos, estaban subsanadas todas las deficiencias técnicas y prácticamente la totalidad de las suspensiones indicadas en la Orden de 21 de Febrero de 2.012 de aprobación definitiva y parcial de PGOU, por lo que, al menos cuando se recurrió la Orden del 5 de noviembre de 2.013, el PGOU era un documento integrado, coherente, con un modelo de ciudad compacta, previsible y vertebrada".

"Como consta en los Informes aportados por las partes demandadas, y ratificados por los peritos de dichas partes: en los casos en los que solo se suspende la Ordenación Detallada, esto supone que solo será necesario modificar la misma o remitirla a un planeamiento de desarrollo, pero los parámetros estructurales y, por tanto, fundamentales del ámbito (delimitación, clasificación y categoría del suelo, edificabilidad, usos, densidad y número de viviendas y aprovechamientos urbanísticos), se encuentran aprobados. A mayor abundamiento, en la mayoría de los casos, la Ordenación Detallada, se suspendió simplemente por no incorporar el número de aparcamientos, lo que, obviamente, no supone en ningún caso la inviabilidad del desarrollo del ámbito.

En cuanto a las suspensiones y denegaciones de ámbitos de Suelo Urbanizable No sectorizado, no afectan al Modelo de Ciudad ya que se trata de reservas de suelo (que tienen la consideración de Suelo No Urbanizable hasta que no se produzca su Sectorización). No lleva asociados Sistemas Generales, ni Cargas en la propuesta actual, por lo que el Plan aprobado se va a desarrollar íntegramente sin la puesta en carga de estos suelos.

Se trata de una previsión que no afecta al Modelo de Ciudad, en cuanto se refiere a futuros crecimientos que, por otra parte, no tiene por qué producirse, no afectando a la ordenación actual de la Ciudad."

E).- Y en fin, considera que la Sala se ha apartado sin motivación del criterio sostenido por ella misma en otros pronunciamientos anteriores que menciona en los que el recurrente considera que la Sala ha avalado la integridad del plan.

F).- Para el caso de que esta Sala considerara "acreditada la falta de integridad, a pesar de no ser objeto de recurso la Orden de 2.012, la solución no ha de ser declarar la nulidad del Plan, sino dar la opción a la Administración para que someta el Documento, en nuestro caso, la Aprobación Provisional III a nueva Información Publica incorporando las correcciones y subsanaciones exigidas, incluidas sus Ordenanzas".

El escrito de oposición.

Sus argumentos pueden resumirse en estos términos:

A).- La norma supuestamente infringida es el art. 33 LOUA, de carácter autonómica, no estatal. Inadmisión por infracción de lo establecido en el art. 86. 3 LJCA en relación con el art. 89.2 e) LJCA que se convierte en trámite de sentencia en causa de desestimación.

"La norma cuya presunta infracción se denuncia es el art 33 de la Ley 7/2002, de 17 de diciembre, de Ordenación Urbanística de Andalucía que regula la posible aprobación definitiva parcial, sin que el hecho de que la Junta de Andalucía, en el ejercicio de sus competencias haya incorporado a su Ley autonómica el contenido del art. 132.3 Reglamento de Planeamiento de 23 de junio de 1978, norma preconstitucional, pueda servir, como reiteradamente ha puesto de manifiesto el Tribunal Supremo según más adelante expondremos, de pretexto para altera una norma competencial de orden público."

"Por tanto, es evidente que el debate se plantea sobre el alcance y eficacia de una norma autonómica y su interpretación en relación con la necesidad de que el plan general aprobado ofrezca una visión general y comprensiva de la ordenación urbanística de la ciudad que no se da cuando la norma urbanística aprobada que entra en vigor no permite cumplir tal finalidad"

"En el supuesto que nos ocupa no existe norma básica estatal posible en materia de urbanismo, competencia exclusiva de la Comunidad Autónoma, sin que ni siquiera a efectos supletorios conserve el Estado facultad normativa. La alegación de una norma preconstitucional antecedente a la actual regulación legislativa autonómica plena es manifiestamente un intento de invocación instrumental o ficticia que no impide la inadmisión del recurso de casación como deja sentada la jurisprudencia; como epítome, ATS 26/6/2017, RQ 295/2017:"

"Si acudimos al auto de admisión, el único motivo que habilita el recurso es la infracción del art. 132.2 del Reglamento de Planeamiento, sin que, a diferencia del otro recurso de casación admitido, el 568/20, sean objeto del recurso posibles infracciones de normas estatales de carácter básico como el art. 15.4 TRLS referidas a informes sectoriales y tramites esenciales que aquí no se discuten."

B).- Las cuestiones planteadas en el escrito de interposición están extramuros del ámbito de la casación delimitado por el auto de admisión. Así, las que se refieren a que la Sala debió inadmitir por extemporáneo el recurso contencioso administrativo, o a la delimitación por la sentencia recurrida del objeto del recurso o a la falta de congruencia entre los fundamentos de derecho de la sentencia recurrida y su fallo.

C).- Rechaza los argumentos del recurrente en casación que sostienen que no es posible reproducir los fundamentos de otra sentencia anterior dictada por la misma Sala sobre la misma cuestión por ser distintos los objetos procesales y que, además, ello da lugar a que se tenga en cuenta un informe pericial no incorporado a los presentes autos con la consiguiente indefensión.

Sostiene a este respecto que, además de tratarse de vicios in procedendo que no han sido objeto del auto de admisión, tales objeciones carecen de fundamento porque "la cuestión de la integridad fue planteada en ambos procesos, siendo recurridas en los dos las dos Órdenes de publicación del Plan. Por tanto, no podrían haberse reproducido en los presentes autos los fundamentos referidos a los vicios formales de la Orden de aprobación, pero sí la cuestión de la falta de integridad del Plan.", como con claridad se argumenta en la sentencia recurrida.

"Si acudimos por lo demás al contenido de los fundamentos de la Sentencia, tomados de la anterior dictada sobre la misma cuestión, los razonamientos responden con perfecta congruencia a los términos en que fue planteado el debate entre las partes, sin perjuicio de que al ser la cuestión de la integridad igualmente planteada en el recurso previamente conocido por la Sala sean las mismas ... las razones que fundan la convicción que soporta el fallo, convicción que como veremos reiteramos, no responde a la asunción de máxima técnica de pericial alguna ajena al procedimiento, sino del propio examen del contenido del plan aprobado en relación a los extremos suspendidos y a la pericial del técnico autonómico que en este aspecto se hizo valer en ambos recursos por el Letrado de la Junta de Andalucía y a la que se adhirió la representación del Ayuntamiento".

"todos los elementos de convicción que soportan los fundamentos de la sentencia se encuentran incorporados a los autos del presente recurso, ya que los razonamientos se fundan en el propio contenido del plan impugnado y en la información dada por los propios informes periciales autonómicos, que también se aportan en el recurso contencioso administrativo que nos ocupa."

Y tras reproducir los fundamentos de la sentencia recurrida, concluye lo siguiente: "La conclusión por tanto es indiscutible: la Sentencia expone con total claridad las circunstancias que fundan su convicción sobre la falta de integridad del Plan, tanto por razones cuantitativas como cualitativas, sin que el escrito de interposición venga siquiera a analizar las mismas en relación con las normas de aplicación, a pesar de que ese es la única cuestión admitida en casación. Pero es más, la fundamentación no sólo es absolutamente razonada y razonable sino que responde estrictamente a los términos en que fue planteado el debate procesal y con apoyo exclusivo en los elementos de convicción obrantes en autos."

Algunas precisiones previas.

A).- Como antes quedó reflejado, la cuestión de interés casacional sobre la que tenemos que pronunciarnos es la de si puede apreciarse como causa de nulidad la falta de integridad de un plan de urbanismo por su aprobación mediante actos sucesivos cuando su resultado final difiera radicalmente del inicialmente propuesto por el Ayuntamiento y afectando a aspectos sustanciales y estructurales.

Y así enunciada la cuestión, debemos descartar que carezca de incidencia en las competencias estatales, como objeta la parte recurrida en su escrito de oposición, porque no se trata aquí de interpretar el precepto autonómico que regula la aprobación de los planes de urbanismo ( art. 33 de la Ley 7/2002, de 17 de diciembre, de Ordenación Urbanística de Andalucía), interpretación propiamente dicha de tal precepto que resulta ajena al ámbito de conocimiento de este Tribunal Supremo ( art. 86.3 LJCA), sino de determinar si una aprobación de un plan general mediante actos sucesivos, en cuanto pueda suponer una ruptura de su integridad en aspectos estructurales y sustanciales, pueda, asimismo, suponer una alteración de las garantías sustanciales del procedimiento administrativo seguido para su aprobación cuya determinación corresponde al Estado al amparo del art. 149.1.18ª ( SSTC 61/1997, FJ 25 c) y 31; 141/2014, FJ 5; ó 143/2017, FJ 2, entre otras), de forma que queden desvirtuados tales trámites esenciales, como son los que articulan la participación ciudadana "efectiva" en la elaboración del plan y del modelo de ciudad (art. 4.e/ TRLS 2008, y art. 5.e/ del TRLS 2015), pues los ciudadanos se habrían pronunciado sobre un modelo de ciudad distinto del que ha resultado definitivamente aprobado en actos sucesivos, desvirtuándose, asimismo, el contenido propio de la autonomía municipal ( arts. 137 y 140 CE y art. 25.2 LBRL) en la medida en que el plan definitivamente aprobado pueda no corresponderse, en aspectos sustanciales, con el modelo de ciudad salido, como un todo coherente, de la decisión municipal de aprobación provisional. No puede olvidarse que la Administración local desempeña un especial protagonismo en esta materia derivado del principio constitucional de autonomía local hasta el punto de que se le atribuye la elección del modelo de ciudad y la determinación de los elementos discrecionales de la ordenación que no incidan en materias de competencia autonómica ( SSTS de 26 de septiembre de 2006, rec. 4770/2002; 5 de octubre de 2005, rec. 5446/2002; ó 14 de noviembre de 2002, rec. 1091/1999).

Y todas ellas son cuestiones que trascienden de la competencia autonómica en materia de urbanismo y que legitiman un pronunciamiento de esta Sala que no se encuentra constreñida en su análisis a las concretas normas que identifica el auto de admisión, pues como en esa misma resolución se indica, podemos referirnos a aquellas otras normas a las que se extienda el debate finalmente trabado en el recurso.

B).- Pero aún tenemos que hacer alguna precisión más a la vista del planteamiento que se efectúa en el escrito de interposición en el que son constantes las referencias a vicios procedimentales que se atribuyen a la sentencia recurrida - fundamentalmente, incongruencia, falta de motivación o indefensión-, así como a cuestiones de valoración probatoria, hasta el punto de que son estas alegaciones las que constituyen su contenido casi exclusivo.

En cuanto a los vicios procedimentales que se imputan a la sentencia recurrida, debemos traer a colación la dimensión objetiva que caracteriza a la actual regulación de este recurso de casación, en la que prima el interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia sobre el mero interés subjetivo del recurrente en la revisión de los pronunciamientos de la sentencia recurrida, sin que se haya apreciado por la Sala en su decisión de admisión del recurso que tal dimensión objetiva concurriera en los vicios procedimentales que el recurrente imputa a la sentencia recurrida.

En cualquier caso, en la medida en que la fundamentación construida en el escrito de interposición en torno a tales vicios procedimentales pudiera guardar alguna relación, aun tangencial, con la cuestión sobre la que sí se ha apreciado aquella dimensión objetiva en su interés para la formación de jurisprudencia, daremos respuesta, para descartarlas, a tales alegaciones.

Desde estas consideraciones, debemos descartar el reproche sustancial que el recurrente dirige a la sentencia recurrida, y del que, realmente, hace derivar todos los vicios procesales que invoca -incongruencia, indefensión o falta de motivación-, reproche que consistiría en que la sentencia recurrida sustenta su fallo en los argumentos contenidos en otra sentencia anterior de la misma Sala cuyos fundamentos literalmente reproduce en lo relativo a la alegación, que allí también se abordaba, sobre la integridad del plan debido a su aprobación sucesiva.

Se trata de la sentencia de la Sala de Sevilla de 27 de septiembre de 2019, dictada en el recurso nº 636/2012, y acumulados, en la que se declaró la nulidad de cuatro Órdenes atinentes a la revisión del PGOU aquí concernido -Orden de 21 de febrero de 2012, de aprobación definitiva parcial de la revisión del PGOU; Orden de 5 de noviembre de 2013, de publicación de la normativa urbanística de dicha aprobación definitiva parcial; Orden de 6 de marzo de 2015, de publicación de la normativa urbanística del documento de levantamiento parcial de las suspensiones a la revisión del PGOU; y Orden de 17 de febrero de 2016, que aprueba el alzamiento del resto de las suspensiones y publica la normativa urbanística a ello atinente-, por falta del informe de sostenibilidad económica, por no sometimiento a Evaluación Ambiental Estratégica y por falta de integridad del plan debido a su aprobación mediante actos sucesivos.

Y no oponemos ningún reparo a esta remisión si tenemos en cuenta que: (i) dos de las Órdenes anuladas en dicha sentencia anterior eran las mismas que las que constituían el objeto de la sentencia que aquí se recurre -Orden de 5 de noviembre de 2013, de publicación de la normativa urbanística de la aprobación definitiva parcial, y Orden de 6 de marzo de 2015, de publicación de la normativa urbanística del documento de levantamiento parcial de las suspensiones a la revisión del PGOU-; (ii) en ambos procedimientos se efectuaba la alegación de falta de integridad del plan debido a su aprobación sucesiva; y además (iii), aunque este pronunciamiento anulatorio anterior de la Sala de instancia no era firme -está pendiente recurso de casación admitido por auto de 28 de mayo de 2020, rec. 568/2020-, nada impedía que se reprodujeran sus fundamentos en la sentencia recurrida para dar respuesta a la misma alegación atinente a la integridad del plan, teniendo en cuenta que, tanto el Ayuntamiento aquí recurrente como la Junta de Andalucía, eran "partes afectadas" por dicho pronunciamiento anterior anulatorio ( art. 72.2, primer inciso, LJCA), habiendo sido también parte en dicho recurso ( STS de 26 de junio de 2009, rec. 1253/2005, y las que allí se citan, entre otras).

Desde otra perspectiva, no podemos tampoco aceptar el planteamiento del Ayuntamiento recurrente que pretende impedir que se aborde la alegación atinente a la integridad del plan por el solo hecho de que no se haya impugnado en la instancia la Orden de 21 de febrero de 2012, de aprobación definitiva parcial de la revisión del PGOU, que sí fue objeto de impugnación en el precedente que la sentencia recurrida reproduce. La peculiaridad de este tipo de normas reglamentarias, los planes urbanísticos, cuyo nacimiento se produce mediante un acto administrativo de aprobación, publicándose después su contenido normativo, dotándolo de eficacia como disposición general, y que hace que pueda impugnarse autónomamente aquel acto por los vicios específicos de los que adolezca tal acto de aprobación, no impide que cuando la publicación del contenido normativo del plan se efectúa en momentos posteriores, diversos y sucesivos, y de forma fragmentada, como aquí ocurre, pueda dirigirse contra tales disposiciones sucesivas un reproche de falta de integridad del plan atribuido, precisamente, a esta aprobación y publicación sucesiva de tal contenido normativo y, en definitiva, de sus determinaciones. El vicio de falta de integridad del plan, que requiere examinar sus determinaciones y no sólo el procedimiento seguido en su tramitación, perviviría, por hipótesis, en las sucesivas publicaciones parciales de su contenido normativo y puede, por ello, ser hecho valer frente a las mismas, con la consecuencia, de prosperar, de la nulidad del plan en su integridad.

Por tanto, ningún reproche cabe dirigir a la sentencia recurrida en este aspecto, pues -lejos de apartarse de su criterio anterior- se ha limitado a mantener y reiterar, en relación con la misma alegación, por elementales razones de coherencia, la línea discursiva seguida en un pronunciamiento anterior anulatorio de diversas Órdenes dictadas en relación con la revisión del PGOU entre las que se encuentran las dos aquí concernidas.

C).- Y en fin, las discrepancias del recurrente con la valoración probatoria contenida en la sentencia, a las que también dedica una parte importante de su esfuerzo argumental, deben, asimismo, ser rechazadas porque el recurso de casación se limita a las cuestiones de derecho con exclusión de las cuestiones de hecho ( art. 87.bis.1 LJCA) y, asimismo, por ser jurisprudencia reiterada, y suficientemente conocida, la que afirma que la valoración de la prueba hecha por el juzgador de instancia sólo accede a casación cuando se afirme de modo razonado que la misma, más que errónea, ha sido arbitraria, ilógica o carente de todo sentido, cualidades que, como luego se verá, están lejos de concurrir en el caso que analizamos.

La cuestión que presenta interés casacional objetivo.

Hechas estas precisiones previas, podemos ya abordar la cuestión que nos plantea el auto de admisión, cuyo enunciado, tras este excursus, estamos obligados a recordar, y que consiste en determinar si puede apreciarse como causa de nulidad la falta de integridad de un plan urbanístico por su aprobación mediante actos sucesivos cuando su resultado final difiera radicalmente del inicialmente propuesto por el Ayuntamiento y afectando a aspectos sustanciales y estructurales.

Este enunciado de la cuestión casacional nos remite a la jurisprudencia de esta Sala sobre la aprobación parcial de los planes generales de urbanismo, jurisprudencia que aquí debemos reiterar.

Como se recuerda en la STS de 23 de mayo de 2003, rec. 4116/2000, o en la de 6 de abril de 2004, rec. 5475/2001, " es muy abundante la doctrina de esta Sala (sentencia de 20 de marzo de 1996, 8 de febrero de 1993 y 23 de junio de 1992 y las que en ella se citan) que, interpretando ese precepto [ art. 132 del Reglamento de Planeamiento] en armonía con los principios de autonomía municipal y eficacia de la actuación administrativa, se ha mostrado partidaria de admitir la posibilidad de que los planes urbanísticos sean aprobados definitivamente en forma parcial, siempre que la solución resultante mantenga coherencia, cualquiera que sea la decisión que se adopte respecto a aquellos extremos que no se aprueben.".

Y en consonancia con esta doctrina jurisprudencial la legislación autonómica andaluza, al igual que otras autonomías, ha acogido esta posibilidad de aprobación definitiva parcial de los instrumentos de planeamiento urbanístico ( art. 33 de la Ley 7/2002, de 17 de diciembre, de Ordenación Urbanística de Andalucía).

Las razones que sustentan esta doctrina jurisprudencial se sintetizan en la STS de 23 de junio de 1992, rec. 7317/1990, en la que se razona lo siguiente:

"... Con la aprobación provisional del Plan, cristaliza ya la voluntad municipal en cuanto al modelo territorial elegido como marco de la convivencia en el ámbito de su territorio.

Si al llegar el momento de la aprobación definitiva existen obstáculos puntuales que impiden su emanación con carácter total, lo que más respeta la autonomía municipal será la inmediata eficacia del Plan en todo aquello en que resulte éste viable.

Puede, pues, concluirse que aunque los arts. 41.3 del Texto refundido y 132.3 del Reglamento de Planeamiento no contemplen expresamente la posibilidad de la aprobación definitiva parcial, ésta resulta, en principio, una alternativa perfectamente lícita, en cuanto que armoniza plenamente con las exigencias tanto del interés público, que demanda celeridad, como de la autonomía municipal, que reclama el mayor respeto para la voluntad municipal.

(...)

Pero naturalmente esta conclusión plantea inmediatamente el problema de determinar si esa aprobación definitiva parcial cabe siempre o solamente en determinados supuestos. Objetivamente, los Planes Generales de Ordenación Urbana implican un modelo territorial coherente cuya estructura fundamental queda definida por un conjunto de elementos ... que se fijan en atención a la población prevista en el Plan en su conjunto. Cuando los obstáculos que impiden la aprobación definitiva no afectan a ese modelo territorial fundamental, que subsiste en sus líneas definidoras, cabrá una aprobación definitiva parcial. Resultará, así, viable ésta siempre que la solución resultante mantenga coherencia, cualquiera que sea la decisión que se adopte respecto de aquellos extremos que no se aprueban.

Subjetivamente la coherencia de Plan general forma parte de lo querido por la voluntad municipal. Habrá que preguntarse si ésta hubiera querido también lo que en definitiva se aprueba sin lo que se rechaza."

Así pues, conforme a esta jurisprudencia, es admisible que los planes generales sean aprobados en forma parcial, quedando en suspenso ciertas determinaciones o ámbitos de los mismos objeto de corrección, pero sólo cuando estos obstáculos que impidan la aprobación definitiva total no afecten al modelo territorial fundamental que debe subsistir en sus líneas definidoras en la parte aprobada, de forma que la solución resultante mantenga coherencia ( STS de 18 de mayo de 2009, rec. 3014/2006) .

En definitiva, nada se opone a que en la ordenación general de todo el territorio municipal que un plan general supone deje de ordenarse algún sector o polígono sin que por ello sufran los principios básicos del plan, pero es necesario que esta aprobación parcial no altere tales principios sustanciales ni las directrices básicas del plan que deben mantenerse, formando un todo armónico y coherente, cualidades que deben predicarse del plan aprobado ( STS de 8 de mayo de 1998, rec. 4285/1992).

No se ajusta, por lo tanto, a esta doctrina jurisprudencial una aprobación definitiva parcial de un plan general en la que los obstáculos a su aprobación total afecten a aspectos sustanciales y estructurales que alteren el modelo territorial aprobado provisionalmente por el Ayuntamiento, y que dé lugar a sucesivas correcciones parciales en sus determinaciones con las consiguientes y también sucesivas publicaciones parciales de su contenido normativo rectificado, produciendo un resultado final que difiera radicalmente del inicialmente propuesto por el Ayuntamiento en aspectos sustanciales, en detrimento de la necesaria coherencia e integridad que exige el diseño general de la ordenación de todo el territorio municipal al que objetivamente responden los planes generales (así se refleja en la legislación andaluza, art. 10 y concordantes de la Ley 7/2002, de 17 de diciembre de Ordenación Urbanística de Andalucía).

Y cuando se dan las circunstancias que acabamos de describir, la consecuencia no puede ser otra que la nulidad de pleno derecho del plan así aprobado en la medida en que ni se mantiene el modelo de ciudad decidido por el Ayuntamiento en el ejercicio de su autonomía municipal ( arts. 137 y 140 CE y art. 25 LBRL) ni los ciudadanos pudieron pronunciarse (art. 4.e/ TRLS 2008, y art. 5.e/ del TRLS 2015) sobre el distinto modelo de ciudad que resulta de dicho proceso de aprobación sucesiva y fragmentaria.

Aplicación de los anteriores razonamientos a la sentencia recurrida.

Los anteriores razonamientos deben llevarnos a la confirmación de la sentencia recurrida cuya fundamentación se acomoda a ellos.

Aunque ya hemos reproducido dicha fundamentación de la sentencia recurrida, conviene que recordemos aquí algunos de sus razonamientos medulares.

Parte el Tribunal de instancia de reconocer que la legislación andaluza ( art. 33 de la Ley 7/2002, antes citada) "permite a la Administración autonómica aprobar definitivamente el instrumento de planeamiento, en los términos en que viniera formulado, o parcialmente, suspendiendo o denegando la aprobación de la parte restante o requiriendo la subsanación de sus deficiencias". Pero inmediatamente advierte que "Pero la norma debe ofrecer en algún momento una visión general y comprensiva del la ordenación urbanística del municipio, sus objetivos, medios y desarrollo, algo que no se consigue si partes esenciales se incorporan sucesivamente, modificando lo inicialmente previsto, esto es, del modelo de ciudad."

Y a continuación, analiza el contenido del plan, el de las sucesivas Órdenes dictadas en su aprobación, y argumenta su discrepancia con los informes aportados por el Ayuntamiento y por la Junta de Andalucía -que fueron también parte en el recurso en el que se dictó la sentencia cuyos razonamientos reproduce-, rechazando que las correcciones sufridas por el plan, tras sus sucesivas aprobaciones parciales, afecten a "aspectos mínimos" y sin incidencia en el modelo territorial, como sostenían dichas Administraciones demandadas.

Para fundamentar esta discrepancia y llegar a la conclusión que acabamos de reflejar ofrece los siguientes argumentos:

- Destaca que, aunque "Para la parte demandada, [en las sucesivas Órdenes dictadas] no se requieren nuevos informes sectoriales, sino que el plan se ajuste a los ya emitidos", ello no obstante, objeta la Sala que "no puede negarse que las cuestiones de las [que] los informes se ocupan comprenden la totalidad del plan general, no aspectos ni zonas específicos."

- Y añade que "Los peritos de la Administración autonómica no pueden negar que la suspensión afecta al 53% del SUNS, suelo urbanizable no sectorizado en el apartado b), punto 9, de la Orden de 21 de febrero de 2012, que ordena justificar los criterios objetivos para la clasificación de los ámbitos SUNS-2, SUNS-3, SUNS-4, SUNS-5 y SUNS-8 en el marco del modelo territorial propuesto, o en su defecto clasificarlos como suelo no urbanizable.

Para esos peritos, la exigencia es irrelevante porque en ningún caso van a poder desarrollarse esos ámbitos, sean SUNS o SNU, ni se podrán adscribir a ellos sistemas generales, afirmación que no compartimos porque sí hay una diferencia esencial respecto del modelo de ciudad, ya que el primero es susceptible de transformación, mediante su adscripción a la categoría de suelo urbanizable sectorizado o, en su caso, ordenado, mediante iniciativa del interesado. Es decir, su destino es integrarse en el proceso urbanizador, algo excluido para el otro. Por mucho que se quiera, la diferencia principal entre las clases de suelo es la existente entre urbano, en cualquiera de sus formas, y no urbanizable.

Este importante cambio impide considerar, entendemos, que la revisión del Plan General de Ordenación Urbana de El Puerto de Santa María impugnada se ha llevado a cabo respetando el principio de integridad y la unidad del modelo de ciudad."

- Continúa la Sala explicando que "nos encontramos con la Orden de 21 de febrero de 2012, que requiere la subsanación de 11 deficiencias, suspende 15 y deniega 9.

Las demandadas consideran que no afectan a cuestiones sustanciales y que por tanto el plan puede reputarse íntegro desde ese momento.

Entendemos que no es así por las materias afectadas: impacto ambiental, agua (si bien admite la suficiencia de recursos hídricos), plazos para el inicio y terminación de viviendas protegidas, bienes culturales, etc.

La Orden exige la subsanación de las deficiencias señaladas en la Declaración de Impacto Ambiental de 2 de noviembre de 2011.

Su lectura permite comprobar que son importantes y atinentes a aspectos esenciales del plan porque establece el siguiente condicionado: la determinación de las zonas de transición de las áreas de sensibilidad acústica; medidas correctoras respecto de la A-491, que atraviesa en una longitud considerable el municipio; mapa de ruido del municipio; clasificación como sistemas generales de espacios libres de las superficies forestales; clasificación como suelo no urbanizable de especial protección de los cauces y del dominio público hidráulico y la zona de servidumbre asociada, de las zonas inundables, con mención específica de diversos sectores y áreas; protección de la masa subterránea de agua Sanlúcar-Chipiona-Rota-El Puerto de Santa María; medidas sobre suficiencia y ahorro de recursos hídricos; infraestructuras de saneamiento y depuración, condicionando futuros desarrollos; y plantas de tratamiento de aguas. La Declaración de Impacto Ambiental echa en falta información sobre la colaboración entre administraciones y la parte de la financiación que corresponde a la autonómica."

- Y tras estos razonamientos, concluye que "Los argumentos de los fundamentos anteriores permiten asumir el motivo de impugnación basado en la falta de integridad del plan por su aprobación mediante actos sucesivos, ya que el resultado final difiere radicalmente del inicialmente propuesto por el Ayuntamiento aspectos y afecta a aspecto sustanciales y estructurales. Esta forma de conducirse es difícilmente compatible con el modelo de ciudad compacta, previsible y vertebrada que la legislación urbanística propugna."

Estas fundadas apreciaciones de la Sala de instancia, efectuadas tras examinar con inmediación la documentación que menciona, no pueden tildarse ni de arbitrarias ni irrazonables ni ilógicas o carentes de sentido. Antes al contrario, resulta difícil no compartir la conclusión alcanzada en la sentencia recurrida sobre la afectación al modelo de ciudad de las correcciones sufridas por el plan en su proceso de aprobación fragmentaria y sucesiva cuando estas correcciones, como en ella se destaca, suponían: (i) ajustes en informes sectoriales no ceñidos a aspectos o zonas específicas; (ii) la suspensión del 53% del suelo urbanizable no sectorizado por falta de justificación de dicha clasificación y, por ende, de justificación del modelo mismo de transformación y desarrollo futuro de la ciudad mediante suelo susceptible de integrarse en el proceso urbanizador; y (iii) el carácter sustancial de las materias afectadas por las subsanaciones y suspensiones con una muy especial incidencia en aspectos ambientales de importancia, viviendas protegidas, patrimonio cultural, etc.

Compartimos, por tanto, la conclusión alcanzada en la sentencia recurrida conforme a la cual el resultado obtenido tras todas estas correcciones supone un plan general que "difiere radicalmente del inicialmente propuesto por el Ayuntamiento ... y afecta a aspecto sustanciales y estructurales" del mismo.

Y ello debe dar lugar, como asimismo se desprende de cuanto se razona en la sentencia recurrida, a la nulidad de pleno derecho del plan general así aprobado, en la medida en que ni se mantiene el modelo de ciudad decidido por el Ayuntamiento en el ejercicio de su autonomía municipal ( arts. 137 y 140 CE y art. 25 LBRL) ni los ciudadanos pudieron pronunciarse (art. 4.e/ TRLS 2008, y art. 5.e/ del TRLS 2015) sobre el distinto modelo de ciudad que resulta de dicho proceso de aprobación sucesiva y fragmentaria, que no puede entenderse suplido por los también sucesivos y fragmentarios trámites de información pública que se produjeron, tras la aprobación definitiva parcial, en el curso del mismo.

Pronunciamiento sobre costas.

No ha lugar a la imposición de las costas de este recurso al no apreciarse temeridad o mala fe en las partes, de manera que, como determina el art. 93.4 LJCA, cada parte abonara las causadas a su instancia y las comunes por mitad.