STS, 26 de Junio de 2009
| Ponente | MARIA DEL PILAR TESO GAMELLA |
| ECLI | ES:TS:2009:4362 |
| Número de Recurso | 1253/2005 |
| Fecha de Resolución | 26 de Junio de 2009 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veintiséis de junio de dos mil nueve
Visto por la Sala Tercera (Sección Quinta) del Tribunal Supremo el recurso de casación nº 1253/2005 interpuesto por las siguientes partes recurrentes. 1.- Por la Procuradora de los Tribunales Dña. Leocadia García Cornejo, en nombre y representación del Ayuntamiento de Ávila. 2.- Por la misma procuradora, en nombre y representación de "Supermercados Sabeco, S.A.". Recurso interpuesto contra la Sentencia de 21 de enero de 2005, dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, sede en Burgos, dictada en recurso contencioso- administrativo nº 225/2003, sobre aprobación definitiva de plan parcial.
PRIMERO .- Ante la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, sede en Burgos, se ha seguido el recurso contencioso administrativo número 225/2003, interpuesto por la Asociación de Comerciantes de la Zona Norte de Ávila, D. Leopoldo , y otros comuneros de la comunidad de bienes " DIRECCION000 CB", contra el Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Ávila, que aprueba definitivamente el Plan Parcial del Sector "Cerámica" ARUP #.
SEGUNDO .- La Sentencia impugnada, de 21 de enero de 2005 , que acuerda en el fallo lo siguiente:
>.
TERCERO.- Contra dicha Sentencia se prepara, primero ante el Tribunal "a quo" y se interpone, después, ante esta Sala, dos recurso de casación, uno deducido por la representación procesal del Ayuntamiento de Ávila y el otro por "Supermercados Sabeco, S.A.".
CUARTO.- Acordado señalar día para la votación y fallo, fue fijado a tal fin el día 24 de junio de 2009, en cuya fecha ha tenido lugar.Siendo Ponente la Excma. Sra. Dª. Maria del Pilar Teso Gamella, Magistrada de la Sala
PRIMERO.- La Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, sede en Burgos, dictó Sentencia, el 21 de enero de 2005 en el recurso contencioso administrativo interpuesto por la Asociación de Comerciantes de la Zona Norte de Ávila, D. Leopoldo , y otros comuneros de la comunidad de bienes " DIRECCION000 CB", contra el Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Ávila, de 27 de junio de 2002, que aprueba definitivamente el Plan Parcial del Sector "Cerámica" ARUP #.
La estimación del recurso contencioso administrativo que acuerda la sentencia que se recurre se fundamenta, expresando así su razón de decidir, en la aplicación al caso de lo razonado por la Sala de instancia en otra sentencia anterior --sentencia de 5 de abril de 2004 dictada en el recurso contencioso administrativo nº 444/2002 -- que estimó el recurso contencioso administrativo interpuesto también contra el Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Ávila, de 27 de junio de 2002, que es el impugnado en el recurso en el que ha recaído la sentencia que aquí se impugna, si bien aquel recurso contencioso administrativo fue interpuesto por otro recurrente.
De manera que la sentencia impugnada no atiende los motivos de impugnación esgrimidos por la recurrente en la instancia, pues considera que la nulidad del Plan General acordada mediante sentencia de la misma Sala de instancia --sentencia de 8 de marzo de 2002 dictada en el recurso contencioso administrativo nº 48/1999 -- no era firme por haber sido impugnada en casación; y respecto de los motivos procedimentales invocados considera que el recurso hubiera debido desestimarse.
Ahora bien, antes de aplicar a este caso lo resuelto en otro anterior, en el que también se impugnaba la aprobación definitiva del plan parcial del mismo sector, la Sala plantea, mediante providencia de 21 de octubre de 2004 , la "tesis" a las partes que efectivamente formularon alegaciones al respecto.
SEGUNDO .- El recurso de casación deducido por la representación procesal del Ayuntamiento de Ávila se construye sobre dos motivos esgrimidos, el primero por el cauce procesal del apartado c) del artículo 88.1 de la LJCA, y el segundo al amparo del motivo del artículo 88.1.d) de la LJCA .
El quebrantamiento de forma por infracción de las normas reguladoras de la sentencia, que se aduce en el primer motivo de casación, se concreta en la incongruencia que se reprocha a la sentencia recurrida, denunciando la lesión de los artículos 24.1 y 120.3 de la CE, 11.3 y 248 de la LOPJ, 1.7 del Código Civil, 33.1, 67.1 de la LJCA y 209 y 218 de la LEC.
La infracción de las normas del ordenamiento jurídico, invocado como segundo motivo de casación, se fundamenta en "la aplicación indebida del artículo 3 del Real Decreto Ley 6/2000, de 23 de junio sobre la implantación de instalaciones de suministros de productos petrolíferos en grandes establecimientos comerciales y su consideración de equipamientos (art. 2 Ley 34/1998, art. 6.3 Ley 7/1996 y Ley 15/1995 )".
Por su parte, la representación de "Supermercados Sabeco, S.A." cimienta su recurso de casación sobre tres motivos, todos al amparo del artículo 88.1.d) de la LJCA .
En el primero, se aduce la falta de legitimación de la asociación recurrente en la instancia por lo que se ha vulnerado el artículo 19.1.a) de la LJCA .
En el segundo se alega la incongruencia de la sentencia que se recurre, en relación con la remisión a la sentencia anterior dictada en el recurso contencioso administrativo nº 444/2002 , denunciando la infracción de los artículos 9.3 y 24.1 de la CE, 11.3 y 248 de la LOPJ, 1.7 del Código Civil, 33.1, 67.1 de la LJCA y, en fin, 209 y 218 de la LEC.
Y, en fin, el tercer motivo denuncia la infracción del "Real Decreto 6/2000 de junio (sic) sobre medidas liberalizadoras", concretamente se cita y transcribe el artículo 3 del indicado RD Ley.
TERCERO .- Debemos comenzar abordando la incidencia que tiene en el presente recurso la sentencia de esta Sala de 11 de noviembre de 2004 , dictada en el recurso de casación nº 2504/2002, que declara no haber lugar al recurso de casación interpuesto por el Ayuntamiento de Ávila y la Comunidad Autónoma de Castilla y León contra la sentencia de la Sala de instancia, de 8 de marzo de 2002 , dictada en el recurso contencioso administrativo nº 48/1999, que anula la revisión del Plan General de Ordenación Urbana de Ávila aprobado por Orden de la Consejería de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio deCastilla y León de 19 de octubre de 1998. De modo que esta nuestra sentencia de 11 de noviembre de 2004 , a tenor de la apretada síntesis que hemos realizado en el fundamento primero, confirma la nulidad del mentado Plan General de Ávila, por lo que el Plan Parcial recurrido en la instancia deja de tener cobertura normativa.
La nulidad, acordada mediante sentencia firme, del Plan General de Ordenación de Ávila determina la imposibilidad de aprobar planes de desarrollo, inferiores en la gradación jerárquica de los instrumentos de planeamiento, como sucede con el plan parcial impugnado en la instancia, que pretendan ampararse en aquella regulación, pues el mismo queda ayuno de cobertura normativa. En este sentido, nos hemos pronunciados en Sentencias de 25 de septiembre de 1999 (recurso de casación nº 4758/1996), 11 de noviembre de 2003 (recurso de casación nº 3357/2000), y 23 de marzo de 2004 (recurso de casación nº 5449/2001 ), entre otras.
Téngase en cuenta que los límites esenciales del ejercicio de la potestad reglamentaria, del que son expresión los instrumentos de planeamiento, demandan, por lo que hace al caso, la estricta observancia al principio de jerarquía normativa, ex artículo 9.3 de la Constitución. De modo que nuestro ordenamiento jurídico, como todo sistema normativo, ha de prever los mecanismos precisos que impidan regulaciones contradictorias, y para ello se provee de reglas que nos indiquen el modo de solución de los desfases normativos como acontece con el principio de jerarquía normativa. Principio que tiene contundente reflejo desde el artículo 13.1 del TR de la Ley del Suelo de 1976 , cuando disponía que no podrán redactarse Planes Parciales, sin Plan General previo o Normas Subsidiarias, añadiendo que "en ningún caso" podrán modificarse las determinaciones del citado planeamiento general, como declaramos en STS de 24 de septiembre de 2008, dictada en el recurso de casación nº 5857/2004 .
CUARTO .- Cuanto señalamos en el fundamento anterior revela que los motivos invocados en los recursos de casación interpuestos por el Ayuntamiento de Ávila y "Supermercados Sabeco" han de ser desestimados, lo que determina la declaración de no haber lugar al recurso de casación, pues no podemos adentrarnos en el examen de las determinaciones de ordenación establecidas en el plan parcial cuando es firme la declaración de nulidad del Plan General de Ordenación Urbana de Ávila que le sirve de soporte normativo. Así es, el análisis concreto de las diferentes determinaciones establecidas en el instrumento de planeamiento impugnado en la instancia, que se concretan y se plasman en el desarrollo de los motivos de casación segundo de los invocados por el Ayuntamiento de Ávila y segundo y tercero de los expuestos por "Supermercados Sabeco, S.A.", resulta improcedente en los casos, como el examinado, cuando en la aprobación inicial del Plan Parcial consta que se hace "en desarrollo de las previsiones contenidas en el Plan General de Ordenación Urbana de Ávila, aprobado por Orden de 19 de octubre de 1998 de la Consejería de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio". Repárese que esta orden de aprobación es la recurrida en el recurso contencioso administrativo 48/1999 que concluye en la Sentencia de 8 de marzo de 2002 que anula el citado Plan General, y confirmada en casación por Sentencia de esta Sala de 11 de noviembre de 2004 (recurso de casación nº 2504/2002 ).
No obsta a lo anteriormente expuesto el contenido de los motivos de casación invocados por ambas partes recurrentes, pues sólo los motivos primero del escrito de interposición presentado por el Ayuntamiento de Ávila y el primero también del interpuesto por "Supermercados Sabeco, S.A." justificarían un tratamiento preferente al examen de lo anteriormente expuesto. Y sin embargo no lo hemos juzgado necesario porque el citado motivo invocado por el Ayuntamiento recurrente al socaire de la falta de congruencia de la sentencia lo que pretende en analizar el fondo del asunto, concretamente lo razonado en la sentencia dictada en el recurso de contencioso administrativo nº 444/2002 que, por cierto, fue impugnada en casación dando lugar al recurso de casación nº 5440/2004 en el que ha recaído sentencia también firme de 16 de julio de 2008 . Por otro lado, respecto al motivo primero invocado por la parte recurrida "Supermercados Sabeco, S.A." relativo a la falta de legitimación activa de la asociación recurrente en la instancia, lo que verdaderamente denuncia es un vicio de incongruencia al no abordar la sentencia el examen de dicha causa de inadmisibilidad, por lo que tal motivo debió invocarse por el cauce procesal del artículo 88.1.c) de la LJCA , que canaliza los quebrantamientos de las normas reguladoras de la sentencia.
QUINTO .- No podemos concluir sin recordar que aunque la anulación del Plan General es firme y, por tanto, es la razón de decidir de esta sentencia, no obstante debemos recodar, sobre la consideración que expone la sentencia recurrida (fundamento segundo) sobre la firmeza de la disposición general, que esta Sala ha declarado, por todas Sentencia de 24 de septiembre de 2008 (recurso de casación nº 4180/2004 ) respecto de los efectos de sentencias anulatorias de una disposición general que no son firmes que cuando se alega Centro de Documentación Judicial
junio de 2003 en el recurso contencioso administrativo 1177/2001 que declara la nulidad del Decreto 126/2001-- "la anulación de una disposición o acto producirá efectos para todas las partes afectadas" (artículo 72.2 LJCA ). De manera que con independencia de la naturaleza del Decreto autonómico, sobre el que, por cierto, ya se ha pronunciado esta Sala en sendas Sentencias de 10 de junio de 2008 (recursos de casación nº 3262/2004 y 3031/2004 ), lo cierto es que sus efectos se proyectan en todo caso sobre las "partes afectadas". (...) las partes demandadas en el recurso contencioso administrativo, y ahora recurridas --concretamente el Ayuntamiento de (...) que dicta el acto administrativo recurrido en la instancia-- tiene el carácter de "parte afectada" porque, según consta en la citada Sentencia de 19 de junio de 2003 que obra en las actuaciones de instancia, dicha Entidad local fue la promotora de la impugnación del Decreto autonómico 126/2001 , cuyo recurso fue estimado por la Sala de instancia, por lo que ambas Administraciones local y autonómica fueron parte en el recurso nº 1177/2001 de tanta cita. De manera que basta que estemos ante una "parte afectada" para que sobre la misma puedan proyectarse los efectos de la Sentencia anulatoria de un acto o disposición, como hace la Sentencia recurrida, al establecer el alcance y las consecuencias que se derivan de la Sentencia de nulidad sobre la Sentencia ahora impugnada, aplicando una línea de razonamiento conexo entre ambos pronunciamientos. (...) Por tanto, los esfuerzos argumentales que realiza la parte recurrente sobre la necesidad de firmeza de la sentencia anulatoria no resultan de aplicación al primer inciso del artículo 72.2 de la LJCA en los términos expuestos. Téngase en cuenta que la firmeza constituye un requisito referido, a los incisos segundo y tercero del citado artículo 72.2 , sobre los efectos "erga omnes" de la sentencia estimatoria de recursos interpuestos contra disposiciones generales o en relación con los efectos de la nulidad de un acto administrativo que se proyecten sobre una pluralidad indeterminada de personas, y ello por elementales razones de publicidad de las normas y por la exigencia de la seguridad jurídica. No así, insistimos, respecto de las partes afectadas que, además, fueron partes procesales en el recurso que concluyó en la nulidad del Decreto de tanta cita. (...) La Sentencia impugnada, en consecuencia, no lesiona lo dispuesto en el artículo 72.2 de nuestra Ley Jurisdiccional, cuya vulneración se aduce, porque los razonamientos contenidos en la misma se limitan a considerar que el acto administrativo recurrido en la instancia --licencia de obras para la construcción de un hotel-- no vulnera el ordenamiento jurídico, ni el Decreto 126/2001 , vigente al tiempo de dictarse dicho acto administrativo y anulado, tal Decreto, posteriormente por la Sala de instancia mediante Sentencia de 19 de junio de 2003 , que había suspendido la concesión de licencias de obras en la zona. Teniendo en cuenta que la licencia de construcción fue solicitada antes de la vigencia del citado Decreto, y que cuando se dicta la Sentencia que se recurre ya se había declarado la nulidad del Decreto autonómico citado. (...) La solución contraria que se alcanzaría con la tesis sostenida por la Administración recurrente hubiera determinado que la misma Sala de instancia que anula el Decreto 126/2001 , posteriormente declarara la aplicación del Decreto ya anulado al caso mediante la estimación de los correspondientes recursos interpuestos contra la concesión de licencias solicitadas antes de su entrada en vigor, privando, de esta manera, de efectos y trascendencia alguna a la nulidad acordada judicialmente. En consecuencia, la Sentencia recurrida se ha limitado a sostener, por razones de coherencia y seguridad jurídica, la línea de razonamiento alcanzada en los pronunciamientos anteriores, estableciendo el alcance y trascendencia debida de sus Sentencias anteriores >>.
SEXTO.- Al declararse no haber lugar al recurso de casación, procede imponer a las recurrentes las costas procesales del recurso de casación (artículo 139.2 de la LRJCA ).
Por todo ello, en nombre de S. M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.
Que desestimando los motivos invocados, declaramos que no ha lugar a los recursos de casación interpuestos por la representación procesal del Ayuntamiento de Ávila y de "Supermercados Sabeco, S.A." contra la Sentencia de 21 de enero de 2005, dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, sede en Burgos, dictada en recurso contencioso-administrativo nº 225/2003. Con imposición de las costas procesales ocasionadas en este recurso de casación.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior Sentencia por la Excma. Sra. Dª Maria del Pilar Teso Gamella, estando constituida la Sala en Audiencia Pública, de lo que certifico.
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