STS 1723/2017, 14 de Noviembre de 2017

Ante la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia se ha seguido Recurso contencioso-administrativo 4130/2013 , promovido por la entidad Áridos Do Mendo, S. L., en el que ha sido parte demandada el Concello de Salvaterra de Miño, y codemandada la Autoridad Portuaria de Vigo, contra el Acuerdo adoptado por la Junta de Gobierno Local del Concello de Salvaterra de Miño, en sesión extraordinaria celebrada el 7 de diciembre de 2012, por el cual se denegaba la aprobación inicial del Plan Parcial de iniciativa particular en Chan de Salgosa-Oleiros.

Dicho Tribunal dictó sentencia con fecha 16 de junio de 2016 , cuyo fallo es del tenor literal siguiente:

"Que rechazando las alegaciones de inadmisibilidad formuladas debemos desestimar y desestimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto por Aridos do Mendo, S.L., representada por D. Luis Sánchez González y dirigida por D. Carlos Abal Lourido, contra Acuerdo adoptado por la Xunta de Goberno Local del Concello de Salvaterra de Miño en sesión extraordinaria celebrada el 7 de diciembre de 2012, notificado el 17 de diciembre, por el cual se deniega la aprobación inicial del Plan Parcial de iniciativa particular en Chan de Salgosa-Oleiros, presentado por la mercantil "Áridos do Mendo S.L."; sin hacer especial condena en costas".

Notificada dicha sentencia a las partes, la representación procesal de la entidad Áridos Do Mendo, S. L. presentó escrito preparando el recurso de casación, que fue tenido por preparado mediante diligencia de ordenación de fecha 1 de septiembre de 2016, al tiempo que ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

Emplazadas las partes, la representación procesal de la entidad Áridos Do Mendo, S. L. compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo, al tiempo que formuló en fecha 18 de octubre de 2016 el escrito de interposición del recurso de casación, en el cual, tras exponer los argumentos que consideró oportunos, solicitó a la Sala dicte sentencia que revoque y case la recurrida, estimando el presente recurso.

El recurso de casación fue admitido por providencia de fecha 27 de diciembre de 2016, ordenándose por diligencia de ordenación de fecha 23 de enero de 2017 entregar copia del escrito de interposición del recurso a las partes comparecidas como recurridas a fin de que en el plazo de treinta días pudieran oponerse, lo que llevó a cabo la representación del Concello de Salvaterra de Miño y la Abogada del Estado, mediante escritos presentado en fecha 6 y 8 de marzo de 2017, respectivamente.

Por providencia de 29 de junio de 2017 se señaló para votación y fallo el día 31 de octubre de 2017, fecha en la que, efectivamente, tuvo lugar.

En la sustanciación del juicio no se han infringido las formalidades legales esenciales.

Se impugna en el presente Recurso de Casación 2871/2016 interpuesto por la entidad Áridos Do Mendo, S. L., la sentencia desestimatoria dictada por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia, en fecha 16 de junio de 2016, en el Recurso contencioso-administrativo 4130/2013 , seguido contra el Acuerdo adoptado por la Junta de Gobierno Local del Concello de Salvaterra de Miño, en sesión extraordinaria celebrada el 7 de diciembre de 2012, por el cual se denegaba la aprobación inicial del Plan Parcial de iniciativa particular en Chan de Salgosa-Oleiros.

Como decimos, la Sala de instancia desestimó el recurso contencioso administrativo formulado por la entidad Áridos Do Mendo, S. L., y, se fundamentó para ello, en síntesis, y, por lo que en el recurso de casación interesa, en las siguientes consideraciones dadas en respuesta al escrito de demanda de la entidad recurrente:

1. En el Fundamento Jurídico Primero la sentencia impugnada concreta el Acuerdo objeto de las pretensiones deducidas en la instancia, así como, en el Segundo, la pretensión principal (anulatoria del Acuerdo, obligando a la aprobación inicial del Plan Parcial) y subsidiaria (condena a realizar requerimiento de subsanación de deficiencias al promotor, en los términos que se señalen en ejecución de sentencia).

2. En el Fundamento Jurídico Tercero la sentencia explica la decisión municipal adoptada y las razones de las mismas, en los siguientes términos:

   "El acuerdo impugnado de 7 de diciembre de 2012 deniega la tramitación del plan parcial presentado por la parte demandante por entender que es contrario a la normativa vigente al tiempo de su presentación ( Ley 1/97, del Suelo de Galicia), dado que hay un informe desfavorable de la Dirección General de Carreteras, de 22 de octubre de 2001, porque el plan de etapas no se ajusta a lo que exige el artículo 62 RPU, porque no se cumple el artículo 46 RPU, apartados c ) y d), por no recoger la relación completa de todos los propietarios; y en base al informe del arquitecto municipal de 10 de octubre de 2012, conforme al cual no se ajusta a las NNSS de planeamiento municipal ni a la Ley 1/97. En segundo lugar, en base a que no se ajusta a la normativa actual ( Ley 9/02), dado que actualmente no debería ser un plan parcial sino un plan de sectorización, no cumple los artículos 66 y 67 de la LOUGA y falta documentación por ésta exigida, entre ella el estudio de sostenibilidad ambiental. Y, en tercer lugar, porque lo impide la aprobación del proyecto sectorial de incidencia supramunicipal relativo a la Plataforma logística de Salvaterra As Neves (PLISAN).

3. En el Fundamento Jurídico Cuarto la sentencia rechaza la falta de legitimación de la entidad recurrente, planteada tanto por el Ayuntamiento como por la representación de la Autoridad Portuaria de Vigo.

4. Por último, en el Fundamento Jurídico Quinto la sentencia responde, de forma pormenorizada, a las diversas alegaciones formuladas por la entidad recurrente, en los siguientes términos:

   "En lo que atañe a la normativa vigente en la fecha de presentación del Plan Parcial y si se entendiera que es la realidad fáctica y jurídica de tal fecha la que procede considerar en relación con lo en su día resuelto por esta Sala en la mencionada sentencia de 2004, existe informe desfavorable de la Dirección Xeral de estradas de la C.P.T.O.P.V. de 22 de octubre de 2001 , en cuanto a la solución propuesta para el acceso principal al polígono como para la zona industrial existente, informe desfavorable que como tal impedía ya la pretendida aprobación inicial siendo de significar que la acomodación a tal informe no supondría una mera subsanación sino una verdadera modificación del proyecto. Es de tener en cuenta que el criterio u opinión del técnico que elaboró el proyecto del Plan Parcial y que emitió informe aportado con la demanda, ratificado en período probatorio, no es necesariamente prevalente frente al plasmado en dicho informe negativo emitido en relación a las circunstancias concurrentes y apreciadas en la fecha de su emisión siendo de tener en cuenta que tal informe se corresponde con la pretendida aprobación de un Plan Parcial y no de otras figuras de ordenación posteriormente aprobadas y que atienden a sus diferenciadas y propias necesidades. Pero es que por otro lado, si bien los defectos en lo relativo a la relación de propietarios podrían ser susceptibles de subsanación y la exigencia del artículo 46.c) R.P.U. sobre prestación de garantías puede entenderse referida en su materialización a una fase posterior, cabe destacar que se advierte una radical omisión de lo exigido en los artículos 57 y 62 del R.P.U. sobre plan de etapas, siendo claramente insuficiente la mera inclusión en el proyecto de un simple plano al respecto y cuando precisamente la mención efectuada al apartado 1.2.1. de la memoria del proyecto lo que viene a revelar es la especial significación que el plan de etapas debería recibir en el caso examinado pero sin que el proyecto incluya una determinación mínima sobre el contenido real del Plan de etapas, razón suficiente para la denegación de una aprobación inicial que no puede ser alcanzada sin ese grado mínimo exigible de especificación. En lo que atañe a la exigencia del artículo 46.d) R.P.U., sobre indicación de medios económicos, el proyecto presentado se encuentra con el obstáculo de que en principio figura como única promotora la aquí recurrente y sin embargo a efectos económicos se hace una referencia genérica a unas supuestas "entidades promotoras" que no constan como tales, ni tampoco consta que la demandante actúe en representación de aquellas, por lo que también se presenta como claramente insuficiente la mera alusión a la "dinámica empresarial" de otras entidades distintas de la única promotora. En lo que respecta a diversos aspectos del informe del arquitecto-asesor municipal de 10 de octubre de 2012, cabe entender que no se constituyen en elementos impeditivos de la aprobación inicial la formal ausencia de informes sectoriales recabables tras la misma y las posibles consecuencias anudadas a tales futuros informes; ni tampoco un estudio comparativo con norma no vigente en la fecha de presentación del proyecto en su día presentado. En lo que se refiere a la situación posterior constituida a partir de la aprobación de la Ley 9/2002, de 30 de diciembre, de ordenación urbanística y protección del medio rural de Galicia y por la aprobación del proyecto sectorial de incidencia supramunicipal relativo a la PLISAN, y no ajustándose lo pretendido a las previsiones de los artículos 66 y 67 de la Ley 9/2002 sobre planes de sectorización, los datos obrantes en autos y en el expediente revelan en principio con claridad la aparente falta de correspondencia de lo instado por la parte actora, con la resultancia de aprobación de aquel proyecto sectorial, y para que el específico recurso aquí examinado pudiera prosperar sería necesario que por la parte actora se aportaran elementos suficiente de acreditación para que pudiera alcanzarse el nivel exigible de convicción respecto a la ciertamente dudosa compatibilidad del proyecto de plan parcial, tal y como fue presentado, con el mencionado proyecto sectorial, acreditación en absoluto alcanzada en el caso y correspondiendo a dicha parte recurrente la consecución de tal no conseguida acreditación en cuanto a lo presentado y no a otra hipotética formulación distinta de la efectivamente realizada. En consecuencia, no se aprecia base para la estimación del presente recurso contencioso-administrativo".

Contra esa sentencia ha interpuesto la parte recurrente recurso de casación, en el cual esgrimió cinco motivos de impugnación, de los que, los tres primeros, son formulados al amparo del artículo 88.1.c) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa (LRJCA) ---esto es, por quebrantamiento de las formas esenciales del juicio, por infracción de las normas reguladoras de la sentencia o de las que rigen los actos y garantías procesales, siempre que en este último caso se haya producido indefensión---, y, los otros dos ---cuarto y quinto--- fueron encausados al amparo del apartado d) del artículo 88 de la misma LRJCA , esto es, por infracción de las normas del ordenamiento jurídico o de la jurisprudencia que fueran aplicables para resolver las cuestiones objeto de debate.

En el primer motivo se denuncia (88.1.c de la LRJCA) que la sentencia incurre en incongruencia omisiva y consiguiente vulneración de lo dispuesto en los artículos 67.1 de la citada LRJCA y 218 de la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil (LEC ).

En concreto, se señala que la sentencia no guarda la debida congruencia con las peticiones de la demanda ya que, en particular, deja sin dar respuesta judicial a la petición subsidiaria contenida en el suplico de la misma, en el que se pedía que, para el supuesto de que no se considerase procedente la aprobación inicial del Plan Parcial, se condenase al Concello a requerir al promotor para subsanar defectos, con base en lo expuesto en la STS de 18 de octubre de 2012 .

El motivo no puede prosperar.

En relación con el vicio de incongruencia de las sentencias, debemos comenzar nuestro análisis recordando --- SSTS de 10 de febrero y 12 de diciembre de 2013 ( RRCC 424/2011 y 1521/2011 ), así como STS de 3 de septiembre de 2015 (RC 313/2014 )--- que la incongruencia omisiva ---que es la que nos ocupa en el presente recurso--- "sólo tiene relevancia constitucional cuando, por dejar imprejuzgada la pretensión oportunamente planteada, el órgano judicial no tutela los derechos e intereses legítimos sometidos a su jurisdicción provocando una denegación de justicia" , añadiéndose que existen mecanismos de análisis para llevar a cabo la comprobación de la expresada denegación, ya que la misma "se comprueba examinando si existe un desajuste externo entre el fallo judicial y las pretensiones de las partes, sin que quepa la verificación de la lógica de los argumentos empleados por el Juzgador para fundamentar su fallo ( SSTC 118/1989, de 3 de julio, FJ 3 ; 82/2001, de 26 de marzo , FJ 4)".

También hemos expuesto en numerosas sentencias ---extractado la STC 8/2004, de 9 de febrero --- que, para llevar a cabo la citada comprobación de que "existe un desajuste externo entre el fallo judicial y las pretensiones de las partes", debe, no obstante, tenerse en cuenta "que no toda falta de respuesta a las cuestiones planteadas por las partes produce una vulneración del derecho a la tutela efectiva", pues resulta "preciso ponderar las circunstancias concurrentes en cada caso para determinar, primero, si la cuestión fue suscitada realmente en el momento oportuno ... y, segundo, si el silencio de la resolución judicial representa una auténtica lesión del derecho reconocido en el art. 24.1 CE o si, por el contrario, puede interpretarse razonablemente como una desestimación tácita que satisface las exigencias de la tutela judicial efectiva". En consecuencia, hemos insistido en que "debe distinguirse entre lo que son meras alegaciones o argumentaciones aportadas por las partes en defensa de sus pretensiones", sin que las primeras requieran "una respuesta explícita y pormenorizada", mientras que, por el contrario, las pretensiones si exigen "de respuesta congruente ... sin más excepción que la de una desestimación tácita de la pretensión, de modo que del conjunto de razonamientos de la decisión pueda deducirse". Y, a todo lo anterior, habremos de añadir que "la incongruencia omisiva es un quebrantamiento de forma que sólo determina vulneración del art. 24.1 CE si provoca la indefensión de alguno de los justiciables".

En el supuesto de autos, la pretensión ausente de respuesta señalada en el motivo, lo es de carácter subsidiario, y consistía en que por el Ayuntamiento se procediese a efectuar requerimiento al promotor urbanístico para que, por el mismo, se procediera ---se supone que una vez aprobado inicialmente el Plan Parcial--- a la subsanación de las deficiencias, una vez identificadas las mismas en la sentencia, ya que de la sentencia se desprende que no todos los vicios eran de carácter insubsanable.

Tal respuesta de la sentencia debemos entender que se ha producido de forma implícita, pero evidente, dada la variedad e importancia de los defectos puestos de manifiesto en la sentencia; efectivamente, la sentencia destaca la existencia de un informe desfavorable de la Dirección General de Carreteras de la Junta de Galicia en relación con el acceso al Polígono industrial que no permitía subsanación alguna, sino que requería una modificación del proyecto. Es cierto que otros defectos apuntados en la sentencia serían subsanables (como la relación de propietarios o la prestación de las garantías legalmente requeridas), pero existen otros más que cuentan con el mismo rango de insubsanabilidad, como acontece con el Plan de Etapas del Plan Parcial; algo parecido ocurre con la indicación de los medios económicos, con una referencia genérica claramente insuficiente ---como se expresa en la sentencia---. La Sala de instancia no eleva a dicho rango otros defectos puestos de manifiesto por el Informe del arquitecto-asesor municipal (como eran los informes sectoriales o el estudio jurídico comparativo), pero sí se considera esencial la incidencia tanto de la Ley 9/2002, de 30 de diciembre, de Ordenación urbanística de Galicia, como del Proyecto Sectorial de Incidencia Supramunicipal relativo a la PLISAN, poniendo de manifiesto la sentencia la falta de adecuación del Plan Parcial a los mismos y la falta de aportación de elementos suficientes para acreditar tal compatibilidad.

Incluso, cuando la sentencia se refiere al primero de los defectos procedimentales apuntados, de conformidad con lo expuesto en el informe desfavorable de la Dirección General de Carreteras de la Junta de Galicia, señala de forma expresa, sobre el acceso al polígono industrial: "la acomodación a tal informe no supondría una mera subsanación sino una verdadera modificación del proyecto".

La Sala de instancia, pues, da cumplida respuesta a la concreta pretensión subsidiaria de la parte recurrente, y con ello a las argumentaciones de la misma y a las réplicas en contra del Ayuntamiento demandado. Obvio es que no toda falta de respuesta a las cuestiones planteadas por las partes produce una vulneración del derecho a la tutela efectiva, y que tales supuestos no pueden resolverse de manera genérica, sino que es preciso ponderar las circunstancias concurrentes en cada caso. Es cierto que la sentencia de instancia no da una respuesta expresa, directa, extensa e intensa a la expresada cuestión relativa a la subsanabilidad, o no, de todos los defectos que la misma sentencia apunta y analiza, pero sí afronta ---como hemos comprobado--- la cuestión de forma indirecta o incidental, siendo clara y evidente la respuesta dada. El contenido y sentido de la respuesta podrá ser ---o no--- tomado en consideración por la parte recurrente, discutirse o rechazarse, pero el pronunciamiento jurisdiccional ha existido, en los términos ---si se quiere, genéricos--- requeridos por la jurisprudencia, y ha constituido una respuesta suficiente no sólo a las pretensiones formuladas sino también a las alegaciones por la parte recurrente deducidas.

En el segundo motivo (también al amparo de lo dispuesto en el artículo 88.1.c de la LRJCA ) se denuncia que la sentencia incide en contradicción interna, con vulneración de lo previsto en el mismo artículo 218 de la LEC .

Se fundamenta este motivo del recurso en que la sentencia ---según se expresa--- afirma en dos ocasiones, en el Fundamento de Derecho Quinto, que la normativa a tener en cuenta para resolver sobre la aprobación inicial del Plan Parcial era la existente a la fecha de presentación del citado documento, en el año 2000, pero luego concluye pronunciándose sobre la imposibilidad de aprobación inicial, a la vista de la posterior aprobación del Proyecto Sectorial de la PLISAN y de la Ley 9/2002. Existe, por tanto, según indica el motivo---, una contradicción interna en la sentencia, ya que si se afirma que la normativa a tener en cuenta es la vigente en la fecha de presentación del Plan Parcial, no puede luego obligarse a éste a que tenga en cuenta una normativa de dos años después, como fue la Ley 9/2002 y el Proyecto Sectorial de la PLISAN.

No es así.

Y no lo es porque la sentencia no realiza la afirmación, que se imputa, de que la normativa de aplicación para la decisión respecto del Plan Parcial, sea la vigente en el momento de la presentación del documento ---esto es, la Ley 1/1997, de 24 de marzo, del Suelo de Galicia, que estuvo en vigor hasta el 1º de enero de 2003, en que fue sustituida y derogada por la Ley 9/2002, de 30 de diciembre, de Ordenación del territorio y protección del medio rural de Galicia---.

Es el Acuerdo impugnado ---Fundamento Jurídico Tercero de la sentencia de instancia--- el que hace referencia a la doble normativa gallega de 1997 y 2002, pero es la sentencia la que, al final del Fundamento Jurídico Quinto, afirma, tras otra serie de argumentos para denegar la aprobación inicial, que el Plan Parcial no se ajusta "a las previsiones de los artículos 66 y 67 de la Ley 9/2002 sobre planes de sectorización".

El motivo, pues decae.

En el tercer motivo (igualmente por la vía de lo dispuesto en el artículo 88.1.c de la LRJCA ) se denuncia que la sentencia incurre en vulneración del artículo 217 de la LEC sobre la carga de la prueba, dejando a la recurrente en situación de indefensión.

La razón es que la sentencia señala ---expone la recurrente--- que era la misma recurrente la tenía que haber acreditado que el Plan Parcial por ella presentado en el año 2000 resultaba compatible con el Proyecto Sectorial de la PLISAN, que fue aprobado dos años después ---en el año 2002- cuando, entiende ---aparte de que sí se justificó (según informe del arquitecto Sr. Del Río Riegos)--- que tal compatibilidad, en el curso del proceso, debería ser el Concello, que denegó la aprobación, el que la justificase y no la recurrente.

Tampoco este motivo puede prosperar, al no ser cierta la atribución de la carga de la prueba que realiza la recurrente. En relación con esta cuestión nos hemos pronunciado, con extensión, en la STS de 12 de julio de 2017 , en la que decíamos:

"La interpretación de los preceptos, en concreto invocados, es también sobradamente conocido; así, en la STS de 22 de enero de 2000 expresamos que "compete en todo caso a cada parte la carga de probar sus pretensiones. En efecto ... la carga de la prueba es un concepto no demasiado perfilado en el proceso contencioso, que se limita a ser tributario de la doctrina civilista nacida de los artículos 1214 y siguientes del Código Civil . La importancia del expediente administrativo en nuestra jurisdicción explica la falta de relevancia de este tema. La carga de la prueba, paradójicamente tiene interés sólo cuando hay falta o ausencia de prueba de hechos relevantes. En ese caso, el Tribunal debe hacer la imputación lógica a la parte que quebrantó el "onus probandi" ".

En esta línea, en la STS de 19 de marzo de 2007 (RC 6169/2001 ) sintetizamos nuestra doctrina sobre la cuestión que nos ocupa relativa a la carga de la prueba en el ámbito del procedimiento contencioso administrativo:

"Si de teorizar se tratase habríamos de recordar, en primer lugar, que cuando se habla de carga de la prueba no se alude a una obligación o deber jurídico cuyo incumplimiento lleve aparejado una sanción, sino que es «una facultad cuyo ejercicio es necesario para la obtención de un interés»; y su determinación sirve para señalar en cuál de las partes recae la consecuencia derivada de la falta de ejercicio de esa facultad.

Cualquiera de las partes tiene la facultad de proponer y practicar pruebas en el proceso. El problema es determinar quién debe soportar el riesgo de la falta de prueba. Las reglas que distribuyen entre las partes la carga de la prueba de los hechos necesitados de ella importan sólo para el supuesto de que el hecho o hechos de que se trate no lleguen a ser probados. En otros términos, a tales normas acude el Juez o Tribunal, no para determinar en la fase probatoria cuál de las partes, demandante o demandado, ha de probar un hecho, sino para señalar en el momento de dictar sentencia, cuál de ellas hubiera tenido que probar el hecho que no aparece probado. El onus probandi , señala la jurisprudencia, no tiene otro alcance que la de determinar las consecuencias de la falta de prueba ( STS 9 abril 1996 ). El Juez o Tribunal está obligado a fallar en todo caso ( art. 1.7 CC ); el proceso no puede terminar nunca en un non liquet por falta de prueba y las normas sobre la carga de la prueba determinan contra cuál de las partes ha de fallarse cuando, al final del proceso, no aparezca probado el hecho o los hechos que condicionan el efecto pedido por la parte.

Así se concibe la carga de la prueba como «el imperativo del propio interés de las partes en lograr, a través de la prueba, el convencimiento del Tribunal acerca de la veracidad de las afirmaciones fácticas por ellas sostenidas o su fijación en la sentencia».

El juez o Tribunal, en el momento de dictar sentencia, debe realizar un juicio de verosimilitud de las afirmaciones fácticas aportadas o introducidas por las partes a fin de procurar la satisfacción jurídica de las partes a través de la subsunción de los hechos en la norma jurídica aplicable. En el supuesto de que al Juez o Tribunal no le sea posible vencer el estado de incertidumbre -por la falta de prueba o por insuficiencia de la practicada-, el ordenamiento jurídico señala explícita o implícitamente las reglas en virtud de la cuales se determina la parte que resulta perjudicada al no considerarse probadas determinadas afirmaciones fácticas en el caso concreto. Estas reglas o criterios por los que se atribuye a cada parte la incumbencia de probar cierto tipo de hechos constituyen o precisan la llamada carga de la prueba. Así se refleja, en la actualidad, en el artículo 217.1 LEC/2000 , relativo a la carga de la prueba, que dispone que cuando, al tiempo de dictar sentencia o resolución semejante, el tribunal considerase dudoso unos hechos relevantes para la decisión, desestimará las pretensiones del actor o del demandado, según corresponda a uno u otro la carga de probar los hechos que permanezcan inciertos y fundamenten las pretensiones.

El reparto de la carga de la prueba entre las partes debe responder a una determinación legal, de ius cogens sustraída a la disponibilidad de las propias partes. Este Alto Tribunal ha señalado que la infracción del principio de dicha carga es susceptible de invocarse en casación, a diferencia de la errónea valoración de la prueba ( STS 28 junio 1996 ).

A pesar de ello, a diferencia de lo que ocurre en la actualidad con el citado artículo 217 de la LEC/2000 , ni la LJ ni la LEC de 1881 se referían de modo expreso a esta materia. Se acudía al artículo 1.214 CC , ubicado sistemáticamente en la regulación de la prueba de las obligaciones, según el cual «incumbe la prueba de las obligaciones al que reclama su cumplimiento y la de su extinción al que se opone», y se elaboraba un principio general que atribuía a cada parte la carga de la prueba sobre los presupuestos de hecho de las normas que invocaban en su favor. Si no aparece probado un hecho relevante para la aplicación de la norma, no puede aplicarse ésta. Así resultaba que al actor se le atribuía la carga de probar los hechos constitutivos de su pretensión y al demandado los hechos impeditivos, extintivos o excluyentes. La vigencia de este principio ha de conectarse, sin embargo, con la disponibilidad y facilidad probatoria que corresponde a cada una de las partes, como reiteradamente ha señalado también la Jurisprudencia de esta Sala.

En definitiva, cada parte soporta la carga de la prueba de las condiciones fácticas de la norma en que se basa su pretensión; regla, a veces, corregida por el criterio de la mayor facilidad de una de las partes en la aportación de la prueba concreta y por el de la participación del órgano jurisdiccional en la investigación de los hechos. En este sentido se ha manifestado en ocasiones el Tribunal Supremo; así, en Sentencia de 20 marzo 1989 , señala: «...El principio de la buena fe en la vertiente procesal puede matizar, intensificar o alterar la regla general sobre distribución de la carga de la prueba en aquellos casos en los que para una de las partes resulta muy fácil acreditar un dato de difícil prueba para la otra...». Igualmente, en Sentencia de 26 julio 1996 , expresamente se señala que el onus probandi se traslada a la Administración cuando es ella la que tiene en sus manos la posibilidad de certificar sobre los extremos necesitados de prueba. Por consiguiente, ha de atenderse también al cumplimiento de la doctrina legal que, dentro del marco del juego de la carga de la prueba, atribuye, en definitiva, el "onus probandi" a quien, por su posición y función, dispone o tiene "más facilidad" para asumirlo.

En segundo término, la doctrina más reciente de esta Sala (Cfr. SSTS de 11 de octubre y 8 de noviembre de 2004 y 5 de febrero de 2007 ) ha señalado que, en relación con la carga de la prueba en el Derecho tributario, se han sostenido dos criterios. Uno de ellos es el que propugna el principio inquisitivo, de manera que pesa sobre la Administración la función de acreditar toda la verdad material, incluso aquello que resulte favorable para el obligado tributario. Esta concepción parte de que la Administración, en su labor de aplicar el sistema tributario, no actúa en defensa de un interés propio, sino del general. Y éste no es otro que el conseguir la efectiva realización del deber de contribuir establecido en el artículo 31 de la Constitución . No puede afirmarse con propiedad que existan hechos que favorezcan a la Administración, sino que ésta debe conseguir la efectividad de los principios constitucionales acreditando tanto la realización del hecho imponible como los presupuestos de hecho de eventuales beneficios fiscales. Sin embargo, en nuestro Derecho ha regido y rige la otra concepción que puede denominarse clásica regida por el principio dispositivo y plasmada en el artículo 114 de la LGT/1963 (también en el artículo 105.1 LGT/2003 ), según la cual cada parte tiene la carga de probar aquellas circunstancias que le favorecen; esto es, la Administración la realización del hecho imponible y de los elementos de cuantificación de la obligación, y el obligado tributario las circunstancias determinantes de los supuestos de no sujeción, exenciones y bonificaciones o beneficios fiscales. Si bien es verdad que nuestra jurisprudencia ha matizado, en ciertas situaciones, el rigor del principio establecido en el mencionado artículo 114 LGT/1963 , desplazando la carga de la prueba hacia la Administración por disponer de los medios necesarios que no están al alcance de los sujetos pasivos (Cfr. SSTS de 25 de septiembre de 1992 y 14 de diciembre de 1999 )".

En la misma línea se viene expresando la Sala Primera de esta Tribunal Supremo que, al interpretar directamente los preceptos invocados de la LEC, en la STS de 20 de julio de 2016 (506/2016 ), siguiendo lo antes dicho en la STS 145/2016, de 10 de marzo , puso de manifiesto:

"Reiteradamente se viene pronunciando la jurisprudencia ( SSTS de 25 de marzo de 2013 y 30 de abril de 2013 ), que el problema de la carga de la prueba solo surge en el caso de ausencia de elementos de juicio susceptibles de fundar la convicción del Juez sobre la existencia o inexistencia de los hechos afirmados por las partes y a los que la norma vincula la consecuencia jurídica pretendida. Es en ese caso, por la prohibición del non liquet cuando se hacen necesarias unas reglas que determinen cual es la parte sobre la que ha de recaer el perjuicio derivado de la falta o insuficiencia de prueba".

Por esa razón, las mencionadas reglas exclusivamente se infringen cuando, por no haberse considerado probados hechos necesitados de demostración, se atribuyan las consecuencias del defecto a quién, según ellas, no le correspondía sufrir la imputación de la laguna o deficiencia probatoria, debiendo citarse las SSTS de 16 de febrero y 9 de mayo de 2011 , así como 19 de julio y 12 de noviembre de 2012 , entre otras. Pues bien, de conformidad con la anterior doctrina no podemos aceptar ---desde la perspectiva de la valoración de la carga de la prueba--- el planteamiento de la recurrente en relación con la adaptación del proyecto de Plan Parcial ni a la nueva Ley 9/2002 ni al Proyecto Sectorial de Incidencia municipal, pues era a ella a la que correspondía acreditar los hechos en que fundamentaba sus pretensiones y, en particular la compatibilidad del Plan Parcial con el citado Proyecto; esto es, era a ella a la que, a la vista de la Ley y Proyecto sectorial en vigor, a la que correspondía acreditar la viabilidad jurídica del Plan Parcial cuya aprobación inicial se pretendía, lo cual, a juicio de la sentencia de instancia, en modo alguno se ha conseguido, según expresa la misma; pues bien, ante tal situación, estamos impedidos, en esta sede casacional de proceder a la revisión del tema probatorio que se nos formula, y que la propia recurrente no conecta con la existencia de indefensión alguna. Esto es, no contamos con elementos para alterar la valoración probatoria, ni la interpretación jurídica realizada por la Sala de instancia, en el marco de la jurisprudencia que hemos reseñado.

El motivo, pues, decae.

En el motivo cuarto (ya al amparo de lo dispuesto en el artículo 88.1.d de la LRJCA ) se denuncia la vulneración de los artículos 207.3 y 222.4 de la LEC , en relación con el artículo 1252 del Código Civil .

La razón de tales infracciones, en el presente motivo, es que la sentencia aquí impugnada no ha tenido en cuenta la anterior Sentencia dictada por la propia Sala de 18 de noviembre de 2004, resolviendo el Recurso Contencioso administrativo 4346/2001 , seguido también contra la negativa a la tramitación de este mismo Plan Parcial, por parte, igualmente, del Concello de Salvaterra do Miño. En esa otra Sentencia anterior, se señala en el motivo, y pese a ser de fecha posterior a la aprobación definitiva del Proyecto Sectorial de la PLISAN, la Sala había anulado la negativa a la tramitación del Plan Parcial acordada por el Concello, ordenándole a continuar con la tramitación del mismo. Sin embargo, la solución que da la Sala en este litigio se aparta radicalmente, y resulta totalmente contraria, a lo ya resuelto en aquella sentencia. En concreto, en el primer supuesto, se declaró la imposibilidad de denegar la aprobación inicial ---como consecuencia, entonces, de la futura aprobación del Proyecto Sectorial de la PLISAN---, ahora, sin embargo, en sentido contrario, se ratifica la denegación municipal acordada.

Obviamente ni el objeto de los recursos y los tiempos procedimentales son los mismos, sin que, por ello, concurra la existencia de contradicción alguna entre las STSJ de Galicia de 2004 (RCA 4346/2001 ) y en el presente, del que trae causa el actual recurso de casación (RCA 4130/2013); en 2004 la razón de decidir fue que la futura previsión de aprobación del Plan Sectorial no era razón suficiente para impedir la continuidad de la tramitación del Plan Parcial, por cuanto los futuribles no cuenta con incidencia en el derecho positivo en vigor ---sin olvidar el principio de cautela o precaución---; ahora, sin embargo, la realidad jurídica (Proyecto sectorial aprobado) es muy distinta y la vinculación del mismo no ha sido ni siquiera discutida, como dispone el artículo 11.1 del Decreto 80/2000, sobre Planes y proyectos sectoriales de incidencia supramunicipal, que impone la vinculación de las determinaciones de estos al planeamiento urbanístico vigente.

Por ello la sentencia actúa con corrección y el motivo decae.

Por último, en el quinto motivo (también al amparo de lo dispuesto en el art 88.1.d de la LRJCA ) se imputa a la sentencia la vulneración de los artículos 15 y 16 de la Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre Régimen del Suelo y Valoraciones (LRSV ), que se considera aplicable por razones temporales, y que consagran el derecho de los particulares a instar el desarrollo urbanístico del suelo urbanizable (derecho que se mantiene también, aunque no sean aplicables por razones temporales, el artículo 6 tanto Texto Refundido de la Ley de Suelo , aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, como en le vigente Texto Refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana, aprobado por Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre).

En relación con tal motivo debemos señalar que el ámbito del mismo no nos permite analizar, en este ámbito casacional, la corrección del elemento esencial del Acuerdo impugnado, cuál es su característica de rechazo a límine de la propuesta de planeamiento presentada por el recurrente ---o denegación de la aprobación inicial---, cuestión que conecta con el que viene siendo denominado "derecho al trámite", en el ámbito del planeamiento urbanístico, sobre el que nos venimos pronunciando con reiteración. Así, como pronunciamiento más reciente debemos citar la STS de 18 de octubre de 2012 , y las que en la misma se citan:

"En cuanto al derecho al trámite que asiste a los particulares para presentar ante la Administración proyectos de planeamiento de desarrollo, de cuya cualidad participan los Planes Parciales, y que éstos se sometan a la tramitación prevista en las normas, es jurisprudencia de esta Sala, recogida entre otras en las STS de 17 de marzo de 2009 (al igual que habíamos hecho en dos anteriores y similares de 12 de marzo de 2009) y en las más recientes de 10 de noviembre de 2010 y 26 de octubre de 2011 que:

"1.- Los particulares tienen derecho a la tramitación de los Planes que se deban a su iniciativa y que, en consecuencia, la Administración no debe cercenar "a limine" y sin mayores argumentaciones esa tramitación. Dicho en otras palabras, no cabe reconocer discrecionalidad alguna que permita omitir los fundamentos de una denegación que, sin ellos, legitimaría en la práctica la arbitrariedad o la discriminación al tiempo de hacer o no posible la iniciación del expediente.

2. - El acto de aprobación inicial es un acto de trámite del procedimiento cuya resolución vendrá determinada por la aprobación definitiva del plan. No constituye un acto automático y debido, sino que implica una toma de posición, siquiera del carácter inicial, respecto de una determinada realidad urbanística y su normativa, o lo que es lo mismo, supone una primera valoración de esa realidad proyectada en el plan o proyecto de que se trate, que como tal puede resultar positiva, dando paso así a los siguientes trámites del procedimiento, pero que muy bien puede resultar negativa, por considerar jurídicamente inadecuada la iniciativa de planificación urbanística cuya tramitación se pretende, en cuyo caso procederá denegar la aprobación inicial, y ello tanto cuando tal iniciativa provenga de la propia administración como de los particulares, claro está que dicha denegación sólo se justificará jurídicamente, cuando las deficiencias o defectos observados no puedan subsanarse o suplirse durante la sustanciación del procedimiento.

3. - Efectivamente deben distinguirse dos tipos de defectos:

   Primero.- Los que resulten terminantemente insubsanables y que deben provocar la denegación de la aprobación inicial por claras razones de economía procesal ya que sería absurdo tramitar un largo procedimiento sabiendo de antemano que resultaba imposible la obtención de la aprobación definitiva.

   Segundo.- Las deficiencias que pueden ser corregidas a lo largo del procedimiento y que no deben impedir la aprobación inicial dado que ésta no es una resolución sino un acto de trámite que prepara la resolución final. En materia urbanística todo el itinerario que conduce a aquélla ha sido dibujado, en lo que ahora importa, como un conjunto de oportunidades para la modificación ---y por tanto subsanación de deficiencias--- del instrumento proyectado.

4. - El derecho a la tramitación de los Planes quiebra en los casos en que el Plan proyectado viole de forma clara, palmaria y manifiesta el ordenamiento urbanístico vigente ---así los planes de superior jerarquía o las normas legales de aplicación directa---, pues en tal caso razones de economía y de lógica imponen el inicial rechazo del proyecto al ser inviable o inútil la prosecución del trámite. Por contra, cuando los impedimentos para denegar la aprobación inicial son discutibles y por tanto no amparables en principio alguno de economía procesal, debe prevalecer el derecho al trámite y proseguirse la tramitación del expediente en el cual se pueden introducir las modificaciones, condicionamientos o plazos que la Ley permite.

5. - Es más, en el acto de aprobación inicial es suficiente ponderar esa potencialidad o susceptibilidad de subsanación de deficiencias o de introducción de modificaciones, condicionamientos o plazos, desde luego sin devaluar la trascendencia de la tramitación ulterior para terceros y para el ejercicio de las competencias de planificación urbanísticas en sede de aprobación provisional y definitiva, ya que no cabe olvidar que es en la fase de otorgar o denegar esas aprobaciones donde procede pronunciarse sobre el fondo de la/s cuestión/ones suscitada/s, debiendo ser examinado y decidido todo lo que corresponda, sin perjuicio y a salvo el control jurisdiccional que pudiera instarse sobre esas materias de fondo" .

   De conformidad con tal doctrina el motivo no puede prosperar.

Al declararse no haber lugar al recurso de casación procede condenar a la parte recurrente en las costas del mismo ( artículo 139.2 de la Ley Jurisdiccional ).

No obstante, esta condena, de conformidad con lo establecido en el citado artículo 139, apartado 3, sólo alcanzará, por todos los conceptos acreditados por cada una de las partes recurridas, a la cantidad máxima de 2.000 euros, cada una de ellas ---más el correspondiente Impuesto sobre el Valor Añadido---, a la vista de la índole de asunto y las actuaciones procesales desarrolladas y concretadas en el escrito de oposición.