STS 1325/2017, 19 de Julio de 2017

La Sección tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña dictó Sentencia en el Recurso número 126/2012, con fecha veintitrés de mayo de dos mil dieciséis , cuyo Fallo es del siguiente tenor literal:

"DESESTIMAMOS el presente recurso contencioso administrativo interpuesto a nombre de Doña Marí Luz contra los Acuerdos de 13 de abril de 2011 y de 14 de diciembre de 2011 de la Comissió Territorial d'Urbanisme de la Catalunya Central de la GENERALITAT DE CATALUNYA por virtud de los que, en esencia, se aprobó definitivamente el Pla d'ordenació urbanística municipal de Calders y se dio conformidad a su texto refundido, del tenor explicitado con anterioridad, y DESESTIMAMOS LA DEMANDA ARTICULADA .

Sin efectuar especial pronunciamiento sobre las costas causadas.

(...)"

Notificada dicha resolución a las partes interesadas, la recurrente presentó ante la Sala de instancia escrito solicitando se tuviese por preparado recurso de casación; a ello se accedió por resolución de veintisiete de junio siguiente, en la que se acordaba el emplazamiento de los interesados para que, en el término de treinta días, pudiesen comparecer ante este Tribunal de Casación.

Dentro del plazo al efecto concedido comparecieron ante esta Sala las partes expresadas en el encabezamiento de la presente.

La representación procesal de Dña. Marí Luz formuló recurso de casación que, en síntesis, los basa en dos motivos de casación:

"1º. Infracción de la jurisprudencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Supremo, recaída sobre el carácter reglado de la clasificación del suelo como urbano y sobre el carácter irreversible de la categorización de un suelo como urbano, motivo previsto en el art. 88.1.d LRJCA , (...) la parcela sobre la que versa el recurso:

- Dispone de todos los servicios urbanísticos básicos exigidos por el TRLU y por el POUM de Calders para ser suelo urbano,

- Que dichos servicios se encuentran integrados en las redes generales del municipio y en la trama urbana, al ser idénticos a aquellos que disponen las parcela situadas en el lado opuesto de la carretera.

- El tramo de la carretera con el que colinda la parcela en cuestión y que constituye su única fachada tiene toda ella la clasificación de suelo urbano: el perito considera que una parcela:

- Edificada legalmente.

- Con un edificio de uso reconocidamente urbano de fecha muy anterior a cualquier planificación urbanística en el municipio.

- Que por tanto debe considerarse incorporada dentro del perímetro del suelo urbano histórico o previo a la planificación

- Cuyo acceso único es un vial clasificado como urbano.

- Que dispone de todos los servicios urbanísticos básicos exigidos por el plan.

2. Infracción de las reglas de la sana crítica cuando valora la prueba pericial, infringiendo el art. 348 de la LEC , motivo previsto en el art. 88.1.d LRJCA . (...) La pericial aportada por esta parte establece de forma fehaciente, inequívoca y no desvirtuada por prueba alguna en contrario (en especial, pericial judicial), que en la parcela a la que se

refiere el recurso dispone de todos los servicios urbanísticos básicos exigidos por la legislación y el planeamiento urbanísticos y su integración en la malla urbana, como hemos analizado detalladamente en el motivo primero.

Todos estos hechos, en unión a la ya citada dotación de servicios urbanísticos básicos, conducen necesariamente a considerar que la parcela se encuentra integrada en la malla urbana y que deben entenderse comprendida en el perímetro histórico de la edificación, anterior a la época de la planificación urbanística, y por tanto debe reconocérsele inexorablemente su carácter urbano."

Acordada la admisión a trámite por providencia de trece de octubre de dos mil dieciséis, y remitidas las actuaciones a esta Sección quinta para su sustanciación, se dio el oportuno traslado a la parte recurrida, la GENERALIDAD DE CATALUÑA, que ha formulado su oposición a lo alegado de contrario, para solicitar "(...) se desestime el recurso de casación".

Tramitado el mismo, quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento, a cuyo fin se fijó, para su deliberación, votación y fallo, el diecinueve de julio de dos mil diecisiete, fecha en la que se celebró con observancia de las formalidades legales esenciales.

Se interpone el presente recurso contra la sentencia de veintitrés de mayo de dos mil dieciséis, dictada por la Sección tercera de la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, en el recurso nº 126/2012 , interpuesto contra los Acuerdos de 13 de abril de 2011 y de 14 de diciembre de 2011, de la Comisión Territorial de Urbanismo de la Cataluña Central de la Generalidad de Cataluña, por virtud de los que se aprobó definitivamente el Plan de Ordenación Urbanística Municipal de Calders y se dio conformidad a su texto refundido.

La parte actora cuestionó la legalidad de los pronunciamientos administrativos impugnados, sustancialmente, basándose en:

1. La clasificación urbanística atribuida por el Plan de Ordenación a la finca de su propiedad, vulnera el artículo 26.a) de la Ley de Urbanismo y el carácter reglado de la clasificación del suelo como urbano. Se indica que ostenta los servicios básicos de suelo urbano y que se encuentra en un área consolidada por la edificación en más de las dos terceras partes de su superficie, sin que la colindancia con una carretera desvirtúe esa situación.

2. Consecuentemente, la clasificación que corresponde a la parcela es la de suelo urbano consolidado.

3. La clasificación de la parcela como suelo urbanizable delimitado infringe el artículo 42 de la Ley de Urbanismo ya que impone las cargas propias de esta clase de suelo a un suelo consolidado. También infringe el artículo 14.1 del Real Decreto legislativo 2/2008, de 20 de junio , por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Suelo, ya que la parcela no puede ser objeto de ninguna de las actuaciones de transformación urbanística que permiten la imposición de las cargas propias del suelo urbanizable delimitado. El efecto de estas infracciones es la confiscación de la propiedad, prohibida por el artículo 33.3 de la Constitución .

4. La delimitación del ámbito oeste del Plan de Ordenación como suelo urbano consolidado vulnera el PTPCC (Pla Territorial Pardal de les Comarques Centrals) y por tanto, la regulación que establece la coherencia del planeamiento urbanístico respecto al territorial.

5. La delimitación del polígono de actuación urbanística único, que es el ámbito de gestión urbanística integrada del sector PPU 1 Calders nord, infringe el artículo 118.3.c del Texto refundido de la Ley de Urbanismo en la medida que los costes de urbanización del sector superan los beneficios que se pueden obtener.

6. La discrepancia abierta entre el modelo de municipio postulado en el Plan y la situación del sector desconectado del núcleo urbano y la falta de motivación de esta discrepancia confirman la arbitrariedad de la clasificación como suelo urbanizable delimitado del ámbito oeste del sector PPU 1 Calders nord.

7. La creación de un sector desconectado con el núcleo urbano infringe el artículo 3.2 del Texto refundido de la Ley de Urbanismo .

8. El sector contará con una movilidad inequívoca y objetivamente incorrecta.

La sentencia tras examinar la realidad física controvertida y hacerse eco de la doctrina sobre el carácter reglado del suelo urbano, concluye que "En el presente caso, al que resulta aplicable el Decreto Legislativo 1/2010, de 3 de agosto, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Urbanismo, debe significarse que, pesando la carga de la prueba en quien sostiene la clasificación de Suelo Urbano o si así se prefiere la de Suelo Urbano Consolidado en contra de lo ordenado urbanísticamente, la parte actora no ha logrado alcanzar prueba mínima y suficientemente eficaz al respecto al no poder serlo ninguna de las que se cuenta y en especial propuestas en su ramo de prueba -así tampoco la pericial que ha ofrecido o la última documental que se ha traído al proceso-.

Y ello es así ya que para la anterior figura de planeamiento la temática es curiosa ya que si la parte actora acepta que no se ha publicado y por tanto no ha entrado en vigor deberá concluirse que los terrenos de autos no han ostentado por planeamiento vigente la clasificación de Suelo Urbano y si resulta que esa figura de planeamiento entró en vigor mediante la procedente publicación ello no debe ser entendido como que la clasificación urbanística es un hecho probado o/y con valor de cosa juzgada sino lisa y llanamente como un supuesto de planeamiento anterior como el que ahora posteriormente concurre de la misma naturaleza y tanto en uno como en otro caso está precisado de evidenciarse debidamente en sus características fácticas que concurran o no.

Y es en esa sede fáctica donde por más esfuerzos que se hagan sólo se alcanza a mostrar que nos hallamos ante un edificio a modo de edificio único situado a un lado de la carretera que trata de asumir la misma entidad que la colección de edificios del otro lado y del que a mayor seguridad se va aprovechando de los servicios situados al otro lado de la carretera. Y siendo ello así bien se puede comprender que por más relevancia que se quiera buscar en los servicios de los que se aprovecha resalta que la malla urbana o si así se prefiere la consolidación de la edificación sólo tiene sentido y todo lo más alcanza a un lado de la carretera de autos pero no se comunica a modo de "mancha de aceite" al otro lado, resultando en el presente caso perfectamente aplicable el último inciso del artículo 26.a) del Decreto Legislativo 1/2010, de 3 de agosto , por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Urbanismo.

Decaen por tanto las alegaciones recayentes en materia de Suelo Urbano o Suelo Urbano Consolidado de los terrenos de autos y en su consecuencia carecen de predicamento igualmente las tesis de haberse impuesto cargas no propias del Suelo Urbano, e inclusive la pretendida producción de un supuesto de confiscación".

La representación procesal de la recurrente formuló recurso de casación basado en dos motivos:

1. Infracción de la jurisprudencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Supremo, recaída sobre el carácter reglado de la clasificación del suelo como urbano y sobre el carácter irreversible de la categorización de un suelo como urbano, motivo previsto en el art. 88.1.d LRJCA .

2. Infracción de las reglas de la sana crítica cuando valora la prueba pericial, infringiendo el art. 348 de la LEC , motivo previsto en el art. 88.1.d LRJCA .

La Comunidad Autónoma recurrida alega que el primer motivo del recurso de casación interpuesto debía declararse inadmisible, pues concurre el presupuesto de inadmisión previsto en el artículo 93.2 a) de la Ley 29/1998, de 13 de julio , reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, en relación con lo dispuesto en el artículo 86, apartado 4 de la mencionada Ley jurisdiccional , que dispone que las sentencias que, siendo susceptibles de casación por aplicación de los apartados precedentes, hayan sido dictadas por las Salas de lo Contencioso- administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia sólo serán recurribles en casación si el recurso pretende fundarse en infracción de normas de Derecho estatal o comunitario europeo que sea relevante y determinante del fallo recurrido, siempre que hubieran sido invocadas oportunamente en el proceso o consideradas por la Sala sentenciadora.

Hemos señalado en nuestra reciente sentencia de fecha 13 de febrero de 2012, recurso 4994/2010 que "la finalidad institucional a que responde el artículo 86.4 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa es preservar que el Tribunal Supremo, calificado por el artículo 123 de la Constitución de órgano jurisdiccional superior en todos los órdenes, salvo lo dispuesto en materia de garantías constitucionales, pueda asumir el monopolio de la función de intérprete supremo del ordenamiento jurídico estatal, asegurando que los Tribunales Superiores de Justicia, que culminan la organización judicial en el territorio de cada Comunidad Autónoma, de conformidad con el artículo 152 de la Constitución , mantengan el núcleo de atribuciones jurisdiccionales necesarias para asumir la posición institucional de intérprete supremo del Derecho autonómico".

La inadmisión solicitada por estar en juego únicamente la interpretación y aplicación de normas de Derecho autonómico no puede prosperar, pues aun cuando la fundamentación jurídica de la sentencia no contiene cita de normas de Derecho estatal, la recurrente sí fundamentó e invocó en su demanda ese Derecho estatal que el recurrente consideraba aplicables al caso, así como la jurisprudencia relativa al principio de "la fuerza normativa de lo fáctico". De manera que no puede decirse que el debate procesal en la instancia haya girado exclusivamente en torno a la aplicación del Derecho autonómico navarro.

Pese a que la parte formula dos motivos distintos de casación, basta su lectura para deducir que ambos están íntimamente conectados, de forma tal que, pese al orden del escrito de interposición, sólo la estimación del segundo de los motivos, el referido a la valoración de la prueba pericial, nos permitiría afrontar con éxito el primero de los motivos, por cuanto si no se acreditase que los terrenos reunían las características para ser clasificado como suelo urbano, difícilmente podría concluirse que la sentencia ha infringido nuestra jurisprudencia en relación con los requisitos exigidos para tal caracterización.

Dado, por tanto, que el recurso de casación versa en gran medida sobre la valoración de la prueba practicada en el proceso de instancia, es también obligado recordar que una jurisprudencia consolidada y uniforme viene señalando que valoración de los medios de prueba, y la convicción que de ellos resulta sobre los datos fácticos relevantes para decidir el proceso, corresponden a la soberanía de la Sala de instancia, pues el defecto en la valoración de la prueba no está recogido como motivo de casación en el orden contencioso-administrativo.

Siendo ello así, las cuestiones relacionadas con la prueba únicamente podrán ser revisadas en casación en los supuestos excepcionales que la jurisprudencia ha dejado señalados. Las sentencias de esta Sala de 2 de noviembre de 1999 y 20 de marzo de 2000 , y otras muchas posteriores, han venido a sistematizar los supuestos en que cabe la revisión en casación de las cuestiones ligadas a la prueba, quedando allí señalados como supuestos de excepción: cuando se denuncia la vulneración de las reglas que rigen el reparto de la carga de la prueba o la infracción de las normas del ordenamiento jurídico relativas a la prueba tasada o a la llamada prueba de presunciones; cuando se denuncie la infracción de las reglas de la sana crítica, si la valoración de la prueba se ha realizado de modo arbitrario o irrazonable o conduce a resultados inverosímiles; si al socaire de la valoración de la prueba se han ha realizado apreciaciones erróneas de tipo jurídico (por ejemplo, al aplicar a los hechos que se consideran probados conceptos jurídicos indeterminados que incorporan las normas; cuando se invocan errores de tipo jurídico cometidos en las valoraciones llevadas a cabo en los dictámenes periciales, documentos o informes, que al ser aceptados por la sentencia recurrida se convierten en infracciones del ordenamiento jurídico imputables directamente a ésta; y, en fin, en el caso de integración en los hechos admitidos como probados por la Sala de instancia, conforme a lo previsto en el artículo 88.3 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa .

En concreto en el segundo de los motivos se defiende que "La pericial aportada por esta parte establece de forma fehaciente, inequívoca y no desvirtuada por prueba alguna en contrario (en especial, pericial judicial), que en la parcela a la que se refiere el recurso dispone de todos los servicios urbanísticos básicos exigidos por la legislación y el planeamiento urbanísticos y su integración en la malla urbana, como hemos analizado detalladamente en el motivo primero".

La sala de instancia ha valorado, si bien no ha seguido sus conclusiones, el dictamen pericial aportado por la parte llegando incluso a incorporar fotografías y planos del mismo a la sentencia, sin embargo de su análisis y de las características y condiciones concurrentes en el terreno, llega a la conclusión de que no se reúnen los requisitos para su consideración como suelo urbano, al tratarse de un edificio único situado a un lado de la carretera que, pese a poder servirse de los servicios con los que cuentan las edificaciones del otro lado de la carretera, no pueden considerarse ni consolidados por la edificación, ni insertos en la malla urbana, conclusión que no sólo no se revela como ilógica o irracional, sino como ajustada a la realidad física que se enjuicia.

Sentado lo anterior, no puede sostenerse, antes al contrario que la sentencia recurrida se aparte de nuestro criterio en casos semejantes.

Esta Sala ha señalado reiteradamente que en la clasificación de un suelo como urbano la Administración no efectúa una potestad discrecional, sino reglada, pues ha de definirlo en función de la realidad de los hechos, de manera que, en base a la situación fáctica que ofrece la realidad en el momento de planificar, debe asignar el carácter de urbanos a todos aquellos terrenos en que concurran de hecho las circunstancias determinadas en la normativa urbanística. Así, en la STS de 1 de febrero de 2011 (Recurso de casación 5526/2006 ) se señala: "En la reciente STS de 20 de julio de 2010 (recurso de casación 2215/2006 ) hemos reiterado que "Desde tiempo atrás la legislación urbanística y la jurisprudencia han considerado el de suelo urbano como un concepto reglado limitativo de la potestad discrecional de planeamiento - STS de 27 de noviembre de 2003 (casación 984/1999 )-, que parte de la concurrencia de ciertas condiciones físicas tasadas (acceso rodado, energía eléctrica y suministro y evacuación de aguas, o áreas ya edificadas en determinada proporción). Así se reguló en el artículo 78 del Real Decreto Legislativo 1346/1976, de 9 de abril , aprobatorio del Texto Refundido de la Ley del Suelo, en el artículo 21 del Real Decreto 2159/1978, de 23 de junio , aprobatorio del Reglamento de Planeamiento Urbanístico, y en el artículo 8 de la Ley 6/1998, de 13 de abril, de Régimen del Suelo y Valoraciones (LRSV ), este último de carácter básico y aplicable al caso. Se basa por tanto en la "fuerza normativa de lo fáctico", de tal manera que el planificador no puede clasificar como urbano el suelo que carezca de esos servicios urbanísticos, debiendo clasificarlo como tal en el caso de que los tenga. Pero siempre y cuando dichos servicios resulten de dimensiones adecuadas para los usos previstos en el planeamiento y la parcela en cuestión se integre dentro de la "malla urbana" de la ciudad".

En esta misma línea hemos expuesto ( SSTS de 3 de febrero y 15 de noviembre de 2003 ) que "la mera existencia en una parcela de los servicios urbanísticos exigidos en el artículo 78 LS no es suficiente para su clasificación como suelo urbano si aquélla no se encuentra enclavada en la malla urbana. Se trata así de evitar el crecimiento del suelo urbano por la sola circunstancia de su proximidad al que ya lo es, pero con exoneración a los propietarios de las cargas que impone el proceso de transformación de los suelos urbanizables. Y la propia sentencia recurrida reconoce claramente que la parcela en cuestión no se halla enclavada en la trama urbana".

En nuestra Sentencia de 23 de noviembre de 2004 (casación 5823/2000 ), por su parte, hemos insistido en que este requisito de inserción en la malla o trama urbana de la ciudad exige "que exista una urbanización básica constituida por unas vías perimetrales y unas redes de suministro de agua y energía eléctrica y de saneamiento de que puedan servirse los terrenos y que éstos, por su situación, no estén completamente desligados del entramado urbanístico ya existente".

Y en la de 17 de julio de 2007 (casación 7985/2003) añadimos la trascendencia de "... las circunstancias que puedan ser indicativas de cual sea el límite real al que ha llegado de modo ordenado el proceso urbanizador que trasforma el suelo dándole el aspecto, la imagen, que es propia de los asentamientos urbanos. La jurisprudencia de este Tribunal Supremo ha insistido en la idea de que el suelo urbano sólo llega hasta donde lo hagan los servicios urbanísticos que se han realizado para la atención de una zona urbanizada, y ni un metro más allá (así, en sentencias de 1 de junio de 2000 o 14 de diciembre de 2001 ); también, en la de que el suelo urbano no puede expandirse necesariamente como si fuera una mancha de aceite mediante el simple juego de la colindancia de los terrenos con zonas urbanizadas (así, en la última de las citadas o en la de 12 de noviembre de 1999); o, en fin, en la de que la mera existencia en una parcela de los servicios urbanísticos exigidos no es suficiente para su clasificación como suelo urbano si la misma no se halla enclavada en la malla urbana ( sentencias, entre otras muchas, de 3 de febrero y 15 de noviembre de 2003 ); se trata así -añaden estas sentencias- de evitar el crecimiento del suelo urbano por la sola circunstancia de su proximidad al que ya lo es, pero con exoneración a los propietarios de las cargas que impone el proceso de transformación de los suelos urbanizables".

Ha de destacarse también -como se señala en la STS de esta Sala de 19 de diciembre de 2002 (casación 2517/1999)- que "la pretensión de que unos terrenos tengan la consideración de urbanos exige que quien reclame esa aptitud de los predios acredite de modo acabado la concurrencia de los presupuestos fácticos a que el ordenamiento condiciona dicha declaración".

Pues bien, no se vulnera por la sentencia de instancia tales criterios, al no concurrir en el terreno litigioso los requisitos previstos legalmente, bastando para esta conclusión, sin necesidad de mayores precisiones, con la afirmación que se contiene en la sentencia de instancia de que dicho terreno no está integrado en la malla urbana, que no ha sido desvirtuada como se ha puesto de manifiesto en el fundamento jurídico anterior.

En atención a todo lo expuesto, procede declarar no haber lugar al recurso de casación, lo que determina la imposición legal de las costas causadas a la parte recurrente en aplicación del artículo 139.2º de la Ley Jurisdiccional , si bien, la Sala, haciendo uso de la facultad que otorga el punto 3º del citado precepto legal y teniendo en cuenta las especiales circunstancias que caracterizan este recurso y la dificultad del mismo, señala en 4.000 euros más IVA la cifra máxima que, por todos los conceptos, podrá ser repercutida por la parte recurrida que se personó y ejercitó efectiva oposición.