STS, 11 de Mayo de 2015

La sentencia recurrida contiene parte dispositiva del siguiente tenor:

"FALLAMOS.-

ESTIMAR el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Procurador D. JESÚS FERNÁNDEZ DE LAS HERAS en nombre y representación de D. Baldomero , D. Esteban y D. Jenaro , contra la resolución mencionada en el párrafo primero del fundamento primero de esta sentencia, cuya disconformidad a derecho y consiguiente nulidad se declara. Sin costas".

Notificada la anterior sentencia, LA LETRADA DE LA JUNTA DE EXTREMADURA, presentó escrito ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Extremadura preparando el recurso de casación contra la misma. Por diligencia de ordenación se tuvo por preparado en tiempo y forma el recurso de casación, emplazando a las partes para que comparecieran ante el Tribunal Supremo.

Recibidas las actuaciones ante este Tribunal, la parte recurrente, se personó ante esta Sala e interpuso el anunciado recurso de casación, expresando los motivos en que se funda y suplicando a la Sala: "... dicte en su día sentencia que case y anule la recurrida y se pronuncie de conformidad con los motivos del presente recurso y los pedimentos contenidos en el original escrito de demanda".

Teniendo por interpuesto y admitido el recurso de casación por esta Sala, y no habiéndose personado las partes recurrentes, se dieron por conclusas las actuaciones, señalándose para votación y fallo la audiencia el día 29 de abril de 2015, en cuyo acto tuvo lugar, habiéndose observado las formalidades legales referentes al procedimiento.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Diego Cordoba Castroverde, Magistrado de la Sala

En el presente recurso de casación, interpuesto por la Junta de Extremadura, se impugna la sentencia de la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Extremadura de 28 de febrero de 2013 (rec. 239/2013 ) por la que se estimó el recurso interpuesto por el representante legal de D. Baldomero , D. Esteban y D. Jenaro contra el Acuerdo del Consejo de Gobierno de la Junta de Extremadura de 2 de junio de 2010 por el que se desestimó el recurso de reposición contra el Decreto 94/2010, de 9 de abril por el que se declara la urgencia de la ocupación de los terrenos necesarios para las obras "Estación Depuradora de Aguas Residuales y Colectores en Sierra de Fuentes".

La sentencia anuló el acuerdo impugnado y consiguiente el Decreto por el que se declaró la urgente ocupación de tales terrenos para la ejecución de las citadas obras, al considerar que al tiempo de aprobarse el proyecto de obras no existía la declaración de impacto ambiental.

Motivos de casación.

1. El primer motivo, planteado al amparo del art. 88.1.d) de la LJ , denuncia la infracción del art. 62.2 de la Ley 30/1992 en relación con los artículos 21 y 22 de la LEF y artículos 20 y 21 del Decreto de 26 de abril por el que se aprueba el Reglamento de Expropiación Forzosa .

   La sentencia impugnada declara nulo el Decreto 94/2010 de 9 de abril por el que se declara la urgencia de ocupación de los bienes afectados por la obra antes indicada, al entender que se trata de una disposición general por lo que cualquier infracción conlleva su nulidad. La entidad recurrente considera, sin embargo, que se trata de un acto administrativo al que le resulta aplicable el régimen de nulidades previsto en el art. 62.1 y, al no ser nulo de pleno derecho por no concurrir ninguna de las causas previstas en dicho precepto, sería anulable, por lo que sería de aplicación los artículos 63.2.3 , 66 y 67 de la Ley 30/1992 que permiten subsanar el vicio o infracción detectada.

   Así mismo argumenta que al considerar el Decreto 94/2010 como una disposición general se vulnera la LEF y su REF ( artículos 21 y 22 de la LEF ) que configuran la declaración de necesidad de ocupación como un acto administrativo, como así han declarado también las STS de 1 de febrero de 2008 (rec. 10747/2004 ) STS de 4 de julio de 2008 y la STS de 24 de octubre de 2012 (rec. 6453/2009 ).

2. El segundo motivo, planteado al amparo del art. 88.1.d) de la LJ , denuncia la indebida aplicación del art. 12.1 del Real Decreto Legislativo 1/2008, de 11 de enero por que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Evaluación de Impacto Ambiental.

   Considera que el art. 12 del Real Decreto Legislativo 1/2008, de 11 de enero no resulta aplicable al supuesto que nos ocupa, porque el Decreto no adopta resolución alguna ni autoriza la ejecución o realización de la obra sino que simplemente declara la urgencia de la ocupación de terrenos necesarios para la ejecución de la misma. La sentencia anula exclusivamente el Decreto 94/2010 manteniendo el proyecto de la obra y la declaración de impacto, por lo que las actuaciones previas a la expropiación se mantienen al no resultar afectadas por la sentencia, sin que el Decreto impugnado se encuentre en ninguno de los supuestos contemplados en el art. 12 del Texto Refundido de la Ley de Evaluación de Impacto Ambiental .

3. El tercer motivo denuncia la infracción de los artículos 63 y 66 de la Ley 30/1992 .

   Considera finalmente que el pequeño desfase temporal entre la aprobación del proyecto de obra y la declaración de impacto ambiental podría calificarse, a lo sumo, de una infracción del ordenamiento jurídico anulable, según el art. 63.1 de la Ley 30/1992 . La declaración ambiental se realizó sobre un documento base del proyecto o estudio que fue sometido a información pública (DOE nº 186 de 25 de septiembre de 2009) en el que los recurrentes no realizaron alegaciones, por lo que cabe deducir que estaban conformes con lo publicado. Considera que el órgano medio ambiental tuvo en cuenta el documento inicial del proyecto a la hora de hacer la declaración de impacto y, en consecuencia, el proyecto técnico aprobado el 3 de noviembre de 2009 recoge las condiciones impuestas al evaluar el documento inicial, declaración de impacto que es favorable y habría sido la misma 20 días antes o después.

   Por todo ello, y aplicando el principio de conservación de actos no procede anular el Decreto impugnado.

La declaración de urgente ocupación como acto administrativo.

El primer motivo plantea si la declaración de urgencia para la ocupación de los bienes y derechos afectados por la expropiación para la realización de las obras "Estación Depuradora de Aguas Residuales y Colectores en Sierra de Fuentes" tiene la consideración de una disposición general o de un acto administrativo, y las consecuencias jurídicas, nulidad radical o mera anulabilidad, con la consiguiente posibilidad de subsanar los vicios o defectos advertidos.

El Decreto impugnado por el que se declara la urgente ocupación de los terrenos necesarios para la ejecución de unas obras concretas ("Estación depuradora de aguas residuales y colectores en Sierra de Fuentes") debe ser considerado un acto administrativo singular que afecta a una pluralidad determinada de personas y no una disposición general, pues no innova el ordenamiento jurídico con vocación de permanencia, sino que se agota con su cumplimiento sin pretender regular de forma general situaciones futuras. Así lo ha declarado este Tribunal Supremo en anteriores sentencias, STS, Sala Tercera, Sección 6ª, de 4 de Abril de 2.003 (Rec. 7693/2000 ) y de 1 de febrero de 2008 (rec. 10747/2004), en la que también se planteaba si una declaración de urgente ocupación entraba en la categoría de disposiciones generales o si se trata de un acto administrativo, en las que ya afirmamos que " Que no estamos ante una disposición de carácter general parece evidente dado que la característica indispensable para que estemos ante una disposición del tal naturaleza es que esta forme parte del ordenamiento en tanto que no acontece así con el acto administrativo que se agota con su cumplimiento lo que, por otra parte, no sucede en la disposición general. La disposición general es un acto ordinamental que crea derecho en tanto que el acto se limita a aplicarlo. En el caso de las declaraciones de urgente ocupación no estamos ante el desarrollo de una potestad reglamentaria sino ante la declaración y aprobación de una resolución administrativa dirigida a una pluralidad de personas pero que ni crea derecho ni se integra en el ordenamiento jurídico como parte del mismo" .

Le asiste la razón al recurrente en este punto sin perjuicio de las consecuencias que de ello pudiesen extraerse, pues para ello es preciso analizar previamente el segundo motivo de impugnación planteado.

Indebida aplicación del art. 12.1 del Real Decreto Legislativo 1/2008, de 11 de enero .

El segundo motivo cuestiona la procedencia de exigir la declaración de impacto ambiental como motivo de nulidad imputable al Decreto que aprueba la urgente ocupación. El recurrente considera que el art. 12 del Real Decreto Legislativo 1/2008, de 11 de enero por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Evaluación de Impacto Ambiental no resulta aplicable al supuesto que nos ocupa, porque el Decreto impugnado no autoriza la ejecución o realización de obra alguna sino que simplemente declara la urgencia de la ocupación de terrenos necesarios para la ejecución de la misma. Y puesto que la sentencia anula exclusivamente el Decreto 94/2010, que declara la urgente ocupación, manteniendo el proyecto de la obra y la declaración de impacto, las actuaciones previas a la expropiación se mantienen al no resultar afectadas por la sentencia, sin que el Decreto impugnado se encuentre en ninguno de los supuestos contemplados en el art. 12 del Texto Refundido de la Ley de Evaluación de Impacto Ambiental .

El análisis de este motivo exige precisar, con carácter previo, que el Real Decreto Legislativo 1/2008, de 11 de enero, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Evaluación de Impacto Ambiental de proyectos, considera que deben someterse a evaluación de impacto ambiental los " Los proyectos, públicos y privados, consistentes en la realización de obras, instalaciones o cualquier otra actividad comprendida en el anexo I ".

La declaración de impacto ambiental, según afirma la sentencia de instancia y en este punto no existe controversia, resulta necesaria para la aprobación del proyecto de obras en cuestión. Y en el supuesto que nos ocupa la declaración de impacto es de fecha posterior a la aprobación técnica del proyecto (la declaración se aprobó veinte días después). Esta circunstancia determina, a juicio de la sentencia de instancia, que se incumpliese el art. 12 del Real Decreto Legislativo 1/2008 al exigir que se emita la declaración de impacto ambiental "con carácter previo" a la resolución que autoriza la obra o instalación de que se trate, incumplimiento que determina, a juicio del tribunal de instancia, la nulidad del decreto impugnado.

Pero para anular el Decreto que acuerda la urgente ocupación por un vicio imputable a la tramitación del proyecto de obras previo, el tribunal de instancia parte de dos premisas: en primer lugar, que la declaración de urgente ocupación es una disposición general por lo que cualquier vicio imputable a la misma o las actuaciones de las que trae causa determina su nulidad radical y absoluta; y en segundo lugar, que los vicios en la tramitación del proyecto de obras pueden ser invocados con motivo de la impugnación de los actos que integran el procedimiento expropiatorio, en concreto, al controlar la legalidad de la declaración de urgente ocupación, conforme al art. 126 de la LEF y la jurisprudencia que permite impugnar cada uno de los trámites que conforman el expediente expropiatorio al finalizar el mismo.

Ya hemos descartado que el Decreto que acuerda la urgente ocupación de los terrenos sea una disposición de carácter general.

Y por lo que respecta al control indirecto de los vicios que pudiese adolecer la tramitación del proyecto de obras con motivo de la impugnación del decreto que acuerda la urgente ocupación, en concreto la falta de aprobación previa de la declaración de impacto ambiental, hay que partir de que el art. 126 de la LEF permite impugnar en sede contencioso-administrativa la resolución administrativa que ponga fin al expediente de expropiación o cualquiera de sus piezas, y la jurisprudencia de este Tribunal ha sostenido que los afectados al recurrir la resolución que ponga fin al procedimiento expropiatorio pueden impugnar también los vicios en que hubiese incurrido en la tramitación del expediente expropiatorio. Así lo han afirmado diferentes sentencias, entre ellas la STS de 14 de abril de 2007 que señala que "a la hora de impugnar el acuerdo del Jurado de Expropiación tal impugnación puede fundamentarse en vicios del procedimiento anteriores a dicho acuerdo", o la de 16 de enero de 2003 que afirma "este Tribunal tiene reiteradamente declarado en multitud de sentencias, que por reiteradas hacen innecesaria su cita, que los vicios de procedimiento en que hubiera podido incurrirse en el procedimiento expropiatorio si fuesen determinantes de nulidad o anulabilidad podrán ser invocados a la hora de impugnar el acto del Jurado Provincial de Expropiación de fijación del justiprecio".

Ahora bien, esta jurisprudencia no es trasladable al supuesto que nos ocupa, puesto que la misma aparece referida a las irregularidades habidas en curso del propio procedimiento expropiatorio, pero no en los supuestos como el que nos ocupa, en los que con motivo de la impugnación de un acto del procedimiento expropiatorio se invocan irregularidades en que ha podido incurrir el proyecto de obras previo que justifica la expropiación, pues se trata de actos recaídos en dos procedimientos diferentes, aunque uno sea consecuencia directa del otro.

La aprobación de este proyecto de obra pública se tramitó y se aprobó de forma autónoma, previa y separada al procedimiento expropiatorio. Una vez aprobado el proyecto de obras se dictó un acto independiente, aunque consecuencia del primero, destinado a iniciar un procedimiento de expropiación forzosa. La declaración de urgente ocupación de los bienes, iniciador del procedimiento expropiatorio, jurídicamente ha de ser considerado un procedimiento independiente del primero y que se rige por sus propias normas y garantías, entre las que no se encuentra la necesidad de tramitar y obtener una declaración de impacto ambiental, pues la decisión de iniciar un procedimiento expropiatorio por vía de urgencia no autoriza la realización de una obra o su instalación sino tan solo la urgente ocupación de los bienes necesarios para llevar a cabo la obra previamente aprobada.

Así pues, los vicios en los que eventualmente podía haber incurrido el procedimiento para la aprobación del proyecto de obras no son invocables con motivo de la impugnación de cualquier acto dictado en el procedimiento expropiatorio posterior. Se trata de dos actos singulares independientes, aunque relacionados entre sí: el de la aprobación del proyecto de obras y el de iniciación del procedimiento expropiatorio. Ni nos encontramos ante una impugnación indirecta de una disposición general con motivo de la impugnación de una acto singular dictado en aplicación de la misma, ni es posible trasladar las exigencias propias de un concreto acto, como la aprobación de un proyecto de obras, a otro de distinto alcance, como es la declaración de urgente ocupación. Ya en nuestra sentencia de 18 de diciembre de 2012 (rec. 1544/2010 ) dijimos que " es preciso diferenciar entre esas dos fases -fase de aprobación del Proyecto, previa al expediente expropiatorio, y fase de ocupación en vía de urgencia, propia del expediente expropiatorio- y la no comunicación de los posible vicios de la primera, una vez concluida por acto administrativo no impugnado y firme, al ámbito de la segunda de ellas. ...Ni tan siquiera cabría plantearse la posible impugnación del Proyecto de determinadas variantes como consecuencia de ser dictado un acto de ejecución del mismo, si es que el acta previa a la ocupación puede llegar a conceptuarse así, pues el Proyecto es un mero acto administrativo y no una disposición de carácter general que habilite la posibilidad de impugnación indirecta que contempla el artículo 26.1º de la Ley Jurisdiccional y que, en todo caso, no fue empleada en el recurso tramitado en la instancia ".

Es por ello que la ausencia de una previa declaración de impacto ambiental, en cuanto vicio imputable a la tramitación y aprobación del proyecto de obras, no es esgrimible como motivo de impugnación de la declaración de urgente ocupación, iniciador del procedimiento de expropiación forzosa, ni la declaración de impacto ambiental es exigible para adopción de la declaración de la urgencia de la ocupación de los bienes, tratándose por tanto de actos con diferente finalidad, así lo ha declarado STS Sala Tercera, Sección 3ª, de 15 de febrero de 1999 (rec. 72/1996 ).El Decreto impugnado declara la urgencia de la ocupación de los terrenos necesarios para la ejecución de una obra pública, pero en cuanto tal ni aprueba el proyecto de obras ni autoriza su realización sino que se limita a iniciar el procedimiento expropiatorio para la ocupación de los terrenos necesarios para la realización del proyecto de obras previamente aprobado.

La extensión de las irregularidades apreciadas en la tramitación del proyecto de obras al posterior acto singular de declaración de urgente ocupación no solo es incorrecta por lo ya expuesto, sino que, además, genera una situación singular, generadora de inseguridad jurídica, pues anula el acto impugnado, la declaración de urgente ocupación, por los vicios que imputa a otro acto anterior cuya validez mantiene, al no poderlo anular por no haber sido impugnado directamente ni darse los requisitos para plantear una impugnación indirecta.

La estimación de estos dos primeros motivos de casación determina la nulidad de la sentencia impugnada haciendo innecesario el análisis del tercer motivo de casación.

Costas.

Por lo que respecta a las costas de este recurso de casación y dado que nadie se ha personado como parte recurrida, no procede hacer imposición de las costas.

Y en lo referente a las costas causadas en primera instancia no se considera procedente la imposición de las costas dado que el caso presentaba serias dudas de derecho respecto al alcance de la impugnación y de la comunicabilidad de los vicios apreciados en la tramitación del proyecto de obras y su incidencia en los actos posteriores del procedimiento expropiatorio, evidenciadas por la propia fundamentación esgrimida en la sentencia de instancia.

Que debemos estimar y estimamos el recurso de casación interpuesto por la Junta de Extremadura contra la sentencia de la Sala de lo Contencioso- administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Extremadura de 28 de febrero de 2013 (rec. 239/2013 ) que se casa y anula.

Que debemos desestimar el recurso interpuesto por D. Baldomero , D. Esteban y D. Jenaro contra el Acuerdo del Consejo de Gobierno de la Junta de Extremadura de 2 de junio de 2010 por el que se desestimó el recurso de reposición contra el Decreto 94/2010, de 9 de abril por el que se declara la urgencia de la ocupación de los terrenos necesarios para las obras "Estación Depuradora de Aguas Residuales y Colectores en Sierra de Fuentes".

No hacemos expresa condena sobre las costas de este recurso de casación ni sobre las devengadas en la instancia.

Así por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos . D. Octavio Juan Herrero Pina Dª. Margarita Robles Fernandez D. Juan Carlos Trillo Alonso D. Jose Maria del Riego Valledor D. Wenceslao Francisco Olea Godoy D. Diego Cordoba Castroverde Dª. Ines Huerta Garicano

PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente D. Diego Cordoba Castroverde , estando la Sala celebrando audiencia pública en el mismo día de su fecha, de lo que, como Secretario, certifico.