STS, 13 de Octubre de 1998

En el recurso contencioso administrativo anteriormente reseñado se dictó, con fecha 1 de febrero de 1992, sentencia por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, cuyo fallo es del siguiente tenor literal: "QUE ESTIMAMOS PARCIALMENTE Y NO SUSTANCIALMENTE EL RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO INTERPUESTO POR EL LETRADO DEL ESTADO EN REPRESENTACIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO CONTRA ACUERDO DEL AYUNTAMIENTO PLENO DE USURBIL DE 26 DE JULIO DE 1989 QUE APROBÓ DEFINITIVAMENTE LA ORDENANZA MUNICIPAL PARA LA NORMALIZACIÓN DE USO DEL EUSKERA EN DICHO MUNICIPIO, Y EN SU VIRTUD, DECLARAMOS NULO DE PLENO DERECHO EL INCISO DEL ARTÍCULO 25 DEL TEXTO DE DICHA ORDENANZA QUE REFIRIÉNDOSE A COMO SE NORMALIZARON LOS AVISOS, ANUNCIOS PÚBLICOS O PUBLICIDAD DE CUALQUIER TIPO DEL AYUNTAMIENTO INDICA QUE SE HARÁ > DESESTIMANDO EN LO DEMÁS EL RECURSO INTERPUESTO, SIN ESPECIAL IMPOSICIÓN DE COSTAS".

Notificada dicha sentencia, por el Abogado del Estado se interpuso recurso de apelación que fue admitido a trámite en ambos efectos, acordándose la remisión de las actuaciones a esta Sala, ante la que se emplazó a las partes para que, en el plazo de treinta días, pudieran personarse para hacer valer sus derechos.

Por providencia de esta Sala se tuvo por personado al Abogado del Estado, acordándose le fueran entregadas las actuaciones para que, en el plazo de veinte días, pudiera presentar el escrito de alegaciones. Este trámite fue evacuado mediante escrito en el que se solicita que se revoque la sentencia apelada y se declare nula o anule la Ordenanza Municipal impugnada.

Concluido el trámite de alegaciones quedaron los autos pendientes de señalamiento para votación y fallo, para cuando por turno correspondiera. Y, a tal fin, se señaló el 7 de octubre de 1998, en cuya fecha tuvo lugar el referido acto.

En el presente recurso de apelación se suscita como cuestión a resolver la de si procede confirmar o, por el contrario, debe revocarse la sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo del País Vasco, recaída, con fecha 1 de febrero de 1992, en el recurso de dicho orden jurisdiccional núm. 1580/89. Esta sentencia estima sólo parcialmente la demanda formulada por el Abogado del Estado en nombre y representación de la Administración General del Estado, declarando nulo el inciso del artículo 25 de la Ordenanza municipal del Ayuntamiento de Usurbil, aprobada para la normalización del uso del Euskera, en cuanto refiriéndose a la normalización de avisos, anuncios públicos o publicidad de cualquier tipo del Ayuntamiento indica que se hará "o bien solamente en Euskera, cuando se considere oportuno", pero desestima en lo demás el recurso interpuesto, en el que la pretensión era la de declaración de nulidad o, subsidiariamente, de anulabilidad de la Ordenanza mencionada en su integridad.

Ahora bien, en el escrito de alegaciones de este recurso de apelación, la Administración apelante centra su crítica a la sentencia dictada en primera instancia en tres aspectos: 1º) el Tribunal a quo reconoce que la regulación contenida en los artículos 8, 9 y 10 de la Ordenanza es contraria al artículo 8.2 de la Ley 10/1982, de 24 de noviembre de Normalización del uso del Euskera, pero añade que "tal vulneración legal en tanto no incumbente (sic) al título de competencia en cuya sede se legitima la impugnación, queda salvaguardado por el principio de autonomía municipal y al margen de todo pronunciamiento de fondo"; 2º) otorgar una subvención del 50% de la tasa que corresponda pagar por la concesión de permisos de obra al que presente la solicitud redactada íntegramente en euskera resulta contraria a los artículos 3 y 14 de la Constitución; y 3º) la exigencia del conocimiento del euskera para el acceso a la función pública establecida en los artículos 35 a 38 de la Ordenanza resulta discriminatoria y contraria a los artículos 14 y 23 de la Constitución, sin que sea válida "la excusa a que se acoge el Tribunal a quo de que los principios generales no tienen conexión con la creación de plazas o el establecimiento de perfiles lingüísticos preceptivos concretos".

El análisis del primer tema sucintamente expuesto resulta de especial importancia porque determina el alcance general de la impugnación posible en el recurso contencioso- administrativo formulado, en su día, por la Administración General del Estado.

En efecto, es cierto que la críptica frase de la sentencia de primera instancia a que alude el Abogado del Estado no puede entenderse, como sostiene en su escrito de alegaciones, en el sentido de que estemos ante un conflicto de competencias cuya resolución competa al Tribunal Constitucional. Sin embargo, lo que la Sala del Tribunal Superior de Justicia quiere decir, y ello constituye su punto de partida, es que el pronunciamiento anulatorio que se solicitaba en la demanda no podía extenderse a la totalidad del reglamento local por una infracción genérica del ordenamiento jurídico, para lo que no existía la necesaria legitimación de la Administración actora, ya que el Estado carece de competencias para regular "materias de cooficialidad lingüística".

Así precisado el argumento de la sentencia recurrida, debe compartirse la tesis que mantiene el Tribunal de primera instancia. En efecto, los artículos 65 y 66 de la Ley Reguladora de las Bases de Régimen Local (LRBRL), Ley 7/1985, de 2 de abril, prevén la legitimación tanto de la Administración del Estado como de las Comunidades Autónomas para impugnar los actos y acuerdos de la Entidades locales que infrinjan el ordenamiento jurídico. Esta duplicidad de Administraciones legitimadas que tiene su explicación en la estructura compleja del Estado español, en el que las Entidades locales son elementos de la organización territorial del Estado y de las Comunidades Autónomas, y constituye, en el Derecho comparado, una peculiaridad del sistema de control de legalidad de los actos de dichas Entidades, no supone, sin embargo el reconocimiento de una legitimación absoluta e indiferenciada de ambas Administraciones. Es, por el contrario, una legitimación que responde a la naturaleza "bifronte" del régimen jurídico de las Entidades locales, en cuanto Estado y Comunidades Autónomas concurren a su determinación. De esta manera, se legitima a uno y otras en función del ordenamiento eventualmente infringido, bien por ser materia en la que es competente el Estado o la Comunidad Autónoma (art. 65 LRBRL), o bien por invasión del respectivo ámbito de competencias (art. 66 LRBRL). Este es, en definitiva, el criterio que inspira a ambos preceptos cuando se refieren a "el ámbito de sus respectivas competencias" y a los "actos y acuerdos de las entidades locales que menoscaben competencias del Estado o de las Comunidades Autónomas, interfieran su ejercicio o excedan de la competencia de dichas entidades".

En consecuencia, como refleja la sentencia impugnada, a la Administración del Estado, a través de la legitimación procesal que le atribuyen los indicados preceptos de la LRBRL, le corresponde el control de legalidad para impugnar los acuerdos de los Entes locales que infrinjan la legislación del Estado o aquellos que invadan competencias propias de la Administración estatal. Y si el sistema así diseñado presenta indudables dificultades prácticas para precisar, en cada caso, si la Administración que ejercita la acción está o no actuando en el ámbito de competencias que le corresponden como propias, en el supuesto que secontempla resulta claro que la normalización del uso del euskera es competencia normativa de la Comunidad Autónoma del País Vasco ejercida a través de la Ley 10/1982, de 24 de noviembre. Como señala la exposición de motivos de esta Ley, la Constitución y el Estatuto de Autonomía confían a los poderes públicos de dicha Comunidad la adopción de las medidas encaminadas a asegurar el desarrollo y la normalización del uso del euskera considerando su doble dimensión de parte fundamental del patrimonio cultural del pueblo vasco y, junto con el castellano, idioma de uso oficial en territorio de la Comunidad Autónoma.

Como dijo esta misma Sala, en reciente Sentencia de 21 de septiembre de 1998, la normalización lingüística de un idioma cooficial entra en el ámbito o esfera de intereses de la Comunicad Local, pero excede de ella para afectar, de modo prioritario, a los de la Comunidad Autónoma, por lo que no puede invocarse la capacidad de los Entes Locales para la promoción de los intereses propios de la colectividad municipal. No es que no se reconozca legalmente una competencia municipal para la normalización lingüística del Euskera, sino que tal competencia está atribuida a la Comunidad Autónoma. Pero partiendo de esta premisa, ha de compartirse el criterio y el método de análisis del Tribunal a quo en cuanto, por razón de la legitimación que ostenta la Administración General del Estado, entiende únicamente viable en el proceso el examen de la impugnación relativa a infracción de preceptos del ordenamiento estatal, teniendo, ademas, en cuenta que la STC 82/1986, de 26 de junio (fund. juri. 4º), advierte que el título competencial del artículo 149.1.1ª CE no habilita al Estado para regular, con carácter general, siquiera en sus aspectos básicos, la cooficialidad de las lenguas españolas distintas del castellano y su consiguiente utilización por los poderes públicos o el derecho al uso de otras lenguas españolas por los particulares. En concreto, la regulación de la normalización lingüística del euskera es competencia atribuida por el artículo 3.2 CE y por el art. 6.1.y 2 del Estatuto a la Comunidad Autónoma Vasca.

El ámbito impugnatorio al que con acierto limita su examen el Tribunal de primera instancia es el de la eventual infracción de los preceptos constitucionales que se invocan, dejando al margen los aspectos de la reglamentación municipal que pudieran vulnerar el ordenamiento jurídico autonómico representado por la indicada Ley 10/1982, de 24 de noviembre. Y, desde esta exclusiva perspectiva, son rechazables los argumentos esgrimidos por el Abogado del Estado tanto en relación con los artículos 45 y 46 de la Ordenanza como respecto a los artículos 35 a 38 de la misma Norma por las siguientes razones:

1. La subvención, como toda técnica de fomento, introduce un elemento de diferenciación en cuanto que con ella se potencia con determinados beneficios una concreta actividad privada que se adecua a ciertos objetivos perseguidos por la Administración otorgante de la subvención. Sin embargo, ello no supone una discriminación contraria al artículo 14 CE, siempre que exista una razón jurídicamente atendible que justifique esa diferencia de trato, y que, en el ámbito de que se trata, se traduce en la legitimidad de la finalidad perseguida por la Administración y en la ausencia de desproporción en el mecanismo de fomento utilizado. Así resulta tanto de la doctrina del Tribunal Constitucional como de la jurisprudencia de esta Sala que han señalado que la igualdad, tanto en la ley (o en la norma reglamentaria) como en su aplicación, no supone el tratar todos los casos o supuestos de hecho con carácter absolutamente igualatorio, sino, como se dice en la STC 144/1.988, de 12 de julio, "tratar de modo igual a todos aquellos que se encuentren en la misma situación ...". Del mismo modo, en la Sentencia 209/1.988, de 10 de noviembre, se dice que "las diferenciaciones normativas, para que puedan considerarse no discriminatorias, resulta indispensable que exista una justificación objetiva y razonable de acuerdo con criterios y juicios de valor generalmente aceptados, cuya exigencia debe aplicarse en relación con la finalidad y efectos de la medida considerada, debiendo estar presente, por ello, una razonable relación de proporcionalidad entre los medios empleados y la finalidad perseguida ...". Y, siendo ello así, debe entenderse que resulta legítima y proporcionada la promoción o incentivación de uno de los idiomas españoles cooficiales según la Constitución y el Estatuto de Autonomía, como es el euskera, que se encuentra en una situación de evidente inferioridad en su utilización y difusión, a través de las subvenciones en las tasas a que se refieren los artículos 45 y 46 de la Ordenanza, que se prevén, incluso, con un límite máximo de 10.000 y 3.000 pesetas, respectivamente, según que sea la que el Ayuntamiento debe percibir por rótulos o la que corresponde al permiso de obra.

2. En relación con la posible vulneración del artículo 23.2 CE (y también, en su caso del art. 14 CE) por la exigencia de conocimiento del euskera para la selección de nuevo personal por el Ayuntamiento de Usurbil, debe tenerse también en cuenta la jurisprudencia más reciente de esta Sala que en una marcada evolución, al compás de la doctrina del Tribunal Constitucional, ha llegado a aceptar, con determinadas limitaciones, la exigencia del conocimiento del idioma propio de las Comunidades Autónomas, que lo tienen como tal, distinto del castellano, en las pruebas de acceso a sus respectivas Administraciones.

En este sentido, como recuerda una STS de 20 de marzo de 1998, la actual doctrina legal sobre lamateria se encuentra recogida en Sentencia de 22 de julio de 1996 y puede resumirse en los siguientes puntos: primero, que el principio general sigue siendo el que pueda valorarse como mérito no eliminatorio del conocimiento de lenguas españolas diferentes del castellano; segundo, que para concretas y determinadas plazas, los poderes públicos competentes pueden darle dicho carácter [eliminatorio] a la prueba de conocimiento del idioma cooficial de la respectiva Comunidad Autónoma; tercero, que la finalidad de esta excepción al principio general es la de proveer a la presencia en la Administración de personal de habla de lengua vernácula, como modo de garantizar el derecho de usarla por parte de los ciudadanos de la respectiva Comunidad (sentencia del Tribunal Constitucional de 26 de junio de 1.986); cuarto, que la apreciación del cumplimiento de esta concreta finalidad obliga a considerar discriminatoria la mencionada exigencia cuando se imponga para cubrir plazas que no estén directamente vinculadas a la utilización por los administrados de las lenguas de su Comunidad Autónoma, debiendo reservarse para aquellas en las que la imposibilidad de utilizarla les pueda producir una perturbación importante en su derecho a usarla cuando se relacionan con la Administración, lo que a su vez implica la necesidad de valorar en cada caso las funciones que sean competencia de la plaza que pretenda cubrirse, así como el conjunto de funcionarios a los que corresponda un determinado servicio, de manera que en las que se aprecie la concurrencia de la perturbación mencionada, pueda garantizarse que alguno de los funcionarios habla el idioma peculiar de la Comunidad, todo ello matizado por la vigencia del deber constitucional de conocer el castellano, que el artículo tercero de nuestra Norma Suprema impone a todos los españoles; quinto, que, cuando no medie alguna de estas circunstancias, sigue siendo plenamente aplicable la constante tesis jurisprudencial que considera discriminatoria la exigencia del conocimiento de los idiomas de las Comunidades Autónomas con carácter obligatorio, expreso o implícito. Esta doctrina jurisprudencial, en la que se tuvo especialmente en cuanta la sentencia del Tribunal Constitucional de 26 de junio de 1.986, que afirmó la constitucionalidad de la Ley Vasca 10/1.982, en la que se establecía que los poderes públicos determinarían las plazas para las que sería preceptivo el conocimiento del castellano y el euskera, ha sido ampliada por la sentencia del propio Tribunal Constitucional de 28 de febrero de 1.991, según la cual no es inconstitucional el inciso final del artículo 34 de la Ley del Parlamento de Cataluña 17/1.985, de 23 de julio, de la Función Pública de la Administración de la Generalidad, que establece, en referencia al personal al servicio de la misma, que en el proceso de selección deberá acreditarse el conocimiento de la lengua catalana en su expresión oral y escrita. Entiende la sentencia que el propio principio de mérito y capacidad para el acceso a la función pública (artículo 103.3. de la Constitución) supone la carga para quien quiera acceder a ella de acreditar las capacidades, conocimientos e idoneidad exigibles para la función a la que aspira, por lo que la exigencia del conocimiento del idioma que es oficial en el territorio donde actúa la Administración a la que aspira a servir es perfectamente incluible dentro de los méritos y capacidades requeridas. Dice la sentencia, sin embargo, que cuestión distinta es la proporcionalidad de esa exigencia, en función del tipo o nivel de la función o puesto a desempeñar, que viene impuesta por el artículo 23.2 de la Constitución, pues sería contrario al derecho de igualdad en el acceso a la función pública exigir un nivel de conocimiento del idioma cooficial de la Comunidad Autónoma que no guarde relación alguna con la capacidad requerida para desempeñar la función de que se trate.

Contemplando la doctrina expuesta no puede afirmarse que resulten contrarios a ella los artículos 35 a 38 de la Ordenanza en su formulación general, puesto que, pese a su deficiente formulación, se limita a señalar: 1º) que los trabajadores y funcionarios que contraten en lo sucesivo por el Ayuntamiento de Usurbil para los puestos bilingües han de ser aptos para el desarrollo de su actividad; 2º) que el conocimiento del euskera (según el texto literal) será considerado como mérito en las plazas en las que su conocimiento sea obligatorio (sic); y 3º) que para poder acceder a un puesto [de trabajo], tanto en calidad de funcionario como en virtud de contrato laboral, será totalmente obligatoria la acreditación de que se posee el perfil lingüístico correspondiente a ese puesto de trabajo.

Consecuentemente, aun corrigiendo la redacción que parece textualmente errónea y entendiendo que lo que quiere decir el artículo 36 de la Ordenanza es que el conocimiento del euskera es mérito para las plazas en las que no resulte obligatorio su conocimiento, ha de compartirse el criterio que parece subyacer en el razonamiento del Tribunal a quo, al señalar que para que la exigencia del euskera resultase contraria al artículo 23.2 CE, sería necesario, de acuerdo con la doctrina expuesta, conocer la concreta función o puestos de trabajo para los que se requiere tal conocimiento. Y en este sentido no puede tacharse de constitucionalmente ilegítimos unos principios formulados con la generalidad expuesta, que pueden ser o no contrarios al precepto constitucional según la aplicación que de ellos se haga, si se contemplan sin conexión con puestos o funciones determinadas o perfiles lingüísticos preceptivos para plazas determinadas.

Las razones expuestas justifican la desestimación del presente recurso de apelación, sin que, conforme al artículo 131 LJCA, se aprecien motivos para una especial declaración sobre costas.

Por lo expuesto, en nombre de Su Majestad el Rey y por la potestad que nos confiere el puebloespañol,