STS, 28 de Noviembre de 1999
| Ponente | FERNANDO LEDESMA BARTRET |
| Número de Recurso | 5284/1992 |
| Fecha de Resolución | 28 de Noviembre de 1999 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veintiocho de Noviembre de mil novecientos noventa y nueve.
VISTO por la Sala Tercera (Sección Tercera) del Tribunal Supremo el recurso de apelación interpuesto por el Procurador de los Tribunales Don Pedro Rodríguez Rodríguez, en nombre y representación del GOBIERNO VASCO de la Comunidad Autónoma de Euskadi, contra la sentencia de 21 de diciembre de 1991 dictada por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso - Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, en el recurso nº 1270/1988, interpuesto por la ASOCIACIÓN DE RELIGIOSOS DE CENTROS DE ENSEÑANZA (ARCE) contra la Orden del Consejero de Educación, Universidades e Investigación del Gobierno Vasco, de 15 de febrero de 1988, y contra la resolución del Viceconsejero de Educación de la misma Consejería de 18 de marzo de 1988 por la que se dictan instrucciones para la aplicación de dicha Orden, así como contra la resolución del mencionado Consejero de 27 de mayo de 1988 desestimatoria del recurso de alzada entablado por ARCE contra la Orden y las instrucciones antes mencionadas. Ha sido parte apelada el Procurador de los Tribunales Don José Manuel Villasante García, en nombre de la Asociación de Religiosos de Centros de Enseñanza (ARCE).
En el recurso contencioso - administrativo nº 1270/1988, la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco dictó sentencia, de fecha 21 de diciembre de 1991, cuyo fallo es del siguiente tenor literal: "FALLO: Que estimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Procurador Sr. Allende Ordorica, en representación de Asociación Religiosos Centros de Enseñanza (ARCE), contra la Orden de 15 de febrero de 1988 del Consejero de Educación, Universidades e Investigación del Gobierno Vasco, sobre criterios y procedimiento de admisión de alumnos en centros privados no universitarios sostenidos con fondos públicos para el curso 1988-89, y contra la resolución del Viceconsejero del mismo Departamento de 18 de marzo de 1988, así como contra las Ordenes desestimatorias de los respectivos recursos administrativos interpuestos contra aquéllas, y declaramos nulas de pleno derecho y anulamos y dejamos sin efecto aquellas disposiciones reglamentarias, sin que proceda especial imposición de costas".
Contra la referida sentencia ha interpuesto recurso de apelación la representación procesal del Gobierno Vasco. En su escrito de alegaciones, presentado en el R.G. del T.S. el 4 de junio de 1992, suplica que se "dicte sentencia por la que se estime el recurso de apelación interpuesto y revoque la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, de 21 de diciembre de 1992, y declare ajustada a derecho la Orden del Consejero de Educación, Universidades e Investigación del Gobierno Vasco, de 15 de febrero de 1988, por la que se regula el procedimiento de admisión de alumnos en los centros docentes no universitarios sostenidos con fondos públicos de la Comunidad Autónoma del País Vasco para el curso académico 1988/1989 y la resolución del Viceconsejero de Educación, de 18 de marzo de 1988, por la que se dictan instrucciones para la aplicaciónde aquélla".
Se ha opuesto al recurso la representación procesal de ARCE. En su escrito de alegaciones, presentado en el Juzgado de Instrucción de Guardia de Madrid el 10 de julio de 1992, suplica la desestimación del recurso y la confirmación de la sentencia apelada.
Mediante providencia de 1 de julio de 1999 se acordó señalar para votación y fallo del recurso el día 17 de noviembre de 1999, designándose Ponente al Magistrado Excmo. Sr. D. Fernando Ledesma Bartret. En la indicada fecha tuvieron lugar ambos actos.
En el Boletín Oficial del País Vasco de 17 de febrero de 1988 fue publicada la Orden del Consejero del Departamento de Educación, Universidades e Investigación, de 15 de febrero de 1988, por la que se regulaba el procedimiento de admisión de alumnos en los Centros Docentes no universitarios sostenidos con fondos públicos de la Comunidad Autónoma del País Vasco para el curso académico 1988/89. El 30 de marzo siguiente aquel mismo Boletín Oficial publicó la Resolución del Viceconsejero de Educación por la que se dictaban instrucciones para la aplicación de la Orden de 15 de febrero antes citada. Contra las indicadas Orden e instrucciones interpuso recurso contencioso-administrativo la Asociación de Religiosos de Centros de Enseñanza (ARCE), en el que recayó la sentencia apelada, cuyo fallo estima el recurso y declara nulas de pleno derecho ambas disposiciones reglamentarias, que deja sin efecto. En síntesis, el razonamiento que conduce a tal pronunciamiento contiene tres consideraciones principales: de un lado, el art. 26.4 de la Ley de la Comunidad Autónoma del País Vasco 7/1981, de 30 de junio, reguladora del Gobierno y su Presidente, no habilita al Consejero de Educación, Universidades e Investigación para regular una materia como la que es objeto de la Orden impugnada, pues se trata de una atribución que, de acuerdo con el art. 18.c) de la misma Ley, corresponde al Gobierno Vasco; de otro, no cabe invocar como normas habilitadoras las de los arts. 20.2, 53 y Disposición Adicional Primera de la LODE (Ley 8/1985, de 3 de julio, reguladora del derecho a la educación), Disposición esta última según la cual "la presente Ley podrá ser desarrollada por las Comunidades Autónomas que tengan reconocida competencia para ello en sus respectivos Estatutos de Autonomía", pues aunque el Gobierno Vasco, al amparo de las competencias que en materia educativa le atribuye el art. 16 de su Estatuto de Autonomía, aprobó el Decreto 74/1986, de 18 de marzo, para regular en su territorio la misma materia objeto del R.D. 2375/1985, de 18 de diciembre, sobre "Criterios de admisión de alumnos en Centros Docentes no universitarios sostenidos con fondos públicos", es lo cierto que aquel Decreto autonómico fue suspendido por los Tribunales del orden Contencioso- Administrativo; y finalmente, tampoco encuentran amparo las disposiciones declaradas nulas en la Disposición Adicional Tercera del R.D. 2375/1985 (que establece que el Reglamento que aprueba "será de aplicación en el ámbito territorial de las Comunidades Autónomas que tengan atribuida competencia al efecto en tanto no desarrollen lo establecido en los arts. 20.2 y 53 de la Ley Orgánica reguladora del derecho a la educación, de conformidad con su Disposición Adicional 1ª.1, y mientras no tengan transferidos los servicios correspondientes. En todo caso, este Reglamento se aplicará para integrar las disposiciones autonómicas") ni en su Disposición Final, que únicamente habilita al Ministro de Educación y Ciencia, no al Consejero, para regular cuantas cuestiones se deriven del desarrollo y aplicación del R.D. 2375/1985.
La Sala no comparte el razonamiento de la sentencia recurrida y estima procedente acoger el recurso de apelación y declarar la conformidad a derecho de las disposiciones generales impugnadas en la instancia. Para llegar a tal conclusión, tenemos en cuenta: a) que la Orden y las instrucciones son sólo para el curso académico 1988/89, como se reconoce en su preámbulo; y b) que la Orden reproduce con poco significativas modificaciones el contenido del R.D. 2375/1985, modificaciones que tienen su justificación en el hecho diferencial lingüístico de la Comunidad Autónoma apelante (inciso final del art. 2, en relación con el art. 6 del E.P.V.) o en las competencias exclusivas respecto de las normas de procedimiento administrativo derivadas de la organización propia del País Vasco (art. 10.6 del E.P.V.), competencias a las que responde el contenido de los arts. 7 y 8 de la Orden, preceptos estos de alcance estrictamente doméstico y procedimental perfectamente compatibles con los criterios prioritarios de admisión de alumnos previstos en los arts. 20.2 y 53 de la LODE, para cuya aprobación corresponde la competencia al Consejero que dictó la Orden, de acuerdo con el art. 26.4 de la Ley 7/1981 del País Vasco.
Para dejar más justificada la afirmación de que la Orden autonómica reproduce en lo sustancial, haciéndolo suyo, el contenido del R.D. estatal, cuyas normas pasan a integrar la disposición autonómica (como dice el inciso final de la Disposición Adicional Tercera del R.D. estatal, que antes hemos transcrito) baste decir: que el art. primero de la Orden reproduce sustancialmente el art. 3.1 del Real Decreto; que el art. segundo se corresponde con el 2 del Real Decreto; que los apartados 1 y 2 del art.tercero de la Orden vienen a coincidir con los arts. 5 y 4, respectivamente, del Real Decreto, lo mismo que sucede en el caso del art. cuarto de la Orden y los arts. 7 y 10 del Real Decreto; que no existen tampoco diferencias sustanciales entre los arts. quinto y sexto de la Orden y el art. 9.3 del Real Decreto, lo que igualmente cabe afirmar cuando se comparan los arts. noveno y décimo de la Orden y los arts. 14.1, 15 y 16 del Real Decreto. Este paralelismo entre Orden y Real Decreto no se rompe por el criterio complementario recogido en el apartado a) del Anexo I.
Sobre las cuestiones jurídicas que esta apelación plantea existe ya jurisprudencia de la Sala, cuya doctrina debemos mantener por exigencias de los principios de igualdad y seguridad jurídica. La STS de 9 de diciembre de 1987 estimó el recurso de apelación interpuesto por la Junta de Andalucía contra la sentencia de la Sala de lo Contencioso - Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Sevilla, que había estimado en parte el recurso contencioso-administrativo entablado por la Federación Española de Religiosos de la Enseñanza contra la Orden del Consejero de Educación y Ciencia de 12 de mayo de 1986 sobre escolarización y matriculación de alumnos en los centros escolares dependientes de la Comunidad Autónoma sostenidos con fondos públicos. Se trata, pues, de una materia coincidente con la que en este recurso de apelación examinamos. Pues bien, en el párrafo tercero de su fundamento de derecho tercero se dice textualmente: "No puede ponerse en tela de juicio la competencia del Gobierno para dictar el Real Decreto 2375/1985, que desarrolla el art. 20.2 de la LODE, ni tampoco su aplicación en Andalucía, como derecho supletorio, en tanto su Consejo de Gobierno no haga uso -y no la había hecho a la sazón- de sus competencias normativas al efecto (art. 149.3 "in fine" de la Constitución, en relación con el art. 15 de su Estatuto de Autonomía) y Disposición Adicional Tercera del R.D. 2375/1985. Tampoco puede ponerse en duda la validez de la Orden del Consejero de Educación y Ciencia de 12 de mayo de 1986, por cuanto limita su alcance a reproducir -quizás innecesariamente- con alguna matización que se analizará después al hilo del examen de los preceptos impugnados, la regulación contenida en el R.D. 2375/1985, ni en fin la de las dos resoluciones de la Dirección General de Ordenación Académica de 13 de mayo de 1986, que encuentran cobertura en la disposición final de dicha Orden por la que se autoriza a la citada Dirección General para regular cuantas cuestiones se deriven del desarrollo y aplicación de la misma, autorización de la que se ha hecho uso, con un objetivo temporal bien concreto, regular la escolarización y matriculación de alumnos en los centros sostenidos con fondos públicos para el curso 1986/87. Y no cabe argüir que la Consejería de Educación y Ciencia no era el órgano competente para regular la materia contenida en la Orden de 12 de mayo de 1986 o que ésta se dictó sin el previo y preceptivo Dictamen del Consejo de Estado, porque como ya quedó adelantado la expresada Orden se ha limitado a reproducir sustancialmente -en lo que interesa a los efectos del recurso- la regulación reglamentaria contenida en el R.D. 2375/1985 que, como derecho estatal, es de aplicación supletoria del derecho propio de la Comunidad Autónoma de Andalucía. Queremos decir con esto que la Consejería de Educación y Ciencia no hizo uso de la potestad normativa reconocida en la Disposición Final Primera de la LODE al dictar la Orden de 12 de mayo de 1986 -prueba de ello es que en la memoria de ésta se designe un objetivo más concreto, evitar que el proceso de matriculación y escolarización no sufra retraso en el tiempo, en tanto se despacha por el Consejo de Estado un Proyecto de Decreto sobre los criterios de admisión de alumnos- por lo que no puede apreciarse vicio alguno formal en su elaboración". Un criterio igualmente reconocedor de la competencia del Consejero competente, en este caso, de la Comunidad Autónoma de Canarias, para la regulación de la misma materia objeto de la Orden a que esta apelación se refiere se desprende de la STS de 7 de diciembre de 1987. Hay, pues, jurisprudencia (art. 1.6 del C.Civil) sobre la interpretación de las normas integrantes del ordenamiento jurídico aplicable al caso enjuiciado.
Antes de aplicar a nuestro supuesto esta jurisprudencia conviene hacer otras dos precisiones: la primera se refiere a la suerte corrida por el Decreto autonómico 74/1986, cuya suspensión jurisdiccional hizo precisa la publicación de la Orden que el Tribunal "a quo" ha declarado nula de pleno derecho. Tal Decreto fue declarado nulo por la STS de 7 de marzo de 1991 por haber sido aprobado sin haber emitido su dictamen preceptivo el Consejo de Estado. Contra tal sentencia interpuso recurso extraordinario de revisión el Gobierno Vasco, que fue desestimado por STS de 16 de enero de 1993. De esta última sentencia, dictada en el recurso extraordinario de revisión, debemos destacar lo que se afirma en su fundamento de derecho cuarto, que dice así en lo que aquí importa: "Asiste razón al Gobierno Vasco al sostener que, desde un punto de vista de rigurosa técnica, no son homologables los Reglamentos ejecutivos de las Leyes (sean estas estatales o autonómicas) y aquellos otros Reglamentos que las Comunidades Autonómicas aprueban, en el marco de la legislación básica estatal y partiendo de los límites que esta normación básica impone al desarrollo legislativo regional, en materias de competencias concurrentes o compartidas entre el Estado y los Entes Autonómicos, como es el caso tanto del D. 43/86 de las Islas Baleares, sobre Cajas de Ahorros, como del ahora cuestionado, D. 74/1986 del Gobierno Vasco sobre admisión de alumnos en los Centros Públicos y concertados, producidos ambos como operaciones de desarrollo normativo dentro del marco de leyes básicas estatales, como las leyes antes referidas, concretada en el caso que no ocupa, por la Ley Orgánica de derecho a la educación Ley orgánica 8/1985.Ha de afirmarse que, en efecto, no se trata tanto, en estos supuestos, de completar, pormenorizar, detallar o precisar una anterior regulación a nivel de Ley (que es lo propio de los Reglamentos ejecutivos a que se refiere el art. 22.3 de la Ley Orgánica del Consejo de Estado), sino de ejercitar una competencia autonómica, en el plano normativo reglamentario, con sujeción o atenida a los límites que la uniformidad de la legislación básica estatal le impone, lo que permite a la Comunidad Autónoma introducir en la regulación opciones políticas propias, acomodadas a sus peculiares características, siempre que no desvirtúen las normas básicas estatales, por lo que, así considerados estos instrumentos normativos, más que desarrollar las normas básicas la función que cumplen es completar el ordenamiento jurídico a cuya formación concurren los dos tipos de Entes Públicos territoriales con poder normativo". La segunda precisión se refiere al hecho de que la STS de 9 de diciembre de 1987, aparte y además de sentar la doctrina que antes hemos transcrito, examina cada uno de los artículos que la Sentencia del Tribunal "a quo" había declarado nulos, llegando a la conclusión de que todos ellos se ajustan a derecho, revocando por tanto en su totalidad la sentencia apelada.
De todo lo anterior resulta que, al igual que en el caso de la STS de 9 de diciembre de 1987, no existía en el caso que ahora enjuiciamos norma del Gobierno Vaco que pudiera regular la materia que la Orden del Consejero se refiere, pues el Decreto aprobado fue primero suspendido en su vigencia y después declarado radicalmente nulo. Dicha Orden, ya lo hemos anticipado, se limita a reproducir, con las matizaciones indicadas, la regulación contenida en el R.D. 2377/1985 que, como derecho estatal es de aplicación supletoria del derecho propio de la Comunidad Autónoma del País Vasco. Como se desprende de su Preámbulo, la Orden del Consejero Vasco tiene el limitado alcance de garantizar el derecho a la educación durante el curso 1988/89, evitando así -lo decimos utilizando las propias palabras de la STS de 9 de diciembre de 1987- que el proceso de matriculación y escolarización no sufrirá retraso en tanto se aprobase, depurado del defecto de forma que provocó la declaración de su nulidad, el Decreto al que remite la Disposición Final Primera de la LODE. Concurriendo los mismos presupuestos de hecho y de derecho, nuestra respuesta en el caso que ahora enjuiciamos debe ser la misma que la que esta misma Sala dio en el caso de la sentencia a que acabamos de hacer referencia. Por ello, procede acoger el recurso de apelación.
No apreciándose mala fe o temeridad, no ha lugar a la condena en costas (Art. 131.1 de la L.J.)
En atención a todo lo expuesto, en nombre de Su Majestad el Rey,
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) Estimamos el recurso de apelación interpuesto por la representación procesal del GOBIERNO VASCO contra la sentencia de fecha 21 de diciembre de 1991 dictada por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco en el recurso nº 1270/1988, sentencia que revocamos y dejamos sin efecto alguno.
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) Desestimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la ASOCIACIÓN DE RELIGIOSOS DE CENTROS DE ENSEÑANZA (ARCE) contra la Orden del Consejero de Educación, Universidades e Investigación del Gobierno Vasco de 15 de febrero de 1988, contra la Resolución del Viceconsejero de Educación de la misma Consejería de 18 de marzo de 1988 por la que se dictan instrucciones para la aplicación de la Orden anteriormente citada, así como contra la Resolución del mismo Consejero de 27 de mayo de 1988 desestimatoria del recurso de alzada entablado por ARCE contra la Orden y las instrucciones antes mencionadas, disposiciones generales y acto administrativo que declaramos ajustados a derecho. Y
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) No ha lugar a la condena en costas.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia en el mismo día de su fecha por el Magistrado Ponente Excmo. Sr. DON FERNANDO LEDESMA BARTRET, estando constituida la Sala en audiencia pública de lo que, como SECRETARIA, certifico.
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