Una aproximación a las fuentes normativas del sistema tributario autonómico

AutorJuan Calvo Vergez
CargoProfesor Ayudante de Derecho Financiero y Tributario. Universidad de León

I. LA IMPORTANCIA DEL LLAMADO "BLOQUE DE CONSTITUCIONALIDAD" EN LA CONFIGURACIÓN DEL SISTEMA TRIBUTARIO AUTONÓMICO

Como es sabido, la expresión "bloque de constitucionalidad" resultó acuñada por nuestro Tribunal Constitucional en su Sentencia 252/1988 de 20 de diciembre, en cuyo F.J.º 3º, al hilo de la consideración de la LOFCA como Ley dictada para desarrollar un mandato constitucional, se disponía que "(...) La LOFCA queda integrada por ello en el bloque de la constitucionalidad que define a estos efectos el art. 28 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional"1.

Sin ningún género de dudas la Constitución constituye la fuente más importante dentro del ámbito del Derecho Tributario, no ya sólo por su rango, sino también por su contenido. Debido a la época de su creación su contenido tributario resulta considerable. En palabras de SÁNCHEZ SERRANO2, "es en la Constitución y en el Derecho Constitucional donde puede encontrarse unidad, sentido y fundamento al Derecho Financiero".

En efecto, es la Norma Fundamental la que realiza las atribuciones de poder tributario (al Estado, Comunidades Autónomas y Municipios) así como la que establece la reserva de Ley y el conjunto de los demás principios constitucionales (generalidad, capacidad económica, progresividad, igualdad y justicia tributaria), que no sólo presiden la producción de normas jurídicas tributarias, sino que también resultan aptos para su interpretación. La Constitución es norma de aplicación directa; su art. 9.1 no deja lugar a dudas: "Los ciudadanos y los poderes públicos están sujetos a la Constitución y al resto del ordenamiento jurídico".

Esta consideración de la Constitución como fuente de Derecho Tributario sugiere dos observaciones. En primer lugar, el conjunto de sus principios se encuentran igualmente establecidos en la Ley General Tributaria, Ley 58/2003, vinculando al legislador ordinario y pudiendo ser utilizados como método de interpretación en relación con todas las leyes, dada la generalidad y supremacía de la Constitución.

En segundo término la Ley Fundamental contiene otros principios no estrictamente tributarios pero de considerable aplicación a este campo normativo: es el caso del principio de seguridad jurídica, la tutela judicial efectiva, la no indefensión o el principio de legalidad. En tanto en cuanto el tributo constituye un instituto esencialmente público, la aplicación de estos principios resulta amplia y fecunda.

La Constitución presenta además una importancia añadida como fuente del sistema tributario de las Comunidades Autónomas. No hemos de olvidar que, con independencia de los referidos principios constitucionales recogidos en nuestra Norma Fundamental y aplicables a todos los tributos, el texto constitucional ha establecido dos principios específicos de la tributación regional como son los de coordinación con la Hacienda estatal y solidaridad entre todos los españoles.

Dispone asimismo la Constitución un verdadero sistema tributario relacionando las figuras que pueden constituirlo (tasas, contribuciones especiales, impuestos propios y cedidos, recargos y participaciones en los ingresos del Estado) y autorizando la regulación de las competencias financieras y tributarias propias del sistema a través de una Ley orgánica que históricamente ha sido la LOFCA3.

El Estatuto de Autonomía constituye la norma institucional básica de las Comunidades Autónomas, siendo la fuente más importante de su ordenamiento. Téngase presente que una de las diferencias existentes entre el sistema de Estado compuesto adoptado en nuestra Constitución y el de un Estado federal típico consiste en el hecho de que en el primero la Constitución no ultima por sí sola la distribución de competencias sino que, por el contrario, se limita a ofrecer un marco formal que permite el desarrollo de opciones autonómicas las cuales, tal y como declara el art. 147.1 CE, se concretan "(...) En un Estatuto de Autonomía propio de cada una de ellas que especificará tanto la organización propia de la respectiva Comunidad Autónoma como el nivel de competencias que, dentro del marco establecido en la Constitución, asumirá dicha Comunidad en concreto"4. De igual interés resulta la dicción del apartado segundo del citado precepto, a cuyo tenor "Los Estatutos de Autonomía deberán contener la denominación, organización y sede de las instituciones autonómicas propias".

Su naturaleza institucional y su juego, materialmente constitucional, vienen a justificar su importancia como fuente de normas tributarias. Ahora bien, ¿deben considerarse los Estatutos como un acto estatal de derivación del poder de legislar a favor de las Comunidades Autónomas? ¿Son los Estatutos normas del Estado o normas autonómicas en sí mismas? A nuestro juicio, dado su origen, su aprobación y su posición respecto a la Constitución, es posible afirmar que son ambas cosas.

De una parte cabe considerar que son expresión del principio autonómico por cuanto su formación tiene lugar a partir de una iniciativa autonómica (arts. 143 y 151 CE) y continúa con una elaboración formulada por los representantes del territorio correspondiente (art. 146 CE). Incluso en el caso de los llamados Estatutos del nivel superior de autonomía esta línea queda prolongada en la propia fase de aprobación por las Cortes Generales, la cual requiere "un común acuerdo para su formulación definitiva" (art. 151.2 CE), acuerdo que corresponde exclusivamente a las Cortes ratificar o no.

Por otra parte, la propia rigidez de la técnica de modificación de los Estatutos en virtud de la cual, una vez aprobados, su modificación requerirá el consentimiento expreso de las representaciones del territorio respectivo, constituye un claro reflejo de esta circunstancia. No obstante hemos de reconocer que al mismo tiempo constituye una norma estatal y así lo precisa el propio art. 147.1 de la Norma Fundamental al disponer que "(...) Los Estatutos serán la norma institucional básica de cada Comunidad Autónoma y el Estado los reconocerá y amparará como parte integrante de su ordenamiento jurídico".

La consideración de los Estatutos de Autonomía como norma estatal parece evidente desde una perspectiva formal en tanto en cuanto la Constitución le otorga en numerosos preceptos (arts. 81,1, 146, 147.3 o 151) el carácter de Ley orgánica de las Cortes Generales. Creemos sin embargo que su calificación como norma propia del Estado procede también de su propia función y contenido, configurándose como complemento indispensable de la Constitución al llevar a cabo la concreción de la potencialidad autonómica que aquélla simplemente enuncia, estableciendo las disposiciones oportunas al amparo de la reserva de Ley contenida en el art. 133.2 CE5.

¿Disponen los Estatutos de Autonomía de un rango constitucional? La respuesta sería en nuestra opinión afirmativa en el supuesto de que la Constitución se hubiese limitado a efectuar una remisión en blanco a los Estatutos para determinar el alcance y contenido de las autonomías. Sin embargo, como es sabido, no ha sido así. Piénsese en la necesaria vigencia al efecto del marco diseñado por el Título VIII del texto constitucional (arts. 137 a 139, 148, 149, 150 y 155 y, por lo que respecta al ámbito financiero, art. 156 y ss), el cual en ningún caso puede resultar excedido por los Estatutos.

Tal y como reconoce el art. 27.2.a) LOTC cuando dispone que "Los Estatutos de Autonomía son susceptibles de declaración de inconstitucionalidad", el Estatuto queda subordinado a la primacía absoluta de la Constitución y está sujeto en consecuencia al principio básico de interpretación conforme a la Constitución6.

Siguiendo a CRUZ VILLALÓN7, el hecho de que el Estatuto no alcance el rango de norma constitucional no significa que deba de tener necesariamente el rango común de cualquier otra Ley, o Ley Orgánica. Como bien apunta el citado autor, "(...) Por aquí quiebra la tesis de que en materia autonómica la Constitución se habría limitado a efectuar una reserva de Ley Orgánica, que equivaldría a desconstitucionalizar la estructura del Estado".

Sabido es que la Constitución exige el complemento de un Estatuto aprobado por Ley Orgánica con la finalidad de que cada Comunidad Autónoma se constituya como tal y asuma su conjunto de competencias autonómicas tasadas en aquél, por lo que no resulta en ningún caso admisible la posibilidad de que, una vez aprobado dicho Estatuto, pueda ser indefinidamente sustituido por ulteriores Leyes Orgánicas.

La Norma Fundamental dota a los Estatutos, una vez aprobados, de lo que GARCÍA DE ENTERRÍA8 denomina una "superrigidez cualificada" en virtud de la cual las Cortes Generales no son jurídicamente competentes para reformar, modificar o derogar por sí solas un Estatuto, a diferencia de lo que sucedería con la modificación o derogación de una Ley Orgánica sobre cualquier otra materia9.

A través del bloqueo que constituye la exigencia de la previa conformidad cualificada de las poblaciones afectadas, los Estatutos vienen a ser inmunes al poder legislativo de las Cortes Generales. Incluso en la medida en que resulta exigible una aprobación final de éstas mediante Ley Orgánica cabe entender que tampoco los legislativos autonómicos pueden alterar por sí solos el contenido de sus propios Estatutos.

En todo caso la superioridad normativa o de rango de los Estatutos sobre las leyes de cualquier procedencia, ya sean del Estado (leyes ordinarias u Orgánicas) o de las Comunidades Autónomas, queda plenamente instituida sobre la base de su calidad jurídica. De conformidad con lo dispuesto por el art. 28.1 LOTC, "Para apreciar la conformidad o disconformidad con la Constitución de una Ley, disposición o acto con fuerza de Ley del Estado o de las Comunidades Autónomas, el Tribunal considerará, además de los preceptos constitucionales, las Leyes que dentro del marco constitucional se hubieran dictado para delimitar las competencias del Estado y las diferentes Comunidades Autónomas". Sin lugar a dudas lo...

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