STS, 13 de Septiembre de 2013

La sentencia recurrida contiene parte dispositiva del siguiente tenor: "FALLAMOS.- En atención a todo lo expuesto, la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Asturias, ha decidido: Desestimar los recursos contencioso-administrativos interpuestos por las representaciones procesales del Ayuntamiento de Mieres, "GONCESCO S.A." y "CONSTRUCTORA COVADONGA, S.A.", contra los Acuerdos impugnados, por ser actos conformes a derecho".

Notificada la anterior sentencia, la representación procesal del Excmo. Ayuntamiento de Mieres, presentó escrito ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Asturias, preparando el recurso de casación contra la misma. Por Providencia la Sala tuvo por preparado en tiempo y forma el recurso de casación, emplazando a las partes para que comparecieran ante el Tribunal Supremo.

Recibidas las actuaciones ante este Tribunal, la parte recurrente, se personó ante esta Sala e interpuso el anunciado recurso de casación, expresando los motivos en que se funda y suplicando a la Sala: "...dicte sentencia estimatoria por la que se revoque y case la misma y, en consecuencia, dicte otra más ajustada a derecho en la que se declare que el derecho reconocido por el artículo 69 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976 , no se ejercitó correctamente por los interesados, por lo que el expediente expropiatorio no se culminó, de conformidad con el procedimiento legalmente establecido, produciéndose después una modificación de planeamiento que estableció para el desarrollo de las fincas el sistema de compensación, razón por la que carece de causa la expropiación. Subsidiariamente, declare procedente la valoración municipal de los bienes expropiados por ser ajustada a derecho".

Teniendo por interpuesto y admitido el recurso de casación por esta Sala, se emplazaron a las partes recurridas para que en el plazo de treinta días, formalizaran escrito de oposición, lo que realizó, la mercantil "GONCESCO S.A." y "CONSTRUCTORA COVADONGA, S.A", oponiéndose al recurso de casación y suplicando a la Sala: "...dicte Resolución por la que, desestimando todos los motivos aducidos por la recurrente, se declare no haber lugar al Recurso de Casación, confirmando en sus propios términos la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Asturias en fecha 11 de noviembre de 2011 , por ser ajustada a derecho y todo ello con expresa imposición de costas a la recurrente".

Por escrito de 24 de septiembre de 2011, el Abogado del Estado, suplica: "...dicte sentencia desestimando este recurso".

Evacuado dicho trámite, se dieron por conclusas las actuaciones, señalándose para votación y fallo la audiencia el día 11 de septiembre de 2013, en cuyo acto tuvo lugar, habiéndose observado las formalidades legales referentes al procedimiento.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Diego Cordoba Castroverde, Magistrado de la Sala.

En el presente recurso de casación, interpuesto por el Excmo. Ayuntamiento de Mieres, se impugna la sentencia de la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Asturias de 11 de noviembre de 2010 que desestimó los recursos interpuestos por el Ayuntamiento de Mieres y las entidades Goncesco SA y Constructora Covadonga SA contra los Acuerdos del Jurado Provincial de Expropiación en los se fijaron el justiprecio de varias fincas propiedad de dichas empresas ubicadas en el casco urbano de Mieres.

Motivos de casación .

Varios son los motivos de casación esgrimidos por el Ayuntamiento recurrente:

1. Al amparo del art. 88.1.d) de la LJ por infracción del artículo 69 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976 y de la correcta interpretación del mismo dada por la jurisprudencia, en concreto, por entender que la sentencia de instancia vulnera la doctrina sentada en la STS de 4 de abril de 2003 (rec. 11196/1998 ) por cuanto el interesado no presentó en tiempo y forma la hoja de aprecio al Jurado Provincial de Expropiación al objeto de que se dictara la resolución oportuna sobre el justiprecio. A su juicio, tras la denuncia previa de la inactividad municipal -que la empresa cumplió mediante el escrito presentado el 13 de mayo de 1994- debió haberse dirigido transcurridos tres meses al Jurado Provincial presentándole su hoja de aprecio para que fijase justiprecio, pero, en su lugar, impugnó ante los tribunales la supuesta resolución denegatoria, por lo que entiende que el interesado no llegó a culminar los pasos necesarios para activar el procedimiento expropiatorio "ex legis".

2. El segundo motivo, formulado al amparo del art. 88.1.d) de la LJ , se denuncia la infracción del artículo 53.2 de la Ley 30/1992 y de la correcta interpretación del mismo dada por la jurisprudencia del Tribunal Supremo, que concreta en la desaparición de la causa expropiandi porque la revisión del planeamiento realizada en 1995 supuso la derogación de la declaración de utilidad pública que existía y la incorporación de las fincas a diversas unidades de ejecución a desarrollar por compensación. A juicio de la parte recurrente, si el interesado no fue expropiado bajo la vigencia del Plan de 1982 se debió a su propia actuación al no finalizar el procedimiento establecido pretendiendo ejercitarlo años más tarde cuando ya carecía de sustrato jurídico en donde sustentar la "causa expropiandi" y estaba derogada la declaración de utilidad pública que pudiera ampararse en el anterior Plan.

   Considera que de la STS de 4 de abril de 2006 (rec. 4144/2003 ) se desprende el principio de que mientras no se eleve hoja de aprecio al Jurado Provincial de expropiación es posible que la Administración urbanística altere el planeamiento y dicha alteración deje sin efecto cualquier pretensión de inicio de un expediente expropiatorio.

   Considera, además, que la incorporación de las citadas fincas al patrimonio municipal del suelo, por vía de la expropiación, implicaría la absurda consecuencia de imponer a la Administración municipal un incumplimiento del Plan actual obligándola a la adquisición de unas fincas por un procedimiento no previsto en el mismo y con un destino parcialmente distinto lo que podría dar lugar a la reversión de estos bienes.

   Y finalmente alega que existe una constante jurisprudencia del Tribunal Supremo en la que se sostiene que el procedimiento previsto en el art. 69 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976 requiere para su aplicación que se trate de terrenos que con arreglo a su clasificación urbanística no sean edificables por sus propietarios ni hayan de ser objeto de cesión obligatoria por no resultar posible la justa distribución de beneficios y cargas en el polígono o unidad de actuación, sin que los terrenos objeto de este procedimiento cumplan estas condiciones desde la modificación del Planeamiento operada en el año 1995.

3. El tercer motivo, formulado al amparo del artículo 88.1.d) de la LJ , considera que la sentencia impugnada vulnera la normativa relativa a la valoración de los bienes y derechos expropiados. Entiende que se ha vulnerado el art. 348 de la LEC en lo que respecta a la valoración de los informes periciales conforme a las reglas de la sana crítica por entender que se ha producido una valoración arbitraria e irrazonable. A su juicio, la sentencia desecha la valoración municipal que obra en el expediente por entender que resulta insuficientemente justificada y responde a razones subjetivas e hipotéticas, cuando lo cierto es que dicha valoración municipal invocaba una cuestión de derecho que no ha sido contestada en la sentencia, al sostener que no existiendo aprovechamiento lucrativo para realizar la valoración había que acudir al aprovechamiento medio del polígono. Por otra parte, la sentencia tampoco se ha pronunciado sobre la titularidad de las fincas que fue discutida en su demanda.

Expropiación por ministerio de la Ley y modificación sobrevenida del Planeamiento.

Los dos primeros motivos de casación aparecen íntimamente relacionados por lo que procede su análisis conjunto.

La parte recurrente denuncia la infracción del art. 69 del Texto Refundido de la Ley del Suelo , aprobado por el RD 12346/1976, al entender que el propietario de las fincas, tras la denuncia previa de la inactividad municipal, debió haberse dirigido, transcurridos tres meses, al Jurado Provincial presentándole su hoja de aprecio para que fijase justiprecio, pero, en su lugar, impugnó ante los tribunales la supuesta resolución denegatoria, por lo que entiende que el interesado no llegó a culminar los pasos necesarios para activar el procedimiento expropiatorio "ex legis". Entiende, en consecuencia, que en el momento en el que se produjo la modificación sobrevenida del Planeamiento en el año 1995 no se habían cumplido los trámites previstos en el art. 69 y que dicha modificación del Planeamiento hizo desaparecer la causa de la expropiación y la derogación de la declaración de utilidad pública que pudiera justificarse en el anterior Plan, desapareciendo el supuesto de hecho que pudiera amparar la petición de expropiación por ministerio de la ley ya que las fincas se incorporaron a diversas unidades de ejecución a desarrollar por el sistema de compensación por lo que, tras la modificación del Planeamiento operada en el año 1995, resulta posible un proceso de justa distribución de beneficios y cargas.

Este Tribunal ha sostenido en diversas sentencias, entre ellas STS, Sala Tercera, sección 6ª, de 4 de abril de 2006 (rec. 4144/2003 ) que la Administración puede modificar el planeamiento para atribuir una nueva calificación al terreno en el ejercicio de su "ius variandi" en materia urbanística y que esta capacidad de modificación del planeamiento no puede verse afectada ni impedida por el hecho de que el dueño de una finca haya formulado la advertencia a que se refiere el artículo 69 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1.976 , "dadoque la misma no supone ni determina el inicio del expediente de expropiación ni del de justiprecio, trámites que en el especial supuesto contemplado en el artículo 69, debe entenderse que se producen simultáneamente cuando, transcurridos dos años más y ante la inactividad de la Administración, el interesado acude, formulando su hoja de aprecio, al Jurado de Expropiación para obtener la valoración del terreno. Y nada impide que la Administración urbanística proceda, en ese período de dos años siguientes a la formulación de la advertencia, a realizar una modificación del planeamiento que comporte clasificar el terreno en cuestión de no edificable en edificable, puesto que no nos encontramos en este caso frente a ningún expediente expropiatorio iniciado sino con una mera advertencia para tutelar los derechos de quienes se ven afectados por una merma de las facultades edificatorias que tenían antes del planeamiento y que en modo alguno pueden entenderse restringidas cuando, como en el presente caso, los terrenos pasan de una calificación de no edificables a la de edificables".

La conclusión alcanzada en esta jurisprudencia se basa en la finalidad que cumple la advertencia previa, prevista para recordar a la Administración la existencia de una situación que le supone una merma de sus facultades edificatorias y del uso de tales terrenos, solicitando de la misma una actuación urbanística pendiente de ejecutar y/o la iniciación de un procedimiento expropiatorio para que se fije el justiprecio. Es por ello que aún hecha esta advertencia previa, y antes de que el propietario cumpla el resto de los plazos y requisitos legalmente previstos para que se entienda iniciado el procedimiento expropiatorio, es posible proceder a una modificación sobrevenida del Planeamiento, en la que la Administración varíe el destino de los bienes permitiendo la incorporación de estos terrenos a un desarrollo urbanístico de la zona en el que sea posible una justa distribución de beneficios y cargas que haga desaparecer el presupuesto de hecho que sustenta la expropiación forzosa por ministerio de la ley. Ahora bien, esta posibilidad de modificar el planeamiento y la consiguiente perdida sobrevenida de la "causa expropiandi" inicialmente existente no opera cuando el particular, tras haber cumplido los requisitos legalmente exigidos en el art. 69 del Texto Refundido de la Ley del Suelo , tiene derecho a que se expropien y se justiprecien sus bienes, pues como ya dijimos en la sentencia de 4 de abril de 2003 (rec. 11196/1998 ) del cumplimiento de los plazos y exigencias marcadas en el art. 69 del Texto Refundido de la Ley del Suelo nace " una autentica imposición para la Administración gestora del planeamiento y el reconocimiento de un correlativo derecho del propietario quien, en el momento en que ha transcurrido el plazo mencionado de cinco años, tiene derecho a no verse privado de su propiedad calificada por el planeamiento como no edificable y que por parte de la Administración se inicien las actuaciones expropiatorias correspondientes ".

El problema, se desplaza, por tanto, a determinar si antes de que se produjese la modificación sobrevenida del Planeamiento el propietario afectado había cumplido con las exigencias previstas en el art. 69 del Texto Refundido de la Ley del Suelo , aprobado por el RD 12346/1976, para que procediese la expropiación forzosa de sus terrenos por ministerio de la Ley.

Para ello es preciso partir, de los siguientes hitos en los que ambas partes se muestran coincidentes: El 21 de mayo de 1991 los expropiados presentaron un escrito ante el Ayuntamiento de Mieres en el que, en relación a una serie de propiedades, se interesaba "se sirva tener por efectuada la advertencia previa al justiprecio de los terrenos por aplicación del sistema de expropiación". La petición de expropiación se planteo al amparo del art. 69 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976 con base a las previsiones que se contenían en el Plan General de Ordenación Urbana de Mieres aprobado el 25 de febrero de 1982, conforme al cual, las parcelas en cuestión se incluyeron como "equipamientos comunitarios" que se obtendrían por "reparcelación económica" y habían transcurrido el plazo de ejecución previsto en el Planeamiento sin que tales equipamientos se hubiesen ejecutado, pues el plazo concluyo en el año 1990.

Ante la falta de respuesta del Ayuntamiento, el 13 de mayo de 1994 presentó sendos escritos con sus hojas de aprecio solicitando se dictase resolución fijando el justiprecio y si transcurriesen tres meses sin obtener respuesta pasaran las actuaciones al Jurado Provincial de Expropiación .

El silencio de la Administración fue interpretado como una negativa del Ayuntamiento a remitir las actuaciones al Jurado y recurrió ante la jurisdicción contencioso-administrativa la desestimación presunta.

El recurso contencioso-administrativo en el año 1995 se tramitó ante la Sala del Tribunal Superior de Justicia de Asturias con el número 1167/1995 y finalizó por sentencia de 26 de octubre de 1998 que entendió que el plazo de cinco años de inactividad para reclamar la expropiación por ministerio de la ley operaba desde la existencia de un Plan o Programa de Actuación válidos y no desde la aprobación definitiva del Plan General.

Contra esta sentencia se interpuso recurso de casación que se resolvió por sentencia de la Sala Tercera, sección Sexta, de 4 de abril de 2003 (rec. 11196/1998 ) por la que se estimó parcialmente el recurso de casación al considerar que el plazo de cinco años previsto en el art. 69 de la Ley del Suelo de 1976 se computa desde el momento mismo de la entrada en vigor del Plan puesto que a partir de ese momento se produce la declaración de utilidad pública de las obras y la necesidad de ocupación de los terrenos a los fines de la expropiación, estando la administración obligada a pagar el justiprecio debido si no lleva a efecto la expropiación en el plazo previsto de cinco años a partir del momento en que el Plan califique a los terrenos como no edificables, con absoluta independencia del plazo que se fijara para la ejecución del Plan el Programa de actuación y de las vicisitudes que en la ejecución de dicho programa se produzcan "puesto que el derecho del titular del bien nace en el momento en que transcurren aquellos cinco años a partir de la aprobación del planeamiento".

A la vista de estos hechos debe concluirse que los propietarios cumplieron los plazos y exigencias contenidos en el art. 69 del Real Decreto 1346/1976, de 9 de abril , para que procediese la expropiación forzosa por ministerio de la ley, pues la advertencia previa se dirigió a la Administración una vez transcurridos cinco años desde la entrada en vigor del Plan General de Ordenación Urbana de Mieres, aprobado el 25 de febrero de 1982, las parcelas en cuestión , no eran edificables por sus propietarios, ni resultaba posible la justa distribución de los beneficios y cargas en el polígono o unidad de actuación (estaban calificados como "equipamientos comunitarios" que se obtendrían por "reparcelación económica") y tras esta advertencia previa dejaron transcurrir dos años y presentaron hoja de aprecio ante la Administración autora del Plan.

La Corporación Local recurrente sostiene, sin embargo, que el procedimiento expropiatorio no se inició por la mera presentación de la hoja de aprecio ante la Administración expropiante sino que era preciso acudir al Jurado Provincial de Expropiación. Pero esta afirmación no puede ser compartida, pues en el caso de las expropiación forzosas por ministerio de la Ley este Tribunal ya ha señalado en STS de 5 de noviembre de 2012 (rec. 6405/2009 ) que " tiene un marcado carácter tuitivo: sirve para evitar la indefensión de los propietarios que, como consecuencia del planeamiento urbanístico, quedan sin aprovechamiento alguno, facultándoles para forzar a la Administración a que les expropie, impidiendo así que su derecho de propiedad quede vacío de contenido económico.

Con arreglo al artículo 69 del Texto refundido de la Ley del Suelo de 1976 , texto que ha reproducido el art. 103 del Decreto Legislativo 1/90 , la iniciación del expediente de justiprecio, en las expropiaciones derivadas directamente de Planes de Urbanismo, sobre terrenos no edificables y que no puedan ser objeto de cesión obligatoria por no ser posible la justa distribución de beneficios y cargas, podrá llevarse a cabo por imperativo legal, cumplidos los requisitos y plazos exigidos.

El inicio del expediente de justiprecio se materializará simplemente mediante la presentación de la correspondiente hoja de aprecio (entre otras, sentencia de 25 de mayo de 1993, recurso núm. 11217/1990 ).

La incoación del expediente expropiatorio tiene lugar, pues, por ministerio de la ley, sin otro requisito que la presentación por parte del expropiado de la oportuna hoja de aprecio ante el Ayuntamiento. Esta presentación es el elemento que desencadena la iniciación del expediente expropiatorio. Transcurridos tres meses sin que la Administración la acepte, puede continuarse el expediente mediante la presentación de la hoja de aprecio ante el Jurado de Expropiación".

Es pues la presentación de la hoja de aprecio ante la Administración expropiante el desencadenante del procedimiento expropiatorio por ministerio de la ley y el momento en el que surge el derecho de la parte a que la Administración expropie sus bienes conforme a las condiciones existentes en el Planeamiento urbanístico en esos momentos vigente. Es en ese momento cuando la Administración a la vista de la hoja de aprecio presentada puede llegar a la fijación de un justiprecio de mutuo acuerdo sin necesidad de acudir al Jurado Provincial, actuación que tan solo es necesaria, y constituye un tramite posterior, ante la falta de conformidad de las partes afectadas en la fijación del justiprecio de los bienes y derechos, pero sin que sea determinante del nacimiento del procedimiento expropiatorio ni del derecho de la parte a ser expropiada por ministerio de la ley.

De modo que, tal y como acertadamente señala la sentencia de instancia, la parte cumplió con los trámites y plazos fijados en el art. 69 del RD 1346/1976 para que se iniciara el procedimiento expropiatorio y se fijase el justiprecio con la mera presentación de la hoja de aprecio ante la Administración expropiante, sin que su derecho a ser expropiado se vea alterado por la modificación sobrevenida del Planeamiento urbanístico operada un año después, y sin que tampoco dicha modificación suponga la desaparición sobrevenida de los presupuestos jurídicos en su día existententes conforme al anterior planeamiento para que procediese la expropiación por ministerio de la ley, cuando los trámites previstos en dicha norma, como es el caso, se han cumplido por el afectado antes de operarse dicho cambio del Planeamiento. Conclusión esta que no se opone a lo afirmado en la STS de 4 de abril de 2006 (rec. 4144/2003 ) en la que se abordaba un problema diferente relativo a la posibilidad de revisar o modificar el planeamiento urbanístico una vez formulada la advertencia previa ante la Administración pero sin que el afectado hubiese presentado ante la Administración la hoja de aprecio.

Es por ello que procede desestimar los dos primeros motivos de casación.

Valoración arbitraria de la prueba. Incongruencia omisiva.

El tercer motivo plantea cuestiones de diferente índole. Así pese a considerar infringida las normas de valoración de prueba pericial, alegando la infracción del art. 348 de la LEC , argumenta que la sentencia no ha dado respuesta a dos cuestiones planteadas por la parte recurrente, referidas al aprovechamiento urbanístico aplicable y a la titularidad de las fincas discutidas.

El motivo mezcla argumentos e infracciones referidas a vicios "in iudicando" con otros referidos a vicios "in procedendo" al argumentar las pretendidas infracciones en que habría incurrido la sentencia en la valoración de la prueba pericial, planteables por el art. 88.1.d) de la LJ , para después alegar la falta de respuesta de la sentencia a alegaciones y cuestiones debidamente planteados en el debate procesal que integrarían un supuesto de incongruencia omisiva de la sentencia, invocable al amparo del art. 88.1.c) de la LJ .

Este tribunal en numerosas sentencias, entre ellas STS, Sala tercera, de 1 de marzo de 2011 (rec. 2495/2009 ) ha señalado que para que el recurso de casación sea admisible, es preciso que exista correlación entre el motivo o motivos que le sirven de fundamento -que han de ser los taxativamente autorizados por el artículo 88.1 LJ - y el desarrollo argumental desplegado en apoyo de los mismos, ya que se trata de una exigencia implícita en el deber legal de expresar "razonadamente" (ex artículo 92.1 LJ ) el motivo o motivos en que venga amparado el recurso. Sin que sea posible mezclar alegaciones referidas a diferentes motivos de casación formulados al amparo del art. 88.1.c ) y 88.1.d) de la LJ por cuanto la confusión y el desviado planteamiento de los motivos en que aquél debe fundarse, a tenor de lo que exige el artículo 88.1 de la LJCA , impiden al Tribunal el enjuiciamiento de los posibles vicios " in procedendo " o " in iudicando " de que pudiera eventualmente adolecer la resolución recurrida, procediendo, infracción que por sí misma determinaría en este momento procesal la desestimación de este motivo tal y como ha sido planteado.

Pero, en todo caso, tampoco se aprecia la infracción denunciada pues la sentencia, tras recordar la presunción de legalidad y acierto de que gozan las resoluciones del Jurado en relación a la valoración de los bienes expropiados y la posibilidad de destruir dicha presunción mediante prueba pericial idónea apreciada conforme a las reglas de la sana crítica, considera que el método de valoración realizado por el Jurado es conforme a derecho resultado insuficiente la actividad desplegada por la parte para destruirla y sin acoger la valoración municipal realizada en vía administrativa por entenderla "insuficientemente justificada y responde a razones meramente subjetivas e hipotéticas".

Debe recordarse al respecto que el Jurado al no existir aprovechamiento urbanístico adjudicado a la parcela optó por aplicar el existente en las fincas de la manzana y que el Ayuntamiento de Mieres centró su demanda contencioso-administrativa en el incumplimiento del trámite para que naciese el derecho a ser expropiado por ministerio de la ley y la inexistencia de causa expropiandi por el cambio de planeamiento operado y solo de forma subsidiaria argumentó sobre la disconformidad en la valoración del Jurado remitiéndose y ratificándose en el informe de valoración aportado en vía administrativa respecto al que denomina "aprovechamiento medio del polígono", que había sido controvertido a tenor de otros informes periciales aportados por la parte en el expediente. Sin que a lo largo del procedimiento judicial se practicase prueba alguna por parte dicho Ayuntamiento, salvo la ratificación del perito en el contenido del informe pericial aportado en vía administrativa, para desvirtuar el aprovechamiento de las parcelas colindantes acogido por el Jurado, por lo que la sentencia valorando el conjunto de la actividad probatoria desplegada llegó a la conclusión de que no se había desvirtuado el criterio de valoración fijado por el Jurado, sin que ello pueda considerarse una valoración arbitraria o irrazonable que implique la vulneración del art. 348 de la LEC .

Costas.

Procede, por todo lo expuesto, la desestimación del recurso de casación con la preceptiva condena en costas a la parte que lo ha sostenido, conforme prescribe el artículo 139.2 de la Ley Jurisdiccional . A tenor del apartado tercero de este artículo, la imposición de las costas podrá ser "a la totalidad, a una parte de éstas o hasta una cifra máxima". La Sala considera procedente en este supuesto limitar hasta una cifra máxima de cuatro mil euros la cantidad que por todos los conceptos la condenada al pago de las costas ha de satisfacer a cada una de las partes recurridas.