STS, 9 de Febrero de 2012

La Sección 1ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional dictó sentencia con fecha 1 de abril de 2009 en la que se desestima el recurso contencioso-administrativo nº 227/2007 interpuesto por Dª Asunción y demás recurrentes que figuran en el encabezamiento contra la resolución del Ministerio de Medio Ambiente de fecha 12 de junio de 2006, confirmada en reposición por la resolución de 13 de octubre de 2008, que aprueba el deslinde de los bienes de dominio público marítimo-terrestre del tramo de costa de unos 393 metros de longitud, comprendido entre el Puerto de La Caleta de Vélez hasta el límite con el término municipal de Algarrobo, en el término municipal de Vélez-Málaga, según se define en el plano fechado a 12 de junio de 1996.

En el fundamento primero de la mencionada sentencia se reseña el contenido de las resoluciones impugnadas y se ofrece una síntesis del planteamiento de los demandantes; todo ello en los siguientes términos:

PRIMERO.- Se impugna en el presente recurso contencioso-administrativo la resolución del Ministerio de Medio Ambiente de fecha 12 de junio de 2006, confirmada en reposición por la resolución de 13 de octubre de 2008, que aprueba el deslinde de los bienes de dominio público marítimo-terrestre del tramo de costa de unos 393 metros de longitud, comprendido entre el Puerto de La Caleta de Vélez hasta el límite con el término municipal de Algarrobo, en el término municipal de Vélez-Málaga, según se define en el plano fechado el 12 de junio de 1996.

Los recurrentes, según se desprende del Anejo 3 de la Memoria del proyecto de deslinde 2Relación de colindantes e interesados: datos catastrales y registrales2, y de las escrituras de compraventa adjuntadas con el escrito de interposición del recurso de reposición, son propietarios de las fincas NUM000 a NUM001 , NUM002 a NUM003 , NUM004 a NUM005 del deslinde, que en el plano parcelario obrante al citado Anejo 3, se sitúan aproximadamente entre los vértices M-4 a M-6, que serán considerados los terrenos del pleito.

En la demanda se aducen motivos formales y de fondo, debiendo analizarse en primer lugar, siguiendo un orden lógico, las cuestiones formales suscitadas: la vulneración del artículo 20 del Reglamento de Costas , la caducidad del expediente de deslinde y la modificación de la poligonal propuesta en la incoación del deslinde, sin haberse realizado un nuevo tramo de información pública

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El fundamento segundo de la sentencia examina diversos defectos procedimentales que según los recurrentes se cometieron en la tramitación del expediente y que, a su entender, invalidarían el deslinde. Tal alegato es desestimado en la sentencia, sin que sobre esta cuestión se haya suscitado debate en casación.

En el fundamento tercero se aborda la cuestión relativa a la caducidad del procedimiento de deslinde, que había sido alegada en el escrito de demanda. Literalmente transcrito, el texto de este fundamento es el siguiente:

(...) TERCERO.- Se aduce, en segundo lugar, la caducidad del expediente de deslinde, con base en el transcurso de más de 12 años desde la fecha en que se acuerda la incoación del expediente (marzo de 1994) hasta la de resolución (12 de junio de 2006), plazo que rebasa con mucho el de tres meses establecido para resolver por el artículo 42 LRJPAC, plazo al que según la actora hay que acudir al no haber fijado plazo de duración del procedimiento de deslinde ni la Ley ni el Reglamento de Costas .

Para analizar dicha cuestión hay que tener en cuenta que al tratarse de un procedimiento de deslinde incoado en 1998 la normativa procedimental aplicable es la Ley 30/1992 en su versión originaria, pues las modificaciones que introdujo la Ley 4/1999, 13 de enero, no son de aplicación a procedimientos que ya estaban iniciados con anterioridad a la entrada en vigor de dicha reforma (disposición transitoria segunda en relación con la disposición final única 2).

Con relación a lo establecido en la redacción originaria del artículo 43.4 de la Ley 30/1992 en materia de caducidad de "... procedimientos iniciados de oficio no susceptibles de producir efectos favorables para los ciudadanos ..." señalábamos en las SSAN, Sec. 1ª, de 3 de diciembre de 1999, Rec. 41/1998 ; 3 de marzo de 2000 Rec. 839/1997 ; 14 de noviembre de 2001, Rec. 251/1998 : 22 de febrero de 2002 Rec. 511/2000 ; 7 de marzo 2007, Rec.634/2004 etc que el procedimiento de deslinde no se inicia necesariamente de oficio, pues puede tener su inicio a instancia de cualquier interesado ( artículo 12.1 de la Ley 22/1988, de Costas ), y que en puridad no puede considerarse que el de deslinde sea un procedimiento limitador o restrictivo de derechos, o, por utilizar la expresión legal, un procedimiento no susceptible de producir efectos favorables para los ciudadanos, ya que junto a los intereses específicos del demandante, y además, claro es, de los intereses generales siempre concernidos en la delimitación del dominio público, concurren en el procedimiento de deslinde los derechos e intereses de terceras personas respecto de las cuales resulta cuando menos aventurado afirmar que el deslinde no puede producir efectos favorables.

Sucede así que el acto de deslinde no constituye siempre y en todo caso un acto limitativo de derechos pues en ocasiones puede provocar efectos favorables para los interesados en cuanto que determina la exclusión de sus bienes del dominio público.

Por otra parte, no es aplicable al procedimiento de deslinde que aquí nos ocupa el plazo máximo para resolver de tres meses que establece el artículo 42.2 de la Ley 30/92 (también en su redacción originaria) pues tal plazo rige únicamente, y salvo que una norma específica establezca otro diferente, con relación a las solicitudes que se formulen por los interesados. Ya señalábamos en aquellas sentencias antes mencionadas que ni la Ley ni el Reglamento de Costas tenían establecido un plazo máximo para la resolución de los expedientes de deslinde; y ahora podemos añadir que tampoco se fijó tal plazo de resolución en el Real Decreto 1771/1994, de 5 de agosto, cuya finalidad era precisamente la adecuación a la Ley 30/1992 de determinados procedimientos administrativos en materia de aguas, costas y medio ambiente.

Criterio el aquí expuesto que ha sido confirmado por el Tribunal Supremo en STS, Sala 3ª, 31 de marzo de 2004, Rec. 5371/2001 , 12 noviembre 2004, Rec 2668/2002 , 23 de enero de 2007 (Rec. 5837/2003 ).

Régimen normativo que cambia a raíz de la introducción del plazo de 24 meses previsto en el artículo 12.1 de la Ley de Costas , en la redacción dada por la ley 53/2002, de 30 de diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas y del Orden Social, que entró en vigor el día 1 de enero de 2003.

Plazo de 24 meses que conforme criterio reiterado de esta Sala, es aplicable a los procedimientos iniciados con posterioridad al 1 de Enero de 2003, por cuanto al no establecerse un régimen transitorio para la aplicación de dicha norma, debe aplicarse por analogía, el criterio contenido en la Disposición Transitoria Segunda de la Ley 30/1992 , según la cual no será de aplicación dicha norma a los procedimientos administrativos ya iniciados a la entrada en vigor de la Ley. En definitiva, el citado plazo de 24 meses no resulta aplicable a un deslinde, como el presente, incoado en 1998

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A las cuestiones referidas al fondo del asunto, y que tienen proyección en este recurso de casación, se dedican los fundamentos jurídicos quinto, sexto y séptimo de la sentencia, que pasamos a transcribir:

(...) QUINTO.- En cuanto al fondo, se efectúan por la actora las siguientes consideraciones:

Las leyes de Puertos de 1880 y 1928 así como la Ley de Costas de 1969 permiten la existencia de enclaves de propiedad privada en la zona marítimo-terrestre, con lo que se pone de relieve, a juicio de la parte actora, la legalidad de las viviendas de sus representados desde hace ya más de 90 años.

Dichas viviendas o fueron autorizadas por la Administración (Ayuntamiento o Capitanía Marítima) o bien se construyeron a la vista de la misma sin que nunca se efectuara oposición, figurando inscritas en muchos casos en el Registro de la Propiedad.

La construcción y posterior ampliación del Puerto de la Caleta ha supuesto una alteración del régimen de las corrientes en la zona que ha traído como consecuencia la alteración de las playas reduciendo su anchura, no considerando admisible que se intente ahora, 37 años después de la entrada en vigor de la Ley de Costas de 1969 y por tanto del surgimiento de la obligación de la Administración de efectuar el deslinde del dominio público marítimo-terrestre y cuando la línea de costa ha sido modificada por una obra artificial del propio Estado, que se deslinde al amparo de la Ley de 1988.

Inexistencia de informes y, estudio geomorfológico alguno, que acrediten que los terrenos tienen las características definidas en el artículo 3 de la Ley de Costas . Se señala también que toda la documentación del expediente se elaboró varios años antes de su aprobación, por lo que no existe ningún informe o fotografía que justifique la situación real de la zona al momento de dictarse la Orden aprobatoria del deslinde.

Agravio comparativo en relación con otras zonas de Málaga que siempre han respetado la existencia de núcleos consolidados. Además, señala, en esta zona se han efectuado extracciones de áridos precisamente para la regeneración de las playas de otras zonas de Málaga, que considera la actora han tenido un trato distinto y más privilegiado.

Respecto a las alegaciones efectuadas en relación con la antigüedad de las viviendas, la inscripción de parte de ellas en el Registro de la Propiedad, y el tiempo transcurrido hasta la practica del deslinde, hay que traer a colación la jurisprudencia del Tribunal Supremo sobre el particular, citando en concreto la STS, Sala 3ª, de 30 de septiembre de 2008 (Rec. 4835/2004 ) que hace referencia a la STS de 17 de febrero de 2004 , que, a su vez se remite a las anteriores SSTS de 10 de Febrero de 2004 (Rec. 3187/01 ) y de 12 de Febrero de 2004 (Rec. 3253/01 ).

La citada sentencia señala que la finalidad de la Ley de Costas 22/88, de 28 de Julio no fue sólo la de conformar hacia el futuro una regulación eficaz para la protección de dominio público marítimo-terrestre sino la de "imponer un remedio activo frente a las situaciones consumadas del pasado, en defensa de unos bienes constitucionalmente protegidos ( artículo 132 C. E .).

Todo el sistema transitorio de la Ley 22/88 demuestra lo dicho: la Ley impone su regulación también hacia el pasado, pues se sobrepone incluso a anteriores declaraciones de propiedad particular por sentencias firmes ( Disposición Transitoria 1ª -1) y también a títulos anteriores amparados por el artículo 34 de la Ley Hipotecaria (Disposición Transitoria 1ª-2).

Esta vocación de la Ley 22/88 se observa claramente en su Disposición Transitoria Primera nº 3 , que (aunque aquí no sea aplicable, por referirse a terrenos no deslindados o deslindados sólo parcialmente) dispone que el deslinde habrá de realizarse para todos los terrenos que resulten incluidos en el dominio público "aunque hayan sido ocupados por obras"...."

En aplicación de dicha doctrina jurisprudencial procede desestimar las alegaciones efectuadas respecto a los extremos citados.

SEXTO.- En cuanto a si la construcción y posterior ampliación del Puerto de la Caleta ha traído como consecuencia la alteración de la playa reduciendo su anchura, hay que señalar que se trata de una alegación en modo alguno acreditada y que, por otra parte, resulta irrelevante a los efectos del presente procedimiento de deslinde.

En este sentido cabe conviene recordar que el procedimiento de deslinde contemplado en el capítulo III del título I de la Ley de Costas 22/1998, de 28 de julio, como señala la reciente STS, Sala 3ª, de 23 de enero de 2007 (Rec. 5837/2003 ) con cita de la STS de 14 de julio de 2003 "tiene como finalidad constatar y declarar que un suelo reúne las características físicas relacionadas en los artículos 3 , 4 y 5 de dicha Ley , sin que ello comporte la imposibilidad de practicar ulteriores deslindes si el llevado a cabo resulta incorrecto, incompleto o inexacto... ya que el dominio público marítimo-terrestre viene configurado por hechos naturales que el deslinde se limita a comprobar... pues con el deslinde ... se persigue... la determinación del dominio público marítimo- terrestre a fin de constatar si efectivamente un terreno reúne o no las características contempladas en los artículos 3 , 4 y 5 de la Ley de Costas , y ello cuantas veces fuese necesario...".

Es decir, a los efectos del procedimiento de deslinde, lo relevante es determinar si unos terrenos reúnen o no las características físicas relacionadas en los artículos 3 , 4 y 5 de la Ley de Costas , con independencia de las causas por las que dichos terrenos puedan tener las mentadas características.

SÉPTIMO.- La consideración jurídica 2) de la Orden Ministerial aprobatoria del deslinde señala que tras las pruebas practicadas en el expediente, ha quedado acreditado que el límite interior del dominio público marítimo terrestre queda definido por la poligonal, que entre los Vértices M-1 a M-8 (entre los que se encuentran los del pleito) se corresponde con el límite de obras e instalaciones construidas por el Estado que se incorporan al dominio público marítimo-terrestre en virtud de lo dispuesto en el artículo 4.9 de la Ley de Costas , al tratarse de un paseo marítimo construido sobre la arena de la playa. Características que, según dicha resolución, se reconocen de la simple observación del terreno y del estudio de la documentación fotográfica incluida en el expediente.

Se trata de una zona, en la que según el apartado 1.4.2.2 de la Memoria del proyecto de deslinde, no existía ningún deslinde aprobado con anterioridad, señalándose en cuanto a la delimitación del demanio propuesta, que coincide con el límite posterior de las acumulaciones de arena de playa y mantos eólicos arenosos, que ocupaban históricamente la zona litoral, si bien actualmente ese tramo está muy modificado por la construcción del paseo marítimo y de los viales urbanos colindantes. También se reseña, que es apreciable la penetración del agua de mar en los temporales a través de la zona de playa hasta las primeras construcciones urbanas, si bien la construcción de un muro que delimita la playa y de obras de defensa, como escolleras o espigones en el puerto, han mitigado en gran manera los efectos que se producían con anterioridad, existiendo un grupo de casas (las viviendas de los recurrentes) construidas en los terrenos de playa y fuera de toda ordenación urbanística que quedarían incluidas dentro del demanio público marítimo-terrestre.

La "Información gráfica y fotográfica" del deslinde propuesto" obra en el Anejo 4 a la Memoria y es sumamente ilustrativa sobre las características de los terrenos.

Así, en la fotografía del vuelo aéreo de la Dirección General de Costas de 1989, utilizando el plano de deslinde, se localizan con facilidad las viviendas de los recurrentes, observándose que se encuentran construidas sobre terrenos arenosos, que revisten las características de playa según se define en el artículo 3.1.b) de la Ley 22/1998, de Costas . Viviendas que se encuentran protegidas y resguardadas de la acción del mar, por escolleras y que quedan al margen de la línea general edificatoria de la zona, entre el mar y el paseo marítimo.

Características que se reflejan nuevamente en las fotografías oblicuas de 1989 y 1990, obrantes en el apartado de Planos y Mapas complementarios y en las fotografías aportadas en la propuesta de deslinde, que ponen de relieve las características arenosas de toda la zona donde se han construido las citadas viviendas y el paseo marítimo.

Documentación fotográfica que por su elocuencia es suficiente para acreditar esas características que se atribuyen a los terrenos.

Es de reseñar, como pone de relieve el Abogado del Estado en su escrito de contestación a la demanda, que a la hora de justificar la demanialidad de los terrenos resultan de mayor interés las fotografías que muestran los terrenos en tiempos pasados, debido a que posibles acciones antrópicas llevadas a cabo con posterioridad, pueden enmascarar las características de la zona. En este sentido conviene traer a colación la jurisprudencia ( SSTS, Sala 3ª, de 2 de marzo de 2004 (Rec.1516/2001 ), 11 de mayo de 2004 (Rec. 2477/2001 ), 28 de julio de 2005 (Rec.3967/2002 ), 27 de diciembre de 2005 (Rec. 7693/2002 ) que reitera que la circunstancia de que un suelo haya sido incorporado a un proceso urbanizador no desnaturaliza su condición geomorfológica.

Finalmente y en relación con las fotografías aportadas por la parte actora con el escrito de contestación a la demanda, no vienen sino a mostrar una playa arenosa y la existencia de materiales sueltos, por lo que no vienen sino a corroborar las características de playa (tal y como se define en el artículo 3.1.b) de la Ley 22/1998, de Costas ), que se atribuye a la zona.

En definitiva, y de una valoración del conjunto de la prueba practicada en las actuaciones y especialmente del estudio fotográfico y de las propias fotografías aportadas por la actora, se constata que el terreno incluido en el dominio publico marítimo- terrestre por la Administración en los vértices a que se refiere el presente pleito, reúne las características físicas de playa, según el concepto que de la misma se contiene en la Ley de Costas.

Por todo lo cual procede la desestimación del recurso interpuesto

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Contra dicha sentencia, la representación de Dª Asunción y demás recurrentes que figuran en el encabezamiento preparó recurso de casación y efectivamente lo interpuso mediante escrito presentado el 2 de septiembre de 2008 en el que, tras exponer los antecedentes del caso, formula dos motivos de casación, ambos al amparo del artículo 88.1.d/ de la Ley reguladora de esta Jurisdicción . El enunciado de estos motivos, expuesto en síntesis, es el siguiente:

1. Infracción de los artículos 33 y 132 de la Constitución en relación con las Disposiciones Transitorias 1ª y 3ª de la Ley 22/1988, de Costas . Señalan los recurrentes que la construcción del Puerto de Las Caletas ha supuesto una alteración del régimen de las corrientes en la zona, que ha traído como consecuencia la modificación de las playas y la reducción de su anchura, alterándose por ello la zona de deslinde, extremo que, según los recurrentes, ha quedado suficientemente acreditado en el recurso, a pesar de lo cual no es recogido en la sentencia de instancia.

2. Indebida aplicación del artículo 42 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre , de la disposición adicional 3ª de la Ley 4/1999, de 13 de enero y de la Ley 53/2002 de medidas fiscales, administrativa y de orden social. En el motivo se alega la caducidad del procedimiento de deslinde por haber transcurrido más de doce años desde su incoación, en marzo 1994, hasta que se dictó la Orden aprobatoria, el 12 de junio de 2006, superándose, por tanto, el plazo máximo de 24 meses, que los recurrentes consideran aplicables al entender que el artículo 12 de la Ley de Costas , según la redacción introducida por la Ley 53/2002, tiene efectos retroactivos.

Terminan solicitando que se dicte sentencia "por la que se case y deje sin efecto la recurrida".

Mediante providencia de la Sección Primera de esta Sala del Tribunal Supremo, de 3 de diciembre de 2009 , se acordó admitir a trámite el recurso de casación, así como la remisión de las actuaciones a la Sección Quinta, de conformidad con lo dispuesto en las normas sobre reparto de asuntos.

Recibidas las actuaciones en esta Sección Quinta, por providencia de 10 de febrero de 2010 se acordó dar traslado del escrito de interposición al Abogado del Estado para que en el plazo de treinta días formalizase su oposición, lo que llevó a cabo mediante escrito presentado el día 10 de febrero de 2010 en el que formula alegaciones en contra de los motivos de casación aducidos y termina solicitando que se dicte sentencia por la que se declare no haber lugar al recurso de casación, con imposición de costas a los recurrentes.

Quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento para votación y fallo fijándose finalmente al efecto el día 7 de febrero de 2012, fecha en que tuvo lugar la deliberación y votación.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Eduardo Calvo Rojas , Magistrado de la Sala

El presente recurso de casación nº 3942/2009 lo interpone la representación de Dª Asunción y demás personas que aparecen identificadas en el encabezamiento contra la sentencia de la Sección 1ª de la Sala de lo Contencioso- Administrativo de la Audiencia Nacional de 1 de abril de 2009 (recurso nº 227/2007 ), que desestimó el recurso contencioso- administrativo por los mencionados recurrentes dirigido contra la resolución del Ministerio de Medio Ambiente de fecha 12 de junio de 2006, confirmada en reposición por la resolución de 13 de octubre de 2008, por la que se aprueba el deslinde de los bienes de dominio público marítimo-terrestre del tramo de costa de unos 393 metros de longitud, comprendido entre el Puerto de La Caleta de Vélez hasta el límite con el término de Algarrobo, en municipio de Vélez-Málaga, según se define en el plano fechado el 12 de junio de 1996.

En el antecedente segundo hemos dejado reseñadas, en lo que aquí interesa, las razones que se exponen en la sentencia de instancia para fundamentar la desestimación del recurso contencioso-administrativo. Procede adentrarnos en el examen de los motivos de casación aducidos en el recurso, cuyos enunciados hemos visto en el antecedente tercero.

En el encabezamiento del primer motivo de casación se denuncia la infracción de los artículos 33 y 132 de la Constitución , en relación con las Disposiciones Transitorias 1ª y 3ª de la Ley 22/1988, de Costas .

A pesar de dicho enunciado, todo el desarrollo del motivo viene dirigido a cuestionar las conclusiones probatorias contenidas en la sentencia. Así, la representación de los recurrentes comienza señalando que las apreciaciones de la Sala de instancia acerca de la alteración de la playa con motivo de la construcción y posterior ampliación del Puerto de La Caleta, (la sentencia mantiene que "se trata de una alegación en modo alguno acreditada y que por otra parte resulta irrelevante a los efectos del presente procedimiento de deslinde"), constituyen una manifestación voluntarista que está contradicha por los términos de la propia sentencia. A continuación, se hace referencia en el motivo de casación al contenido de un informe emitido en el expediente por técnicos de la Administración, en el que se menciona la incidencia de aquéllas obras, para derivar de ello los recurrentes que no debe darse ningún valor a las afirmaciones que la sentencia hace al respecto.

El motivo así planteado no puede ser acogido.

Tiene razón el Abogado del Estado cuando señala que el motivo de casación se aparta de los hechos que la sentencia recurrida considera probados, y que no pueden ser revisados en casación salvo que se hubiera impugnado la valoración de la prueba realizada por el Tribunal de instancia a través de alguna de las limitadas vías acogidas por la Jurisprudencia, esto es, porque la valoración hubiera sido ilógica o arbitraria, contraria a los principios generales del derecho o a las reglas sobre la prueba tasada, pues el simple defecto en la valoración de la prueba no está recogido como motivo de casación en el orden contencioso- administrativo (por todas, sentencia de 25 de junio de 2008, casación nº 4590/2004 ).

En la demanda presentada en el proceso de instancia los recurrentes alegaban que la construcción y posterior ampliación del Puerto de la Caleta había originado la alteración de la playa reduciendo su anchura; pero la Sala de instancia no acoge esa proposición fáctica señalando que "...se trata de una alegación en modo alguno acreditada y que, por otra parte, resulta irrelevante a los efectos del presente procedimiento de deslinde» (F.J. sexto de la sentencia); y añade luego que "...lo relevante es determinar si unos terrenos reúnen o no las características físicas relacionadas en los artículos 3 , 4 y 5 de la Ley de Costas , con independencia de las causas por las que dichos terrenos puedan tener las mentadas características" (F.J. sexto, último párrafo).

En cualquier caso, no puede apreciarse la infracción de las normas que los recurrentes citan como vulneradas. De las disposiciones transitorias 1ª y 3ª de la Ley de Costas , basta decir solo se citan en el encabezamiento del motivo, sin ningún desarrollo posterior que permita identificar en que aspecto habrían podido resultar vulneradas. Y tampoco cabe afirmar que hayan sido infringidos los artículos 33 y 132 de la Constitución , por las razones que pasamos a exponer.

La aprobación del deslinde -incluso respecto de los bienes inscritos en el Registro de la Propiedad- no supone una vulneración del artículo 33 de la Constitución , pues, como hemos declarado sostenidamente -véase la sentencia de 21 de junio de 2005 (casación 4294/2002 ) y las que en ella se citan-, para compensar a quienes con el deslinde, practicado conforme a los criterios de la presente Ley de Costas, se hubiesen vistos privados de derechos que venían ostentando, fueron promulgados los preceptos contenidos en las Disposiciones Transitorias de la Ley 22/1988, de 28 de julio, cuyas previsiones confieren una compensación en forma de concesión, según lo consideró el Tribunal Constitucional en su Sentencia 149/1991, de 4 de julio (fundamento jurídico octavo).

De otro lado, el artículo 7 de la Ley de Costas , de acuerdo con lo establecido en el artículo 132.1 de la Constitución , sujeta a los bienes de dominio público a los principios de inalienabilidad, imprescriptibilidad e inembargabilidad y, por su parte, el apartado 2 del mismo artículo 132 del texto constitucional establece que forman parte del dominio público estatal, "en todo, caso la zona marítimo-terrestre, las playas, el mar territorial y los recursos naturales de la zona económica y de la plataforma continental". De manera que los espacios enumerados en el artículo 132.2 se integran en el dominio público del Estado; y el deslinde, que tiene carácter declarativo y no constitutivo, se limita a establecer el ámbito del dominio público marítimo-terrestre "ateniéndose a las características físicas de los bienes que lo integran conforme a lo dispuesto en los artículo 3 , 4 y 5 de la Ley de Costas ", como establece el artículo. 11 de la Ley de Costas y reitera el artículo 18 del Reglamento General para su desarrollo y ejecución aprobado por Real Decreto 1471/1989, de 1 de diciembre.

Por lo demás, en la STC 149/1991 ya citada, que resolvió los recursos de inconstitucionalidad interpuestos contra la Ley 22/1988, de Costas, al examinar los reproches dirigidos contra el artículo 13, sobre los efectos del deslinde del dominio público marítimo terrestre, que en opinión de algunos de los allí recurrentes vulneraba el artículo 33.3 de la Constitución , el Tribunal Constitucional rechaza tal reproche al estar reconocido «... el derecho de los afectados por el deslinde a ejercer las acciones que estimen pertinentes en defensa de sus derechos, acciones que podrán ser objeto de anotación preventiva en el Registro de la Propiedad y que, sin duda, podrán seguirse tanto en la vía contencioso-administrativa, como en la civil, aunque sólo a estas últimas se refiere el art. 14 (no impugnado) de la misma Ley ».

En el segundo motivo de casación se alega la infracción, por aplicación indebida, del artículo 42 de la Ley 30/1992 , de la disposición adicional 3ª de la Ley 4/1999 y de la Ley 53/200, de 30 de diciembre de medidas fiscales, administrativa y de orden social.

Después de un minucioso repaso sobre la evolución normativa relativa a la regulación de la caducidad con incidencia en la materia que nos ocupa, los recurrentes sostienen que, en razón a la fecha de incoación del expediente del deslinde, tanto si se considera que tuvo lugar en marzo de 1994, como ellos mantienen, o el año 1996, como señala la sentencia recurrida (en realidad la sentencia consigna a dichos efectos el año 1998), debió entenderse producida la caducidad del procedimiento cuando éste se resolvió mediante Orden de 12 de junio de 2006. Los recurrentes censuran el criterio recogido en la sentencia, que estima que el plazo de caducidad de 24 meses es aplicable a los procedimientos iniciados con posterioridad al 1 de enero de 2003, como consecuencia de la reforma operada en el artículo 12.1 de la Ley de Costas por la ley 53/2002, de 30 de diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas y del Orden Social, que entró en vigor el día 1 de enero de 2003. Para los recurrentes esa interpretación no es correcta, porque la Ley 52/2002 no viene a establecer un nuevo régimen en orden a la obligación de resolver y con ello, de caducidad, sino que viene precisamente a cumplir un mandato impuesto ya por la Ley 30192 y reiterado por la Ley 4/1999; y porque el plazo de caducidad de 24 meses, en tanto que favorable al administrado, debe entenderse que opera con efectos retroactivos, pues lo contrario supondría dar mejor trato a los expedientes más dilatados en el tiempo.

Sin compartir en la totalidad los argumentos que expone la sentencia recurrida, es claro que el planteamiento de los recurrentes sobre una suerte de retroactividad del artículo 12.1 de la Ley de Costas , en la redacción dada por la ley 53/2002, no puede tener favorable acogida. Y, a pesar de la evidente dilación que hubo en la tramitación del procedimiento, la legislación que resulta aplicable al caso, por razón de la fecha de incoación del expediente, impide apreciar la caducidad propugnada por los recurrentes.

En nuestra sentencia de 11 de abril del 2011 (casación 2094/2007 ) , que cita, a su vez la sentencia de 18 de mayo de 2009 (casación 1323/06 ), examinamos un supuesto similar al que ahora se nos plantea, en el que la Sala de la Audiencia Nacional había entendido -igual que en la sentencia aquí recurrida- que la caducidad de los expedientes de deslinde es aplicable únicamente a los procedimientos incoados una vez entrada en vigor la Ley 52/2002, de 30 de diciembre. Por ello, debemos reiterar aquí las consideraciones que expusimos en la citada sentencia de 11 de abril del 2011 , de cuyo fundamento segundo extraemos los siguientes párrafos:

(...) Hemos visto que la Sala de instancia niega la caducidad del procedimiento de deslinde señalando, por un lado, que no es aplicable, por razones temporales, el plazo de 24 meses previsto en el artículo 12.1 de la Ley de Costas según la redacción que le dio el artículo 120 de la Ley 53/2002 , dado que el procedimiento se había iniciado con anterioridad; y, de otra parte, que el instituto de la caducidad no es aplicable a los procedimientos de deslinde, lo que fundamenta en anteriores sentencias pronunciadas por esa misma Sala y Sección de la Audiencia Nacional y en la sentencia de este Tribunal Supremo de 22 de julio de 2005 (casación 1231/2002). Pues bien, siendo acertada la conclusión de que el procedimiento no había caducado, se impone que hagamos alguna puntualización acerca de los efectos que tuvo, en lo que se refiere a la caducidad de los procedimientos de deslinde, la reforma de la Ley 30/1992 realizada por la ley 4/1999, de 13 de enero, que entró en vigor el día 14 de abril de 1999.

El razonamiento de la Sala de instancia es acertado en cuanto afirma que no es de aplicación al caso el plazo de veinticuatro meses establecido para los procedimientos de deslinde por la Ley 53/2002, de 30 de diciembre, que entró en vigor el 1 de enero de 2003; norma que no es aplicable a los procedimientos que se hubiesen iniciado antes de su entrada en vigor dado que, al carecer dicha Ley 53/2002 de régimen transitorio, es de aplicación la regla contenida en la disposición transitoria segunda de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre , según la cual « a los procedimientos ya iniciados a la entrada en vigor de la presente Ley no les será de aplicación la misma, rigiéndose por la normativa anterior ».

Sin embargo, debe ser matizada, o si se prefiere, corregida, la interpretación que hace la Sala de instancia según la cual el régimen de caducidad establecido en la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, no opera en los procedimientos de deslinde. Una jurisprudencia ya consolidada viene a señalar que en lo que se refiere a la caducidad de esta clase de procedimientos (tanto los deslindes de vías pecuarias como los del dominio público marítimo-terrestre) la solución ha de ser distinta según que, atendiendo a la fecha de inicio del procedimiento de deslinde, sean de aplicación los preceptos de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, en su redacción originaria, o en la redacción que les dio la Ley 4/1999, de 13 de enero.

Así, con relación a los deslindes de vías pecuarias, la sentencia de 18 de mayo de 2009 (casación 1323/06 ), citando un pronunciamiento anterior, declara lo siguiente:

" (...) CUARTO.- Así resumidas las alegaciones impugnatorias de la Administración recurrente, nuestra respuesta ordenada a las mismas ha de comenzar por precisar que en reciente sentencia de 28 de enero de 2009 (RC 4043/2005 ) hemos examinado un asunto que guarda similitudes con este que ahora nos ocupa, pero que no obstante presenta una diferencia relevante, cual es que en aquella sentencia analizamos el caso litigioso desde la perspectiva de la aplicación de la Ley 30/1992 (LRJ-PAC) en la redacción dada por la reforma de 1999 , mientras que en el concreto litigio aquí examinado la Sala de instancia apuntó que era aplicable al caso la referida Ley 30/1992 pero en su redacción original, como así es, ya que el procedimiento que nos ocupa comenzó el día 12 de Diciembre de 1997.

Y no es esta una cuestión indiferente, ya que entre una y otra Ley (mejor, entre una y otra redacción de la misma Ley) existen diferencias relevantes en cuanto a la caducidad de los procedimientos, toda vez que, como señalamos en la precitada sentencia de 28 de enero de 2009 , el artículo 44.2 LRJ-PAC , después de la reforma operada por Ley 4/1999 , no habla, como el anterior artículo 43.4 , de procedimientos iniciados de oficio "no susceptibles de producir efectos favorables para los ciudadanos", sino, pura y simplemente, de procedimientos en que la Administración ejercite potestades sancionadoras "o, en general, de intervención, susceptibles de producir efectos desfavorables o de gravamen", lo que permite referir la naturaleza y efectos del procedimiento no a la ciudadanía en general sino a la persona concreta afectada por la actuación administrativa. Por tanto, la aplicación de uno u otro precepto puede conducir a conclusiones diferentes.

El mismo criterio puede verse, también con relación a deslindes de vías pecuarias, en las sentencias de 28 de enero de 2009 (casación 4043/2005 ), 29 de abril de 2009 (casación 5036/2005 ), 25 de mayo de 2009 (casación 3046/2006 ) y 19 de mayo de 2010 (recursos de casación 2839/2006 y 2993/2006 ).

En cuanto a los procedimientos previstos en la Ley de Costas, la sentencia de esta Sala 25 de mayo de 2009 (casación 5447/2006 ), referida a un procedimiento de recuperación posesoria del dominio público marítimo-terrestre iniciado después de la entrada en vigor de la Ley 4/1999, de 13 de enero , declara que resulta aplicable el plazo de caducidad establecido en la nueva redacción del artículo 42.3 de la Ley 30/1992 , al no haber norma alguna reguladora de ese procedimiento que establezca un plazo superior al de tres meses que fija este precepto. Ya específicamente en relación con un procedimiento de deslinde del dominio público marítimo-terrestre, hemos aplicado ese mismo criterio -afirmando la caducidad respecto de procedimientos de deslinde iniciados con posterioridad a la entrada en vigor de la Ley 4/1999 - en las sentencias de 26 de mayo de 2010 (casación 2842/2006 ) y de 1 de diciembre de 2010 (casación 5653/2006 ).

Ahora bien, una vez hecha esta puntualización, debemos volver al caso que nos ocupa.

El procedimiento de deslinde se inició, según hemos visto, antes de que entrase en vigor la reforma operada por la Ley 4/1999 y le son de aplicación, por tanto, los preceptos de la Ley 30/1992 en su redacción originaria. Ello lleva concluir, de conformidad con la jurisprudencia que acabamos de reseñar, que el instituto de la caducidad no era aplicable al procedimiento que examinamos

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En el caso examinado, el argumento de la caducidad no puede acogerse, pues en cualquiera de las hipótesis de trabajo utilizadas en el recurso de casación, el expediente de deslinde fue incoado antes de la entrada en vigor de la Ley 4/1999, de 13 de enero, de modificación de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre. Como hemos explicado, es la citada Ley 4/1999, al modificar la regulación de los efectos de la falta de resolución expresa en los procedimientos incoados de oficio, que ya no se refiere a "los procedimientos iniciados de oficio no susceptibles de producir actos favorables para los ciudadanos", como hacía el originario artículo 43.4 de la Ley 30/1992 , la que permite aplicar la caducidad a estos procedimientos. Y ello porque, tras la reforma dada por Ley 4/1999, la caducidad se vincula ahora, en el artículo 44.2, a los procedimientos de intervención susceptibles de producir efectos desfavorables o de gravamen, carácter que corresponde concurre en los expedientes de deslinde. Pero, como decimos, en el caso que nos ocupa el expediente de deslinde ya estaba iniciado antes de la reforma operada por la Ley 4/1999, y, por tanto, no le era aplicable ésta, y mucho menos la ulterior modificación del artículo 12.1 de la Ley de Costas introducida por la Ley 53/2002, de 30 de diciembre.

Por todo ello, debe declararse no haber lugar al recurso de casación. Ello comporta la imposición de las costas a la parte recurrente, según establece el artículo 139.2 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa ; ahora bien, como permite el apartado 3 del mismo artículo, atendiendo a la índole del asunto y a la actividad desplegada por la parte recurrida al oponerse al recurso de casación, procede limitar la cuantía de la condena en costas a la cifra de mil quinientos euros (1.500 €) por el concepto de honorarios de representación y defensa de la Administración General del Estado.

Vistos los preceptos y jurisprudencia citados, así como los artículos 86 a 95 de la Ley de esta Jurisdicción .