STS, 9 de Noviembre de 2011

La Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de Valladolid, del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, con fecha 15 de febrero de 2010 y en el recurso antes referenciado, dictó sentencia con la siguiente parte dispositiva: FALLAMOS: Estimar el Recurso de Apelación formulado por D. Anton , Dª. Isabel y D. Benjamín contra la sentencia de fecha 4 de mayo de 2009 dictada por el Juzgado de lo Contencioso Administrativo número 1 de Palencia , la que se revoca y, en su lugar y con estimación del Recurso Contencioso-Administrativo en su día interpuesto contra la resolución del Ayuntamiento de Fuentes de Valdepero (Palencia) de 8 de mayo de 2008, desestimatoria del Recurso de Reposición formulado frente a la liquidación tributaria practicada en relación al Impuesto de Construcciones por licencia de obras para instalación de plantas solares fotovoltaicas, se anula la resolución impugnada por su disconformidad con el ordenamiento jurídico, debiendo practicarse nueva liquidación con exclusión de los módulos fotovoltaicos e inversores de la instalación, todo ello sin efectuar especial pronunciamiento en cuanto a las costas procesales de ninguna de las instancias.".

Contra la anterior sentencia, el Ayuntamiento de Fuentes de Valdepero preparó Recurso de Casación en Interés de Ley. Emplazadas las partes y remitidos los autos, la recurrente formuló escrito de interposición por el que pide que se declare la siguiente doctrina legal: "Que estando la base imponible del Impuesto sobre Construcciones, Instalaciones y Obras constituida por el coste real y efectivo de la construcción, instalación u obra, y que se entiende por tal, el coste de ejecución material de aquélla; en el supuesto de una central de producción de energía solar, los equipos necesarios para la captación de dicha energía y su transformación en energía eléctrica (módulos fotovoltaicos, seguidores e inversores, centros de transformación y demás elementos adjuntos a aquellos) siendo como son indispensables para el funcionamiento del parque solar, ya que sin ellos el parque no podría alcanzar su objetivo que es la producción de energía; dichos equipos forman parte del proyecto para el que se solicitó y obtuvo, en su caso, la licencia de obras o urbanística. En consecuencia, forma parte de la base imponible del ICIO el coste de todos aquellos equipos y elementos necesarios para la captación de la energía solar que cumplan los requisitos indicados anteriormente, como parte integrante del coste real y efectivo de la construcción, instalación u obra.".

Señalada, para votación y fallo, la audiencia del 25 de octubre pasado, tuvo lugar en esa fecha la referida actuación procesal.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Manuel Vicente Garzon Herrero, Magistrado de la Sala

Se impugna, mediante este Recurso de Casación en Interés de Ley, interpuesto por el Procurador D. Francisco Velasco Muñoz-Cuellar, actuando en nombre y representación del Ayuntamiento de Fuentes de Valdepero, la sentencia de 15 de febrero de 2010, de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de Valladolid, del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, por la que se estimó el Recurso de Apelación número 539/03 , contra la sentencia de 4 de mayo de 2009 dictada en los procedimientos ordinarios acumulados número 301 , 302 y 303 de 2008 por el Juzgado de lo Contencioso Administrativo número 1 de Palencia .

El citado recurso había sido iniciado por D. Anton , Dª. Isabel y D. Benjamín contra el acuerdo del Ayuntamiento de Fuentes de Valdepero (Palencia) de fecha 8 de mayo de 2008 que desestima los Recursos de Reposición interpuestos frente a la liquidación tributaria practicada en relación al Impuesto y Tasa por licencia urbanística para instalación de planta solar fotovoltaica.

La sentencia impugnada estimó el Recurso de Apelación y no conforme con ella el Ayuntamiento de Fuentes de Valdepero interpone el Recurso de Casación en Interés de Ley que decidimos.

La doctrina de esta Sala sobre el punto debatido -determinación del coste de la instalación de la obra, y muy específicamente si en ella debe incluirse el valor de lo instalado- viene recogida en nuestra sentencia de 14 de mayo de 2010 dictada en el Recurso de Casación en Interés de Ley donde se afirma: "F. J. Tercero.- Debe significarse, ante todo, que el anterior art. 103 de la Ley 39/1988 se modificó, primero por la Ley 50/98, de 30 de diciembre , y luego por la Ley 51/2002 , pretendiéndose con la última modificación aclarar, por un lado, qué se entiende por coste real y efectivo de la construcción, instalación u obra: el coste de ejecución material de aquélla, para adaptarse a los criterios que había establecido el Tribunal Supremo, como reconoce la propia Exposición de Motivos y, por otro, añadir otros conceptos excluidos en la regulación anterior, como los honorarios de profesionales, el beneficio empresarial del contratista y, en general, cualquier otro concepto que no integre, estrictamente, el coste de ejecución material.

Esta redacción pasa al actual art. 102 del Texto Refundido aprobado por el Real Decreto Legislativo 2/2004 .

La Jurisprudencia había señalado que el coste real y efectivo de la construcción no estaba constituido, como la simple expresión gramatical pudiera hacer suponer, por todos los desembolsos efectuados por el dueño de la obra, sino por el presupuesto de ejecución material de la construcción, instalación u obra, por lo que no se podían incluir en la base imponible los gastos generales, el beneficio industrial ni los honorarios técnicos, ya de redacción del proyecto, ya de la dirección de la obra, ni los gastos referentes al estudio relativo a seguridad e higiene en el trabajo, y ello por ser estos gastos ajenos al estricto concepto de obra civil, ( sentencias de 24 de mayo de 1999 , 5 y 24 de julio de 1999 y 15 de abril de 2000 , entre otras).

Además, la Sala había excluido los importes correspondientes a equipos, máquinas e instalaciones construidos por tercero fuera de la obra e incorporados a ella, en el sentido de no computar el valor de lo instalado aunque sí el coste de su instalación ( sentencias de 18 de junio de 1997 y las que en ella se citan de 3 de abril , 29 de mayo y 28 de junio de 1996 ; 5 de julio y 24 de septiembre de 1999 ).

En esta última doctrina se apoyó, primero, el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo de Sevilla y, luego, la Sala para resolver la cuestión litigiosa, por lo que procede profundizar en el alcance de la exclusión del coste de los elementos independientes, fabricados fuera de la obra, y adquiridos a terceros, según los criterios también sentados por la Sala.

F. J. Cuarto.- Las sentencias de 16 y 18 de enero de 1995 , recordadas por la de 15 de febrero de 1995 , declararon que, puesto que la base imponible es la medida de la capacidad contributiva contenida en la definición del hecho imponible y que el art. 101 de la Ley de Haciendas Locales (actual art. 100 ) no sujeta al Impuesto sobre Construcciones, Instalaciones y Obras a toda construcción, instalación u obra sino únicamente a aquéllas para cuya realización se exija la obtención de la correspondiente licencia de obras o urbanística, no están sujetas las instalaciones que se vayan a colocar sobre una determinada obra ya realizada cuando para ello, aunque precise algún tipo de licencia, no sea necesario proveerse de licencia de obras o urbanística, rechazando que puedan calificarse como instalaciones externas a la obra partidas como las de fontanería y sanitarios, electricidad, climatización, instalaciones especiales y vidriera que son elementos inseparables de aquélla y figuran en el mismo proyecto que sirvió de base para obtener la licencia.

Esta doctrina fue matizada en la posterior sentencia de 15 de marzo de 1995 , al señalar que «la diferenciación entre coste de la obra civil y coste de las instalaciones no es por sí misma determinante para excluir el importe de este último de lo que el art. 103 LHL (actual 102 ) considera como coste real y efectivo de la construcción, instalación y obra que constituye la base imponible del ICIO, como tampoco lo es la naturaleza fija o removible de las instalaciones o su incorporación al terreno de manera más o menos permanente, porque el art. 101 LHL (actual 100 ) sujeta al impuesto tanto la realización de construcciones y obras como de instalaciones con tal que para unas y otras se requiera proveerse de licencia de obras o urbanística, de modo que lo decisivo es este segundo requisito, que remite al art. 178 de la Ley del Suelo y por medio de él, al art. 1 del Reglamento de Disciplina Urbanística y no a todos los supuestos que en él se prevén sino sólo a aquéllos en que la licencia que se exija sea precisamente de obras u urbanística.»

Asimismo, resulta interesante recordar, en la misma línea, la sentencia de 21 de junio de 1999 , que contempla un nuevo proyecto de obras, complementario de otro anterior, donde se expresaban y cuantificaban las instalaciones que realmente integraban la construcción de una estación transformadora, en cuanto admite en el coste real y efectivo de la obra «las partidas correspondientes a los equipos, maquinaria e instalaciones que se construyan, coloquen o efectúan, -como elementos técnicos inseparables de la propia obra e integrantes del mismo proyecto que sirvió para solicitar y obtener la correspondiente licencia- en el conjunto constructivo de lo que, según ocurre en el caso de autos, va a constituir o constituye, a modo de un solo todo, la Estación Transformadora proyectada.»

Finalmente, la sentencia de 5 de octubre de 2004 indica que «lo esencial es que las instalaciones, aparte de inseparables de la obra, figuren en el mismo proyecto de ejecución que sirvió de base para obtener la licencia de obras, pues no puede reducirse la obra sometida al ICIO a la que integran las partidas de albañilería (cimentación, estructura, muros perimetrales, forjados, cubiertas, tabiquería, etc.), sino que alcanza también a aquellas instalaciones, como las de electricidad, fontanería, saneamiento, calefacción, aire acondicionado centralizado, ascensores y cuantas normalmente discurren por conducciones empotradas y sirven, además, para proveer a la construcción de servicios esenciales para su habitualidad o utilización.»

La conclusión a que se llega de la jurisprudencia es que si bien se excluyen de la base imponible del ICIO el coste de equipos, la maquinaria e instalaciones mecánicas, salvo el coste de su instalación, construidos por terceros fuera de obra e incorporados a la misma y que por sí mismas no necesitan licencia urbanística, esta exclusión no alcanza al coste de los equipos, maquinaria e instalaciones que se construyen, colocan o efectúan como elementos técnicos inseparables de la propia obra, e integrantes del proyecto para el que se solicita la licencia de obras u urbanística y que carezcan de la identidad propia respecto de la construcción realizada.

F. J. Quinto.- La aplicación de la precedente doctrina al supuesto de obras de un parque eólico nos lleva a la necesidad de analizar, por un lado, la naturaleza de los parques eólicos, para precisar si sus elementos constituyen equipos susceptibles de un funcionamiento autónomo que no requieren de la solicitud de licencia urbanística, o si, por el contrario, son inseparables de la obra y se integran con vocación de permanencia, en el conjunto constructivo como un todo, y, por otro, el régimen jurídico aplicable para determinar si además de precisar las correspondientes autorizaciones establecidas por la legislación sectorial el proyecto exige otorgamiento de una licencia urbanística.

En relación con la primera cuestión, debe significarse que en el ordenamiento español, el Decreto 302/2001, de 25 de octubre , sobre aprovechamiento de energía eólica en Galicia, supuso un importante precedente para la definición del parque eólico, en cuanto su art. 2 señalaba que se trata «de establecimiento industrial de producción de energía eléctrica constituido por un conjunto de aerogeneradores interconectados eléctricamente que comparten instalaciones comunes por las que se trasvasa la energía a la red de transporte y distribución.»

Por su parte, en el ámbito de la Comunidad Autónoma de Extremadura, el Decreto 192/2005, de 30 de agosto , por el que se regula el procedimiento para la autorización de las instalaciones de producción de energía eléctrica a partir de la energía eólica, a través de parques eólicos, define en su art. 2 el parque eólico como «los proyectos de inversión que se materialicen en la instalación integrada de un conjunto de aerogeneradores, interconectados eléctricamente mediante redes propias, compartiendo una misma estructura de acceso y control, con medición de energía propia y con conexión a la red general.»

A su vez, el Decreto 43/2008, de 15 de mayo , sobre procedimiento para la autorización de parques eólicos por el Principado de Asturias, prescribe en su art. 2.2: «A los efectos de lo dispuesto en este decreto, se entiende por parque eólico el conjunto de instalaciones utilizadas para generar energía eléctrica mediante el viento, constituidas por un aerogenerador o una agrupación de éstos, así como la línea eléctrica de evacuación, la subestación y otras instalaciones necesarias para su interconexión a la red de distribución o transporte de energía eléctrica.»

Similares definiciones podemos encontrar en otras normas autonómicas.

Resulta también interesante detenerse en la regulación de los bienes inmuebles de características especiales.

Así, el art. 8 del Texto Refundido de la Ley del Catastro Inmobiliario , aprobado por Real Decreto Legislativo 1/2004, de 5 de marzo , considera que los bienes inmuebles de características especiales, constituyen un conjunto complejo de uso especializado integrado por suelo, edificios, instalaciones y obras de urbanización y mejora que, por su carácter unitario y por estar ligado de forma definitiva para su funcionamiento, se configura a efectos catastrales como un único bien inmueble, agregando el apartado dos que «se consideran bienes inmuebles de características especiales los comprendidos, conforme al apartado anterior, en los siguientes grupos: los destinados a la producción de energía eléctrica y gas y al refino de petróleo y las centrales nucleares....»

La Ley 16/2007, de 4 de julio , de reforma y adaptación de la legislación mercantil en materia contable para su armonización internacional con base en la normativa de la Unión Europea, en su disposición adicional séptima modificó el art. 8 del Texto Refundido de la Ley del Catastro Inmobiliario, incorporando un nuevo apartado 3 con la siguiente redacción: «A efectos de inscripción de estos inmuebles en el Catastro y de su valoración no se excluirá la maquinaria integrada en las instalaciones, ni aquella que forme parte físicamente de las mismas o que esté vinculada funcionalmente a ellas».

No obstante, hay que reconocer que la Ley del Catastro Inmobiliario no contiene ninguna referencia expresa a los aerogeneradores de forma individual ni a los parques eólicos, en su conjunto, aunque pueden incluirse en el apartado general de los destinados a la producción de energía eléctrica, si cumplen los requisitos que justifican esta categoría de bienes.

F. J. Sexto.- Procede ahora examinar el régimen jurídico de las energías renovables, puesto que lo realmente decisivo, a estos efectos, es el requisito de la exigencia de licencia de obras para la realización de construcciones, instalaciones y obras.

El art. 2.2a) de la Ley 54/1997, de 27 de noviembre, del Sector Eléctrico , establece que corresponde a la Administración General del Estado «autorizar las instalaciones eléctricas de generación de potencia eléctrica instalada superior a 50 MW eléctricos», atribuyendo, en cambio, en el apartado 3c) del mismo precepto a las Comunidades Autónomas la competencia para autorizar «las instalaciones eléctricas no contempladas en el punto a) del apartado 2.».

Por otra parte, el artículo 27 establece también el límite de 50 MW para que las instalaciones que utilicen energías renovables se acojan al régimen especial, por lo que, salvo excepciones, las autorizaciones de parques eólicos en régimen especial corresponden a la Administración Autonómica, como así lo dispone el artículo 28.3 .

Sin embargo, este último precepto añade que el otorgamiento de estas autorizaciones será «sin perjuicio de las concesiones y autorizaciones que sean necesarias, de acuerdo con otras disposiciones que resulten aplicables y en especial las relativas a la ordenación del territorio y medio ambiente».

Esta última referencia a las otras disposiciones que resulten aplicables ha determinado que las Comunidades Autonómicas hayan dictado su propia normativa para racionalizar la implantación de estas instalaciones.

Con independencia de lo anterior, los proyectos de energías renovables que se implanten deberán obtener los correspondientes permisos urbanísticos, con carácter previo a su instalación, bien autonómicos o locales.

En efecto, dado que estas instalaciones suelen proyectarse en zonas no habilitadas para ello por el planeamiento urbanístico se hace preciso, con carácter previo a la licencia de obras, a través de la cual se verifica por parte de los Ayuntamientos si el proyecto de instalación se ajusta a las determinaciones urbanísticas, bien la modificación del planeamiento, bien la aprobación de alguno de los instrumentos de interés público en suelo rústico, por lo que no podrá otorgarse la oportuna licencia de obras si previamente no se ha obtenido la autorización especial en suelo no urbanizable, tras la correspondiente planificación.

Ha de recordase que de conformidad con el Real Decreto Legislativo 2/2008 de 20 de junio , por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley del Suelo, los terrenos que se encuentren en situación de suelo rural deben utilizarse según su naturaleza, debiendo dedicarse, dentro de los límites que dispongan las leyes y la ordenación territorial y urbanística, al uso agrícola, ganadero, forestal, cinegétivo o cualquier otro vinculado a la utilización racional de los recursos naturales. Con carácter excepcional, podrán legitimarse actos y usos específicos que sean de interés público o social por su contribución a la ordenación y el desarrollo rurales o porque hayan de emplazarse en el medio rural (art. 13 ).

Esta previsión excepcional se concreta en cada legislación urbanística que suele determinar que es necesario una autorización especial para la construcción de un proyecto de energías renovables en suelo no urbanizable, autorización que se otorga por el órgano urbanístico competente de la Comunidad Autónoma.

Finalmente, obtenida esta autorización, para comprobar si se respetan los valores naturales existentes en la zona se precisará la licencia municipal del correspondiente Ayuntamiento, que habrá de tener en cuenta, ante todo, las normas urbanísticas de aplicación directa, que constituyen un auténtico principio general en el Derecho Urbanístico español, y cuyo objeto es conseguir una armonización de las construcciones con las características morfológicas y estéticas de los inmuebles y del entorno de la zona o área en que aquellos se sitúan. En la actualidad, a nivel estatal el art. 10 del Texto Refundido de 2008 contiene los criterios básicos de utilización del suelo, contemplando las distintas normativas autonómicas en su regulación la figura de las normas urbanísticas de aplicación directa.

F. J. Séptimo.- Siendo todo ello así, la conclusión a que llega la Sala es que en el supuesto de una central eólica en cuanto supone la incorporación de elementos estables y configuradores de una instalación permanente, no un montaje sustituible, que da lugar a una estructura determinada, y que además de precisar las correspondientes autorizaciones establecidas por la legislación específica exige el necesario otorgamiento de una licencia de obras, forman parte de la base imponible del ICIO el coste de los equipos necesarios para la captación de la energía eólica.

Por lo expuesto, procede estimar el recurso en interés de la ley interpuesto, declarando como doctrina legal que «Forma parte de la base imponible del Impuesto sobre Construcciones, Instalaciones y Obras, regulado en el Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo , tratándose de la instalación de parques eólicos el coste de todos los elementos necesarios para la captación de la energía que figuren en el proyecto para el que se solicita la licencia de obras y carezcan de singularidad o identidad propia respecto de la instalación realizada», todo ello con respeto de la situación particular derivada de la sentencia recurrida, sin costas.".

Ello comporta que la doctrina que se solicita que se declare ya es doctrina del Tribunal Supremo. En consecuencia, no es necesario reiterar lo que en el punto debatido ya es doctrina de este Alto Tribunal. Lo dicho determina que el proceso enjuiciado debe ser declarado sin objeto y sin que resulte procedente la imposición de costas.

En su virtud, en nombre del Rey y en el ejercicio de la potestad de juzgar que, emanada del pueblo español, nos confiere la Constitución,