STS, 27 de Julio de 2011

PRIMERO .- Se impugna en el presente recurso de casación la sentencia que la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia dictó en fecha de 31 de octubre de 2007, en su Recurso Contencioso- administrativo número 4438/04 , por medio de la cual se desestimó el recurso interpuesto contra Resolución de 23 de julio de 2004 de la Consellería de Política Territorial, Obras Públicas y Vivienda de la Junta de Galicia que desestimó el recurso de alzada interpuesto contra la anterior Resolución de 29 de Octubre de 2003 de la Dirección General de Urbanismo, dictada en el expediente NUM000 , que denegó la autorización previa a la concesión de licencia municipal para la construcción de una nave en Bora (Pontevedra).

SEGUNDO .- Contra esa sentencia D. Isidoro ha interpuesto recurso de casación en el que aunque formalmente se articula un único motivo , en realidad se desarrollan dos submotivos, uno al amparo de la letra c) y el otro de la letra d), ambos del artículo 88.1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa (LRJCA ), y que refiere a la falta de motivación en que incurre tanto la sentencia como el acto administrativo impugnado.

Alega en el motivo articulado al amparo de la letra c) que la sentencia incurre en falta de motivación, infringiendo con ello los artículos 208.2, en relación con el 209.3ª y 218, todos ellos de la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil (LEC), 248.3 de la Ley Orgánica 6/1985, de 1º de julio, del Poder Judicial (LOPJ), y 120.3 y 24 de la Constitución, referentes, todos ellos, a la falta de motivación de la sentencia.

Por su parte, en el motivo articulado al amparo de la letra d) del artículo 88.1 de la misma LRJPA se señala que la sentencia incurre en infracción del ordenamiento jurídico y de la jurisprudencia porque, al desestimar el curso, no tuvo en cuenta que la actuación administrativa impugnada incurre en infracción de los artículos 54 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LRJPA) y 41.2.e) de la Ley 9/2002, de 30 de diciembre, de Ordenación del Territorio y Protección del Medio Rural en Galicia, por carecer de motivación que, en el caso presente, su necesidad era aun mayor por cuanto el Ayuntamiento de Pontevedra emitió informe favorable, incurriendo con ello en nulidad absoluta prevista en el artículo 62.1 .a) o, en todo caso, de anulabilidad prevista en el artículo 63.2 de la misma LRJPA al provocar indefensión, en la medida en que, además de falta de motivación, la resolución denegatoria de la alzada introdujo motivaciones no contempladas en el acto anterior.

TERCERO .- La Sala de instancia desestimó el recurso por las siguientes razones:

1. En el Fundamento de Derecho Segundo la sentencia reseña las razones por las que la Administración autonómica denegó la autorización previa solicitada para la construcción de una nave almacén de madera y piedra de cantera, consistentes en que " no concurre el requisito de que la actividad a desarrollar en la nave que pretende construir ---almacenamiento de madera y de piedra de cantera--- guarde relación directa con la naturaleza, extensión y destino de la finca en que radicaría, tal como exige el art 33.2.k) de la Ley 9/2002 , puesto que dicha finca está clasificada como suelo no urbanizable común (rústico de acuerdo con Disposición transitoria primera de dicha Ley ). Este criterio se basa en que la madera y piedra a almacenar no procedería de la propia finca sino de otras próximas, como se reconoce en el proyecto técnico presentado".

2. También en ese mismo Fundamento de Derecho resume la tesis defendida por la demandante, que cuestionó la legalidad de las actuación administrativa impugnada por dos tipos de razones:

   1. Porque, a su entender, la actividad a desarrollar estaba permitida ya que " en ningún lugar del citado artículo 33.2 .k) se exige que las naves para almacenamiento deban estar al servicio de las explotaciones existentes en la propia parcela, sino exclusivamente que los productos almacenados guarden relación directa con la explotación de los recursos naturales".

   2. Porque imputa a "la resolución impugnada utilizar un argumento no empleado en la recurrida en alzada, con la consiguiente indefensión, como es el de que las características tipológicas de la nave no corresponden a las tradicionales, según se señala en un informe técnico municipal".

3. Ambas cuestiones son rechazadas por las razones recogidas en el Fundamento de Derecho Tercero, en que el Tribunal a quo dijo respecto de la primera que " La interpretación del artículo 33.2.k) de la Ley 9/2002 que propugna la parte actora no puede ser compartida. Según esa interpretación todo almacén de productos agrícolas cumple las exigencias del precepto, y por lo tanto poco importa cuál sea la procedencia de esos productos. Es obvio que si eso fuese lo querido por el legislador lo expresaría así y no exigiría la relación directa a la que se refieren las últimas palabras del artículo. Estas no hablan de actividades que guarden relación directa "con" la explotación del recurso natural, sino con la naturaleza, extensión y destino, bien del predio, bien de la explotación del recurso natural, lo que indica una necesidad de inmediación con uno u otra; y es evidente que en la finca de la parte actora no existe ninguna explotación forestal o de extracción de piedra. Por ello el recurso tiene que ser desestimado"; y, la alegación de motivar la desestimación del recurso de alzada en otros argumentos no indicados en la resolución denegatorio, es rechazada igualmente porque " El defecto al que acaba de hacerse referencia no concurre en la resolución recurrida, pues lo que se dice en su quinto fundamento jurídico es que no cabe analizar el cumplimiento de los requisitos exigidos en los artículos 42 y 44 de la Ley 9/2002 ---entre ellos las características tipológicas--- porque la actividad no es autorizable, por lo que el contenido del mencionado informe en nada influye en lo decidido".

   CUARTO .- El recurso de casación no puede ser acogido por las razones que a continuación se exponen.

   En primer hemos de señalar que no concurre falta de motivación en la sentencia.

   Venimos recordando con la STC 6/2002 de 14 de enero , que "la obligación de motivar las Sentencias no es sólo una obligación impuesta a los órganos judiciales por el art. 120.3 CE , sino también, y principalmente, un derecho de los intervinientes en el proceso que forma parte del derecho fundamental a la tutela judicial efectiva proclamado por el art. 24.1 CE , que únicamente se satisface si la resolución judicial, de modo explícito o implícito, contiene los elementos de juicio suficientes para que el destinatario y, eventualmente, los órganos encargados de revisar sus decisiones puedan conocer cuáles han sido los criterios jurídicos que fundamentan la decisión. Es por lo tanto ---y sobre todo--- una garantía esencial para el justiciable mediante la cual es posible comprobar que la decisión judicial es consecuencia de la aplicación razonada del ordenamiento jurídico y no el fruto de la arbitrariedad. En conclusión, una Sentencia que no dé respuesta a las cuestiones planteadas en el proceso, o de cuyo contenido no puedan extraerse cuáles son las razones próximas o remotas que justifican aquélla, es una decisión judicial que no sólo viola la Ley, sino que vulnera el derecho a la tutela judicial efectiva (por todas, SSTC 13/1987, de 5 de febrero, F. 3 ; 56/1987, de 14 de mayo, F. 3 ; 14/1991, de 28 de enero, F. 2 ; 122/1991, de 3 de junio, F. 2 ; 165/1993, de 18 de mayo, F. 4 ; 122/1994, de 25 de abril, F. 5 ; 5/1995, de 10 de enero, F. 3 ; 115/1996, de 25 de junio , F. 2 , 79/1996, de 20 de mayo, F. 3 ; 50/1997, de 18 de marzo, F. 4 y 139/2000, de 29 de mayo , F. 4 )".

   Sin embargo, por otra parte, y como contrapeso de la anteriores afirmaciones, también se señala, en la STC 301/2000 de 13 de noviembre , que "el deber de motivación de las resoluciones judiciales no autoriza a exigir un razonamiento jurídico exhaustivo y pormenorizado de todos los aspectos y perspectivas que las partes puedan tener de la cuestión que se decide, sino que deben considerarse suficientemente motivadas aquellas resoluciones judiciales que vengan apoyadas en razones que permitan conocer cuáles hayan sido los criterios jurídicos fundamentadores de la decisión, es decir, la "ratio decidendi" que ha determinado aquélla. En fin, la suficiencia de la motivación no puede ser apreciada apriorísticamente con criterios generales, requiriendo por el contrario examinar el caso concreto para comprobar si, a la vista de las circunstancias concurrentes, la resolución judicial impugnada ha cumplido o no este requisito ( SSTC 24/1990, de 15 de febrero, F. 4 ; 154/1995, de 24 de octubre, F. 3 ; 66/1996, de 16 de abril, F. 5 ; 115/1996, de 25 de junio, F. 2 ; 116/1998, de 2 de junio, F. 3 ; 165/1999, de 27 de septiembre , F. 3 )" ; añadiendo la STC 187/2000, de 10 de julio , que "no existe, por lo tanto, un derecho fundamental del justiciable a una determinada extensión de la motivación, puesto que su función se limita a comprobar si existe fundamentación jurídica y, en su caso, si el razonamiento que contiene constituye, lógica y jurídicamente, suficiente motivación de la decisión adoptada, cualquiera que sea su brevedad y concisión, incluso en supuestos de motivación por remisión (por todas, SSTC 184/1998, de 28 de septiembre, F. 2 ; 187/1998, de 28 de septiembre, F. 9 ; 215/1998, de 11 de noviembre, F. 3 y 206/1999, de 8 de noviembre , F. 3 )".

   Desde tal perspectiva, como decíamos este primer submotivo no puede prosperar.

   Debe advertirse como la sentencia de instancia analiza en el Fundamento Jurídico Tercero los dos motivos de impugnación y las razones por las que los rechaza, que se han trascrito literalmente en el anterior Fundamento Jurídico de esta nuestra sentencia, y que, ahora reiteramos, consistentes en la necesaria vinculación de los productos almacenados con la finca en la que se pretende la construcción, ya que de aceptar el argumento sostenido por la recurrente de que basta con que el material almenado guarde relación con la explotación de los recursos naturales, sin tener en cuenta la procedencia de los productos, cualquier almacén de productos agrícolas, haciendo abstracción de su origen, podría efectuarse en suelo rústico; y, por otra parte, que la falta de adaptación de la construcción pretendida a las tipologías tradicionales no fue la razón de denegar la autorización, sino, como se expresaba, que la actividad a la que pretendía destinarse la nave no estaba permitida en el artículo 33.2.k de la Ley 9/2002 .

   Siendo esto así, no puede sostenerse que la sentencia se encuentra carente de motivación, pues esta existe, es suficiente, y cumple la función de dar a conocer a las partes que el fallo que se contiene en la sentencia es consecuencia de las razones que tiene en cuenta el Tribunal a quo en la aplicación e interpretación del derecho para resolver las pretensiones sometidas a su conocimiento. Podrá estarse o no de acuerdo con tales razones ---lo cual es cosa distinta---, pero de lo que no cabe duda es de que la sentencia expresa las razones de la decisión que contiene.

   QUINTO .- Tampoco cabe apreciar insuficiencia de motivación en la actuación administrativa impugnada.

   Desde una perspectiva administrativa la exigencia de motivación de los actos administrativos constituye una constante de nuestro ordenamiento jurídico y así lo proclama el artículo 54 de la LRJPA (antes, artículo 43 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 17 de julio de 1958 ), teniendo por finalidad la de que el interesado conozca los motivos que conducen a la resolución de la Administración, con el fin, en su caso, de poder rebatirlos en la forma procedimental regulada al efecto. Motivación que, a su vez, es consecuencia de los principios de seguridad jurídica y de interdicción de la arbitrariedad enunciados por el apartado 3 del artículo 9 Constitución Española (CE ) y que también, desde otra perspectiva, puede considerarse como una exigencia constitucional impuesta no sólo por el artículo 24.2 CE , sino también por el artículo 103 (principio de legalidad en la actuación administrativa). Por su parte, la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, proclamada por el Consejo Europeo de Niza de 8/10 de diciembre de 2000 incluye dentro de su artículo 41 , dedicado al "Derecho a una buena Administración", entre otros particulares, "la obligación que incumbe a la Administración de motivar sus decisiones" .

   Pues bien, la resolución del Director General de Urbanismo de 22 de diciembre de 2003 denegó la autorización previa solicitada por el recurrente para la construcción de un edificio destinado a nave para almacén de piedra y madera porque, estando clasificados los terrenos como suelo rústico, la actividad pretendida no era autorizable en aplicación del artículo 33.2.k de la Ley 9/2002 .

   Por su parte, la resolución desestimatoria del recurso de alzada motivó su desestimación en los siguientes extremos:

   1. Según indica en el Fundamento de Derecho Cuarto, en que, teniendo la nave por finalidad el almacenamiento de piedra de cantera y madera, no existe vinculación directa de la nave con la naturaleza, extensión o destino de la finca, ya que, como se deriva del anteproyecto técnico de construcción de la nave presentado por el solicitante, los materiales a almacenar son extraídos de explotaciones próximas y no de la parcela donde se pretende emplazar la construcción, como exige el artículo 33.2.k) de la Ley 9/2002 , por lo que, no existiendo la relación física exigida en ese precepto, las obras no pueden amparase en el epígrafe k) alegado por el solicitante ni en otro uso de los restante enumerados en el artículo 33 , por lo que la actividad no es autorizable.

   2. A ello añade, en el Fundamento de Derecho Quinto, ante la alegación del recurrente de que se cumplen todos los requisitos previstos en la legislación vigente para el otorgamiento de la autorización solicitada, que desde el momento en que la actividad solicitada no es autorizable, carece de sentido examinar el cumplimiento de tales requisitos, como es el relativo a la adecuación de las características tipológicas de la nave con las tipologías rurales tradicionales, que el informe de Disciplina Urbanística de 7 de abril de 2003 advertía que incumplía el proyecto, pues, ante una actividad no autorizable por el artículo 36.2 de la Ley 9/2002 , la controversia sobre el cumplimiento o no de tales requisitos, carece de sentido.

   3. Finalmente, ante la alegada por el solicitante falta de suelo industrial en el término municipal de Pontevedra en que emplazar la actividad, y que justificaría su emplazamiento en suelo no urbanizable común, la resolución la rechaza en su Fundamento de Derecho Sexto por entender que tal interpretación extensiva implicaría desvirtuar el criterio previsto en la norma, ya que la idoneidad de la de la localización debe resultar en función del interés general y no del interés particular.

   Según lo expuesto, la motivación de los actos administrativos existe y es suficiente, con independencia de que no satisfagan las pretensiones de la recurrente, o de su adecuación a derecho o no, que además, lo son, como veremos seguidamente.

   SEXTO .- El epígrafe k) del artículo 33.2 de la Ley 9/2002 permite en suelo rústico la realización de "Construcciones destinadas a las actividades extractivas, incluidas las explotaciones mineras, las canteras y la extracción de áridos y tierras, así como sus establecimientos de beneficio y actividades complementarias de primera transformación, almacenamiento y envasado de productos del sector primario, siempre que guarden relación directa con la naturaleza, extensión y destino de la finca o explotación del recurso natural".

   De la redacción literal ---sin que podamos entra en mas profundidades dada la naturaleza de norma autonómica--- destaca que tras describir las construcciones autorizables en función de los destinos que indica, a continuación utiliza el adverbio "siempre" ---que tiene el alcance de conditio sine quam non--- , que tales construcciones tengan "relación directa" con la naturaleza, extensión y destino de la finca o explotación del recurso natural.

   Por ello, la Administración acierta, así como el Tribunal a quo , al interpretar esa disposición en el sentido de que estando destinada la construcción a almacén, las mercancías deben provenir de la propia finca y no de fincas distintas, negando con ello interpretaciones extensivas de la norma.

   Por otra parte, el precepto en cuestión guarda notable similitud con el artículo 85.1.2ª del Texto Refundido de la Ley sobre el Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, aprobado por el Real Decreto Legislativo 1346/1976, de 9 de abril (TRLS76), con la diferencia de que el artículo 33.2.K de la Ley 9/2002 enfatiza ---aun más--- la condición de la necesaria vinculación de las construcciones con la naturaleza y destino de la finca.

   Como dijimos en la STS de 26 de noviembre de 2002, Recurso de casación número 1439/1999 , "la utilización del suelo no urbanizable, precisamente en aras de su propia naturaleza, expresada con precisión en su misma denominación, presupone como criterio general, la prohibición de construcciones, edificaciones o instalaciones tal como se expresa en la normativa expuesta, que admite sin embargo una serie de excepciones con unas finalidades muy precisas de servicio o vinculación a las labores agrícolas o al servicio de las obras publicas o cuando se aprecie utilidad pública o interés social en la obra proyectada.

   Naturalmente, que como toda excepción a una norma general prohibitiva de muy preciso fundamento, de salvaguarda de la naturaleza en su estado original, tales autorizaciones han de ser interpretadas en sentido siempre restrictivo y tras haber quedado perfectamente acreditados los condicionamientos expresados que permiten autorizar esas construcciones en suelo no urbanizable".

   Este criterio restrictivo en la autorización de construcciones en suelo no urbanizables que no guarden relación directa con la naturaleza o destino de los terrenos es reiterada en las Sentencias de esta Sala y Sección de 10 de marzo de 2004 , casación 5348 / 2001, de 1 de junio de 2009 , casación 663/2005 y de 19/05/2008 , casación 2861 / 2004, en la que recogiendo lo declarado en la anterior de 14 de abril de 2004, casación 6933/01, hacíamos las siguientes consideraciones:

   "(...) TERCERO.- Los preceptos que ha de tomarse en consideración para decidir (...) son el artículo 86.1 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976 en cuanto remite, para el suelo no urbanizable, a las limitaciones del artículo anterior; el artículo 85.1.2ª de dicho Texto, por virtud de esa remisión; el artículo 45.1 del Reglamento de Gestión Urbanística , por la misma razón de la similar remisión que hace; y el artículo 44.1.2ª de ese Reglamento , por virtud de esta última remisión, establecen la norma, en el particular que ahora importa, de que lo autorizable en suelo no urbanizable son las edificaciones e instalaciones de utilidad pública o interés social que hayan de emplazarse en el medio rural.

   Sobre esa norma, hay algunas precisiones establecidas en la jurisprudencia que merecen ahora ser destacadas; así: (1) que las edificaciones e instalaciones autorizables son las que cumplan conjuntamente dos requisitos: que sean de utilidad pública o interés social y que hayan de emplazarse en el medio rural (por todas, sentencia de 30 de octubre de 1995 ); requisitos, ambos, que han de ser justificados por el solicitante de la autorización, tal y como prevé el artículo 44.2.1.d) de aquel Reglamento (misma sentencia); (2 ) la utilización del suelo no urbanizable presupone, por su propia naturaleza y como criterio general, el de prohibición de construcciones, edificaciones o instalaciones; por ello, la posibilidad de aquella autorización, en cuanto excepción a una norma general prohibitiva, ha de ser interpretada en sentido siempre restrictivo y tras haber quedado perfectamente acreditados aquellos requisitos ( sentencias, entre otras, de 23 de diciembre de 1996 y 26 de noviembre de 2000 ); y (3) esa necesaria interpretación restrictiva determina que la utilidad pública o el interés social no pueda identificarse, sin más, con cualquier actividad industrial, comercial o negocial, en general, de la que se derive la satisfacción de una necesidad de los ciudadanos, ya que la extensión de la excepción legal a todo este tipo de instalaciones o actividades, que claro está suponen una mayor creación de empleo y riqueza, supondría la conversión de la excepción en la regla general ( sentencia, entre otras, de 23 de diciembre de 1996 ) ...".

   SEPTIMO .- Al declararse no haber lugar al recurso de casación procede condenar a la parte recurrente en las costas del mismo (artículo 139.2 de la Ley Jurisdiccional 29/1998, de 13 de julio ).

   VISTOS los preceptos y jurisprudencia citados, así como los de pertinente aplicación.

   Por todo ello, en nombre de S. M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.

1. No haber lugar y, por tanto, desestimar el Recurso de Casación que bajo el número 593/2008 , ha interpuesto D. Isidoro , contra la sentencia de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia de 31 de octubre de 2007 (Recurso Contencioso-administrativo número 4438/04 ), la cual, en consecuencia, confirmamos.

2. Condenar a la parte recurrente en las costas del presente recurso de casación.

Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN .- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Magistrado Ponente, Excmo. Sr. D. Rafael Fernandez Valverde, estando constituida la Sala en Audiencia Pública, de lo que certifico.