STS, 5 de Diciembre de 1995
| Ponente | FRANCISCO JOSE HERNANDO SANTIAGO |
| ECLI | ES:TS:1995:6196 |
| Número de Recurso | 693/1993 |
| Fecha de Resolución | 5 de Diciembre de 1995 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
Sentencia
En la Villa de Madrid, a cinco de Diciembre de mil novecientos noventa y cinco.
Visto por la Sala Tercera, constituída en Sección por los señores al margen anotados el recurso contencioso administrativo que con el número 693 de 1993, ante la misma pende de resolución, interpuesto por la representación procesal de D. Carlos Antonio , contra la desestimación presunta en virtud de silencio administrativo de la solicitud de indemnización de daños y perjuicios derivados del anticipo de la edad de jubilación. Habiendo sido parte recurrida el Sr. Abogado del Estado.
Interpuesto el presente recurso contencioso administrativo fue admitido a trámite, publicándose el preceptivo anuncio en el Boletín Oficial del Estado, y reclamándose el expediente administrativo, que una vez recibido se puso de manifiesto a la representación procesal de D. Carlos Antonio , para que dedujera la correspondiente demanda.
Evacuado el trámite por escrito, por la parte actora, en que como antecedentes de hecho y fundamentos de derecho alegó cuanto consideró conveniente al caso debatido y terminó suplicando se dicte en su día sentencia de acuerdo en todo con sus pedimentos.
Conferido traslado de la demanda al Sr. Abogado del Estado en la representación que le es propia, la contestó por escrito en el que expuso como antecedentes de hecho y fundamentos de derecho que estimó procedentes, para concluir suplicando a la Sala dicte sentencia por la que se desestime el recurso en todos sus extremos.
Acordándose sustanciar este pleito por conclusiones sucintas, se concedió a las partes término sucesivo de quince días, evacuándolo con sus respectivos escritos, en los que tras alegar lo que estimaron conveniente, terminaron dando por reproducidas las súplicas de demanda y contestación.
Se señaló para votación y fallo el día VEINTIOCHO DE NOVIEMBRE DE MIL NOVECIENTOS NOVENTA Y CINCO, en cuyo acto tuvo lugar su celebración.
En el presente recurso se somete a la consideración de la Sala la revisión jurisdiccional de la desestimación presunta en virtud de silencio administrativo de la petición deducida ante el Consejo de Ministros por el recurrente D. Carlos Antonio , Magistrado integrante de la Carrera Judicial, con último destino como Magistrado del Tribunal Supremo, en solicitud de indemnización por los daños sufridos al haber sido jubilado forzosamente al cumplir la edad de 68 años en aplicación de la Disposición Transitoria vigésimo octava de la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial, de la Disposición Adicional primera de la Ley 7/1988, de 28 de diciembre, de modificación de la anterior, y de la Disposición Transitoria sexta , dos, de la Ley 37/1988, de 28 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 1989;responsabilidad patrimonial que entiende debe imputarse al Estado por los efectos derivados de normas aprobadas con rango de ley, indemnización que no le ha sido reconocida en vía administrativa.
La problemática que en el presente proceso se plantea, referida al derecho de los funcionarios a ser indemnizados por anticipación de la edad de jubilación, es sustancialmente equivalente a la que ha quedado ya resuelta por la Sentencia de este Tribunal Supremo de 30 de noviembre de 1992, luego reiterada por otras de innecesaria cita, y concretada la posición jurisdiccional sobre esta materia en las recientes Sentencias de 29 de enero y 16 de junio de 1993, cuyo contenido da respuesta a las cuestiones planteadas y complementa las materias que en orden a esta problemática se han suscitado, decisiones jurisdiccionales que es preciso reiterar por el principio de unidad de doctrina, seguridad jurídica de los litigantes y dispensa de igualdad en la aplicación de la Ley garantizadora de la tutela judicial efectiva que proclama el art. 24 de nuestra Constitución, pues aún cuando se trate en unos casos de miembros de la Carrera Judicial y en otros de funcionarios de las Administraciones Públicas, en todas ellas lo cuestionado es la procedencia o no del derecho de los actores a ser indemnizados como consecuencia de la anticipación de la edad de jubilación.
El artículo 9.3 de la Constitución establece, efectivamente, que la Constitución garantiza la responsabilidad de los poderes públicos, pero así como la responsabilidad por actos de la Administración es objeto de un tratamiento concreto en el artículo 106.2, dentro del Título IV, bajo la rúbrica "Del Gobierno y de la Administración", y los de la Administración de Justicia en su artículo 121, en el Título VI, bajo el epígrafe "Del Poder Judicial", en cambio la posible responsabilidad por actos de aplicación de las Leyes no tiene tratamiento específico en el texto constitucional. Además, el artículo 106.2 establece el derecho de los particulares a ser indemnizados en los términos establecidos por la Ley, que no necesitaba de desarrollo legislativo por ser históricamente la primera en ser reconocida -artículo 21 de la Constitución de 1931, artículo 129 de la Ley Municipal de 31 de octubre de 1935, artículos 405 y siguientes de la Ley de Régimen Local de 1955, y 376 y siguientes del Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Corporaciones Locales de 17 de mayo de 1952- y hallarse ya regulada en los artículos 121 de la Ley de Expropiación Forzosa y 40 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado -hoy artículo 139 de la Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común, de 26 de noviembre de 1992-, y lo mismo sucede con la responsabilidad de la Administración de Justicia, que no tiene otro antecedente que la responsabilidad de Jueces y Magistrados exigible de conformidad con el procedimiento regulado en los artículos 903 y siguientes de la Ley de Enjuiciamiento Civil, en cuanto a la que el artículo 121 de la Constitución dispone también, pese a que el mismo ya concreta los casos en que procede, que el derecho a la indemnización por el Estado lo será de conformidad con la Ley, desarrollo legislativo que tuvo lugar en los artículos 292 a 297 de la Ley Orgánica del Poder Judicial. Pues bien, si la exigencia de responsabilidad por actuaciones de la Administración o de órganos de la Administración de Justicia, aunque objeto de un tratamiento más completo en los artículos 106.2 y 121 de la Constitución, los mismos se remiten, y por tanto hacen necesario, un previo desarrollo legislativo, en la posible responsabilidad derivada de actos de aplicación de las Leyes, que hasta ahora cuenta únicamente con el enunciado genérico del artículo 9.3 del Texto constitucional, la necesidad de un previo desarrollo legislativo que determine en qué casos procede y qué requisitos son exigibles parece más indispensable en este caso, por falta de cualquier antecedente histórico o regulación que posibilite una decisión sobre tales cuestiones.
Si se estimara, contrariamente a lo antes razonado, que el artículo 9.3 de la Constitución es de inmediata aplicación, la primera cuestión a resolver, a falta de desarrollo legislativo, sería fijar las normas aplicables para determinar en qué casos y cuáles habrían de ser los requisitos para exigir esa responsabilidad con las siguientes posibles soluciones: aplicación analógica de las normas que regulan la responsabilidad de la Administración -artículos 106.2 de la Constitución, 121 de la Ley de Expropiación Forzosa y 40 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado (hoy sustituido por el artículo antes citado de la Ley 30/1992, antes mencionada)-; la prevista en el artículo 121 de la Constitución y 292 de la Ley Orgánica del Poder Judicial; la extracontractual del artículo 1902 del Código Civil, o la elaboración por la jurisprudencia de los casos y requisitos en que es exigible dicha responsabilidad. Con independencia de las dificultades y problemas que la analogía presenta, lo cierto es que la responsabilidad a que se refieren los artículos 106.2 de la Constitución, 121 de la Ley de Expropiación Forzosa y 40 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado -en la actualidad referido al artículo 139 de la Ley 30/1992- está concretada al funcionamiento de los servicios públicos prestados por la Administración, en cuyo concepto difícilmente tiene cabida la elaboración de Leyes por los órganos legislativos o su aplicación en los estrictos términos que en las mismas se establece; otro tanto puede decirse de la prevista en los artículos 121 de la Constitución y 292 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, limitada a los casos de error judicial, al que, a lo sumo, podría equipararse el error o inconstitucionalidad de la Ley, que no se da en este caso, o anormal funcionamiento de los órganos a los que corresponde la aplicación de la Ley; la responsabilidad extracontractual del artículo 1902 del Código Civil ha sido objeto de una amplia y progresivainterpretación jurisprudencial, tanto en el sentido de objetivarla cada vez mas como en el abanico de los daños y perjuicios indemnizables -daño emergente, lucro cesante, daños morales-, pero sin llegar a prescindir del requisito de la culpa o negligencia que aquel precepto exige, que hace totalmente inviable su aplicación analógica al caso que examinamos; por último, a los Jueces y Tribunales incumbe la interpretación y aplicación de las normas jurídicas y, muy especialmente al Tribunal Supremo unificar criterios interpretativos, por lo que, al margen de casos concretos en que se puedan suplir, aplicando la analogía o los principios generales del derecho, omisiones en aspectos concretos de la norma jurídica, resulta inadmisible que, sustituyendo al legislador, sean los órganos del Poder Judicial los que regulen la posible responsabilidad derivada de la aplicación de las Leyes mediante una elaboración jurisprudencial que carece de cualquier antecedente legislativo.
Admitamos como hipótesis que los anteriores razonamientos son inaceptables y que, en consecuencia, debe resolverse sobre los casos en que es procedente la indemnización de daños y perjuicios por actos de aplicación de las Leyes. A falta de antecedentes legislativos o jurisprudenciales que fijen criterios concretos y ante la disparidad de los propuestos por la doctrina, el derecho comparado nos ofrece dos soluciones: de una parte, países sin un órgano que controle la constitucionalidad de las Leyes, como Francia, en que la responsabilidad del Estado legislador se ha venido elaborando con base en "arrets" del Consejo de Estado que han contemplado casos concretos, muy individualizados en cuanto a las personas supuestamente afectadas por los daños y perjuicios y con la exigencia de que éstos sean de naturaleza especial, que no podría invocarse como soporte para generalizar la responsabilidad a los daños y perjuicios derivados de la aplicación de cualquier Ley no expropiatoria ocasionados en meras expectativas de derechos, en los derechos no consolidados por estar pendiente para su perfeccionamiento del cumplimiento o incumplimiento de una condición, etc.; de otra, países con órganos que controlan la constitucionalidad de las Leyes, en el que habría de incluirse el nuestro, en el que unos la limitan a los casos en que la Ley hubiera sido declarada inconstitucional y otros exigen que sea la propia Ley la que establezca dicha responsabilidad, en ninguno de cuyos casos se encuentra, por supuesto, el que aquí se examina, pues el Tribunal Constitucional ha declarado la constitucionalidad de los preceptos de las Leyes que adelantaron la edad de jubilación forzosa de los funcionarios públicos, Jueces y Magistrados y Profesores de E.G.B. y en las mismas nada se establece en orden a la indemnización por daños y perjuicios derivados de su aplicación.
Supongamos que también las Leyes que expresamente han sido declaradas ajustadas a la Constitución pueden generar responsabilidad por actos de aplicación de las mismas, en cuyo caso sería necesario decidir si sólo los bienes y derechos lesionados deben ser indemnizados o deben extenderse a las expectativas de derechos, derechos sujetos a condición u otros similares. Sobre esta cuestión es de señalar que el artículo 405 de la Ley de Régimen Local de 1955 se refería a la lesión que los particulares sufran en sus bienes y derechos; en el mismo sentido se expresan el artículo 106.2 de la Constitución y 292 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, es decir, en todos los casos se hace expresa referencia a daños y perjuicios en bienes y derechos, categoría jurídica de la que carecen las expectativas de derechos, derechos condicionales y demás similares. Intencionadamente ha quedado para el final el examen del artículo 121 de la Ley de Expropiación Forzosa, al afirmarse que según dicho artículo, en relación con el 1º de dicha Ley, también serían indemnizables los intereses patrimoniales legítimos, a lo que debe objetarse que en sus artículos 3 y 4 se relacionan como interesados a los propietarios, titulares de derechos reales o intereses económicos sobre la cosa expropiada y arrendatarios de la misma, por lo que, si en este caso no existen bienes o derechos que han sido objeto de expropiación, naturaleza expropiatoria de los preceptos legales que adelantan la edad de jubilación que ha sido negada por el Tribunal Constitucional, no parece que pueda ampararse en dichos preceptos la indemnización solicitada, y parcialmente concedida, con base en la frustración de meras expectativas de derecho, además de que, admitir lo contrario conduciría a una petrificación legislativa para evitar las importantes consecuencias económicas de modificaciones que pretendan adaptar la legislación anterior, dentro del marco constitucional, a las nuevas circunstancias políticas, económicas y sociales, cuando, como ocurre con frecuencia, conllevan una privación de expectativas generadas por las Leyes que se modifican -supresión o modificación en la ubicación geográfica de órganos administrativos o judiciales, modificaciones de plantillas o del régimen de ascensos, limitaciones en cuanto a las personas a las que la legislación anterior reconocía el derecho a subrogaciones arrendaticias, etc- .
Las sentencias del Tribunal Constitucional números 108/1986, de 29 de junio, 99/1987, de 11 de junio, y 70/1988, de 19 de abril, que examinaron la constitucionalidad de los preceptos de las Leyes que anticipaban la edad de jubilación de Jueces y Magistrados, funcionarios públicos y Profesores de E.G.B., después de negar que los mismos vulneren los artículos 9.3, 33.3 y 35 de la Constitución, afirmando que no hay privación de derechos, sino alteración de su régimen en el ámbito de la potestad del legislador constitucionalmente permisible, dice a continuación que "esto no impide añadir que esa modificación legalorigine una frustración de las expectativas existentes y en determinados casos perjuicios económicos que pueden merecer algún género de compensación", siendo de señalar a este respecto que, de una parte, el modo verbal empleado no supone el reconocimiento de un derecho a ser indemnizados por dicho motivo, ya que más bien parece una reflexión dirigida al propio legislador; de otra, que las Leyes de Presupuestos para los años 1985 y 1989 ya establecieron un sistema de indemnización para los funcionarios jubilados anticipadamente, cuya denominación y contenido no podemos examinar, ni tampoco se estima necesario plantear cuestión de inconstitucionalidad de las mismas, pues la conclusión a que se llegará, por las razones que se exponen, es que no procede la indemnización solicitada. Además otras sentencias anteconstitucionales, como las de 22 de mayo de 1970, 1 de febrero y 12 de noviembre de 1971, 30 de septiembre de 1972 y 29 de enero de 1974, relativas a las medidas adoptadas respecto de las compañías aseguradoras de accidentes de trabajo en cumplimiento de lo dispuesto en el Texto refundido de la Ley de Seguridad Social de 21 de abril de 1966, después de la Constitución, las sentencias del Tribunal Supremo de 10 de junio de 1988, en relación con la Ley de Amnistía de 15 de octubre de 1977, y 11 de octubre de 1991, referente a Leyes que modificaban el régimen de publicidad e impositivo de bebidas alcohólicas hasta entonces vigente, desestimaron la reclamación de daños y perjuicios formulada por razón de supuestos perjuicios derivados a la aplicación de dichas Leyes.
Por último, la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, publicada en el B.O.E. de fecha 26 de noviembre de 1992, orientativa de la voluntad del legislador al regular por vez primera esta materia, limita la indemnización a los particulares por la aplicación de actos legislativos de naturaleza no expropiatoria de derechos en un triple aspecto: 1º que no tengan el deber jurídico de soportarlos; 2º que se establezca en los propios actos legislativos, y 3º que la indemnización tendrá lugar en los términos que se especifiquen en los propios actos, requisitos exigidos por su artículo 139.9 que, excluiría por supuesto la indemnización pretendida.
La doctrina precedente es de plena aplicación en el supuesto examinado, pues el hecho de que la Ley Orgánica 7/92 elevase la edad de jubilación forzosa de los 68 a los 70 años -modificando de esta manera la previsión contenida sobre esta materia en la Ley Orgánica 6/85 y en la Ley 7/88, tal como ha quedado explicitado en el primero de los Fundamentos Jurídicos- entra de lleno en el haz de potestades que asisten al legislador, que se condensan en el establecimiento por vía general y obligatoria de las normas a que ha de ajustarse la conducta de los miembros de la comunidad, con el sólo límite de la Constitución Española, que en el presente caso, como se ha indicado anteriormente, se ha respetado pues ninguna de las normas con rango legal reguladoras de la anticipación de la edad de jubilación han sido declaradas inconstitucionales, que es la sanción que corresponde al supuesto de "ilícito legislativo" o error del legislador.
Finalmente, por lo que a la petición subsidiaria formulada por el recurrente se refiere, señalar que no es competencia de esta Sala interesar del Consejo de Ministros la elaboración de proyectos de Ley sobre la materia objeto de litigio, ni sobre ninguna otra, pues el principio de la división de poderes y la atribución constitucional de funciones propias a cada uno de ellos, fundamento del Estado de Derecho (art. 1.1. CE), veda cualquier ingerencia entre ellos. Y en este sentido, a los órganos jurisdiccionales que integran el Poder judicial les corresponde exclusivamente el ejercicio de la potestad jurisdiccional en todo tipo de procesos, juzgando y haciendo ejecutar lo juzgado (art.117.3 CE).
Cuanto se viene exponiendo, aconseja la desestimación del recurso contencioso administrativo deducido por D. Carlos Antonio , con la consiguiente declaración de conformidad a derecho de los actos administrativos objeto de impugnación jurisdiccional, sin que se aprecie la concurrencia de las circunstancias exigidas por el artículo 131.1 de la Ley de esta Jurisdicción a efectos de realizar una expresa declaración respecto de las costas producidas en el presente proceso.
Que debemos desestimar y desestimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto por D. Carlos Antonio , contra la desestimación presunta en virtud de silencio administrativo de la solicitud de indemnización por los daños sufridos al haber sido jubilado forzosamente al cumplir la edad de 68 años en aplicación de la Disposición Transitoria vigésimo octava de la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial, de la Disposición Adicional primera de la Ley 7/1988, de 28 de diciembre, de modificación de la anterior, y de la Disposición Transitoria Sexta , dos de la Ley 37/1988, de 28 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 1989; sin efectuar expresa condena en costas.
PUBLICACION.- Leída y publicada fué la anterior sentencia por el Magistrado Ponente, el Excmo. Sr.
D. Francisco J. Hernando Santiago, en audiencia pública, celebrada en el mismo día de la fecha. Certifico.Rubricado.
Así por esta nuestra sentencia, que se insertará en la Colección Legislativa , lo pronunciamos, mandamos y firmamos
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SAP Barcelona 147/2011, 31 de Marzo de 2011
...impone responsabilidad por los daños causados a quien recibe un beneficio de la actividad lesiva -por todas, las sentencias del Tribunal Supremo de 5 de diciembre de 1995, 12 de julio de 1999 y 21 de marzo de 2000 Además, fue la promotora codemandada la que eligió a los profesionales y empr......