STS, 30 de Noviembre de 2010

PonenteANTONIO MARTI GARCIA
Número de Recurso5179/2008
ProcedimientoRECURSO CASACIÓN
Fecha de Resolución30 de Noviembre de 2010
EmisorTribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a treinta de Noviembre de dos mil diez.

VISTO por la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo el recurso de casación nº 5179/2008, interpuesto por el Ayuntamiento de Pira (Tarragona), representado por el Procurador de los Tribunales D. Antonio Sorribes Calle, contra la Sentencia de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, de fecha 5 de septiembre de 2008, sobre Acuerdo de 6 de julio de 2004, del Pleno del Ayuntamiento de Pira (Tarragona), sobre aprobación de la Ordenanza Municipal reguladora de la aplicación de purines y fangos de depuración.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO

En el recurso contencioso-administrativo número 189/2008, la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, con fecha 5 de septiembre de 2008, dictó sentencia cuyo fallo es del siguiente tenor literal: "En atención a lo expuesto la Sala ha decidido estimar parcialmente la demanda interpuesta por la Unió de Pagesos de Catalunya y declarar la nulidad, por no ser conformes a derecho, de los siguientes preceptos de la Ordenanza reguladora de la aplicación de purines y fangos de depuración, aprobada por el Pleno del Ayuntamiento de Pira en fecha 6 de julio de 2004 y publicada en el B.O.P. de Tarragona de 8 de octubre de 2004: -art. 1.2 - art. 2, apartado quinto - art. 5.1 - art. 6 -art. 7 a 17 ambos incluidos -art. 18 en su segundo párrafo, por lo que su contenido quedará limitado a "El Ayuntamiento tendrá la facultad inspectora dentro del ámbito material objeto de esta Ordenanza". Se desestiman el resto de pretensiones. Sin especial imposición de costas".

SEGUNDO

Contra dicha sentencia preparó recurso de casación la representación procesal del Ayuntamiento de Pira, interponiéndolo con base en los siguientes motivos de casación:

Primero

Al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley de la Jurisdicción, por infracción de las normas del ordenamiento jurídico o de la jurisprudencia que fueran aplicables para resolver las cuestiones objeto de debate, y en concreto, por infracción de los artículos 1 y 2 del Real Decreto 261/1996, de 16 de febrero, que establece medidas para la protección de contaminación producida por los nitratos procedentes de fuentes agrarias.

Segundo

Al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley de la Jurisdicción, por infracción de las normas del ordenamiento jurídico o de la jurisprudencia que fueran aplicables para resolver las cuestiones objeto de debate, y en concreto, por infracción de los artículos 25 y 137 de la Constitución Española; 127 y 129 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común; 139 a 141 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local, y de la jurisprudencia del Tribunal Supremo y del Tribunal Constitucional en relación con la aplicación del principio de reserva de ley proclamado en el art. 25 de la Constitución Española. Y termina suplicando a la Sala que "tenga por interpuesto recurso de casación contra la Sentencia nº 688, dictada el 5 de septiembre de 2008 por la Sección 3ª de la Sala de lo contencioso administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, en el recurso contencioso nº 189/2008, y previos los trámites legales preceptivos, dicte sentencia, por la que se case y anule la sentencia de instancia recurrida, declarando ajustada a derecho la Ordenanza reguladora de la aplicación de purines y fangos de depuración elaborada por el Ayuntamiento de Pira" .

TERCERO

Contra la misma sentencia también preparó recurso de casación la representación procesal de la UNIÓ DE PAGESOS DE CATALUNYA, interponiéndolo con base en los siguientes motivos de casación:

Único : Al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley de la Jurisdicción por infracción de las normas del ordenamiento jurídico o de la jurisprudencia que fueran aplicables para resolver las cuestiones objeto de debate, y en concreto, por infracción del artículo 25 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local.

Y termina suplicando a la Sala que "Se admita el motivo de casación alegado en el presente escrito y se case parcialmente la Sentencia recurrida, y se declare la nulidad, por no ser conformes a derecho, de los apartados 1 y 3 del artículo 4 y apartados 3, 4 y 5 del artículo 5 de la Ordenanza municipal de Pira reguladora de la aplicación de estiércol, purines y fangos de depuración, aprobada mediante acuerdo del plenario de municipal de 6 de julio de 2004, publicada en el B.O.P. de Tarragona, de 8 de octubre de 2004" .

CUARTO

El Ayuntamiento de Pira, mediante escrito presentado el 21 de octubre de 2008, se personó en concepto de recurrido con respecto al recurso formulado por la UNIÓ DE PAGESOS DE CATALUNYA, oponiéndose a su admisión al entender que las normas estatales cuya infracción relevante por la sentencia de instancia se había justificado en el escrito de preparación del recurso, habían sido invocadas con carácter meramente instrumental.

Previo el trámite legal, mediante Auto de fecha 4 de junio de 2009, dictado por la Sección Primera de esta Sala, se acuerda admitir a trámite los dos recursos de casación y remitir las actuaciones a esta Sección Cuarta conforme a las reglas de reparto de asuntos; donde se tuvieron por recibidas el 22 de septiembre de 2009.

QUINTO

Mediante sendos escritos presentados el 9 y el 30 de octubre de 2009, las representaciones procesales del Ayuntamiento de Pira y de la UNIÓ DE PAGESOS DE CATALUNYA se opusieron, respectivamente, a los recursos de casación formulados de contrario.

SEXTO

La Procuradora de los Tribunales Dª. María Macarena Rodríguez Ruiz, en nombre y representación de la UNIÓ DE PAGESOS DE CATALUNYA, solicitó por escrito de 11 de diciembre de 2009, se le tuviera por desistida del recurso de casación por su parte interpuesto; cosa que fue acordada mediante Auto de 14 de enero de 2010, sin perjuicio de continuar las actuaciones en lo referente al otro recurso de casación.

SÉPTIMO

Conclusas las actuaciones, se señaló para votación y fallo de este recurso de casación el día 23 de noviembre de 2010, fecha en que tuvo lugar, habiéndose observado los trámites establecidos en la ley.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Antonio Marti Garcia, Magistrado de la Sala

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO

Desistida la UNIÓ DE PAGESOS DE CATALUNYA del recurso de casación por su parte interpuesto, nuestra sentencia ha de limitarse al examen del formalizado en nombre del Ayuntamiento de Pira.

El primer motivo de casación se centra en rebatir los pronunciamientos de la sentencia recurrida en cuanto a declaración de nulidad de los arts. 1.2 y 6 de la Ordenanza objeto del recurso contencioso-administrativo antecedente. El criterio de la Sala de instancia reside en entender que, a través de dichos artículos, se prohíbe de un modo absoluto la aplicación de fangos de depuradora generados en el propio municipio, exclusión que no se establece en la normativa estatal ni autonómica y excede de las competencias del Municipio. Por el contrario, la parte recurrente considera que, de los artículos 1 y 2 del Real Decreto 1310/1990, en relación con el art. 2 del Real Decreto 261/1996, se deduce la imposibilidad de utilizar indiscriminadamente los lodos de depuración, pues sólo se permite el uso de los que hayan sido previamente tratados desde el punto de vista biológico, químico o térmico. En esa misma línea se sitúa la Ordenanza, que no genera confusión como ha entendido el juzgador de instancia, si es entendida en su conjunto o conforme a un criterio de interpretación sistemática.

En cuanto al motivo segundo de casación, se alza contra la anulación por la sentencia recurrida de los artículos 7 a 17 de la Ordenanza Municipal reguladora de la aplicación de purines y fangos de depuración de Pira, referidos a las "Infracciones, sanciones y medidas cautelares". En concreto, la Administración recurrente discrepa de dos afirmaciones de la sentencia de instancia: la relativa a la imposibilidad de que las Ordenanzas Municipales puedan establecer infracciones y sanciones, cuanto no hayan sido habilitados específicamente para ello en una ley autonómica o estatal, y la concerniente a la imposibilidad de hallar cobertura del régimen sancionador incorporado a la Ordenanza inicialmente recurrida en el art. 139 de la Ley reguladora de las Bases del Régimen Local.

Por el contrario, la recurrente, tras analizar jurisprudencia del Tribunal Supremo y del Tribunal Constitucional en torno a la potestad normativa sancionadora municipal, sostiene que la flexibilización de su ejercicio que se deduce de aquéllas, ha de llevar a corregir al criterio restrictivo de la Sala de instancia. Y ello porque la potestad sancionadora de las entidades locales se deduce del art. 4.a) y f) de la LBRL, de modo que, en las materias en que aquéllas tengan competencia, la tendrán también para establecer un régimen sancionador. Ahora bien, para cumplir las exigencias del principio de reserva de ley, se habrá de exigir el cumplimiento alternativo de alguno de los siguientes presupuestos: que las infracciones y sanciones previstas en la Ordenanza se recojan en una ley sectorial, que la ley sectorial contemple criterios mínimos de antijuridicidad en que aquéllas se amparen, o que la Ordenanza pueda hallar fundamento directo en la clasificación y criterios de antijuridicidad establecidos en la LRBRL. Dedicando a continuación su esfuerzo argumental a justificar que en la tipificación de infracciones y sanciones prevista en la Ordenanza Municipal reguladora de la aplicación de purines y fangos de depuración, concurren de forma cumulativa los tres presupuestos.

SEGUNDO

Esta Sala, en los diversos recursos de casación que se han planteado en torno a Ordenanzas municipales reguladoras de la aplicación de nitratos procedentes de origen animal, ha mantenido una postura flexible, tendente a un reconocimiento amplio y evolución progresiva de nuestra jurisprudencia en lo que se refiere a las competencias reglamentarias de las entidades locales.

En dicho sentido, a partir de una primera sentencia de 7 de octubre de 2009, recaída en el recurso de casación 204/2008, hemos tenido ocasión de oponernos a que prevaleciera una concepción del ámbito o del modo de determinación de las competencias municipales basada en la idea de la vinculación positiva que ahí o para ello acarrearía el principio de legalidad, de suerte que la Corporación Local sólo pudiera actuar en la forma en que previamente hubiera sido habilitada por el legislador sectorial, no pudiendo dictar una ordenanza sobre una materia sin la previa habilitación de éste para ello. Por el contrario, hemos afirmado que hoy en día no es esa concepción la que mejor se acomoda a una interpretación de las normas reguladoras del régimen competencial de tales Corporaciones que atienda, como es obligado, a una que con el carácter de fuente primaria y naturaleza de Tratado fue incorporada a nuestro Ordenamiento, cuál es la Carta Europea de Autonomía Local de 15 de octubre de 1985, ratificada por España por Instrumento de 20 de enero de 1988 . Ni es tampoco la que mejor se adecua a algunos pronunciamientos de este Tribunal Supremo que ya la han tenido en cuenta, en los que se abre paso la idea de una vinculación negativa, que permite a aquéllas sin previa habilitación legal actuar, dictando también ordenanzas, en toda materia que sea de su competencia, si al hacerlo no contradice ni vulnera la legislación sectorial que pudiera existir.

En esta línea, llamábamos la atención en aquella y otras sentencias que después han seguido su original orientación, sobre dos sentencias de este Tribunal de fechas 21 de mayo de 1997 y 30 de enero de 2008, dictadas respectivamente en los recursos de apelación 5996/1992 y de casación 1346/2004 . En la primera de ellas, frente a la tesis que negaba la competencia municipal por no existir a su favor un acuerdo firme y definitivo por parte de la Administración titular de la competencia principal en la materia, afirmamos que esa interpretación es excesivamente restrictiva y dudosamente compatible con la amplitud con que la Constitución concibe la garantía institucional de la autonomía de gobierno y administración de los municipios (artículo 140 de la Constitución), la cual debe ser interpretada, en el terreno competencial, de acuerdo con la cláusula de subsidiariedad que contiene la Carta Europea de Autonomía local de 15 de octubre de 1985, ratificada por España mediante Instrumento de 20 enero 1988, con arreglo a cuyo artículo 4.2 "las Entidades locales tienen, dentro del ámbito de la Ley, libertad plena para ejercer su iniciativa en toda materia que no esté excluida de su competencia o atribuida a otra autoridad". Y en la segunda, en un supuesto de impugnación de una ordenanza de un municipio catalán que regulaba la liberación de olores a la atmósfera, entendimos que las Corporaciones locales, en aquellas materias en que necesariamente han de ejercer competencias, como lo es en especial la de protección del medio ambiente, pueden ejercerlas por medio de ordenanza en los aspectos en que la norma autonómica no las haya utilizado, siempre que el uso que de ellas se haga no contravenga lo establecido legalmente, "para de ese modo realizar las actividades complementarias de otras Administraciones Públicas a que se refiere el art. 28 de la Ley Reguladora de las Bases de Régimen Local ".

Partiendo de la anterior premisa, nos ha parecido proporcionado el ejercicio que de la competencia municipal sobre la gestión de estiércol, purines y lodos de depuración, se ha hecho en diversas Ordenanzas Municipales, limitando desde el punto de vista temporal o espacial, e incluso desde ambas perspectivas, su utilización. Así, en la sentencia de 15 de octubre de 2009, rec. 283/2008, hemos dado por buena la prohibición de su aplicación a una distancia de entre 200 y 500 metros del casco urbano, núcleo habitado, vivienda o edificio de uso o servicio público (limitación temporal) y, paralelamente, la interdicción de la aplicación de lodos de depuración en determinados días de la semana, sábados y domingos y días festivos (restricción temporal). También nos manifestamos a favor de la doble posibilidad de limitación, temporal y espacial, en la sentencia de 14 de octubre de 2009, rec. 5229/2007, relativa a una Ordenanza en que se prohibía aplicar purines, de una parte, en terrenos situados a menos de 500 metros del límite del suelo urbano, y, de otra, en domingos y días festivos. En otras ocasiones, hemos necesitado abordar únicamente restricciones zonales, caso de la sentencia de 9 de diciembre de 2009, rec. 6448/2008, en relación con la prohibición de aplicación de los fertilizantes orgánicos a una distancia mínima de 100 metros a viviendas aisladas, o se han puesto de manifiesto limitaciones temporales, como en la sentencia de 15 de diciembre de 2009, rec. 496/2009, con referencia a las limitaciones referidas al período veraniego.

Lo relevante es que, en aquellas resoluciones, se sometían a nuestro conocimiento prohibiciones relativas, restringidas a determinados lugares o momentos, que no prohibían de un modo absoluto la utilización de las sustancias en cuestión a efectos del desarrollo de la agricultura. Por el contrario, en nuestro caso, se plantea, a tenor de los arts. 1.2 y 6 de la Ordenanza de referencia anulados por la sentencia de instancia, una prohibición absoluta.

Por ello, no podemos aplicar el mismo criterio que en aquellas ocasiones, en que advertíamos que las limitaciones instituidas por las correspondientes Ordenanzas aparecían como razonables y proporcionadas, valorando asimismo la falta de presentación por parte de quienes pretendían su anulación, de la acreditación de su carácter desproporcionado.

Por el contrario, en el caso sometido a nuestra actual deliberación, advertimos lo contrario, y es que ante el carácter altamente restrictivo de la limitación impuesta, habría de existir una justificación de su racionalidad, y de ello se hayan huérfanos tanto el expediente administrativo como los alegatos de la Administración recurrente. Pesa en nuestro criterio, asimismo, la limitación que se produce de una actividad profesional y comercial, que si bien puede ser limitada por razones relacionadas con la protección del medio ambiente, como en las ya citadas sentencias hemos afirmado, ello será posible siempre que la restricción concretamente impuesta obedezca a una razón justificada, en cuanto que derechamente orientada a la consecución de una finalidad de interés público o general.

No basta para contrarrestar cuanto decimos con la alusión a la posible interpretación sistemática de las prohibiciones establecidas en los arts. 1.2 y 6, pues no deja de ser cierto que el primer criterio a que hay que acudir en la interpretación de las normas es el literal, y ante ello, debe afirmarse cuando menos, dando la razón a la Sala de instancia, la incertidumbre e inseguridad jurídica que produciría la pervivencia de los reseñados preceptos en el Ordenamiento Jurídico.

De forma que nos vemos en la necesidad de desestimar el motivo primero de casación, pasando a continuación al análisis del segundo y último.

TERCERO

El segundo motivo de casación cuestiona la anulación por la Sala de instancia de los artículos 7 a 17 de la Ordenanza Municipal reguladora de la aplicación de purines y fangos de depuración de Pira. La Sala de instancia se basó en el principio de legalidad sancionadora, al entender carente de cobertura legislativa el régimen sancionador incorporado al reglamento municipal. La Administración recurrente, partiendo de una interpretación flexible del principio de legalidad en materia sancionadora aplicado a la potestad normativa municipal deducida de la doctrina del Tribunal Constitucional, considera errónea la resolución judicial, al entender que la Ordenanza Municipal recibe la necesaria cobertura legal, pudiéndose amparar, bien en las leyes sectoriales en la materia (Ley estatal 10/1998, de 21 de abril, de Residuos, y Ley autonómica catalana 6/1993, de 15 de julio, reguladora de los Residuos,vigente en el momento de aprobación de la Ordenanza), bien en los criterios de antijuridicidad incorporados al art. 140 LBRL .

Para dar adecuada respuesta a las pretensiones de la recurrente, hemos de comenzar por recordar el criterio de la Sala de instancia expresado en la sentencia recurrida, que, resumidamente, supone la anulación del régimen sancionador previsto en la Ordenanza objeto de impugnación, toda vez que "ni la Llei de Residuos 6/93, ni la Llei 3/98 de intervención integral de la Administración ambiental, ni la Ley de Régimen Local 7/85, ni la Llei 8/87 Municipal y de Régimen Local de Cataluña, ni su Texto Refundido aprobado por D. Leg. 2/03, ni la Ley de Aguas 29/85, ni el Decret Legislativo 3/2.003 por el que se aprueba el Texto Refundido de la Legislación en materia de aguas de Cataluña, contienen ninguna mención específica a que los Ayuntamientos en sus Ordenanzas puedan establecer infracciones y sanciones en la materia que nos ocupa (aplicación de estiércol, purines y fangos de depuradora), y si bien la citada Ley 7/85 de Bases del Régimen Local fue reformada por la Ley 57/2.003 de medidas para la modernización del gobierno local, que le añadió el Título XI sobre tipificación de las infracciones y sanciones por las entidades locales en determinadas materias, y que además modificó los arts. 127.1 y 129.1 de la Ley P.A.C. 30/92, reforma que tiene como uno de sus motivos la necesidad de colmar la laguna legal que existía en materia de potestad sancionadora municipal en aquellas materias en que no encuentre apoyatura la legislación sectorial, dando cumplida exigencia al principio de legalidad, estableciendo criterios de tipificación de infracciones y las correspondientes escalas de sanciones, lo ciertos es que en el nuevo art. 139 se indica (...), y bien parece que la regulación de la aplicación de estiércol, purines y fangos de depuradora no puede encuadrarse en la ordenación de las relaciones de convivencia de interés local ni en el uso de los servicios que se especifican, por lo que esta aparentemente genérica cobertura legal, no es suficiente a los efectos de la materia que nos ocupa".

Como se ve, el razonamiento de la sentencia de instancia es doble y concatenado: ni la legislación sectorial ni la general aluden expresamente al ejercicio de la potestad reglamentaria sancionadora por los Municipios en la materia que nos ocupa y (segunda línea argumental), a falta de lo anterior, tampoco puede la aplicación de estiércol y similares hallar acogida, en cuanto a su régimen sancionador, en los criterios de antijuridicidad fijados con carácter general en el art. 139 LBRL .

Con vistas a la resolución del motivo segundo de casación, se hace necesario traer a colación la interpretación amplia que, con vistas a hacer posible el ejercicio de la potestad normativa sancionadora de las Entidades Locales en materias de su competencia, ha hecho esta Sala del principio de legalidad sancionadora.

Baste al efecto la recapitulación del parecer de esta Sala, resumido por la Sentencia de 23 de junio de 2003, en el recurso de casación en interés de ley 2829/2001 :

"1. La atribución de potestad sancionadora a los entes locales se contiene de modo explícito en el artículo 4.1.f de la LBRL, sin perjuicio de que las leyes autonómicas apoderen también de potestad sancionadora a entes locales no territoriales infra o supramunicipales, en virtud de lo dispuesto en el mismo precepto en su apartado 2 .

  1. Para el ejercicio de dicha potestad por los Entes locales, una Ley estatal o de Comunidad Autónoma, en el ámbito de su respectiva competencia, ha de contener, en primer lugar, la regulación de las conductas típicas, bien de modo completo o bien señalando los criterios mínimos de antijuridicidad conforme a los cuales cada Ayuntamiento puede establecer tipos de infracciones; esto es dicha norma legal ha de contener los criterios que orienten y condicionen la valoración de cada Municipio a la hora de establecer los tipos de infracción. Y en segundo lugar, la ley reguladora de cada materia ha de señalar las clases de sanciones que pueden establecer las ordenanzas municipales; tampoco se exige el establecimiento de una clase específica de sanción para cada grupo de ilícitos, pero sí una relación de las posibles sanciones que cada Ordenanza Municipal puede predeterminar en función de la gravedad de los ilícitos administrativos que ella misma tipifica."

En la actualidad, dicha doctrina debe ser puesta en relación con la innovación legislativa producida a través de la modificación de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local, por la Ley 57/2003, de 16 de diciembre, de Medidas para la Modernización del Gobierno Local. Como sabemos, aquella reforma no se debió a un puro capricho del legislador. Antes bien, significó una respuesta legislativa a las consecuencias que del principio de legalidad sancionadora aplicado al ámbito local, había expurgado el Tribunal Constitucional en su conocida sentencia 132/2001, de 8 de junio . En la misma, se significaba que "la mera atribución por ley de competencias a los Municipios -conforme a la exigencia del art. 25.2 LBRL- no contiene en sí la autorización para que cada Municipio tipifique por completo y según su propio criterio las infracciones y sanciones administrativas en aquellas materias atribuidas a su competencia. No hay correspondencia, por tanto, entre la facultad de regulación de un ámbito material de interés local y el poder para establecer cuándo y cómo el incumplimiento de una obligación impuesta por Ordenanza Municipal puede o debe ser castigada."

Señaló asimismo el Tribunal Constitucional en aquella ocasión, con vistas a la adaptación del principio de reserva de ley a la realidad de los Entes Locales teniendo en cuenta en particular su carencia de potestad legislativa y los límites que para el legislador estatal y autonómico supone la garantía institucional de la autonomía municipal, las exigencias mínimas que, a resultas del art. 25.1 de la Constitución, había de reunir la ley que regule la potestad sancionadora municipal en un ámbito concreto de la intervención pública. Así, deberá fijar en primer lugar los criterios mínimos de antijuridicidad conforme a los cuales cada Ayuntamiento puede establecer tipos de infracciones, y, en segunda instancia, habrá de preestablecer cuando menos las clases de sanciones que pueden establecer las ordenanzas municipales.

En el caso concreto, se planteaba ante la Sala de instancia si el régimen sancionador contemplado en vía reglamentaria municipal en relación con la actividad consistente en la gestión de purines y lodos de depuración, podría encontrar acomodo, bien en la legislación sectorial, bien, con carácter subsidiario, en alguno de los criterios de antijuridicidad incorporados al Título XI de la LBRL.

En cuanto a la primera parte de la interrogante, hemos de estar de acuerdo con la resolución recurrida. La recurrente sostiene la cobertura del régimen sancionador previsto en la Ordenanza originariamente impugnada, tanto en la Ley (estatal) 10/1998, de 21 de abril, de Residuos, como en la Ley (regional catalana) 6/1993, de 15 de julio, Reguladora de los Residuos.

Comenzando por la ley estatal, contiene el reconocimiento de una parcial potestad sancionadora municipal en la materia, pero no contempla el ejercicio por el Municipio de una potestad reglamentaria sancionadora (de desarrollo de la ley en dicho aspecto), que le habilite para tipificar infracciones y sanciones en la materia. Así, el art. 37.2, en relación con el art. 34.3.b) de la Ley 10/1998, de 21 de abril, de Residuos

, atribuye a los Alcaldes -siempre que se trate de residuos urbanos- la sanción de la infracción grave consistente en "El abandono, vertido o eliminación incontrolado de cualquier tipo de residuos no peligrosos sin que se haya producido un daño o deterioro grave para el medio ambiente o se haya puesto en peligro grave la salud de las personas". Se trata, por lo tanto, de una mera atribución de una potestad aplicativa del Derecho (en este caso, sancionando conductas contrarias a la ley), pero no de una potestad creativa del Derecho, que es la que se ejerce, con los límites ya expuestos en sus términos esenciales, a través de la tipificación de infracciones y sanciones en determinada materia.

Por la que se refiere a la Ley de la Generalidad de Cataluña 6/1993, de 15 de julio, Reguladora de los Residuos, aplicable, no obstante su actual derogación, atendido el momento de promulgación de la Ordenanza en cuestión, contiene, en su Capítulo IV, bajo la rúbrica "Gestión de los Residuos Municipales", un amplio acervo de competencias municipales en la materia objeto de la ley. En concreto, su art. 41.2, en redacción dada por la Ley 15/2003, de 13 de junio, de modificación de la Ley 6/1993, reseña que "En el marco de la intervención administrativa ambiental de las actividades, los ayuntamientos deben velar para que todas las actividades productoras de residuos ubicadas en el propio término municipal, así como las actividades de gestión de residuos que se desarrollen en el mismo, cumplan estrictamente las determinaciones de la presente Ley". Esta norma, que parece apuntar, aparte de a la función inspectora y de control, a la actividad sancionadora, no se puede entender sin embargo suficiente a los efectos que nos planteamos de cobertura de la actuación normativa municipal en materia sancionadora, al no establecer los criterios de antijuridicidad ni la delimitación de sanciones a que habría de ajustarse su desarrollo en sede reglamentaria municipal. Repárese, en relación con la jurisprudencia constitucional y contencioso-administrativa citada ut supra, en que la dulcificación del rigor del principio de legalidad sancionadora en lo que se refiere a su relación con la potestad reglamentaria local, no puede servir para admitir remisiones en blanco, que supondrían una dejación del legislador en su función de regulación de los derechos fundamentales que le viene atribuida constitucionalmente, en particular en materia sancionadora (art. 25.1 CE ).

En esta misma dirección, tampoco debe ser obviado que, cuando la ley de referencia ha querido remitirse a la potestad reglamentaria municipal, lo ha hecho expresamente; así, en el art. 43.2, en relación con la previsión de equipamientos en los municipios para hacer efectiva la gestión, recogida y transporte de los residuos urbanos.

Finalizando con el limitado análisis de la normativa autonómica, significar que en el Título III de la Ley 6/1993, referido a las "Infracciones y sanciones", el art. 67.2 se limita a contemplar que "Los municipios también pueden tipificar conductas ilícitas que afecten a la limpieza de espacios públicos, ajustando la clasificación de las infracciones, las sanciones, el procedimiento y otros requisitos a los que establece la presente Ley". Con independencia de la discusión sobre si una previsión semejante contiene los elementos necesarios para dar legítima cobertura al despliegue de la potestad normativa sancionadora municipal, es necesario matizar que, una materia como la que nos planteamos, en que se trata de desplegar competencias aflictivas, no es dócil a interpretaciones extensivas, y sólo forzando los términos legales más allá de lo que se desprende de su mera evocación, se podría considerar que la limpieza de espacios públicos (de propiedad pública o bien susceptibles de uso público, acepción esta última que parece más bien la utilizada por el legislador en el caso) se equipare a la gestión de deyecciones ganadoras relacionadas con el uso agrícola de los predios.

Descartado de esta manera un posible amparo en la legislación sectorial, estatal o autonómica, invocada por la Administración recurrente, del régimen sancionador contemplado en la Ordenanza Municipal reguladora de la aplicación de purines y fangos de depuración de Pira, habremos de plantearnos si aquél puede encontrar sustento jurídico en la regulación, subsidiaria y parcial en cuanto a las materias a que puede afectar, previsto en la LRBRL a raíz de su reforma por la Ley 57/2003 .

Como punto de partida, resulta evidente que los criterios utilizados por el legislador en el art. 139 remiten a bienes jurídicos de considerable extensión. Así, se habla en el mismo de la posibilidad de establecer un régimen sancionador por los Entes Locales, cuando tal habilitación no se pueda desprender directamente de la normativa sectorial, "para la adecuada ordenación de las relaciones de convivencia de interés local y del uso de sus servicios, equipamientos, infraestructuras, instalaciones y espacios públicos, los entes locales podrán, en defecto de normativa sectorial específica" . Resulta también palmario que los conceptos a cuya protección remite el precepto legal deberán ser objeto de interpretación casuística en vía jurisdiccional, de forma que se pueda llegar al entendimiento de si, en cada caso, una determinada regulación municipal puede hallar encaje en los mismos.

En el caso de autos estamos ante una normativa de regulación de la gestión de productos resultantes de deyecciones animales. Se plantea, principalmente, si tal actividad puede considerarse relacionada con la "ordenación de las relaciones de convivencia de interés local". Un elemento de primordial interés interpretativo para valorar si tal asimilación puede realizarse, reside en la consideración de las infracciones previstas en los arts. 139 y 140 de la LRBRL . Y, siguiendo con tal línea de investigación, la Sala aprecia que tanto el art. 140.1 .a), en lo concerniente a las infracciones muy graves, como el art. 141.2 .b), por lo que se refiere a las graves y leves, se remiten a la posible perturbación que en la salubridad pública puedan producir las conductas infractoras. Sin ninguna duda, la materia regulada en la Ordenanza Municipal reguladora de la aplicación de purines y fangos de depuración de Pira, y en particular su régimen infractor, tienden a la protección de dicho bien jurídico.

Razones por las que procede estimar el motivo segundo de casación formulado en nombre del Ayuntamiento de Pira, anulando los pronunciamientos de la Sala de instancia, relativos a la anulación de los arts. 7 a 17 de la Ordenanza Municipal reguladora de la aplicación de purines y fangos de depuración de Pira, en cuanto en la declaración de disconformidad a Derecho de todos ellos la Sala de instancia aduce su falta de cobertura legal, con independencia de que, con respecto de alguno de dichos artículos, se utilicen también argumentos adicionales. Ello, sin perjuicio de la valoración que a la Sala le haya de merecer el contenido de dichos preceptos, según se ha de ver en el fundamento de derecho siguiente.

CUARTO

Antes de entrar a resolver el fondo del asunto en funciones de tribunal de instancia conforme al art. 95.2.d) LJCA, conviene aclarar los aspectos a los que se puede extender dicha faceta juzgadora por parte de este Tribunal.

Así, de los artículos anulados por la Sala de instancia, hemos declarado (al examinar el primer motivo casacional) la conformidad a derecho de la declaración de nulidad de los arts. 1.2 y 6 . Por lo que se refiere a los arts. 2, en su apartado quinto ; 5.1, y 18, su anulación no ha sido atacada en el recurso de casación, adquiriendo por tanto firmeza los pronunciamientos de la Sala de instancia relativos a los mismos.

Por consiguiente, nuestro examen se ha de limitar a examinar la corrección jurídica de los arts. 7 a 17 de la Ordenanza municipal de referencia.

Comenzando por el análisis de los arts. 7, 8, 9 y 10, en correspondencia con lo señalado al estimar parcialmente el motivo segundo de casación, en que hemos apreciado la existencia de una habilitación municipal para la tipificación de infracciones, procede declarar su conformidad a derecho, en cuanto se dedican a tipificar infracciones conforme a aquella previsión legal. Así, el art. 7 se refiere a la genérica obligación de cumplir las obligaciones previstas en la Ordenanza y, también desde un punto de vista general, se refiere (a modo de pórtico) a la clasificación de las infracciones que se detallan en los siguientes artículos. En efecto, los arts. 8, 9 y 10 de la Ordenanza tipifican, respectivamente, las infracciones en muy graves, graves y leves. La demanda presentada en nombre de la recurrente en instancia, la UNIÓ DE PAGESOS DE CATALUNYA, simplemente planteó una impugnación genérica de su contenido, aludiendo a los principios de legalidad y tipicidad, por lo que no procede entrar en detalle sobre la tipificación concreta de cada una de dichas infracciones.

Con respecto a los art. 11 y 12, de la Ordenanza hay que partir de la anulación de dichos preceptos de la Ordenanza de referencia por la sentencia recurrida (aparte de la ya descartada falta de cobertura legal de su régimen sancionador), se debió, en el caso del art. 11, a que preveía sanciones distintas a la multa, y, en cuanto al art. 12, a que las multas previstas en relación con las infracciones graves y muy graves superaban los límites previstos con carácter de generalidad en el art. 141 LBRL . El recurso de casación, aceptando en este punto en esencia la tesis del tribunal de instancia, sostiene que únicamente cabe declarar la conformidad a derecho de los arts. 11.1 de la Ordenanza, que se refiere a la sanción de multa, y de su art. 12.a), en cuanto la multa prevista para las infracciones leves (en el caso, de 150 a 300#), encaja en los límites establecidos en el art. 141 LRBRL . Tal posición le parece a la Sala correcta, en lo que se refiere estrictamente a la previsión de la sanción de multa en la Ordenanza impugnada, de forma que en este punto declararemos la conformidad a derecho de dichos apartados 11.1 y 12.a). Por el contrario, resulta evidente que las sanciones aplicadas en la Ordenanza a las infracciones muy graves (de 3000.01 a 6000 euros) y graves (de 300.1 a 3.000) no puede encontrar amparo en las disposiciones correspondientes del art. 141 LRJAP, lo que debe conllevar la anulación de los apartados 2, 3 y 4 del art. 11 y a de los apartados b) y c) del art. 12 .

Por lo que se refiere al art. 13, fija criterios de graduación de las sanciones previstas en la Ordenanza. Es de recordar que dicho precepto fue anulado por la sentencia de instancia, amén de por su vinculación a una regulación sancionadora que se entendía carente de cobertura, por fijar criterios de graduación distintos de los previstos en el art. 131.3 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común. Nuestro parecer ha de ser contrario a lo sostenido por aquélla, pues en modo alguno el precepto aludido de la ley general administrativa establece con carácter taxativo los criterios de graduación a que alude expresamente, sino que compele a su contemplación "especialmente", esto es, sin perjuicio de otros posibles, y en dicho sentido hay que decir que el precepto impugnado alude a los tres criterios de graduación previstos en el mencionado art. 131.3, de forma que no puede entenderse contrariado el criterio legal.

En cuanto a los arts. 15 y 16, se refieren, respectivamente, a las medidas cautelares y al deber de restauración. En este sentido, hay que recordar que su impugnación por la demanda (y su anulación por la sentencia de instancia) se basó en la falta de cobertura legal del régimen sancionador previsto en la Ordenanza, y, dado que ni hemos estimado tal tesis ni tales figuras tienen carácter sancionador, no procede su anulación.

Finalmente, por lo que se refiere al art. 17, no obstante no aludir tampoco a una figura sancionadora, sí hemos de anularlo en cuanto incorpora la posibilidad de imponer multas coercitivas sin la cobertura legal necesaria. En este punto, la regulación de la Ordenanza guarda correlación con el Capítulo VI del Título III de la Ley 6/1993, arts. 94 a 96, enderezados a permitir la imposición de multas coercitivas "para la ejecución de las obligaciones derivadas de actos infractores o en ejecución de resoluciones sancionadoras". No sólo es que su objeto, como puede verse, guarde estricta relación con la potestad sancionadora, no obstante no constituir una manifestación de ésta las multas coercitivas, sino que su regulación en la ley autonómica de referencia se halla incluida en el título de la ley relativo al régimen sancionador. De esta forma, las multas coercitivas previstas de tal forma en la Ley 6/1993, habrá que entender se relacionan con el ejercicio de la potestad sancionadora (infracciones y sanciones) previstas en aquélla. Lo que nos obliga a ser consecuentes con la declaración anteriormente hecha, en el sentido de que la potestad reglamentaria sancionadora ejercida en la Ordenanza recurrida no puede encontrar fundamento para su ejercicio en la mencionada ley. Si aquellas multas (coercitivas) se enderezan a asegurar la imposición de las sanciones previstas en la Ley 6/1993, es que se relacionan con las infracciones contempladas en la misma. Luego no (y aquí también es necesario evitar interpretaciones extensivas, al tratarse de una medida, si no sancionadora atendida su finalidad, sí de carácter claramente restrictivo) en relación con la evitación de infracciones o la ejecución de sanciones no previstas tan siquiera en sus términos esenciales por la ley, como es el caso.

CUARTO

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 139 de la Ley de la Jurisdicción, no procede imponer ni las costas causadas en la instancia ni las causadas por el recurso de casación.

FALLAMOS

1) Estimar parcialmente el recurso de casación interpuesto por la representación procesal del Ayuntamiento de Pira (Tarragona), contra la sentencia de cinco de septiembre de dos mil ocho, de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Cataluña, recaída en los autos número 189/2008 .

2) Anulamos y dejamos sin efecto la sentencia citada de cinco de septiembre de dos mil ocho, exclusivamente en lo relativo a la declaración de nulidad de los artículos 7 a 17, ambos inclusive, del Acuerdo de 6 de julio de 2004, del Pleno del Ayuntamiento de Pira (Tarragona), sobre aprobación de la Ordenanza Municipal reguladora de la aplicación de purines y fangos de depuración.

3) Desestimamos el recurso de casación en cuanto a los demás pronunciamientos de la sentencia de instancia, en particular los relativos a los arts. 1.2 y 6 de la Ordenanza citada, cuyo ajuste a derecho confirmamos.

4) Estimamos parcialmente el recurso contencioso-administrativo 189/2006, interpuesto ante la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña por la UNIÓ DE PAGESOS DE CATALUNYA contra el Acuerdo de 6 de julio de 2004, del Pleno del Ayuntamiento de Pira (Tarragona), sobre aprobación de la Ordenanza Municipal reguladora de la aplicación de purines y fangos de depuración.

Anulamos los apartados 2, 3 y 4 del art. 11 ; los apartados b) y c) del art. 12, y el artículo 17 en su totalidad.

5) No hacemos imposición de condena en las costas causadas en el recurso de casación, como tampoco de las ocasionadas en la instancia.

Así por esta nuestra sentencia, que se insertará en la Colección Legislativa lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Magistrado Ponente de la misma, Excmo. Sr. D. Antonio Marti Garcia, hallándose celebrando audiencia pública, ante mí, el Secretario. Certifico

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