STS, 2 de Junio de 2008

La Sección 2ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, sede de Sevilla, dictó sentencia con fecha 31 de diciembre de 2003 (recurso 998/01 ) en la que se desestima el recurso contencioso- administrativo interpuesto por Inversiones Sanber, S.L. contra la resolución de la Consejería de Obras Públicas y Transportes de la Junta de Andalucía de 10 de agosto de 2001 que, estimando los recursos de alzada interpuestos por las comunidades de propietarios "DIRECCION000", "DIRECCION001", y "DIRECCION002", de un lado, por la comunidad de propietarios "URBANIZACIÓN000", de otro, y, finalmente, por la comunidad de propietarios "DIRECCION003", se revoca y deja sin efecto el acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Algeciras de 5 de septiembre de 2000 por el que se aprueba definitivamente la propuesta de Modificación Puntual de la Norma Particular del Plan General sobre el Sector San Bernabé para posibilitar la ejecución del convenio con la entidad "Inversiones Sanber, S.L."

La sentencia recurrida explica (fundamento jurídico primero) que la decisión de la Consejería por la que se anula el acuerdo municipal se fundamenta, por una parte, en que este acuerdo se adoptó antes de que emitiera informe la Comisión Provincial de Ordenación del Territorio y Urbanismo de Cádiz (CPOTU), con vulneración del artículo 24 del Decreto 77/1994, de 5 de julio, por el que se regula el ejercicio de competencias de la Junta de Andalucía en materia de ordenación del territorio y urbanismo; y, por otra parte, porque cuando se emitió el informe de la mencionada Comisión Provincial éste fue en sentido desfavorable a la Modificación Puntual de la Norma Particular del Plan General sobre el Sector San Bernabé, ya que dicho informe mantenía la necesidad de que se justificaran los nuevos criterios urbanísticos que se proponían (regular la altura máxima exclusivamente para una parcela en ocho plantas a fin de llevar a la práctica un convenio urbanístico nunca aportado), lo que no se ha producido, por lo que se estaba en presencia de un supuesto de reserva de dispensación sancionado con nulidad por el artículo 134.2 del TRLSO. Se explica la falta de justificación destacando circunstancias tales como la de no acompañarse el convenio ni los documentos exigidos por el artículo 161 del Reglamento de Planeamiento.

Explicada así la decisión de la Consejería de Obras Públicas y Transportes por la que se anula el acuerdo del Ayuntamiento de Algeciras, la Sala de instancia fundamenta la desestimación del recurso contencioso-administrativo haciendo las siguientes consideraciones:

<< (...) SEGUNDO.- El Acuerdo municipal revocado se dictó en virtud de competencias delegadas de la Consejería de Obras Públicas y Transportes, y el artículo 24 del Decreto 77/94, en la nueva redacción dada por Decreto 102/99, de 27 de Abril, dispone que para el ejercicio por parte municipal de las competencias de aprobación del planeamiento que se deleguen, únicamente será preceptivo como informe de los órganos urbanísticos de la Comunidad Autónoma, el de la Comisión Provincial de Ordenación del Territorio y Urbanismo correspondiente. Sigue diciendo el precepto que este informe, que será posterior a la aprobación provisional de los instrumentos de planeamiento, o las modificaciones objeto de delegación y previo a su aprobación definitiva, deberá emitirse en el plazo de un mes a contar desde la fecha de la recepción de los expedientes completos. En los casos de modificaciones del planeamiento que impliquen una diferente zonificación o uso urbanístico de las zonas verdes o espacios libres previstos en el planeamiento que se modifica, el plazo para la emisión del informe será de tres meses, transcurridos los cuales sin que exista contestación se entenderá emitido en sentido desfavorable.

Resulta del precepto, pues, que el informe es preceptivo que ha de emitirse en el plazo de un mes, y que los expedientes han de remitirse completos. En el supuesto enjuiciado, consta que el día 12 de julio de 2000 se recibió en la Delegación Provincial oficio del Ayuntamiento en el que se solicitaba el informe preceptivo. El día 3 de Agosto siguiente se requiere al Ayuntamiento para que remita determinada documentación; ya hemos adelantado que ni se acompañaba el convenio, ni otros documentos exigidos por el artículo 161 del Reglamento de Planeamiento, como la Ficha completa de planeamiento del sector San Bernabé (SB-1 ) con las condiciones de desarrollo que se modificaban, y plano que reflejara el nuevo régimen urbanístico a que se veían sometidas las parcelas objeto de modificación. Se advertía expresamente que el plazo para la evacuación del informe que recoge el artículo 24 del Decreto 77/94 no comenzaría a computarse hasta la recepción del expediente completo. El Ayuntamiento hace caso omiso a dicho requerimiento, no envía la documentación requerida y el 5 de Septiembre de 2000 dicta el Acuerdo de aprobación definitiva de la propuesta de Modificación Puntual de la Norma Particular del Plan General sobre el sector San Bernabé. A pesar de ello, la CPOTU emite el informe preceptivo, que es desfavorable, el 18 de Septiembre del mismo año, teniendo la Junta de Andalucía conocimiento del acuerdo adoptado por el Pleno del Ayuntamiento de Algeciras a través de las publicaciones efectuadas en los BOP de 3 y 4 de Octubre de 2000.

Se desprende lo relatado que el Ayuntamiento infringió el procedimiento marcado por la normativa de aplicación, al no remitir el expediente completo, y al dictar el Acuerdo de 5 de Septiembre sin esperar al informe preceptivo de la CPOTU, o al transcurso del plazo de un mes desde la remisión de la documentación completa, infracción procedimental que es causa de nulidad de pleno derecho conforme al artículo 62 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común y motivo suficiente para la rotunda desestimación del recurso y confirmación de la Resolución impugnada en el proceso. A ello debe añadirse que la Resolución combatida también ha de ser declarada conforme a Derecho en cuanto se basa en el informe de la CPOTU. Comisión que, a la vista de la insuficiencia de la documentación remitida informa desfavorablemente. Pero es que incluso aunque la Sala acepte el planteamiento de la entidad demandante sobre los limites de la Administración Autonómica para revisar los acuerdos municipales en materia urbanística, no interfiriendo en ningún caso en la autonomía municipal, la conclusión en que desemboca debe ser rotundamente rechazada, en la medida en que la autonomía municipal no exime al Ayuntamiento del deber de remitir la documentación completa del expediente, ni le otorga la facultad de reservarse en su poder los documentos que considere oportunos porque estime y entienda que no los debe remitir, ni tampoco le autoriza a prescindir del procedimiento legalmente marcado, por se perfectamente compatibles en materia de urbanismo la autonomía municipal y la fiscalización o tutela de instancias superiores, como tampoco apreciamos la vulneración por parte de la Junta de Andalucía del principio de que nadie puede ir contra sus propios actos, porque si bien es cierto que en el momento de dictarse la Resolución recurrida en el proceso, la propia Consejería, un mes antes, el 11 de julio de 2.001, había aprobado definitivamente la Revisión del Plan General de Algeciras que incluye entre sus determinaciones que la altura máxima de la edificación para el Sector San Bernabé será de ocho plantas cuando informó la CPOTU tal Resolución aprobatoria de la Revisión del Plan General no se había producido, y, en definitiva lo discutido cuando se dicta la Resolución impugnada en este proceso era, además de la infracción procedimental producida por la actuación del Ayuntamiento las razones o motivos entre otros la insuficiencia de documentación remitida por los que la CPOTU había informado desfavorablemente la propuesta de Modificación Puntual, siendo irrelevante, por otra parte, para el resultado del proceso la cuestión relativa a la existencia o inexistencia de reserva de dispensación, por no constituir la única, ni siquiera la principal causa de anulación del acuerdo municipal de 5 de septiembre de 2000. Procede a lo razonado, la desestimación del recurso>>.

La representación de Inversiones Sanber, S.L. preparó recurso de casación contra dicha sentencia y efectivamente lo interpuso mediante escrito presentado el 5 de abril de 2004 en el que aduce tres motivos de casación, el primero al amparo de lo previsto en el artículo 88.1.c/ de la Ley reguladora de esta Jurisdicción y los dos restantes invocando el artículo 88.1.d/ de la citada Ley. El enunciado de estos motivos es, expuesto en síntesis, el siguiente:

1. Infracción del artículo 67.1 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, por haber incurrido la sentencia en incongruencia omisiva al no haberse pronunciado sobre las dos cuestiones planteadas en el proceso de instancia, esto es, la compatibilidad de la propuesta de Modificación controvertida con la Revisión-Adaptación del Plan General y la inexistencia de reserva de dispensación.

2. Infracción del artículo 62.1.e/ de la Ley 30/1992, por aplicación indebida de este precepto, al haber apreciado la sentencia que el acuerdo municipal fue dictado prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido.

3. Infracción de la jurisprudencia de esta Sala en torno a la doctrina de los actos propios de la Administración Pública, al no haber tenido en consideración la sentencia que durante la tramitación de los recursos de alzada la Consejería de Obras Públicas y Transportes conocía la compatibilidad de la Modificación Puntual con la Revisión-Adaptación del Plan General de Algeciras aprobada definitivamente por acuerdo de 11 de julio de 2001 y publicada en el Boletín Oficial de la Junta de Andalucía nº 88 de 2 de agosto de 2001.

El escrito termina solicitando que se dicte sentencia estimatoria del recurso en la que se case y anule la sentencia recurrida y, entrando a examinar las cuestiones de fondo planteadas, se anule la resolución de la Consejería de Obras Públicas y Transportes de la Junta de Andalucía que resolvió los recurso de alzada restableciendo el acuerdo del Ayuntamiento de Algeciras de 5 de septiembre de 2000.

La Letrada de la Junta de Andalucía se opuso al recurso de casación mediante escrito de fecha 22 de marzo de 2006 en el que manifiesta, en cuanto al primero de los motivos, que la sentencia recurrida responde de manera suficiente a la alegación sobre la vulneración de la doctrina de los actos propios y no ha incurrido, por lo demás, en la incongruencia omisiva que se le reprocha sino que constata que el acuerdo municipal es nulo de pleno derecho, por haber sido dictado prescindiendo totalmente del procedimiento establecido, lo que hace inviable la subsanación mediante acto posterior; por lo que la alegada compatibilidad de la Modificación con la Revisión-Adaptación del Plan General es una cuestión que excede en realidad de los límites del debate, siendo por ello mismo irrelevante que exista o no reserva de dispensación. Por las razones expuestas no cabe considerar infringido el artículo 62.1.e/ de la Ley 30/92 ni jurisprudencia en torno a la doctrina de los actos propios de la Administración Pública (motivos segundo y tercero de casación). El escrito termina solicitando que se dicte sentencia que inadmita el recurso de casación o lo desestime, con expresa imposición de costas.

La Generalidad Valenciana se opuso también al recurso de casación mediante escrito presentado el 4 de noviembre de 2005 en el que, tras argumentar en contra de los motivos aducidos por los recurrentes, termina solicitando que se dicte sentencia desestimando el recurso de casación y confirmando la sentencia impugnada.

Quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento para votación y fallo fijándose finalmente al efecto el día 28 de mayo de 2008, fecha en que tuvo lugar la deliberación y votación.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Eduardo Calvo Rojas,

El presente recurso de casación lo dirige la representación de INVERSIONES SANBER, S.L. contra la sentencia de la Sección 2ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, sede de Sevilla, de 31 de diciembre de 2003 (recurso contencioso-administrativo 998/01) en la que se desestima el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la referida entidad Inversiones Sanber, S.L. contra la resolución de la Consejería de Obras Públicas y Transportes de la Junta de Andalucía de 10 de agosto de 2001 que estimando los recursos de alzada interpuestos por diversas comunidades de propietarios, se revoca y deja sin efecto el acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Algeciras de 5 de septiembre de 2000 por el que se aprueba definitivamente la propuesta de Modificación Puntual de la Norma Particular del Plan General sobre el Sector San Bernabé para posibilitar la ejecución del convenio con Inversiones Sanber, S.L.

Ya hemos reseñado en el antecedente primero las razones que dio en su día la Consejería de Obras Públicas y Transportes de la Junta de Andalucía para justificar la estimación de los recursos de alzada y consiguiente anulación del acuerdo del Ayuntamiento de Algeciras de 5 de septiembre de 2000. Y puesto que también hemos dejado allí señaladas las razones dadas por la Sala de instancia para la desestimación del recurso contencioso-administrativo, procede que entremos examinar los motivos de casación cuyo enunciado hemos dejado indicado en el antecedente tercero.

En el primer motivo de casación la recurrente aduce que la sentencia de instancia incurre en incongruencia omisiva, con infracción del artículo 67.1 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, al no haberse pronunciado sobre dos cuestiones primordiales planteadas en el proceso de instancia como son la compatibilidad de la propuesta de Modificación controvertida con la Revisión-Adaptación del Plan General y la inexistencia de reserva de dispensación.

No hay tal incongruencia omisiva y, por tanto, el motivo de casación no puede ser acogido. Sucede que esos dos puntos a los que la recurrente pretende ceñir el debate son en realidad subsidiarios con relación a la cuestión en la que se centra la sentencia, pues una vez constatado y declarado por la Sala de instancia que el acuerdo municipal por el que se aprueba la propuesta de Modificación Puntual del Plan General es nulo de pleno derecho, por haber sido dictado prescindiendo totalmente del procedimiento establecido (artículo 62.1.e/ de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre ), resulta ya innecesario e improcedente el examen de aquellas cuestiones que planteaba la recurrente en relación con la concreta determinación del planeamiento afectada por el referido acuerdo. En efecto, si este acuerdo municipal se considera nulo por el mencionado defecto procedimental, está ya fuera de lugar el examen del contenido del acuerdo.

En el segundo motivo de casación se alega la infracción del artículo 62.1.e/ de la Ley 30/1992, precepto que según la recurrente ha sido aplicado indebidamente al haber apreciado la sentencia que el acuerdo municipal fue dictado prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido. Tampoco este motivo puede ser acogido.

Ante todo debe notarse que la regulación procedimental que la Sala de instancia declara vulnerada es la contenida en una disposición emanada de la Administración de la Comunidad Autónoma, pues se trata del Decreto 77/1994, de 5 de abril, por el que se regula el ejercicio de las competencias de la Junta de Andalucía en materia de ordenación del territorio y urbanismo, que fue modificado por Decreto 102/1999, de 27 de abril. La recurrente discrepa de la significación que en la sentencia recurrida se atribuye a la inobservancia por parte del Ayuntamiento de Algeciras del procedimiento establecido en tales disposiciones; pero tratándose de normas de clara procedencia autonómica, el motivo de casación se articula alegando la infracción de la norma estatal que invoca la Sala de instancia (artículo 62.1.e/ de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre ) para, sobre la base de aquella inobservancia procedimental, declarar la nulidad de pleno derecho del acuerdo municipal.

Hecha esa puntualización sobre la fundamentación jurídica del motivo, ya hemos anticipado que no puede ser acogido. La recurrente señala que ni la documentación que el Ayuntamiento de Algeciras remitió a la Consejería de Obras Públicas y Transportes estaba incompleta ni cabe afirmar que se omitió el informe de la Comisión Provincial pues éste debió considerarse emitido en sentido favorable por el transcurso de un mes desde que el Ayuntamiento remitió la documentación. Sin embargo, hemos visto que la sentencia recurrida razona con el necesario detenimiento que la documentación remitida por el Ayuntamiento, que se recibió en la Delegación Provincial de la Consejería el 12 de julio de 2000, distaba mucho de estar completa, pues ni siquiera se acompañaba el "convenio" a cuya ejecución se decía orientada la propuesta de Modificación del Plan General, y tampoco se aportaban otros documentos exigibles conforme al artículo 16 del Reglamento de Planeamiento como son la ficha correspondiente al Sector afectado por la Modificación y el plano que reflejara el nuevo régimen urbanístico. También se especifica en la sentencia que con fecha 3 de agosto de 2000 -dentro del plazo de un mes desde la recepción de la documentación incompleta- se acordó requerir al Ayuntamiento para que remitiese los documentos omitidos, con expresa advertencia de que el plazo para la evacuación del informe no comenzaría a computarse hasta la recepción del expediente completo (artículo 24.1 del Decreto 77/1994 antes citado); y que el Ayuntamiento no atendió el requerimiento procediendo en cambio a adoptar con fecha 5 de septiembre de 2000. Por último, especifica la sentencia que el informe de la Comisión Provincial fue emitido con posterioridad, el día 18 de septiembre de 2000, en sentido desfavorable; y fue después de esto último cuando la Junta de Andalucía tuvo conocimiento de aquel acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de 5 de septiembre, a través de las publicaciones efectuadas en los Boletines Oficiales de la Provincia de 3 y 4 de octubre de 2000.

Vemos así que, aunque la recurrente pretende negar o cuando menos relativizar la gravedad de los incumplimientos procedimentales señalados, la sentencia recurrida pone acertadamente de manifiesto la entidad de los mismos, equivalente a una falta absoluta de procedimiento, tanto por la significación de los documentos que no fueron remitidos como por la actuación del Ayuntamiento al no cumplimentar ni responder siquiera al requerimiento que se le dirigió y, en definitiva, por la omisión de un trámite de informe que la norma procedimental califica expresamente de preceptivo.

No cabe entonces considerar incorrectamente aplicado el artículo 62.1.e/ de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, y, en consecuencia, el motivo de casación debe ser desestimado.

En el tercer motivo de casación se alega la infracción de la jurisprudencia de esta Sala en torno a la doctrina de los actos propios de la Administración Pública, al no haber tenido en consideración la sentencia que durante la tramitación de los recursos de alzada la Consejería de Obras Públicas y Transportes conocía la compatibilidad de la Modificación Puntual con la Revisión-Adaptación del Plan General de Algeciras aprobada definitivamente por acuerdo de 11 de julio de 2001 y publicada en el Boletín Oficial de la Junta de Andalucía nº 88 de 2 de agosto de 2001.

Las consideraciones que hemos expuesto en los apartados anteriores conducen también a la desestimación de este último motivo de casación. La recurrente pretende una vez más ignorar que el acuerdo municipal ha sido declarado nulo por la omisión del procedimiento que ya conocemos, e intenta de nuevo que la controversia se centre en el contenido de la Modificación del Plan General propuesta en aquel acuerdo planteando su compatibilidad con la Revisión-Adaptación del Plan General que fue aprobada después del acuerdo municipal pero antes de que se resolviesen los recursos de alzada formulados contra el mismo. El planteamiento de la recurrente carece de consistencia pues, como ya hemos señalado, una vez constado y declarado que el acuerdo municipal es nulo, por inobservancia del procedimiento, resulta ya innecesario e improcedente el examen de la concreta determinación del planeamiento afectada por el referido acuerdo. En recientes sentencias de esta Sala de 12 de mayo de 2008 (casación 2770/04) y 26 de mayo de 2008 (casación 3308/04 ) hemos señalado que la ausencia de respaldo en el planeamiento no puede considerarse suplida de manera retrospectiva por la ulterior aprobación de un instrumento que venga a darle cobertura; con mayor motivo debe negarse en el caso que nos ocupa la virtualidad sanadora que se pretende, pues la razón determinante de la nulidad del acuerdo municipal controvertido no es la falta de respaldo en el planeamiento sino un defecto procedimental que en modo alguno puede entenderse corregido o subsanado por la ulterior Revisión del Plan General.

Por las razones expuestas en los apartados anteriores el recurso de casación debe ser desestimado, debiendo imponerse las costas a la entidad recurrente, según establece el artículo 139.2 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, si bien, como permite el apartado tercero del mismo precepto, dada la actividad desplegada por la parte recurrida al oponerse al recurso de casación, procede limitar su cuantía a la cifra de mil quinientos euros (1.500 €) por el concepto de defensa de la Junta de Andalucía.

Vistos los preceptos y jurisprudencia citados, así como los artículos 86 a 95 de la Ley de esta Jurisdicción.