STS, 22 de Abril de 2014

La Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria dictó sentencia con fecha 14 de septiembre de 2011 (recurso contencioso-administrativo 14/2011 ) en cuya parte dispositiva se establece:

FALLAMOS

Que estimando el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación del Ayuntamiento de Casalarreina contra la resolución de la Consejera de Turismo, Medio Ambiente y Política Territorial de la Comunidad Autónoma de la Rioja de fecha 9 de noviembre de 2010, debemos declarar la disconformidad a derecho de la misma y en consecuencia la nulidad de la misma, sin expresa imposición de costas.

La sentencia recurrida, después de reseñar en su fundamento primero el objeto de impugnación, que es la resolución de la Consejería de Turismo, Medio Ambiente y Política Territorial de la Comunidad Autónoma de la Rioja de fecha 9 de noviembre de 2010, que estima el recurso de alzada y en consecuencia declara nula la aprobación definitiva del Plan General Municipal de Casalarreina y retrotrae la tramitación del expediente al trámite previo a la estimación de las alegaciones presentadas por parte del Pleno del Ayuntamiento, pasa a enumerar, en su fundamento segundo, las cuestiones debatidas:

"1º El Pleno de la Comisión de Ordenación del Territorio y Urbanismo de la Rioja aprobó el 2 de julio de 2010 el Plan General Municipal de Casalarreina.

2. La Consejera de Turismo, Medio Ambiente y Política Territorial anuló el acuerdo de aprobación definitiva al estimar el recurso de alzada presentado por cuatro concejales del Ayuntamiento de Casalarreina, ordenando retrotraer el expediente al trámite previo de estimación o desestimación de alegaciones presentadas después de la finalización del trámite de información pública".

La sentencia en su fundamento jurídico tercero, reseña:

"TERCERO. El primer motivo de impugnación es que la interposición del recurso y mucho más su admisión y aceptación, suponen una infracción de lo dispuesto en el artículo 107.3 de la Ley 30/1.992, de 26 de noviembre , de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común, en adelante LRJAP y PAC, que señala "contra las disposiciones administrativas de carácter general no cabrá recurso en vía administrativa". Los Planes Generales tienen carácter general y normativo integrando el ordenamiento jurídico urbanístico, como ha venido señalando la Jurisprudencia, a título de ejemplo Sentencia del Tribunal Supremo de 17/10/1988 o de 18/3/1992 , por lo que no es posible la interposición de un recurso administrativo como es el de alzada, como se hizo en el supuesto que nos ocupa. Por tanto la Resolución que lo estima en nula de pleno derecho ( Sentencia del Tribunal Supremo de 11 de diciembre de 2009 ).

La sentencia del TS de fecha 11 de mayo de 2001 (ponente Peces Morate) en su f.j segundo establece" . . . debemos recordar, una más, que esta Sala del Tribunal Supremo, ha declarado, entre otras, en sus Sentencias de fechas 19 de diciembre de 2007 (recurso de casación 4508/2005 ), 19 de marzo de 2008 (recurso de casación 3187/2006 ), 11 de diciembre de 2009 (recurso de casación 5100/2005 ), 30 de septiembre de 2009 (recurso de casación 392 0/2005 ), 28 de mayo de 2010 (recurso de casación 3600/2006 ), 21 de julio de 2010 (recurso de casación 1793/2006 ), 22 de septiembre de 2010 (recurso de casación 4450/2009 ) y 10 de noviembre de 2010 (recurso de casación 5095/2006 ), a propósito de los preceptos legales que, en distintas Comunidades Autónomas, contemplan recursos administrativos frente a los planes urbanísticos, que tales reglas contra dicen lo establecido en la norma básica contenida en el apartado 3 del artículo 107 de la Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común , según la cual « contra las disposiciones administrativas de carácter general no cabrá recurso en vía administrativa ». Tales recursos administrativos frente a las disposiciones de carácter general, en este caso Planes de Ordenación Urbana, implicarían que, de estimarse dicho recurso administrativo, se alteraría o modificaría el Plan de Ordenación en cuestión sin respetarse los requisitos procedimentales establecidos para su aprobación, cual son, enfre otros, la información pública y determinados informes, de manera que es la lógica del sistema de aprobación de las disposiciones admínistrativas de carácter general la determinante de que frente a ellas no quepan recursos en vía administrativa..."

Y la sentencia del TS de 21 de julio de 2010 (ponente Calvo Rojas) en su f.j. establece" a lo que dispone el artículo 107.3 de la Ley 30/92, de 26 de noviembre , en el sentido de que "contra las disposiciones de carácter general no cabrá recurso en vía administrativa". Esa norma del ordenamiento estatal contrasta con las disposiciones urbanísticas autonómicas que prevén la posibilidad de interponer recurso administrativo contra los actos aprobatorios de los planes. Tal es el caso de la Comunidad Autónoma de Cataluña, pues el artículo 294 del Texto Refundido de las disposiciones legales en materia de suelo, aprobado por Decreto Legislativo 1/1990, de 12 de julio , vigente al adoptarse el acuerdo de aprobación definitiva, contemplaba la interposición de recurso de alzada contra los acuerdos de la Comisión de Urbanismo ante el Consejero de Política Territorial y Transportes (y así lo indicaba, en el caso que nos ocupa, el anuncio que se publicó en el Diario Oficial de la Generalitat de Cataluña de 5 de noviembre de 2001). Esta Sala ha realizado una interpretación armonizadora que permite integrar la aparente contradicción de normas a la que acabamos de referirnos. Así lo hicimos en nuestra sentencia de 19 de diciembre de 2007 (casación 4508/2005 ), de la que extraemos los siguientes párrafos: (..) El artículo 1073 de la Ley 30/92 establece que "contra las disposiciones de carácter general no cabrá recurso en vía administrativa".' Este es un precepto estatal básico que no puede ser contradicho por la legislación autonómica, ni siquiera en aquellas materias que, como el urbanismo, son de la exclusiva competencia de ésta, pues en ellas la Comunidad Autónoma puede normar aspectos procedimentales y de régimen jurídico, pero sin infringir las normas básicas del Estado. El precepto de que se trata no es sólo básico en virtud de lo dispuesto en el artículo 149-1- 18ª' de la Constitución Española , sino también de lo establecido en su artículo 149-1-8ª l que atribuye competencia al Estado para fijar "las reglas relativas a la aplicación y eficacia de las normas jurídicas': aspectos estos que están implicados cuando se ordena una vía de recursos administrativos contra ciertas disposiciones de carácter general (v.g.los planes de urbanismo), con la posibilidad de que se pida y se conceda la suspensión de su eficacia ( artículo 111 de la Ley 30/92 ). En el Derecho autonómico de Cataluña los preceptos aplicables en el momento en que se dictaron las resoluciones que el demandante impugnó en su escrito de interposición eran: A) El artículo 294 del Texto Refundido de 12 de julio de 1990 , cuando se adoptó el acuerdo de la Comisión de Urbanismo de Girona de fecha 28 de octubre de 1992. B) El artículo 16.4 de la Ley autonómica 2/2006, de 14 de marzo, cuando se adoptó el acuerdo de la Comisión de Urbanismo de Girona de 26 de marzo de 2003. Ahora bien, esos preceptos deben ser interpretados concordadamente con el artículo 107.3 de la Ley 30/92 , pues sí cabe una interpretación armonizadora debe aceptarse para evitar el desplazamiento que la prevalencia de Ley básica estatal producirá en otro caso sobre la norma autonómica. ( Artículo 149.3 de la C.E .). Esa interpretación armonizadora es la siguiente: El acuerdo de aprobación definitiva de un Plan de Urbanismo tiene un aspecto de acto administrativo (el acuerdo en sí adoptado por la Comisión, con sus requisitos de procedimiento, de quórum, etc) y otro aspecto de disposición de carácter general ( el propio Plan de urbanismo que se aprueba) Pues bien, la exigencia de agotamiento de la vía administrativa que imponen en el Derecho Autonómico de Cataluña los artículos 294 del T.R. 1/90, de 12 de julio y 16.4 de la Ley Autonómica 2/2002, de 14 de marzo , es conforme a Derecho en cuanto se impugne el acuerdo de la Comisión en el aspecto que tiene de acto administrativo, pero no en cuanto se impugne la disposición misma, pues en este último caso el artículo 1073 de la Ley 30/92 prohíbe la exigencia."

La Sala aplicando la doctrina reiterada del TS y expresada en las anteriores sentencias considera que ha de anularse la resolución administrativa impugnada:

"porque contra la aprobación de los Planes Generales Municipales (Disposiciones Generales) no se pueden interponer recursos- "contra las disposiciones administrativas de carácter general no cabrá recurso en vía administrativa" ( art. 107.3 de la ley 30/92 ). Y tampoco es aplicable la sentencia del TS de fecha 21 de julio de 2010 , porque en ella se distingue entre" El acuerdo de aprobación definitiva de un Plan de Urbanismo tiene un aspecto de acto administrativo (el acuerdo en sí adoptado por la Comisión, con sus requisitos de procedimiento, de quórum, etc) y otro aspecto de disposición de carácter general (el propio Plan de urbanismo que se aprueba)" y se podría impugnar a través de los recursos administrativos el Plan de Urbanismo, solamente en su aspecto de acto administrativo (el acuerdo en sí adoptado por la Comisión, con sus requisitos de procedimiento, de quórum, etc), y en el caso de autos no se ha impugnado por tales motivos sino por otros motivos distintos a los enumerados y señalados por la Jurisprudencia . En consecuencia por todo lo anteriormente expuesto procede la estimación del recurso contencioso- administrativo y la nulidad del acto administrativo impugnado."

La representación de la Comunidad Autónoma de La Rioja preparó recurso de casación contra dicha sentencia y efectivamente lo interpuso mediante escrito presentado el 29 de noviembre de 2011 en el que se aducen varios motivos de casación, siendo en síntesis los siguientes:

El primero de ellos por el motivo previsto en el artículo 88.1.c) de la Ley reguladora de esta Jurisdicción , por incongruencia omisiva. Se consideran infringidas las normas reguladoras de la sentencia. El artículo 67.1 LJCA dispone que la Sentencia decidirá todas las cuestiones controvertidas en el proceso, y los artículos 209.3 ª y 218.1 de la LEC exigen que las sentencias sean motivadas, congruentes y den razón de su decisión. También se contiene esta exigencia en los artículos 24 y 120 de la CE .

El segundo de ellos por el motivo previsto en el art. 88.1.d) de la LJCA por infracción de las normas del ordenamiento jurídico aplicables para resolver las cuestiones objeto de debate. La sentencia no respeta las previsiones del ordenamiento jurídico acerca de la valoración de la prueba. En particular los artículos 218.2 de la LEC , 209. 2, en relación con el 319.1 de la misma ley ; o el artículo 60 de la LJCA .

Y el tercero por el motivo previsto en el 88.1 d) de la LJCA, por infracción de la jurisprudencia aplicable para resolver cuestiones objeto de debate.

El escrito termina solicitando que por esta Sala se dicte sentencia en la que se case y anule la sentencia recurrida, desestimando el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Ayuntamiento de Casalarreina.

El día 24 de Octubre de 2011 la representación procesal del Ayuntamiento de Casalarreina presentó escrito de personación ante esta Sala en concepto de recurrido.

En Diligencia de Ordenación de fecha 5 de diciembre de 2011, se tuvo por interpuesto recurso de casación a la Comunidad Autónoma de la Rioja en concepto de recurrente y, en concepto de recurrido al Ayuntamiento de Casalarreina. Admitido a trámite el recurso interpuesto por resolución de fecha 23 de enero de 2012, fueron remitidas las actuaciones a la Sección Quinta y, recibidas en dicha Sección se convalidaron las mismas, con entrega de copia del escrito de interposición a la parte recurrida, a fin de que en el plazo de treinta días, formalizase su escrito de oposición.

El Letrado del Ayuntamiento de Casalarreina manifestó su oposición al recurso mediante escrito presentado el 21 de febrero de 2012 en el que, formulando alegaciones en contra de los motivos de casación aducidos por la parte recurrente en casación, y termina solicitando la desestimación del recurso con imposición de las costas a la parte adversa.

Quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento para votación y fallo fijándose finalmente al efecto el día 8 de abril de 2014, fecha en que tuvo lugar la deliberación y votación.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Mariano de Oro-Pulido y Lopez, Magistrado de la Sala.

El presente recurso de casación nº 5843/2011 se interpone por la representación procesal de la Comunidad Autónoma de La Rioja contra la Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de La Rioja de 14 de septiembre de 2011 , estimatoria del recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación del Ayuntamiento de Casalarreina contra la resolución de la Consejería de Turismo, Medio Ambiente y Política Territorial de la citada Comunidad Autónoma de fecha 9 de noviembre de 2010, declarando la disconformidad a derecho de la misma y en consecuencia su nulidad.

Interesa, antes de nada, precisar que el Plan General de Ordenación Urbana de Casalarreina fue aprobado por la Comisión de Ordenación del Territorio y Urbanismo de la Comunidad Autónoma de La Rioja el 2 de julio de 2010 así como que en dicha resolución constaba una instrucción de recursos que ofrecía la posibilidad de interponer el de alzada ante el Consejero del ramo. Pues bien, haciendo uso de esa posibilidad se interpuso por cuatro Concejales de dicho Ayuntamiento dicho recurso, que finalizó por la referida resolución de la Consejería de Turismo, Medio Ambiente y Política Territorial que anuló la aprobación definitiva del Plan General de Ordenación Urbana, con retroacción del expediente al trámite previo a la estimación o desestimación de las alegaciones presentadas por parte del Pleno del Ayuntamiento de Casalarreina.

Disconforme el Ayuntamiento con esa decisión interpuso recurso contencioso-administrativo, que ha dado lugar al presente de casación, a la vez que, atendiendo al requerimiento de la Comunidad Autónoma, tramitó de nuevo el expediente, a partir del momento indicado por ésta, dando lugar a una nueva aprobación definitiva del Plan que tuvo lugar el 4 de abril de 2011.

Como consecuencia de dicha actuación municipal se ha producido una doble aprobación del Plan General de Ordenación Urbana, una primera el 2 de julio de 2010, determinante del recurso objeto de la presente casación y otra posterior de fecha 4 de abril de 2011.

La situación descrita en el fundamento anterior determinó que la Comunidad Autónoma de La Rioja formulase, al amparo del art. 58 de la Ley de esta Jurisdicción , trámite de alegaciones previas alegando la pérdida del objeto del recurso, ex artículo 69-C, derivada de la nueva aprobación del Plan General y subsidiariamente, al amparo del art. 76 de la misma Ley , el reconocimiento extraprocesal de la pretensión. Ambas cuestiones fueron rechazadas por auto de 20 de abril de 2011. En cuanto a la primera "porque se trata de actos administrativos distintos e impugnados cada uno de ellos ante la jurisdicción contencioso- administrativa"; y en cuanto a la segunda "porque al tratarse de actos jurídicos diferentes, aprobados en fechas diferentes, no puede afirmarse que se ha producido la satisfacción del demandante".

No contenta la Administración demandada con la contestación dada por el citado auto, mantuvo la cuestión relativa a la satisfacción extraprocesal tanto en la contestación a la demanda como en conclusiones. Sin embargo, nada se dice sobre ello en la sentencia, lo que determina que la Comunidad Autónoma formule un primer motivo de casación, al amparo del art. 88.1.c) de la Ley Jurisdiccional , en el que denuncia incongruencia omisiva con apoyo en los arts. 67.1 de la citada Ley , 209.3 y 218.1 de la Ley de Enjuiciamiento Civil y 24 y 120 de la Constitución .

Efectivamente, la sentencia, como señala el recurrente, no trata directamente la cuestión, pues se limita a fijar el objeto del recurso en su fundamento primero, a enumerar dos antecedentes de hecho en el segundo y a reproducir y aplicar la jurisprudencia del Tribunal Supremo respecto de los recursos administrativos contra aprobaciones definitivas de Planes Urbanísticos en su fundamento tercero, sin que ninguno de los tres examine la cuestión planteada.

Hemos, pues, de admitir que la Sentencia adolece del vicio de incongruencia omisiva con vulneración, por tanto, de lo dispuesto en los arts. 218 de la Ley de Enjuiciamiento Civil y 67.1 de la Ley de esta Jurisdicción , y por consiguiente, conforme a lo dispuesto en el art. 95.2 c) y d), procede analizar esa cuestión omitida en la sentencia recurrida, previa anulación de ésta en cuanto incurrió en dicha falta de congruencia.

La Comunidad Autónoma se basa, para sostener la satisfacción extraprocesal de la pretensión del Ayuntamiento de Casalarrubia, en que la petición de que se anule la declaración de nulidad del Plan General de Ordenación Urbana de 2 de julio de 2010, y que ha constituido el objeto del recurso contencioso-administrativo del que dimana el presente de casación se encuentra ya satisfecha como consecuencia de la posterior tramitación y aprobación de un nuevo Plan.

Pues bien, el hecho de que se haya tramitado y aprobado un nuevo Plan no significa el reconocimiento en vía administrativa de la pretensión de la parte recurrente, como lo acredita la propia sentencia objeto ahora de casación al declarar disconforme a derecho la resolución de la Consejería de Turismo, Medio Ambiente y Política Territorial de la Comunidad de La Rioja, que había declarado la nulidad de la aprobación definitiva del Plan impugnado con base en que contra las disposiciones administrativas de carácter general no cabe recurso administrativo, lo que, además de comportar la subsistencia del indicado Plan, pone de manifiesto que el presupuesto de que partía la posterior aprobación del Plan ha desaparecido, por lo que carece de fundamento la alegada satisfacción extraprocesal.

Procede, pues, examinar los dos restantes motivos de casación.

El segundo de los motivos de casación, amparado en la letra d) del art. 88.1 de la Ley de esta Jurisdicción denuncia que "la sentencia no respeta las previsiones del ordenamiento acerca de la valoración de la prueba". Citando en tal sentido como infringidos los arts. 208.2 , 209.2 y 319.1 de la Ley de Enjuiciamiento Civil y 60 de la LJCA .

Interesa, ante todo, recordar una vez mas que es reiterada la doctrina de esta Sala según la cual la formación de la convicción sobre los hechos en presencia para resolver las cuestiones objeto del debate procesal está atribuida al órgano judicial que, con inmediación, se encuentra en condiciones de examinar los medios probatorios, sin que pueda ser sustituido en este cometido por este Tribunal de casación, salvo supuestos excepcionales cuya existencia ni siquiera se invoca.

En todo caso, no se entiende fácilmente la alegación que se efectúa en relación con la "ausencia total de concurrencia de un hecho notorio y determinante para la aplicación de la ratio decidendi". En este sentido señala el recurrente que la sentencia "ni... hace mención ni se valora la circunstancia clave de que el PGM anulado en vía administrativa, y (el) aprobado definitivamente lite pendente son idénticos.". Innecesario será recordar que hecho notorio es el conocido por todos, y por tanto también por el Juez, por lo que alegado por la parte en el procedimiento queda relevado de prueba. Pues bien, la realidad de tal hecho dista mucho de ser notorio, pues no resulta fácil entender que las partes, y sobre todo la Sala de instancia, tengan que conocer que los dos Planes a que se refiere la recurrente -el aprobado el 4 de marzo de 2011 y el anulado en la instancia administrativa de la alzada- sean "idénticos", sobre todo cuando, como aquí sucede, en el antecedente de hecho cuarto de la resolución de 4 de marzo de 2011 del Pleno de la Comisión de Ordenación del Territorio y Urbanismo de La Rioja -obrante en la actuaciones- se hace constar la modificación de la Ficha del Sector R. 1.1 del Suelo Urbanizable Delimitado, lo que es asimismo resaltado por el Ayuntamiento recurrido.

El tercer motivo de casación se formula también al amparo del 88.1 d) de la Ley de esta Jurisdicción por infracción de la jurisprudencia aplicable para resolver las cuestiones objeto de debate.

No resulta de fácil entendimiento el presente motivo de casación, ya que pese a denunciar infracción de la jurisprudencia no solo no cita ninguna sentencia de este Tribunal sino que acepta "la doctrina jurisprudencial expuesta en el fundamento tercero de la sentencia de instancia", para acabar afirmando que "la sentencia infringe la misma jurisprudencia que cita".

Conviene recordar que la sentencia objeto de la presente casación anula la resolución de la Consejería correspondiente de la Comunidad Autómoma que, a su vez, había anulado un Plan General de Ordenación Urbana, por vía de recurso de alzada, siendo así que como en ella se razona dicho instrumento de ordenación no es susceptible de recurso en vía administrativa, según el art. 107.3 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común . Y tal criterio es coincidente con el de esta Sala, no sólo en las sentencias que en aquélla se citan, recogidas en el antecedente segundo de esta nuestra, sino en otras muchas, como las de 9 de febrero de 2012 y 20 de junio de 2013 . En definitiva la jurisprudencia constante de esta Sala viene considerando que los instrumentos de ordenación territorial y urbanísticos ostentan la naturaleza de disposiciones de carácter general porque tras su aprobación se incorporan al ordenamiento jurídico, su vigencia y fuerza vinculante permanece de manera indefinida en el tiempo y se consolida en cada acto de aplicación - sentencia de 11 de diciembre de 2009 -.

Por ello, los instrumentos de ordenación están preservados, según el citado art. 107.3, de su impugnación en vía administrativa, ya se trate de defectos de fondo o de forma, quedando tan sólo al margen de dicha consideración, como se indica en la propia sentencia recurrida, aquellos aspectos de acto administrativo -el acuerdo de aprobación con sus requisitos de procedimiento, de quorum, etc.-.

Procedente será por consecuencia la desestimación del presente recurso de casación.

La estimación del primer motivo de casación comporta la declaración de haber lugar al recurso interpuesto sin que proceda la imposición de costas, de conformidad con lo dispuesto en el art. 139.2 de la Ley Jurisdiccional .

Vistos los preceptos citados y demás de general y pertinente aplicación.