STS, 2 de Febrero de 2001

En la indicada fecha de 25 de septiembre de 1995, la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía en su sede de Granada dictó la sentencia número 881, con la siguiente parte dispositiva: "FALLO: Rechaza la causa de inadmisibilidad propuesta por la Administración demandada Ayuntamiento de Almería, y desestima el recurso contencioso administrativo interpuesto por el Procurador D. José Mª Jiménez Vizcaíno en la representación acreditada de MONTES DE PIEDAD Y CAJAS DE AHORRO DE RONDA, CÁDIZ, ALMERÍA, MÁLAGA Y ANTEQUERA (UNICAJA), contra la Resolución del Sr. Alcalde-Presidente del Ayuntamiento de Almería de fecha 11 de noviembre de 1992 desestimatoria de recurso de reposición interpuesto contra otra anterior del propio Órgano de 9 de septiembre del mismo año, por aparecer tales actos administrativos conformes a Derecho; sin expresa imposición de costas".

Contra la citada sentencia, la representación procesal de la nueva entidad MONTES DE PIEDAD Y CAJAS DE AHORRO DE RONDA, CADIZ, ALMERIA, MALAGA Y ANTEQUERA, en adelante UNICAJA, preparó ante el Tribunal a quo el presente recurso de casación que, una vez tenido por preparado, fué interpuesto en plazo ante esta Sala, desarrollándose, después, procesalmente, conforme a las prescripciones legales; y, no habiéndose formulado por el AYUNTAMIENTO DE ALMERIA escrito de oposición al recurso (pues, por diligencia de ordenación de 20 de febrero de 1996, se indicó que, no personada tal Corporación, quedasen los autos pendientes de señalamiento para votación y fallo cuando por turno corresponda, y, por diligencia de ordenación de 8 de mayo de 1996, una vez personado el Ayuntamiento de Almería, se le tuvo por parte, en su calidad de recurrida, y se declaró que se le notificase la anterior diligencia de 20 de febrero de 1996, quedando los autos a lo acordado en la misma -sin que contra la última resolución se formulase por dicha interesada la revisión que oportunamente se le había ofrecido-), se señaló, por su turno, para votación y fallo, la audiencia del día 31 de enero de 2001, fecha en la que ha tenido lugar dicha actuación procesal.

La sentencia de instancia, desestimatoria del recurso contencioso administrativo número 83/1995 interpuesto por la nueva entidad UNICAJA contra la resolución del AYUNTAMIENTO DE ALMERIA de 9 de septiembre de 1992, confirmada en reposición por la de 28 de octubre de ese mismo año, por la que se había requerido a la ahora recurrente para que aportase certificación oficial acreditativa del destino benéfico de los inmuebles transmitidos por las diversas Cajas de Ahorro y Montes de Piedad que, disueltas y fusionadas mediante escritura pública de 18 de marzo de 1991, determinaron la creación, como nueva entidad de tal carácter, de UNICAJA -a efectos de concretar si tales transmisiones inmobiliarias estaban exentas, o no, del Impuesto Municipal sobre el Incremento del Valor de los Terrenos de Naturaleza Urbana, IMIVTNU-, se funda, en síntesis, en cuanto al fondo litigioso, en las siguientes consideraciones:

A.- La bonificación de hasta el 99% de las cuotas del IMIVT que se devenguen en las transmisiones que se realicen con ocasión de las operaciones de fusión de empresas tendrá lugar, a tenor de los artículos 13 de la Ley 76/1980, de 26 de diciembre, según la redacción dada por la Disposición Adicional Cuarta de la Ley 5/1990, de 29 de junio, y 106.3 de la Ley 39/1988, de 28 de diciembre, "siempre que así lo acuerde el Ayuntamiento respectivo", por lo que no existe duda de la subordinación de dicho beneficio a la previa concesión por la Corporación afectada, como consecuencia de la naturaleza municipal del tributo, y, siendo así que tal acuerdo municipal no se ha producido, es obvia la improcedencia de la aplicación de tal bonificación.

B.- En cuanto a la exención del IMIVTNU en base al carácter benéfico social que el artículo 1 del Estatuto de UNICAJA le atribuye, ha de determinarse si las Cajas de Ahorro y Montes de Piedad y, concretamente, UNICAJA gozan de exención subjetiva incondicionada o total o sólo respecto de los inmuebles adquiridos o destinados a las actividades o labores benéficas de dichas instituciones. Y, según el artículo 24.1 de la Ley 40/1981, de 28 de octubre, las exenciones tributarias concedidas en el Estatuto de Cajas Generales de Ahorro Popular de 14 de marzo de 1933 y disposiciones posteriores se entienden limitadas, en cuanto a tributos municipales se refiere, a los Montes de Piedad y Obras Benéfico-Sociales de dichas Cajas, estando sujetas a los mismos las demás actividades y, especialmente, las que desarrollen como establecimientos de crédito. Esta misma limitación ha sido tenida en cuenta también en relación con liquidaciones de tributos municipales anteriores a la citada Ley 40/1981, porque en los locales de las Cajas de Ahorro donde las mismas realizan sus operaciones mercantiles o comerciales, o en los inmuebles que se adquieran para destinos que no estén comprendidos en los referidos a Montes de Piedad u Obras Benéfico-Sociales, no se da motivo alguno que justifique la exención, por cuanto es indudable que tienen carácter comercial las referidas adquisiciones, como lo tienen las operaciones mercantiles realizadas por las citadas Cajas en sus Oficinas o Sucursales, máxime cuando, desde el Real Decreto de 27 de agosto de 1977, pueden realizar las mismas operaciones que las autorizadas a la Banca privada. Y ha de seguirse, por tanto, la doctrina que al respecto se contiene en el artículo 106.2.c) de la Ley 39/1988, transcripción de los antiguos artículos 90.d) del Real Decreto 3250/1976 y 353.1.d) del Real Decreto 781/1986, dado que el destino de los bienes no ha sido acreditado.

El presente recurso de casación, promovido al amparo del ordinal 4 del artículo 95.1 de la Ley de esta Jurisdicción, LJCA (según la versión entronizada en la misma por la Ley 10/1992), se funda en los siguientes motivos de impugnación:

1. En cuanto a la bonificación de hasta el 99% de la cuota del IMIVTNU: Infracción de los artículos 106.3 de la Ley 39/1988, de 28 de diciembre, 13 de la Ley 76/1980, de 26 de diciembre (según la versión vigente el 18 de marzo de 1991), y 3 de la Orden Ministerial de 19 de febrero de 1991 (en todos los cuales se condiciona la bonificación a que "así lo acuerde el Ayuntamiento respectivo"), e infracción de los artículos 14 y 133.3 de la Constitución, que establecen los principios de igualdad y reserva de Ley en materia tributaria, y de las sentencias del Tribunal Constitucional 6/1983 y 19/1987, porque:

   a.- La sentencia de instancia, a pesar de ser una cuestión discutida en la vía administrativa y contencioso administrativa, no se pronuncia sobre las misma, por considerar que las resoluciones recurridas no abordaban dicho asunto.

   b.- En la versión original del artículo 13 de la Ley 76/1980 la concesión de la bonificación era compensada con cargo a los Presupuestos Generales del Estado, en favor de los municipios afectados, a no ser que por el Ministerio de Economía y Hacienda y las entidades locales afectadas se acordase lo contrario. Pero, durante la vigencia del Real Decreto-Ley 7/1989 y de la Ley 5/1990 se condiciona la bonificación al reconocimiento de la misma por el Ayuntamiento respectivo, condición y delegación que, según la recurrente, debe reputarse inadmisible, por contraria a los principios constitucionales de igualdad y reserva legal tributaria.

   c.- Ninguna de las disposiciones hasta ahora reseñadas contenía una previsión de los criterios que habían de ser considerados por cada Ayuntamiento para el reconocimiento de la bonificación en uno u otro grado, de modo que situaciones de hecho idénticas podían tener un distinto trato en diferentes Ayuntamientos y, aun, en el mismo. La conclusión es, pues, que, en especial, los artículos 106.3 de la Ley 39/1988, 13 de la Ley 76/1980 y 3 de la Orden de 19 de febrero de 1991 vulneran el artículo 14 de la Constitución y el principio de igualdad ante la Ley.

   d.- El principio de reserva legal tributaria del artículo 133.3 de la Constitución exige que los artículos acabados de citar deban interpretarse, tratándose de una fusión de las previstas en la Ley 76/1980, en el sentido de que ha de proceder la bonificación en el porcentaje fijo del 99% sobre la cuota del Impuesto.

   e.- Debiendo concurrir en la concesión de la bonificación una serie de presupuestos, constitutivos de verdaderos conceptos jurídicos indeterminados, como son los previstos en el artículo 1 del Real Decreto 2182/1981, de 24 de junio, es decir, que ello no implique restricciones a la libre competencia y que mejore la estructura productiva en beneficio de la economía nacional, el Ayuntamiento, en el presente caso de autos, en su implícita decisión de no conceder el cuestionado beneficio fiscal, no ha procedido a valorar y analizar si se dan, o no, las citadas circunstancias.

2. En cuanto a la exención del IMIVTNU: Infracción de los artículos 106.2.c) de la Ley 39/1988, 1 y 5 del Estatuto general de Cajas de Ahorros Populares de 14 de marzo de 1933 y 22 del Real Decreto 2290/1997, de 27 de agosto, e infracción de la sentencia del Tribunal Constitucional de 7 de febrero de 1984 y del Tribunal Supremo de 10 de mayo de 1979 y otras anteriores, porque, estando exentas del Impuesto objeto de controversia las instituciones que tengan la calificación de benéficas o benéfico-docentes, es evidente que:

   a.- Tal exención no se predica de la actividad o actividades que desarrolle cada institución o de la naturaleza de los bienes al efecto utilizados, sino de la institución en sí misma y, por tanto, prevalece el carácter subjetivo de la exención sobre el objetivo, y, en este caso, UNICAJA, según la Orden del Consejero de Economía y Hacienda de Andalucía de 13 de marzo de 1991 y a tenor de los propios Estatutos de la entidad, es una Institución Benéfico-Social, con derecho, pues, a la cuestionada exención.

   b.- La cuestión litigiosa no se centra, pues, en determinar si UNICAJA es una institución benéfica o no, pues, como se ha indicado, su carácter benéfico ya ha sido reconocido por el órgano competente.

   c.- La Sala de instancia confunde el significado de la operación de fusión, considerándola como si de un acto de comercio se tratara, en lugar de como una operación societaria que da lugar, en el presente caso, a la disolución de cinco entidades, sin liquidación, y creación de una nueva entidad, UNICAJA.

En relación con la bonificación de hasta el 99% de la cuota del IMIVTNU, procede desestimar todos y cada uno de los motivos impugnatorios casacionales utilizados por la entidad recurrente, habida cuenta que:

1. La sentencia de instancia, si no en el fallo, referido a las resoluciones administrativas objeto del recurso contencioso administrativo, sí ha hecho referencia expresa y clara a la citada bonificación fiscal de hasta el 99% de la cuota del IMIVTNU, en el sentido de entenderla no viable por no haberlo acordado así el Ayuntamiento de Almería; con lo cual queda desvirtuada la argumentación que con carácter previo ha efectuado en este primer motivo la recurrente, cuando, a mayor abundamiento, tal argumentación, dada su ostensible alcance procesal, calificable de aparente incongruencia omisiva parcial de la sentencia, debería haberse encauzado por la vía impugnatoria del ordinal 3 del artículo 95.1 de la LJCA (versión de 1992), y no por la del 4 (circunstancia que determina, forzosamente, además, que no pueda ser objeto de análisis en estas actuaciones).

2. El resto de las argumentaciones contenidas en este primer motivo casacional carece, igualmente, de predicamento, porque, como se ha dejado sentado en las sentencias de esta Sección y Sala de 13 de julio y 2 y 9 de diciembre de 2000 (relativas a pretensiones semejantes promovidas por la misma entidad recurrente UNICAJA), es visto que:

a.- Se suscita, aquí, un tema que nadie discute, el relativo a que los acuerdos de los Ayuntamientos en torno a la concesión de este tipo de bonificaciones en el presente IMIVTNU están sometidos al control de la discrecionalidad administrativa (es decir, al de sus elementos reglados) y, en cierto modo, también, al de la efectiva plasmación circunstancial de lo que podría considerarse que son conceptos jurídicos indeterminados.

b.- Reproduciendo lo que acabamos de decir en nuestras recientes sentencias de 2 y 9 de diciembre de 2000, en las que también se citaba la jurisprudencia que, obviamente, proclama la necesidad y existencia de dicho control, es preciso insistir en que este tema guarda relación con la potestad atribuida a la Administración por los artículos 1 y 13 de la Ley 76/1980, de 26 de diciembre, sobre Régimen Fiscal de las Fusiones de Empresas, y art. 106 de la Ley 39/1988, de Haciendas Locales.

En el momento de las transmisiones había entrado en vigor, desde el 31 de diciembre de 1989, con todas sus consecuencias, la Ley 39/1988, de 28 de diciembre, y por tanto regía, en la materia de los beneficios tributarios inherentes a la concentración de empresas, el art. 106.3 de la misma, que concedía una bonificación del 99% en las cuotas que se devengaran con motivo de las transmisiones que se realizaran con ocasión de las operaciones de fusión o escisión de empresas a que se refería la Ley 76/1980, de 26 de diciembre, "siempre que así lo acordara el Ayuntamiento respectivo".

Este apartado 3 del art. 106 fue derogado, posteriormente, después del devengo de las liquidaciones, por la Ley 29/1991, de 16 de diciembre, pero con antelación, la Ley 5/1990, de 29 de junio, y el Real Decreto Ley 7/1989, de 29 de diciembre, sobre Medidas Urgentes en materia presupuestaria, financiera y tributaria, habían dado nueva redacción al art. 13 de la Ley 76/1980, de 26 de diciembre (de la que arranca la bonificación discutida), haciendo desaparecer la compensación del Estado a los Ayuntamientos que concedieran la bonificación, y al propio tiempo dejando en manos de las Corporaciones Locales la concesión del beneficio y su porcentaje, que en ningún momento podría rebasar el 99%.

La necesidad de este acuerdo, exigido por el art. 106.3, no ofrece la menor duda, y así lo ha subrayado la jurisprudencia que se ha ocupado del presente tema, como, por ejemplo, la sentencia de 14 de enero de 1995.

Y aunque ciertamente nadie discute que el control de la potestad discrecional no se agota simplemente por la presencia de una resolución administrativa en que la misma sea ejercitada, es evidente que la revisión de la discrecionalidad exige la ausencia de una aplicación razonada y racional de tal potestad, cuyo ejercicio requiere justificar y motivar la decisión adoptada, de suerte que en ningún momento pueda tildarse de arbitraria la actuación administrativa.

En tales términos hay que convenir, con la sentencia recurrida -plenamente ajustada a Derecho-, que la resolución y/o actitud del Ayuntamiento de Almería acredita la existencia de una voluntad contraria a tal acuerdo, debidamente razonada, por ir contra sus propios intereses, no pudiendo dudarse de que los Ayuntamientos pueden basar su negativa en cualquier circunstancia, tanto atañente a las empresas fusionadas como a la propia Administración local, no teniendo obligación alguna de conceder el citado beneficio, siendo motivo suficiente y lógico para su denegación el simple hecho de la merma de ingresos para la Hacienda Municipal, sin contrapartida apreciable.

c.- Por su parte, y matizando lo anterior, la citada sentencia de 13 de julio de 2000, señala que es cierto que las facultades discrecionales de la Administración (que, en definitiva, son una excepción al principio del ejercicio reglado de las potestades, como salvaguardia de la garantía individual) se justifican por el deber de eficacia que las leyes le imponen, y consisten en la facultad de elegir u optar, dentro de una pluralidad de soluciones justas, por aquélla con la que mejor se logre la exigida eficacia. Ninguna relación guarda con este concepto la potestad del Ayuntamiento para acordar o no la aplicación de una bonificación fiscal, que se concede en los preceptos traídos a colación.

Partiendo pues, en este punto, de que el Art. 106-3 de la Ley de Haciendas Locales no otorga una facultad discrecional sino lo que la recurrente denomina atribución competencial, pone ésta en relación con los criterios contenidos en el Art. 1º del Real Decreto 2182/1981, de 24 de julio, por el que se aprobó el Reglamento para la aplicación y desarrollo de la Ley 76/1980, de 26 de diciembre, sobre Régimen Fiscal de las Fusiones de Empresas que, literalmente, dice: «El Ministro de Hacienda, a propuesta de la Comisión Informadora sobre Fusión de Empresas, concederá los beneficios tributarios establecidos en la Ley 76/1980, de 26 de diciembre, a las operaciones de fusión de Empresas que, sin implicar restricciones a la libre competencia, mejoren la estructura productiva u organizativa de aquéllas en beneficio de la economía nacional, siempre que se den los supuestos previstos y se cumplan los requisitos exigidos en dicha Ley», atribuyendo el carácter de "conceptos jurídicos indeterminados" al hecho de que los beneficios fiscales no impliquen restricciones a la libre competencia o mejoren la estructura productiva u organizativa de aquéllas en beneficio de la economía nacional, pero olvidando que todo ello está referido a la concesión de los beneficios fiscales por el Ministro de Hacienda, no por los Ayuntamientos respectivos, que tampoco cuentan con la propuesta de la Comisión Informadora sobre Fusión de Empresas a que el precepto se refiere. La Sala no admite, por tanto, que sean aplicables a la Corporación municipal las exigencias contenidas en el mencionado Art. 1º Real Decreto 2182/1981, de 24 de julio.

d.- Tampoco puede ser acogida la supuesta vulneración de los artículos 14 y 131.1 de la Constitución, que guardan relación remota con el supuesto presente.

De todos modos, dejemos constancia de que el art. 14 impone exclusivamente que situaciones iguales sean tratadas de la misma manera, lo que es compatible con la multiplicidad de situaciones diversas en los municipios españoles, lo que explica que legítimamente puedan adoptar tratamientos distintos en la concesión de beneficios fiscales en los supuestos de transmisión de propiedades de naturaleza urbana con motivo de la fusión o absorción de empresas, sin que ello implique quebrantamiento alguno del derecho fundamental a la igualdad.

Y en cuanto al art. 131.1 es también manifiesta la potestad que concede al Estado para planificar la actividad económica general, por medio de los instrumentos que estime oportunos, entre ellos el de la concesión a los Ayuntamientos de la potestad de conceder bonificaciones de hasta el 99% en el ámbito de este impuesto, de conformidad con el art. 106.3 de la Ley de Haciendas Locales, sin que tenga sentido hablar de vulneración del principio de reserva de Ley a la vista del carácter de Ley del Instrumento en que consta la norma.

Por lo que respecta al segundo de los motivos casacionales, la entidad recurrente plantea, la entidad recurrente plantea la cuestión del reconocimiento de una absoluta exención tributaria de carácter subjetivo, respecto del presente impuesto, a favor de las Cajas de Ahorro, con apoyo en las normas que cita.

Frente a ello ha de afirmarse, de conformidad con la consolidada doctrina de esta Sala, que tal exención absoluta subjetiva no existe, y que el ordenamiento únicamente reconoce una exención relativa, de tipo objetivo, en el art. 106.2 de la Ley de Haciendas Locales 39/1988, en las transmisiones de propiedades efectuadas por las instituciones que desarrollen, precisamente en ellas, actividades benéficas o benéfico-docentes (que deben ser objeto de cumplida prueba), entre las cuales pueden encontrarse las Cajas de Ahorro.

En el presente supuesto se trata de locales transmitidos en 1991 por las Cajas fusionadas en favor de Unicaja, pero la sentencia de instancia no ha declarado probada la existencia de este tipo de actividades en los locales transmitidos, cuya prueba hubiera sido completamente necesaria para reclamar el beneficio fiscal.

Así lo ha entendido constantemente esta Sala, que ha circunscrito la exención a la adquisición de locales concretos en que se desarrollaran actividades estrictamente de beneficencia, sin que la exención pueda tampoco beneficiar a los inmuebles que dejen de estar afectos al uso o destino que motiva la exención por haber sido enajenados (cfr. ss. de 27 de septiembre de 1985, 7 de mayo de 1993, 22 de septiembre de 1995, 24 de mayo y 8 de junio de 1996 y 9 de abril de 1997).

Sólo en el sentido expuesto debe interpretarse la jurisprudencia citada por la recurrente que, evidentemente, no abona la tesis por ésta sustentada.

En nuestra sentencia de 14 de junio de 1996 ya se decía, con un criterio plenamente aplicable a las presentes actuaciones, que: "en el caso presente no se da motivo alguno que justifique la exención, por cuanto es indudable que tiene carácter comercial la adquisición o adjudicación de la finca de autos, como lo tienen, en general, las operaciones mercantiles y bancarias realizadas por las referidas Cajas en sus Oficinas y Sucursales, máxime cuando, desde el Real Decreto de 27 de agosto de 1977, pueden realizar las mismas operaciones que las autorizadas a la Banca privada, según al efecto dispone su artículo 20; y esto mismo se refleja en otras muchas disposiciones que, sobre tipos de interés, concesión de préstamos, gestión de fondos de inversión inmobiliaria y mobiliaria, materialización de obligaciones de inversión, control de cambios, emisión de certificados de depósito, etc., aparecen recogidas, por ejemplo, en nuestra sentencia de 11 de febrero de 1987 - cuya filosofía es perfectamente aplicable al supuesto que ahora examinamos-, para llegar a la conclusión de que sólo estará exenta, a efectos del Impuesto controvertido, la adquisición de terrenos que queden afectos, como antes se ha apuntado, a los Montes de Piedad u Obras Benéfico-sociales, porque para tal exención, no es suficiente la alusión genérica a lo declarado, en cuanto a los fines de las Cajas de ahorro, en el Estatuto de las mismas de 1933".

Procediendo, por tanto, desestimar el presente recurso de casación, deben imponerse las costas causadas en el mismo, por imperativo legal, a la parte recurrente, a tenor de lo al efecto prescrito en el artículo 102.3 de la LJCA (versión de 1992).

Por lo expuesto, en nombre de Su Majestad el Rey y por la potestad que nos confiere el pueblo español,