STS, 21 de Julio de 2008

Ante la Sección 1ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Asturias se tramitaron de forma acumulada sendos recursos contenciosos-administrativos interpuestos por la entidad pública empresarial Sociedad Estatal de Promoción y Equipamiento de Suelo (SEPES) contra las siguientes actuaciones administrativas:

· Resolución del Consejo de Gobierno del Principado de Asturias de fecha 18 de marzo de 1999 en la que se impone a la entidad pública SEPES la sanción de 33 millones de pesetas por la comisión de una infracción muy grave tipificada en el artículo 16 de la Ley 20/1986, de 14 de mayo, Básica de Residuos Tóxicos y Peligrosos, ordenándose la urgente retirada de los residuos y ejecución de cuantos trabajos sean precisos para la reposición y restauración de los daños producidos (recurso contencioso- administrativo 455/99)

· Resolución de la Consejería de Hacienda del Principado de Asturias (Servicio de Recaudación) de 23 de febrero de 2000 desestimatoria del recurso de reposición formulado contra providencia de apremio dictada al efecto en el expediente sancionador (recurso 162/00, acumulado al anterior).

La Sección 1ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Asturias dictó sentencia con fecha 17 de marzo de 2004 en la que se desestima el recurso dirigido contra la resolución sancionadora (recurso 455/99) y se declara inadmisible el dirigido contra las actuaciones iniciadas en vía de apremio (recurso acumulado número 162/2000).

En relación con los hechos que dieron origen a la incoación del procedimiento sancionador, y, en definitiva, a la imposición de la sanción, la sentencia recurrida deja reseñados los siguientes datos:

<< (...) CUARTO.- Del examen atento del expediente administrativo que se revisa, resulta debidamente acreditado que el día 23 de enero de 1997, dos Técnicos de la Consejería de Fomento del Principado de Asturias, realizaron una visita de inspección a las antiguas instalaciones de Industrial Química del Nalón, sitas en Baiña (Mieres), describiendo minuciosamente los productos tóxicos existentes, zona catalogada como contaminada, emitiéndose informes de fecha 12 de mayo de 1998, por el Jefe de la Sección de Residuos de la citada Consejería, describiendo que la superficie contaminada era de 17.660 metros cuadrados con una volumen de residuos a tratar de 30.000 metros cúbicos y que durante las obras de urbanización los residuos retirados se almacenaron en una zona cercana al Río Caudal, operaciones realizadas sin autorización alguna, creando un nuevo vertedero, acompañando colección fotográfica, iniciándose expediente sancionador por acuerdo de 20 de mayo de 1998, formulando el pliego de cargos el 25 de junio siguiente, presentándose alegaciones el 23 de julio, afirmando el carácter temporal del almacenamiento debido a la urgencia de realizar las obras de urbanización, no suponiendo abandono por parte de SEPES, alegaciones informadas desfavorablemente por el Jefe de la Sección de Recursos de 6 de agosto de 1998, emitiéndose nuevo informe técnico de 11 de enero de 1999, indicando la procedencia de la retirada de los residuos y tierras contaminadas, con carácter de urgencia con posterior traslado a vertedero autorizado para evitar el continuo proceso de degradación del medio, informando el Jefe de la Sección de Pesca de la Consejería de Agricultura con fecha 19 de enero de 1999, exponiendo su preocupación sobre los efectos negativos en el Río Caudal y posteriormente en el Río Nalón, formulándose propuesta de resolución el 10 de febrero de 1999, no formulándose alegaciones y dictándose la resolución impugnada por el Consejo de Gobierno del Principado de Asturias, habiendo iniciado la Fiscalía diligencias de investigación número 84/99, archivadas el 29 de septiembre de 1999, con la expresa advertencia de que si la empresa SEPES no resuelve definitivamente los hechos denunciados en un plazo razonable se comunique tal circunstancia, no habiéndose solicitado la práctica de prueba alguna por la parte demandante en el periodo procesal interesado por ella y concedido por esta Sala, en Auto de 10 de enero de 2003 >>.

En otro apartado de la sentencia recurrida (fundamento segundo) se sintetiza en los siguientes términos el planteamiento de la demandante:

<< (...) SEGUNDO.- En el escrito de demanda, rector del proceso que se enjuicia, se expone que con fecha 16 de julio de 1999 fue suscrito el Convenio Marco de Colaboración entre el Consejo de Gobierno del Principado de Asturias y la Sociedad ahora recurrente, para la promoción de suelo industrial en las cuencas de los ríos Nalón y Caudal y con fecha 12 de junio de 1991 se firmó entre SEPES y el Ayuntamiento de Mieres el correspondiente Convenio para la ejecución de actuaciones en la vega del río Caudal (Vega de Baiña), adquiriendo la empresa demandante en distintas fechas de 1994, diversas fincas rústicas, propiedad de la entidad mercantil "Industrial Química del Nalón, S.A.", sin mención alguna en las escrituras públicas correspondientes de la existencia de residuos depositados y de titularidad de la empresa minero-química vendedora, contratándose con fecha 29 de diciembre de 1995 la ejecución del movimiento de tierras con la empresa "Excade, SL", adjudicándose con fecha 13 de enero de 1998, la ejecución de las obras de urbanización que detalla concretamente, apreciándose posteriormente la posibilidad de existencia en el suelo de tierras contaminadas, solicitándose informe al Consejo Superior de Investigaciones Científicas, afirmando la existencia de niveles bajos en dioxinas y furanos, realizándose gestiones con las entidades COGERSA Y HUNOSA para el tratamiento y eliminación de la posible contaminación, iniciándose el expediente sancionador que ahora se revisa, requiriéndose por vía de apremio el ingreso de la cantidad de 39.600.000 pesetas, acordándose el embargo de veinticuatro inmuebles por importe de 42.230.822 pesetas, ingresándose la deuda reclamada el 15 de febrero de 2001, alegándose jurídicamente como motivos de infracción, la inadecuación del procedimiento administrativo tramitado, la caducidad del mismo, la inaplicabilidad de la legislación de residuos tóxicos y peligrosos, la inimputabilidad de la entidad recurrente, la atipicidad de los hechos, inexistencia de residuos tóxicos y peligrosos, ausencia de culpabilidad, error en la calificación de la infracción como muy grave, vulneración del principio de proporcionalidad, prescripción de la infracción, desconocimiento del procedimiento recaudatorio y resarcimiento de los daños y perjuicios, suplicando la estimación del recurso, anulando las resoluciones recurridas, con devolución de la cantidad satisfecha e intereses legales, más las operaciones de descontaminación y eliminación de materiales, a concretar en período de ejecución de sentencia >>

En lo que se refiere a la desestimación del recurso dirigido contra la resolución sancionadora, la decisión de la Sala de instancia se fundamenta del modo siguiente:

<< (...)

Debemos enjuiciar los doce motivos de impugnación, afectantes a la resolución dictada por el Consejo de Gobierno del Principado de Asturias, de fecha 18 de marzo de 1999, debiéndose recordar en cuanto a la invocada inadecuación del procedimiento sancionador instruido por la Administración Autonómica demandada, la correcta aplicación por ella del Reglamento de 24 de febrero de 1994, propio del Principado de Asturias y supletoriamente el Reglamento de 4 de agosto de 1993.

Igual resultado desestimatorio debe predicarse del motivo alegado sobre caducidad del procedimiento administrativo sancionador instruido, toda vez que por aplicación del Ordenamiento Jurídico pertinente el plazo máximo para resolver por la Administración es del de doce meses, iniciándose el procedimiento con fecha 20 de mayo de 1998, habiéndose dictado la resolución impugnada el día 18 de marzo de 1999.

En cuanto a los restantes motivos alegados de infracción jurídica, se aplicó el ordenamiento Jurídico sobre residuos tóxicos y peligrosos, como especifican los diversos informes técnicos emitidos, estando probada la responsabilidad de la entidad ahora demandante, comprobada con reiteración la existencia de los residuos en período superior a dos años y medio, con una evidente responsabilidad de la parte demandante, como evidencian los informes técnicos mencionados, resaltados anteriormente, aportando diversas ilustrativas colecciones fotográficas, sin prueba en contrario en el proceso que se enjuicia, habiendo mantenido la Dirección Regional de Medio Ambiente reuniones, realizando gestiones con representantes de SEPES, requiriéndola para la presentación de un programa de retirada de los residuos, sin respuesta alguna a dicha proposición.

En relación a la prescripción alegada de la infracción administrativa, debe recordarse que el plazo vigente es el de tres años, al tratarse de una infracción muy grave, siendo el día inicial de dicho plazo la fecha de incoación producida el 20 de mayo de 1998, dictándose la resolución impugnada el 18 e marzo de 1999, habiéndose interpuesto el recurso contencioso- administrativo, número 455/1999, con fecha 28 de abril de dicho año.

Los hechos declarados probados y sancionados por el Principado de Asturias, están debidamente acreditados en el expediente administrativo, a través de visitas e inspecciones de los Servicios Técnicos de la Consejería de Fomento, informes diversos acreditativos del carácter tóxico de los residuos no retirados después de un plazo superior a dos años, evidenciado en una amplia e ilustrativa colección fotográfica, sin la menor prueba al no solicitarse la práctica de la misma en el período procesal otorgado por la Sala que enjuicia, expresamente solicitado en el escrito de demanda, estando perfectamente tipificada la infracción administrativa discutida en el artículo 16 de la Ley 20/1986, de 14 de mayo, Básica de Residuos Tóxicos y Peligrosos, cuya Exposición de Motivos resalta el artículo 45 de la Constitución Española de 1978, según el cual es deber de los poderes públicos velar por la utilización racional de todos los recursos naturales para proteger y mejorar la calidad de vida, siendo necesario para ello corregir el deterioro ambiental que ocasiona la contaminación del suelo, del agua y del aire a causa de la generación de residuos tóxicos y peligrosos, previendo el artículo 17 de la citada Ley y el artículo 51 de su Reglamento de 20 de julio de 1988, para las infracciones muy graves, una multa de hasta cien millones de pesetas, no concurriendo ninguna circunstancia objetiva que aconseje una disminución de la sanción impuesta; razones que obligan a la desestimación del recurso >>.

En fin, en lo que se refiere a la declaración de inadmisibilidad del segundo de los recursos acumulados la sentencia recurrida explica (fundamentos tercero y quinto) que el Gobierno del Principado de Asturias planteó en su escrito de contestación a la demanda la inadmisibilidad del recurso por la causa prevista en el artículo 69.c/ de la Ley reguladora de esta Jurisdicción; que la parte actora nada había alegado al respecto en su escrito de conclusiones; y, en fin, que la mencionada causa de inadmisibilidad efectivamente concurría pues la resolución del Servicio de recaudación que declaró extemporáneo el recurso de reposición contra la providencia de apremio expresamente advertía que esa resolución podía ser impugnada mediante reclamación económico-administrativa ante la Consejería de Hacienda, reclamación que no fue formulada, por lo que procede la inadmisión del recurso al no haberse agotado la vía administrativa.

La Abogacía del Estado preparó recurso de casación contra dicha sentencia y luego efectivamente lo interpuso mediante escrito presentado el 15 de junio del 2004 en el que aduce diez motivos de casación, todos ellos al amparo de lo previsto en el artículo 88.1.d/ de la Ley reguladora de esta Jurisdicción. El enunciado de los motivos es, en síntesis, el siguiente:

1. Infracción del deber del órgano jurisdiccional de resolver todas las cuestiones planteadas y del principio constitucional de la tutela judicial efectiva (artículo 24 de la Constitución en relación con los artículos 238 y siguientes de la Ley Orgánica del Poder Judicial y 209 y 218 de la Ley de Enjuiciamiento Civil).

2. Infracción de los artículos 149.1.23ª y 149.1.25ª de la Constitución, que otorgan al Estado la competencia exclusiva en materia de legislación básica sobre el medio ambiente y de bases del régimen minero y energético; y ambos en relación con lo dispuesto en el Real Decreto 1398/1993, de 4 de agosto, que desarrolla el ejercicio de la potestad sancionadora, que según la recurrente ha sido infringido al no haberse seguido el procedimiento establecido en esa norma estatal sino el regulado en el Decreto 21/1994, de 24 de febrero, por el que se aprueba el Reglamento del procedimiento sancionador general de la Administración del Principado de Asturias.

3. Infracción del artículo 20.6 del Real Decreto 1398/1993 en relación con el artículo 40.2 de la Ley 30/1992, relativos a la caducidad del procedimiento.

4. Infracción del artículo 16 de la Ley 20/1986, de 14 de mayo, Básica de Residuos Tóxicos y Peligrosos, en relación con los artículos 25 de la Constitución y 127 y 129 de la Ley 30/1992, al estar excluidos del ámbito de aplicación de la mencionada Ley 20/1986 los residuos mineros y los vertidos a los cursos de agua o al mar regulados por su legislación específica.

5. Infracción de los artículos 1, 5, 6 a 10 y 14 de la 16 de la Ley 20/1986, de 14 de mayo, Básica de Residuos Tóxicos y Peligrosos, en relación con los artículos 25 de la Constitución y 127 y 129 de la Ley 30/1992, dado que aquellos preceptos de la Ley 20/1986 tienen por objeto establecer el régimen jurídico de la producción y de la gestión de los residuos, atribuyendo responsabilidades exclusivamente a los productores y a los gestores de tales residuos, siendo a así que SEPES no es productora ni gestora de residuos.

6. Infracción de lo dispuesto en la Ley 20/1986, de 14 de mayo, Básica de Residuos Tóxicos y Peligrosos -no se concreta artículo-, en el Reglamento aprobado por Real Decreto 833/19, de 20 de julio, en particular su artículo 45, y la Orden Ministerial de 13 de julio de 1989, sobre métodos de caracterización de los residuos tóxicos y peligrosos, todo ello en relación con los artículos 25 de la Constitución y 127 y 129 de la Ley 30/1992, pues el informe químico aportado por SEPES al procedimiento acreditaba bajos niveles de dioxinas y furanos, y el análisis de contraste, en el que se basa la resolución sancionadora, se realizó dos años después, por un laboratorio que no consta homologado, y sin que SEPES tuviese conocimiento de ese análisis ni intervención alguna en su realización.

7. Infracción de lo dispuesto en la Ley 20/1986, de 14 de mayo, Básica de Residuos Tóxicos y Peligrosos -de nuevo sin concretar artículo o artículos- y en el Reglamento aprobado por Real Decreto 833/19, de 20 de julio, en particular sus artículos 49 y concordantes, en relación con los artículos 25 de la Constitución y 127 y 129 de la Ley 30/1992, al no haber constancia de que el depósito de materiales a que se refiere la controversia haya producido riesgo muy grave a las personas, sus bienes, a los recursos naturales o al medio ambiente.

8. Infracción del artículo 131 de la Ley 30/1992, que consagra el principio de proporcionalidad en materia de sanciones administrativas, en relación con lo dispuesto en los artículos 15.2 de la Ley 20/1986 y 49 de su Reglamento.

9. Infracción de lo dispuesto en la Ley 30/1992 en lo relativo a prescripción del procedimiento sancionador (en el desarrollo del motivo se invocan los artículos 42, 57, 92 y 132, conjugando la alegación de prescripción de la infracción con la de caducidad del procedimiento).

10. Infracción de lo dispuesto en el artículo 44 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción, al haber declarado la sentencia recurrida la inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo referido a la actuación en vía de apremio por falta de agotamiento de la vía administrativa (artículo 69.c de la misma Ley ) sin tener en cuenta lo dispuesto en el mencionado artículo 44 sobre improcedencia de recursos administrativos entre Administraciones Públicas.

Termina el escrito solicitando que se dicte sentencia por la que se case y anule la sentencia recurrida dictando en su lugar otra por la que se declare la anulación de los actos administrativos impugnados con todas sus consecuencias en orden a la devolución del importe de la multa y del recargo e intereses de demora ingresados, abono del interés legal devengado desde el día del ingreso y restitución de los gastos y demás consecuencias asumidas por SEPES derivadas de las obligaciones administrativamente impuestas relacionadas con la retirada y eliminación de materiales.

El Principado de Asturias se opuso al recurso de casación mediante escrito presentado el 19 de julio de 2005 en el que, sin contestar de manera individualizada a los diez motivos de casación aducidos y sin referirse siquiera a ellos, se limita a remitirse a los distintos apartados de la fundamentación de la sentencia recurrida, para terminar solicitando la desestimación del recurso de casación.

Quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento para votación y fallo fijándose finalmente al efecto el día 15 de julio de 2008, fecha en que tuvo lugar la deliberación y votación del asunto.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Eduardo Calvo Rojas,

El presente recurso de casación lo dirige la Sociedad Estatal de Promoción y Equipamiento de Suelo (SEPES), representada y asistida por el Abogado del Estado, contra la sentencia de la Sección 1ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Asturias de 17 de marzo de 2004 en la que se desestima el recurso contencioso-administrativo (recurso 455/99) interpuesto contra la Resolución del Consejo de Gobierno del Principado de Asturias de 18 de marzo de 1999 en la que se impone a la entidad pública SEPES la sanción de 33 millones de pesetas por la comisión de una infracción muy grave tipificada en el artículo 16 de la Ley 20/1986, de 14 de mayo, Básica de Residuos Tóxicos y Peligrosos, ordenándose la urgente retirada de los residuos y ejecución de cuantos trabajos sean precisos para la reposición y restauración de los daños producidos; y, al mismo tiempo, se declara inadmisible el recurso contencioso-administrativo (recurso 162/00, acumulado al anterior) dirigido contra la resolución de la Consejería de Hacienda del Principado de Asturias (Servicio de Recaudación) de 23 de febrero de 2000 desestimatoria del recurso de reposición formulado contra providencia de apremio dictada en el mencionado expediente sancionador.

Habiendo quedado ya reseñadas las cuestiones y argumentos de impugnación que la demandante aducía en el proceso de instancia (antecedente tercero), así como los datos y razones que se exponen en la sentencia recurrida para la desestimación del primero de los recursos contencioso-administrativo y para declarar inadmisible el segundo (antecedentes segundo y cuarto), procede que abordemos ya el examen de los motivos de casación que plantea la Abogacía del Estado, de los que hemos recogido una síntesis en el antecedente quinto.

El primero de los motivos de casación, aunque se formula, como todos los restantes, al amparo de lo previsto en el artículo 88.1.d/ de la Ley reguladora de esta Jurisdicción encontraría más adecuado encaje en el artículo 88.1.c/ de la misma Ley pues lo que se alega en este motivo es la infracción del deber del órgano jurisdiccional de resolver todas las cuestiones planteadas y, en definitiva, la infracción de las normas reguladora de la sentencia, a la que se reprocha su falta de congruencia con los términos del debate planteado.

Así entendido el motivo de casación, y partiendo de que la incongruencia omisiva se produce cuando en la sentencia no se resuelve alguna de las cuestiones controvertidas en el proceso (artículo 67.1 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción), procede recordar aquí la doctrina reiterada de esta Sala, de la que son muestra la sentencia de esta Sección 5ª de 12 de marzo de 2008 (casación 4054/05 ) y las demás sentencias que en ella se citan, que recogen, a su vez, la doctrina establecida en sentencia de la Sección 3ª de 11 de octubre de 2004 (casación 4080/99 ). Esta sentencia mencionada en último lugar se expresa en los siguientes términos:

<< (...) desde la STS de 5 de noviembre de 1992, esta Sala viene señalando determinados criterios para apreciar la congruencia o incongruencia de las sentencias, advirtiendo que en la demanda contencioso-administrativa se albergan pretensiones de índole varia, de anulación, de condena etc., que las pretensiones se fundamentan a través de concretos motivos de impugnación o cuestiones, y que las cuestiones o motivos de invalidez aducidos se hacen patentes al Tribunal mediante la indispensable argumentación jurídica. Argumentos, cuestiones y pretensiones son, por tanto, discernibles en el proceso administrativo, y la congruencia exige del Tribunal que éste no solamente se pronuncie sobre las pretensiones, sino que requiere un análisis de los diversos motivos de impugnación y de las correlativas excepciones u oposiciones que se han planteado ante el órgano jurisdiccional. No sucede así con los argumentos jurídicos, que no integran la pretensión ni constituyen en rigor cuestiones, sino el discurrir lógico-jurídico de las partes, que el Tribunal no viene imperativamente obligado a seguir en un iter paralelo a aquel discurso.

Asimismo, esta Sala tiene declarado que el principio de congruencia no requiere una correlación literal entre el desarrollo dialéctico de los escritos de las partes y la redacción de la sentencia. El requisito de la congruencia no supone que la sentencia tenga que dar una respuesta explícita y pormenorizada a todos y cada uno de los argumentos de las partes, siempre que exteriorice, tomando en consideración las pretensiones y alegaciones de aquéllas, los razonamientos jurídicos que, en el sentir del Tribunal, justifican el fallo (Cfr. SSTS de 20 de diciembre de 1996 y 11 de julio de 1997, entre otras muchas). Basta con que la sentencia se pronuncie categóricamente sobre las pretensiones formuladas (sentencias del Tribunal Supremo de 11 de abril de 1991, 3 de julio de 1991, 27 de septiembre de 1991, 25 de junio de 1996 y 13 de octubre de 2000, entre otras muchas). Y se han de ponderar, además, las circunstancias singulares para inferir si el silencio respecto de alguna pretensión ejercitada debe ser razonablemente interpretado como desestimación implícita o tácita de aquélla (sentencias del Tribunal Supremo de 25 de octubre de 1993 y 5 de febrero de 1994 )....>>.

Llevando la doctrina expuesta al caso que ahora nos ocupa, la recurrente enumera diversas cuestiones que, habiendo sido planteadas en el proceso de instancia, no han sido examinadas en la sentencia recurrida; pero lo cierto es que algunas de esas cuestiones -en concreto las referidas a la inadecuación del procedimiento sancionador aplicado, la inexistencia de residuos tóxicos y peligrosos y la ausencia de culpabilidad- sí aparecen examinadas por la Sala de instancia. Cosa distinta es si la respuesta que se da en la sentencia recurrida a cada uno de estos aspectos de la controversia es o no acertada -de ello nos ocuparemos al examinar los siguientes motivos de casación- pero no cabe afirmar que la Sala de instancia no se haya pronunciado sobre ellas pues, aunque ciertamente no ha entrado a examinar todos los argumentos que se aducían en la demanda, según la doctrina jurisprudencial que acabamos de reseñar el principio de congruencia no supone que la sentencia tenga que dar una respuesta explícita y pormenorizada a todos y cada uno de los argumentos de las partes.

Hay, sin embargo, un grupo de cuestiones a las que también se refiere la recurrente sobre las que ciertamente la sentencia no se pronuncia, ni siquiera de forma implícita, pese a que habían sido planteadas en el proceso de instancia. Nos referimos a las relacionadas con la inaplicabilidad al caso presente del régimen sancionador establecido en la normativa sobre residuos tóxicos y peligrosos; la inimputabilidad legal de SEPES; la atipicidad de los hechos sancionados; la ausencia de prueba de cargo realizada con las debidas garantías; y, en fin, la infracción del principio de proporcionalidad. Sobre todas estas cuestiones la Sala de instancia debió pronunciarse, y al no haberlo hecho la sentencia debe ser casada y anulada.

Lo anterior supone la necesidad de que entremos ahora a resolver lo que corresponda dentro de los límites en que estuviese planteado el debate (artículo 95.2.d/ de la Ley reguladora de esta Jurisdicción). Y esa tarea la abordaremos siguiendo la línea de los restantes motivos de casación, pues en ellos se reiteran las cuestiones planteadas en el proceso de instancia, incluidas las que la Sala del Tribunal Superior de Justicia de Asturias dejó sin examinar.

En el motivo de casación segundo la recurrente alega, de un lado, la infracción de los artículos 149.1.23ª y 149.1.25ª de la Constitución que otorgan al Estado la competencia exclusiva en materia de legislación básica sobre el medio ambiente y de bases del régimen minero y energético; y ambos en relación con lo dispuesto en el Real Decreto 1398/1993, de 4 de agosto, que desarrolla el ejercicio de la potestad sancionadora. Pero es claro que en el caso que nos ocupa ni siquiera a efectos dialécticos cabe plantear una posible injerencia por parte de la Comunidad Autónoma en el ámbito de las competencias normativas del Estado, pues la actuación sancionadora de la Administración del Principado de Asturias han consistido en aplicar la normativa estatal, esto es, en la Ley 20/1986, de 14 de mayo, Básica de Residuos Tóxicos y Peligrosos, y el Reglamento aprobado por Real Decreto 833/1988, de 20 de julio.

En cuanto a la segunda parte del motivo de casación, referida al cauce procedimental seguido, es cierto que tanto el acuerdo de incoación del expediente sancionador como la resolución final sancionadora aluden a la tramitación del procedimiento conforme a lo previsto en el en el Decreto 21/1994, de 24 de febrero, por el que se aprueba el Reglamento del procedimiento sancionador general de la Administración del Principado de Asturias. Pero debe tenerse en cuenta que, aunque la norma sustantiva que se aplica es estatal -Ley 20/1986, de 14 de mayo, Básica de Residuos Tóxicos y Peligrosos- la Administración que está actuando y con competencias para imponer la sanción es la autonómica del Principado de Asturias. Por lo demás, el alegato de la recurrente es meramente formalista y nominalista, pues no señala ninguna diferencia mínimamente significativa entre el procedimiento sancionador tramitado conforme al Decreto 21/1994, de 24 de febrero (norma autonómica), y el regulado en el Real Decreto 1398/1993, de 4 de agosto (norma estatal). Y, por supuesto, de la aplicación de este último no resulta -ni se alega siquiera- la vulneración de ninguno de los principios y garantías del procedimiento sancionador establecidos en los artículos 134 a 138 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre.

Procede examinar de manera conjunta los motivos de casación tercero y noveno pues en ellos se plantean cuestiones estrechamente relacionadas.

En el motivo tercero, referido a la caducidad del procedimiento, se alega la infracción del artículo 20.6 del Real Decreto 1398/1993 en relación con el artículo 40.2 (quizá quiera referirse al artículo 42.2 ) de la Ley 30/1992. Y luego en el motivo noveno la recurrente aduce la infracción de lo dispuesto en la Ley 30/1992 en cuanto a la "prescripción del procedimiento sancionador", invocando luego en el desarrollo del motivo los artículos 42, 57, 92 y 132 de la Ley 30/1992 y conjugando la alegación de prescripción de la infracción con la de caducidad del procedimiento. Pues bien, ninguno de estos argumentos de la recurrente puede ser acogido.

En lo que se refiere a la caducidad del procedimiento, ya en la sentencia recurrida se indicaba que el plazo máximo para resolver es de doce meses y que tal plazo no había sido superado entre la fecha de incoación del procedimiento sancionador -20 de mayo de 1998- y la de la resolución que le puso fin -18 de marzo de 1999-. La Sala de instancia no explicaba en su sentencia la disposición en la que se establecía el mencionado plazo de doce meses, por lo que debemos precisar ahora que se trata del Decreto 65/1994, de 4 de agosto, por el que se aprueban las normas relativas a procedimientos administrativos de la Administración del Principado de Asturias -dictado de acuerdo con la Disposición Adicional Tercera de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre -, norma que fue invocada por el Principado de Asturias en su contestación a la demanda y en cuyo Anexo-II se establece efectivamente el plazo de doce meses para la tramitación de procedimientos sancionadores en materia de residuos tóxicos y peligrosos.

La alegación de prescripción de la infracción intenta sustentarla la recurrente con un razonamiento cuya síntesis es la siguiente: los hechos constitutivos de la infracción se habrían producido, como muy tarde, entre los meses de diciembre de 1995 y enero de 1996 (y ello porque el 31 de enero de 1996 era la fecha límite en la que la adjudicataria de las obras de movimientos de tierras, Excade, S.L., debía finalizar los trabajos y también porque fue el 11 de enero de 1996 cuando se recabó informe al Consejo Superior de Investigaciones Científicas y porque no exista prueba de cargo que permita afirmar otra cosa); siendo esa la fecha de los hechos objeto de sanción, la incoación del procedimiento sancionador acordada el 25 de mayo de 1998 no interrumpió el cómputo de la prescripción porque tal acuerdo no fue notificado a SEPES hasta transcurrido más de un mes -la notificación tuvo lugar el 28 de junio de 1998- con lo que el acuerdo de incoación quedó privado de la virtualidad de interrumpir la prescripción, eficacia interruptiva que -según la recurrente- tampoco cabe reconocer a ninguno de los actos y trámites ulteriores del procedimiento sancionador. Así las cosas, el plazo de prescripción de tres años (artículo 132.1 de la Ley 30/1992, a falta de norma especial que establezca otro plazo) habría transcurrido el 31 de enero de 1999, de manera que cuando se dictó la resolución sancionadora -18 de marzo de 1999- la infracción estaría ya prescrita.

El planteamiento de la recurrente no puede ser acogido. De un lado, no cabe considerar fundamentadas ni podemos compartir las razones que aduce para que tanto el acuerdo de inicio del procedimiento sancionador como todas las actuaciones realizadas por la Administración durante su tramitación queden privadas del efecto de interrumpir la prescripción. De otra parte, carece de consistencia la alegación según la cual el día inicial del cómputo sería el 31 de enero de 1996, pues la conducta infractora no se agota en la fecha en que se realizó el movimiento de tierras contaminadas sino que pervive en el tiempo mientras se mantenga el depósito no autorizado, y este hecho persistía incluso en el momento de dictarse la resolución sancionadora.

En los motivos de casación cuarto y quinto se alega la infracción de diferentes preceptos de la Ley 20/1986, de 14 de mayo, Básica de Residuos Tóxicos y Peligrosos (artículos 1, 5, 6 a 10 y 14 de la 16 ), en relación con los artículos 25 de la Constitución y 127 y 129 de la Ley 30/1992, y ello a partir de una doble consideración: que están excluidos del ámbito de aplicación de la mencionada Ley 20/1986 los residuos mineros y los vertidos a los cursos de agua o al mar regulados por su legislación específica (motivo cuarto); y que los preceptos de la Ley 20/1986 tienen por objeto establecer el régimen jurídico de la producción y de la gestión de los residuos, atribuyendo responsabilidades exclusivamente a los productores y a los gestores de tales residuos, siendo a así que SEPES no es productora ni gestora de residuos. Pues bien, ambos argumentos deben ser desestimados.

En primer lugar, aquí no se trata de residuos mineros sino de tierras contaminadas -provenientes de las actividades realizadas en su día en las instalaciones de Industrial Química del Nalón, S.A.- que han sido objeto de movimiento y almacenamiento no autorizados, siendo esta actuación de SEPES consistente en el transporte y depósito ilegal de aquellos residuos tóxicos la que motiva la incoación del procedimiento, y, en definitiva, la imposición de la sanción. Tampoco se trata aquí, por tanto, de una sanción impuesta por vertidos a los cursos de agua o al mar. El hecho de que en la información recabada durante la tramitación del expediente administrativo y en la propia resolución sancionadora se haga referencia a que el material contaminado se depositó en una zona cercana al río Caudal es un dato ciertamente ilustrativo de la gravedad y trascendencia de la conducta; pero esa referencia no transmuta el sentido del procedimiento, ni convierte la resolución en una sanción por vertidos al curso del agua, pues, sencillamente, no es eso lo que se sanciona.

En cuanto a la alegación de que SEPES no es productora de residuos tóxicos ni tiene la condición de gestora de esa clase de residuos, tales datos carecen de relevancia a los efectos que nos ocupan pues lo que motiva la actuación sancionadora que estamos examinando son las actuaciones realizadas por la recurrente, o que se llevaron a cabo bajo su dirección, contraviniendo la normativa sobre residuos tóxicos y peligrosos; y la valoración y sanción de tal conducta infractora no puede quedar impedida en atención a cual sea el objeto social de SEPES o las finalidades y objetivos que ésta entidad tenga asignados en sus Estatutos.

Tampoco puede ser acogida la argumentación que se expone en el motivo de casación sexto, donde, reiterando alegaciones ya formuladas en el proceso de instancia, se aduce la infracción de lo dispuesto en el artículo 45 del Reglamento aprobado por Real Decreto 833/1988, de 20 de julio y la Orden Ministerial de 13 de julio de 1989, sobre métodos de caracterización de los residuos tóxicos y peligrosos, todo ello en relación con los artículos 25 de la Constitución y 127 y 129 de la Ley 30/1992, señalando la recurrente que el informe químico que SEPES aportó al expediente -con su escrito de alegaciones frente al pliego de cargos- acreditaba bajos niveles de dioxinas y furanos, y el análisis de contraste, en el que se basa la resolución sancionadora, se realizó dos años después, por un laboratorio que no consta homologado, y sin que SEPES tuviese conocimiento de ese análisis ni intervención alguna en su realización. Este planteamiento se complementa con lo alegado en el motivo de casación séptimo, donde la recurrente sostiene que no hay constancia de que el depósito de materiales a que se refiere la controversia haya producido riesgo muy grave a las personas, sus bienes, a los recursos naturales o al medio ambiente.

Lo argumentado por la recurrente en estos apartados merece varias objeciones. En primer lugar no se ha justificado que las tablas de datos y la valoración de éstos contenida en el informe que la recurrente aportó con su escrito de alegaciones al pliego de cargos -en el que se indicaba la existencia de un nivel bajo de dioxinas y furanos- guarden correspondencia y sirvan para rebatir o desvirtuar los hechos en que se basa la imposición de la sanción, que consisten en el vertido y abandono de residuos de fenol y compuestos fenólicos y alquitranes.

Por otra parte, la resolución sancionadora se sustenta en los informes técnicos que figuran en el expediente y, muy señaladamente, en los resultantes de la inspección que la Instructora del expediente ordenó con fecha 4 de noviembre de 1998 - después de las alegaciones de SEPES al pliego de cargos y antes de la propuesta de resolución- que vino seguida de informe técnico de la Sección de Residuos de la Consejería de Fomento acompañado a su vez de reportaje fotográfico y de informe de laboratorio sobre el análisis de las muestras recogidas en la mencionada visita de inspección. Es cierto que tal inspección y recogida de muestras se realizaron sin previa comunicación a SEPES y sin que conste que esta entidad tuviese intervención en tales diligencias como determina el artículo 45 del Real Decreto 833/1988, de 20 de julio, por el que se aprueba el Reglamento de ejecución de la Ley 20/1986 ; sin embargo, no cabe afirmar que esta irregularidad procedimental haya causado indefensión en el caso que nos ocupa pues la existencia de esa inspección y la información resultante de ella quedaron reseñadas en la propuesta de resolución, habiéndose dado traslado de esta propuesta a SEPES sin que la entidad ahora recurrente hiciese entonces manifestación alguna, pues no formuló alegaciones en ese trámite.

En cuanto a la alegada falta de acreditación del riesgo muy grave a las personas, sus bienes, a los recursos naturales o al medio ambiente (motivo de casación séptimo), debe señalarse que, según resulta de lo dispuesto en los artículos 16 de la Ley 20/1986 y 50.1 y 50.2.a/ del Reglamento aprobado por Real Decreto 833/1988, la ausencia de ese elemento de riesgo muy grave no determinaría la desaparición de la infracción sino la reducción en el grado de la falta, que de muy grave pasaría a grave. Por lo demás, las indicaciones que se hacen en la resolución sancionadora sobre la contaminación del suelo, la proximidad del depósito a las aguas del río Caudal y la degradación del medio natural afectado por el depósito no autorizado vienen a poner de manifiesto la existencia no ya de riesgo sino de daños efectivamente producidos.

Se alega por la recurrente la vulneración del principio de proporcionalidad en materia sancionadora, argumento que se aducía en el proceso de instancia y que se reitera en el octavo motivo de casación invocando lo dispuesto en el artículo 131 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, en relación con los artículos 15.2 de la Ley 20/1986 y 49 de su Reglamento aprobado por Real Decreto 833/1988.

En relación con esta alegación debe tenerse en cuenta que las sanciones previstas en el artículo 17.2 de la Ley 20/1986 para las infracciones muy graves son: clausura definitiva o temporal total o parcial de las instalaciones; cese definitivo o temporal de las actividades; prohibición definitiva o temporal del ejercicio futuro de actividades de gestión de residuos tóxicos y peligrosos: multa de hasta 100 millones de pesetas. Pues bien, no cabe sostener que haya sido vulnerado el principio de proporcionalidad cuando se ha optado por la modalidad de sanción menos gravosa -la multa- y la cuantía de la multa impuesta (33 millones de pesetas) es menos de una tercera parte del importe máximo permitido, por lo que, en una ideal división de la escala en tres tramos o grados, nos encontraríamos en el grado mínimo.

Por último, en lo que se refiere a la actuación seguida contra la recurrente en vía de apremio, la representación de SEPES alega que, al haber sido declarada inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo por falta de agotamiento de la vía administrativa (artículo 69.c de la misma Ley ) se ha incurrido en infracción de lo dispuesto en el artículo 44 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción sobre improcedencia de recursos administrativos entre Administraciones Públicas.

El planteamiento de la recurrente tampoco puede ser acogido en este punto pues, a los efectos señalados en el citado artículo 44, y poniendo en relación ese precepto con lo dispuesto en el artículo 1.2.d/ de la misma Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, no cabe atribuir la consideración de Administración Pública a la antigua Sociedad Estatal de Promoción y Equipamiento de Suelo SEPES, ahora Entidad Pública Empresarial de Suelo SEPES.

El Real Decreto 2640/1981, de 30 de octubre, sobre constitución de la mencionada Sociedad Estatal de Promoción y Equipamiento de Suelo, configura en su artículo 1.1 a SEPES como entidad de derecho público de las previstas en el art. 6, 1, b), de la Ley General Presupuestaria 11/1977, de 4 de enero ; y en el apartado 2 del mismo artículo se dispone que la Sociedad así configurada, sin perjuicio de depender directamente del Ministerio de Obras Públicas y Urbanismo, <<...gozar de="" personalidad="" jur="" propia="" independiente="" la="" del="" estado="" plena="" capacidad="" y="" obrar="" para="" el="" desarrollo="" sus="" fines="" patrimonio="" propio="" administraci="" aut="">>, añadiendo luego el artículo 1.3 <<...la sociedad="" actuar="" en="" r="" de="" empresa="" mercantil="" con="" sujeci="" al="" derecho="" privado="" y="" a="" los="" buenos="" usos="" comerciales="" incluso="" las="" adquisiciones="" o="" disposiciones="" patrimoniales="" contrataci="" sin="" m="" excepciones="" que="" resultan="" se="" citan="" el="" n="" anterior="">>.

Por lo demás, cuando se formuló la ampliación del recurso contencioso-administrativo a la que se refiere el reproche de inadmisibilidad por falta de agotamiento de la vía administrativa (recurso acumulado nº 162/00), aquella Sociedad Estatal ya había pasado a ser la Entidad Pública Empresarial de Suelo SEPES, en virtud de lo dispuesto en el Real Decreto 1525/1999, de 1 de octubre, que la configura como una entidad pública empresarial de las previstas en el artículo 43.1.b) de la Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado, adscrita al Ministerio de Fomento. En el Estatuto aprobado en este Real Decreto 1525/1999 se establece que la mencionada entidad pública empresarial goza de personalidad jurídica pública, propia y diferenciada de la del Estado, plena capacidad jurídica y de obrar para el cumplimiento y desarrollo de sus fines, patrimonio y tesorería propios, así como autonomía de gestión (artículo 1.2 ), señalando también que sus actos se rigen por el derecho privado salvo en los aspectos que allí se indican (artículo 2 ). Y como dato particularmente ilustrativo a los efectos que aquí interesan, el artículo 11 de ese Estatuto, al enumerar las funciones que corresponden al Consejo de Administración de la Entidad, incluye en su apartado 15 la función consistente en "....Acordar lo conveniente sobre el ejercicio de las acciones y la interposición de recursos que correspondan a la Entidad, tanto judiciales como administrativos, en defensa de sus intereses ante las Administraciones públicas y los Tribunales de Justicia de cualquier orden, grado y jurisdicción>>. Vemos así que este apartado del Real Decreto 1529/1999 -que reitera lo que ya establecía en términos muy similares el artículo 10.15 del anterior Estatuto contenido en el Real Decreto. 2640/1981, de 30 de octubre - contempla de manera expresa la interposición por parte de SEPES no sólo de recursos o acciones en vía jurisdiccional sino también de recursos administrativos ante las Administraciones Públicas, lo que contradice abiertamente la alegación que formula la recurrente.

Por las razones que expusimos en el fundamento segundo la sentencia recurrida debe ser casada y anulada; y en su lugar, entrando a resolver la controversia conforme a lo previsto en artículo 95.2.d/ de la Ley reguladora de esta Jurisdicción, las consideraciones expuestas en los fundamentos tercero a séptimo conducen a la desestimación del primero de los recursos contencioso-administrativos acumulados (recurso 455/1999); y por las razones recogidas en el fundamento octavo debe ser declarado inadmisible el segundo de los recursos (recurso 162/00).

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 139, apartados 1 y 2 de la Ley de la Jurisdicción, no procede imponer las costas de la instancia a ninguno de los litigantes, corriendo cada parte con las suyas en lo que se refiere a las de la casación.

Vistos los preceptos y jurisprudencia citados, así como los artículos 86 a 95 de la Ley de esta Jurisdicción.