Sistema constitucional de Función Pública
| Autor | Rafael Catalá Polo |
| Cargo del Autor | Director General de Función Pública. Map |
| Páginas | 521-537 |
Page 521
La aprobación de la Constitución de 1978 vino a implicar, como es sabido, una profunda transformación, no sólo de nuestro sistema político, sino del modelo de Estado, al surgirel Estado autonómico. Con la coexistencia de distintos niveles territoriales de poder seproduceuna fragmentación de nuestra burocracia, como luego analizaré, aunque la definición del modelo de Función Pública corresponde al poder central, al hacerse expresamente una reserva constitucional de la legislación básica en la materia. En efecto, el artículo 149.1.18.ª atribuyeal Estado competencia exclusiva sobre «Las bases del régimen jurídico de lasAdministraciones Públicas y del régimen estatutario de sus funcionarios que, en todo caso, garantizarán a los administrados un tratamiento común anteellas...».
El texto constitucional opta por un modelo estatutario de Función Pública y consagra una reserva de ley para la concreción de los rasgos esenciales del Estatuto de los funcionarios, elevando, además, a rango constitucional una serie de principios: igualdad, mérito, capacidad, imparcialidad y derecho a la sindicación.
El artículo 103 determinaque «La ley regulará el estatuto de losfuncionarios públicos, el acceso a la Función Pública de acuerdo a los principios de mérito y capacidad, las peculiar-idades del ejercicio de su derechoa sindicación, el sistema de incompatibilidadesy las garantías para la imparcialidad en el ejercicio de sus funciones».
Por otro lado, el artículo 23 consagra el derecho a la igualdad en el acceso a las funciones y cargos públicos, concretando en este campo el principio general de igualdad que proclama el artículo 14.
No son demasiadas, por lo tanto, las referencias constitucionales directas a los elementos fundamentales del régimen de función pública, máxime cuando estas referencias sesitúan en el campo de la reserva de ley y del concepto de la legislación básica sobre el que tanto se ha debatido y se ha escrito y sobre el que, incluso, se han producido posturas cambiantes en la jurisprudencia constitucional.
La STC 99/1987, de 11 de junio, tratando de delimitar lo que ha de entenderse por «régimen estatutario», se expresa en los siguientes términos: «Es éste, desde luego, un ámbito cuyos contornos no pueden definirseen abstracto y a priori, pero en el que ha de entenderse comprendida, en princi-521
Page 522
pio, la normación relativa a la adquisicióny pérdidade la condición de funcionario, a lascondiciones de promoción en la carrera administrativa ya lassituaciones que en ésta puedan darse, a los derechos y deberes y responsabilidad de los funcionarios y a su régimen disciplinario, asícomo a la creación e integración, en su caso, de cuerpos y escalas funcionariales y al modo de provisión de puestos de trabajo al servicio de lasAdministraciones Públicas pues, habiendo optado la Constitución por un régimen estatutario, con carácter general, para los servidores públicos (artículos 103.3 Y 149.1.18), habrá de sertambién la ley la que determine en qué casos y con qué condiciones puedan reconocerse otras posibles vías para el acceso al serviciode la Administración Pública. Las normas que disciplinen estos ámbitos serán, en el concepto constitucional, ordenadoras del estatuto de los funcionarios públicos, pues todas ellas interesarán directamente a lasrelaciones entreéstos y lasAdministraciones a lasque sirven, configurando así el régimen jurídico en el que pueda nacer y desenvolverse la condición de funcionario y ordenando su posición propia en el seno de la Administración».
A los mandatos constitucionales anteriormente expresados han respondido varios intentos de regulación total o parcial de la Función Pública. .
La legislación actual sobre personal funcionario y estatutario de lasAdministraciones Públicas, con exclusión de aquel que por mandato constitucional ha de tener regulación propia, esdispersa y parcial y carece de integración interna. Se halla constituida básicamente por una serie de bloques normativos de distinto origen y que responden, lógicamente, a concepciones no homogéneas y hereditarias de la realidad social, económica y política propia del momento histórico en que se promulgaron:
El texto articulado de la Ley de Funcionarios Civiles del Estado, de 7 de febrero de 1964, que, a pesar de estar derogado en gran parte, continúa siendo el molde y el esquema básico que configura la relación funcionarial, el cuadro de derechos y deberes individualesy la estructura profesional, por lo tanto el esqueleto y el modelo de función pública Española. La Ley30/1984, de 2 de agosto, de Medidaspara la Reforma de la Función Pública, que trató de adaptar en términos formales la legislación de funcionarios al texto constitucional y establecer un nuevo marco para que las Comunidades Autónomas pudieran establecer sus propios sistemas de Función Pública.
También reformó algunas materias concretas e introdujo nuevos instrumentos para estructurar la Función Pública, especialmente en materia de ordenación de puestos de trabajo yen materia retributiva.
La Ley 53/1984, de 26 de diciembre, completada con la Ley Orgánica 1/1985, de 18 de enero, que vinieron a establecer un sistema de incompatibilidades en el sector público y no un simple régimen de incompatibilidadesde losfuncionarios públicos, con la pretensión de incidir de forma decisiva en el proceso de reforma desde esta perspectiva parcial. La Ley 9/1987, de 12 de junio, de órganos de representación, determinación de las condiciones de trabajo y participación del personal al servicio de lasAdministraciones Públicas, modificada por la Ley 7/1990, de 19 de julio.
Por otro lado, la Ley30/1984, de 2 de agosto, ha sido objeto de importantes modificaciones por diversas leyes de Presupuestos o de acompañamiento a las mismas, en los años 1988, 1993, 1994, 1995 Y 1996.
Page 523
Sistema constitucional de Función Pública
A estas normas deben añadirse las relativas al personal de las Corporaciones Locales, el personal docentee investigador, el personal estatutario de las Instituciones sanitarias públicas y las Leyes de Función Pública de lasComunidades Autónomas.
Es decir, que el modelo actual de Función Pública vienefijado por un conjunto de normas y de reglas establecidas en tiempos muy distantes y diferentes, que se han completado, modificado y corregido sucesivamente, prescindiendo de un tratamiento global izadoy homogéneo de materias, hasta el puntode que carece de unas mínimas señasde identidad que permitan que pueda ser consideradocomo un auténtico modelo de Función Pública.
Lo expuesto pone de relieve la absoluta necesidad de que se diseñe por primera vez en nuestra historia administrativa un modelo de Función Pública que resulte aplicable a todos aquellos colectivos de empleados públicos que no han de tener una regulación diferenciada por mandato constitucionaly que incorpore el conjunto de materias que han de tener, constitucionalmente, carácterbásico. y esto ha de hacerse con una regulación suficiente para que el modelo tenga las notas y características que exige un diseño comúnválido para la generalidad de los empleados públicos y que tenga la amplitud adecuada para permitir a las Comunidades Autónomas efectuar desarrollos armónicos adecuados a sus especiales problemáticas, y a cada Administración Pública aplicar el modelo en la forma que convenga a sus necesidades.
Esta necesidad es especialmente prioritaria si abordamos el análisis de la realidad actual de la Función Pública desde el punto de vista de su volumen y la distribución de los efectivos totales de personal entre lasdiferentes Administraciones Públicas.
Según datos del Registro Central de Personal del Ministerio de Administraciones Públicas del mes de juliode 1998,de untotal de 2.094.043 personas, el personal al servicio de laAdministración Pública estatal (Administración General del Estado, Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado, Fuerzas Armadas, Administración de Justicia y Entes Públicos) representa el 42,3% (886.037 personas); el de laAdministración de lasComunidades Autónomas, el 32,3%(677.160 personas); el de las Entidades que integran la Administración Local, el 21,1 % (440.972 personas), y el personal al servicio de las Universidades, el 4,3% (89.874 personas).
[VER PDF ADJUNTO]
Page 524
Esta situación actual ya marca sustancialmente la importancia que la valoración de las políticas de recursos humanos desarrolladas en la Administración autonómica y en la Administración Local debe tener en el proceso de reforma de la Función Pública. Máxime cuando la evolución prevista, pareja al proceso de transferencias de competencias sanitarias y educativas del Estado a las CC.AA. y al desarrollo del Pacto Local, acentúa esta línea y minimiza el volumen del empleo público de la Administración del Estado.
Otro elemento sustantivo en el análisis cuantitativo debe referirse a la composición interna del volumen de empleo público ya que en el ámbito de la Administración General del Estado (595.579 personas) destacan antetodo el área de la Docencia no...
Para continuar leyendo
Solicita tu prueba