La Administración militar a lo largo de los veinte años de vigencia de la Constitución
| Autor | Gustavo Suárez Pertierra |
| Cargo del Autor | Catedrático de Universidad y Presidente de la Comisión de Administraciones Públicas del Congreso de los Diputados |
| Páginas | 595-607 |
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La historia Española de los últimos doscientos años se encuadra en el marco de aquellos sistemas en los que lasFuerzas Armadas desempeñan un papel esencial en los procesos de cambio social y político.
En el caso de España se constata una permanente presencia del elemento militar en la vida pública a lo largo de los siglos XIX y xx. La intervención política del Ejército adopta diversas fórmulas, pero dista mucho de ser una simple cuestión de hecho. Por el contrario, va intentando legitimarse desde una perspectiva teórica con arreglo a una construcción ideológica que se desarrolla desde el pasado siglo. Según este planteamiento, los ejércitos van a serconcebidos como los depositarios de los valores y esencias de carácter permanente que definen el modelo de convivencia y que se encuentran prefijadosno sesabe muy bien por qué instancias de autoridad. Las Fuerzas Armadas pasan a ejercerasí una función de tutela sobre lasinstituciones y sobrela vida pública en general que, consecuentemente, las sitúa como entidades autónomas dentro del conjunto de las instituciones del Estado.
Quizá el ejemplo más significativo de lo dicho sea la Constitución de 1876, que introduce un planteamientodirigido a sustraer a las Fuerzas Armadas del control del Gobierno. La Ley Constituti-va del Ejército, en reflejo de estas bases, lo define como «institución especial por su objeto e índole», esto es, como una institución privilegiada. Lo que se deja a la actuación del Gobierno viene a ser lo que hoy entendemos como dirección político-administrativa en concepción separada del ejercicio del mando.
El corto paréntesis de la 11 República atribuye al Gobierno, en términos modernos, la dirección de los ejércitos, pero el levantamiento del General Franco instaura un sistema político definido por la ausencia de libertades, el aislamiento internacional y la atribución a las Fuerzas Armadas de competencias de control en el orden interno. Las altas estructuras militares se imbrican en el orden social como una especie de Estado dentro del Estado.
Esta es, globalmente, la situación que la Constitución de 1978viene a innovar. Lo hace sentando las bases que permiten integrar el tradicionalmente conocido como «poder militar» en el poder único del Estado y sometidoa los órganos constitucionales.
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La acción del Gobierno y de la Administración en el desarrollo de las directrices constitucionales a lo largo de estos últimos veinte años es lo que sumariamente se pretende glosar en las páginas que siguen y que, según lo pretendido por los editores, procurarán integrar las perspectivas teórica y práctica.
Con el fin de la dictadura España se encuentra con unos ejércitos acostumbrados a intervenir en la vida pública y prácticamente aislados del resto del mundo. En contra de lo que a primera vista pudiera pensarse, las Fuerzas Armadas Españolas, extraordinariamente sobredimensionadas y con sus cuadros superiores formados en la guerra civil, están infradotadas en medios materiales y sus presupuestos son reiteradamente escasos. La falta de participación en organizaciones y actividades inter-nacionales, junto con la escasez de recursos, impiden incorporar las nuevas tecnologías. El aislamiento y las condiciones del régimen político impiden la apertura ideológica.
En este contexto, las crisis provocadas por el reflejo interno de los acontecimientos de la incipiente transición política son continuas. Son conflictos derivados del inicio de la construcción del Estado de Derecho, de la puesta en marcha de la nueva organización territorial o de la introducción de las libertades. Así, la reforma sindical de otoño de 1976 provoca la dimisión del Vicepresidente del Gobierno para Asuntos de la Defensa; la legalización de los partidos de izquierda en la primavera de 1977, una vez aprobada la Ley para la Reforma Política en diciembre anterior y poco antes de la convocatoria de elecciones legislativas que se convirtieron en constituyentes, tuvo como repercusión la dimisión del Ministro de Marina; el restablecimiento de la Generalitat de Cataluña en otoño de 1977 provoca un poderoso conflicto interno.
Mención especial merece el fenómeno del terrorismo. La estrategia de la tensión envuelve el mundo militar desde una doble vertiente: constituyendo a los miembros relevantes de las FuerzasArmadas en blanco favorito de los atentados y excitando la vertiente desestabilizadora en un sistema poi ítico que está comenzando a nacer.
Esta situación tiene consecuencias incluso después de promulgada la Constitución. El esperpéntico intento de golpe de Estado del 23 de febrero de 1981 es un brote postconstitucional de nostalgia en un momento en que ya en España existía una cierta andadura democrática, se había conseguido un muy relevante consenso político, la Corona había comenzado a ejercer un importante papel moderador e, incluso, ya comenzaba a estar vigente la referencia europea de integración económica y social. Hubo, también, otros intentos posteriores que no llegaron a cristalizar en acciones externas.
Es difícil imaginarse siquiera que los Gobiernos de Unión de Centro Democrático pudieran, en esta situación, hacer otra cosa en el ámbito militar que ir gestionando cuidadosamente la transición. Con todo, tuvieron el mérito de sentar algunas líneas de acción importantes en materia de política de defensa y militar en paralelo a la puesta en marcha de las reformas políticas. Gracias, fundamentalmente, al empuje personal del Teniente General Gutiérrez Mellado, secrea en 1977 el Ministerio de Defensa, se reforman las Reales Ordenanzas militares en 1978, se promulga en 1980 la primera versión de la Ley Orgánica de Criterios Básicos de la Defensa Nacional y en 1982 un Ministro de Defensa civil elabora una Ley de Dotaciones presupuestarias al tiempo que se conduce el juicio por el intento de golpe de Estado. Españase incorpora en 1981 a la OTAN.
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El hito fundamental en el proceso de incorporación de las Fuerzas Armadas al sistema político democrático es la Constitución de 1978. En la norma básica secontienen un conjunto de supuestos que se refieren a la materia, como los relativos al estatuto personal del militar (arts. 26, 28, 29, 70), la regulación de la contribución a la defensa del ciudadano (art. 3D), la actuación de las Fuerzas Armadas en supuestos de crisis (arts. 63 y 116), el alcance de la jurisdicción militar (art. 117), la competencia exclusiva del Estado sobre la defensa (art.199) o a la autoridad del Jefe del Estado en la materia (art. 62).
Con todo, la clave del tratamiento constitucional de las Fuerzas Armadas seencuentra en el juego combinado de otros dos preceptos: el art. 8, que hace referencia a la composición y misiones de las Fuerzas Armadas, y el art. 97, que atribuye al Gobierno la dirección de laAdministración civily militar y ladefensa del Estado.
El arto 8 fue un supuesto pacífico en el trámite de elaboración del texto constitucional, aunque parece que en algún momento de los primerosborradores su contenido se integraba en el Título correspondiente al Gobierno junto con lo dispuesto en el actual art. 97. Pero es lo cierto que las únicas discusiones que recaen sobre el precepto a lo largo del proceso hacen referencia a aspectos relativamentemarginales para la pretensión de este escrito, cual son la enumeración de lasFuerzas Armadas y el problematismo de la referencia a la unidad.
Aunque pudieran encontrarse algunas raíces históricas de esta regulación, el precepto es novedoso en nuestra historia constitucional. Ello explica que se hayan planteado algunas cuestiones de alcancedesde perspectivas jurídico-poi íticas.
La primera de ellas se refiere a la propia presencia de estos contenidos en un lugar tan destacado como el Título Preliminar de la Constitución, que es donde tiene asiento la definición de los elementos básicos del Estado junto a los'principios y valores del orden social y la regulación de las organizaciones más importantes.
Este tratamiento privilegiado de los ejércitos ha provocadoposiciones diversas acerca del carácter de dicho reconocimiento constitucional. La polémica se ha centrado en la posibilidad de atribuir a las Fuerzas Armadas la naturaleza de institución como contrapuntoa su consideración como parte de la Administración pública. Para esta posición, las Fuerzas Armadas son una institución que tiene su propio código de conducta, su propia organización, incluso jurisdiccional, y elementos de cohesión interna que la identifican. Su presencia en el Título preliminar sejustifica precisamente porque esel lugar constitucional donde seincluyen las institucionesmás importantes del Estado.
Por el contrario, otro sector doctrinal considera a las Fuerzas Armadas como parte de la Administración del Estado, pues su organización no esautónoma, serige por los caracteres que definen el servicio público administrativo y sus fines son los propios fines del Estado. El arto 8 de la Constitución tiene, para esta posición, contenidos más declarativos que reales desde el punto de vista de las consecuencias jurídicas.
No eséste, como pudiera parecer, un problema meramente académico. Antes bien, los datosde fondo que se implican en la polémica son los que hacen referencia al grado de Autonomía de las Fuerzas Armadas reconocido por nuestra Constitución. Desde la segunda perspectiva, los ejércitos son una parte de la organización...
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