El ciudadano y el administrado ante la Administración y su actuación, especialmente la cumplida a través del procedimiento
| Autor | Luciano Parejo Alfonso |
| Cargo del Autor | Catedrático de Derecho Administrativo. Universidad Carlos III de Madrid |
| Páginas | 539-558 |
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Los dos decenios de vigencia con que cuenta la Constitución dan testimonio sobrado de la extensión y el alcance de la incidencia del orden por ella establecido en la Administración y su Derecho. Así ha sido y tenía que ser, habida cuenta no sólo del carácter de superlegalidad material efectiva de que aparece dotada la entera norma fundamental, sino -sobre todo- de su refundación del Estado sobre el reconocimiento de un muy amplio elenco de derechos y libertades a la persona y la división de poderes; bases éstas que habían de afectar necesariamente al estatuto de la Administración, en cuanto que poder público.
Siendo el constituido en 1978 un Estado desde luego democrático y de Derecho, pero a la par social, y manifestándose éste en la compleja y altamente evolutiva sociedad actual principalmente como administrativo, en modo alguno puede sorprender que la Constitución contenga referencias expresas y directas a la Administración pública, que van mucho más allá de la previsión de su existencia en la parte organizativa y en modo alguno pueden calificarse como accesorias o incidentales. La Administración no tiene ciertamente entidad y rango directamente «constitucionales», en el sentido en que este calificativo se reserva para ciertos órganos y funciones estatales, pero constituye hoy una pieza decisiva de la estructura y la acción del Estado para la producción y renovación continuada de la integración social. Pues en interacción y, por tanto, simbiosis específica con la vida espontánea social, en cuanto articulada sobre la libertad, proporciona a ésta -mediante la preservación y realización de eso que llamamos el interés general- la estructura nuclear o, si se quiere, la infraestructura mínima que precisa para su adecuado desarrollo. No es casual, en efecto, que la parte a su vez nuclear de la propia Administración -la policía en sentido estricto, es decir, la que tiene como cometido la seguridad pública o ciudadana- aparezca teleológicamente definida en el artículo 104.1 CE por relación a la protección del libre ejercicio de los derechos y libertades, quedando así la garantía de aquella seguridad estrecha e indisolublemente unida a dicha protección. La primera y más importante manifestación del interés general servido por la Administración es, pues, cabalmente, el orden sustantivo de derechos y libertades que determina el Título primero de la norma fundamental, constitutivo, por ello y a través del valor superior de la dignidad de la persona y el libre desarrollo de su personalidad en sociedad (del cual son particularización aque-539
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lloss derechos y libertades), del fundamento mismo del orden político y la paz social de que habla el artículo 10.1 CE.
Como resulta ya de la configuración de esa misión basal -la seguridad ciudadana- de la Administración pública, la alusión a ésta en la Constitución aparece enteramente penetrada por la perspectiva de su relación con el ciudadano, en tanto que sujeto dotado de un preciso status constitucional, que inevitablemente ha de proyectarse sobre y tener consecuencias para la organización, el funcionamiento y la acción del poder público administrativo. Al cuidarse, en su artículo 105, de la reserva al legislador parlamentario del poder decisional sobre determinados aspectos de tales materias y, en especial, de la acción administrativa formalizada y dirigida derechamente a producir actos con relevancia jurídica, la norma fundamental atiende justamente a tal punto de vista. Y es de notar que no limita el campo de conexión relevante entre el ciudadano y la Administración al supuesto en que la referida acción incide de modo concreto y directo sobre la esfera de derechos e intereses de aquél. Distingue perfectamente entre ese supuesto, en cuyo caso habla con toda precisión de «interesado» [letra c) del artículo 105 CE], Yel más general de relación con la Administración, incluso en calidad de sujeto pasivo de una acción de configuración de las condiciones sociales mediante el ejercicio de la potestad reglamentaria, hablando entonces de «ciudadano» [letras a) y b) del artículo 105 CE]. De donde se sigue que el status de los sujetos ordinarios del Derecho en su relación con la Administración no es único, experimentando modulaciones en función de los términos y circunstancias en que se produce la trabazón de dicha relación.
Del destacamiento constitucional, a los expresados efectos, de la intervención del ciudadano, en su caso cualificado por el interesamiento, en la acción administrativa, se deduce claramente que la principal proyección del status constitucional de ciudadano sobre el estatuto de la Administración radica cabalmente en la participación, a través de la cual penetran en este último las exigencias de los principios de Estadodemocrático y Estado de Derecho. Conforme al artículo 23 CE, en efecto, el ciudadano tiene derecho a participar en los asuntos públicos, directamente o por medio de representantes, libremente elegidos en elecciones periódicas por sufragio universal, así como a acceder en condiciones de igualdad a las funciones y cargos públicos (con los requisitos y condiciones que señalen las Leyes). Y aunque la participación en la Administración pública, por la propia posición constitucional de ésta, no sea subsumible en el contenido mismo de este derecho fundamental, es claro que está relacionada con él.
Como tiene establecido el Tribunal Constitucional:
a) La participación en los asuntos públicos es en primera línea la que se realiza al elegir los representantes del pueblo en todas las instancias territoriales en que se organiza el Estado para ocupar, por tanto, cargos públicos de «representación política», pero que se cumple también de forma directa mediante ejercicio inmediato de cargos (concejo abierto en los Municipios) o del derecho de iniciativa legislativa o consultas populares, es decir, es fundamentalmente una participación política que entronca con el principio democrático (STC 119/1995, de 17 de julio, que reafirma la doctrina sentada en las anteriores 32/1985, 63/1987,149/1988, 71/1989, 212/1993, 76/1994 Y80/1994). Quedan así fuera del artículo 23 CE cualesquiera otros títulos de participación, que -configurados como derechos subjetivos o de otro modo- puedan crearse por el ordenamiento jurídico, pues no todo derecho de participación es un derecho fundamental.
b) De esta suerte «para que la participación regulada en una Ley pueda considerarse como una concreta manifestación del artículo 23 CE es necesario que se trate de una participación política, es decir, de una manifestación de la soberanía popular, que normalmente se ejerce a través de representantes y que, excepcionalmente, puede ser directamente ejercida por el pueblo, lo que permi-
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te concluir que tales derechos se circunscriben al ámbito de la legitimación democrática directa del Estadoy de las distintas entidades territoriales que lo integran, quedando fuera otros títulos participativos que derivan, bien de otros derechos fundamentales, bien de normas constitucionales de otra naturaleza, o bien, finalmente, de su reconocimiento legislativo» (STC 119/1995, de 17 de julio) [la cursiva es del autor].
c) Consecuentemente, las intervenciones ciudadanas en procedimientos administrativos pre-vistas en el artículo 105 CE representan no tanto una participación política (única a la que se refiere el derecho fundamental proclamado en el artículo 23 CE), cuanto a una participación en la actuación administrativa, de la cual deben disponer los ciudadanos en un Estado social, bien individual-mente, bien a través de asociaciones u otro tipo de entidades especialmente aptas para la defensa de los denominados intereses «difusos», para que su voz pueda ser oída en la adopción de las decisiones que les afectan (contribuyendo, así, a la corrección del procedimiento y a la garantía de los derechos e intereses por éste aludidos).
No obstante su evidente relevancia, se trata de un derecho de configuración legal, de naturaleza diferente al previsto en el artículo 23 CE. Este último es reconocido primordialmente a los ciudadanos -uti cives- y no en favor de cualesquiera categorías de personas (profesionalmente delimitadas, por ejemplo). Y aquél no articula, como éste, un cauce para conocer la voluntad de la generalidad de los ciudadanos en los ámbitos en que se estructura la organización territorial del Estado, sino para articular, en la mayoría de los casos, la voz de los intereses sectoriales.
En consecuencia, sus manifestaciones «·... no son encuadrables ni en las formas de democracia representativa ni en las de democracia directa, incardinándose más bien en un tertium genus
que se ha denominado democracia participativa» (STC 119/1995, de 17 de julio) [la cursiva es del autor].
d) Se entiende así, dada su esencial disposición por el legislador, que las intervenciones pre-vistas en el artículo 105 CE puedan tener configuraciones concretas diversas. Mientras que la audiencia de los ciudadanos directamente o a través de organizaciones y asociaciones contemplada en la letra a) del precepto constitucional no constituye ni a aquéllos ni a éstasen interesados en el sentido de partes procedimentales necesarias (con las consecuencias que de ello pueden seguirse para el emplazamiento al eventual proceso judicial posterior) [STC 61/1985, de 8 de mayo], no sucede otro tanto en el caso de la audiencia prevista en la letra c) del mismo precepto. Queda claro, pues, que el empleo por la norma...
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