Necesidad de una regulación básica de las modalidades organizativas de las Administraciones Públicas

AutorJosé Luis Martínez López-Muñiz
Cargo del AutorCatedrático de Derecho administrativo. Universidad de Valladolid
Páginas297-303

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  1. Los estudios presentados como ponencias del primer tema de este VII Congreso de AEPDA nos proporcionan una actualizada y completa panorámica del heterogéneo y abultado conjunto de entes instrumentales públicos y privados que han ido creando las entidades públicas territoriales en toda España: tanto el Estado como las diversas Comunidades Autónomas, bajo gobiernos de unos y otros colores políticos, con una u otra amplitud, e incluso no pocas importantes Administraciones locales. Aparte queda el fenómeno análogo, que ya sería también digno de atento estudio, que se viene produciendo en la Unión Europea, aun más contenido en cuanto a las formas jurídicas, que no deja de recaer también económicamente sobre los hombros de los mismos ciudadanos que sustentan las cargas implicadas en la expansión de los sectores públicos nacionales.

  2. A la vista de lo que viene ocurriendo desde hace ya tantos años1y que, desde luego, alguna responsabilidad tiene en las crecidas cifras de la deuda y el déficit públicos que están lastrando tan gravemente nuestra economía, se impone reflexionar sobre la pertinencia de embridar las tendencias a la creatividad organizativa de los gobiernos y los partidos que los sustentan por medio de ese instrumento de racionalización objetiva y justa que debe ser la ley. Y no sólo ni quizás principalmente por requerirlo así con más evidencia la grave situación económica y financiera en que nos encontramos, sino también y sobre todo por reclamarlo quizás la necesaria salvaguarda de los derechos fundamentales y constitucionales que pueden resultar amenazados o preteridos por estar implicados en el régimen a que se sujetan unos u otros tipos de organizaciones ins-

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    trumentales de la Administración pública. Las opciones organizativas de la Administración y de su actuación no pueden ser ajenas en el Estado de Derecho a las exigencias constitucionales que éste comporta en cuanto a la relación entre el Poder público y los ciudadanos o, más en general, las personas particulares. No están al margen, en suma, de la garantía constitucional del Derecho administrativo, es decir, de cuánto la Constitución requiere en orden al efectivo sometimiento pleno a la ley y al Derecho de todo lo que sustantiva y formalmente debe ser reconocido como Administración pública2. Lo que ocurre además es que, ordinariamente, la falta de ajuste a las exigencias del Estado de Derecho, en su proyección institucional, antes o después se cobra su precio3. Quizás la crisis económica actual es buena prueba de ello y nos brinda la ocasión de rectificar, ahondando en sus causas, en lo que desató tal vez al Poder de unas exigencias y controles de los que nunca debió liberársele.

  3. Es momento, en suma, para retornar al rigor en los criterios organizativos del Poder administrativo en cuanto comportan modos distintos de some-terse a Derecho en su toma de decisiones, en la determinación y ejecución de sus políticas, en las condiciones y requisitos jurídicos de su actuación y del gasto que implique, o, en fin, en el régimen de su personal, de sus bienes y de su contratación. Algo que es responsabilidad constitucional principal del Estado en sentido estricto, al que no en vano el artículo 149.1.18ª de la Constitución ha reservado la competencia -y por tanto el deber y no sólo la facultad- relativa a las bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas (...) que, en todo caso, garantizarán a los administrados un tratamiento común ante ellas.

    Vengo sosteniendo desde hace años que los criterios principales sobre la organización de todas las Administraciones públicas, atendiendo a su diversa naturaleza, y, en consecuencia, sobre la posibilidad misma de que las entidades públicas creen y utilicen organizaciones o entidades personificadas instrumentales de unas u otras características, forman parte de ese régimen jurídico-administrativo básico que compete al Estado determinar y cuya codificación, por cierto, tanto interesaría completar para contar con un marco que aportara claridad, estabilidad y seguridad al sistema.

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  4. Como se dice en el FJ 3º de la STC 50/1999, a propósito, como se sabe, de ciertas impugnaciones de la Ley 30/1992, el Tribunal Constitucional «ha reiterado desde la STC 32/1981, fundamento jurídico 6º, que (...) el Estado puede establecer, desde la competencia sobre bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas del art. 149.1.18 C.E., principios y reglas básicas sobre aspectos organizativos y de funcionamiento de todas las Administraciones públicas. Esto significa que, en palabras de la STC 227/1988, «la potestad organizatoria (autonómica) (...) para determinar el régimen jurídico de la organización y funcionamiento» de su propia Administración, no tiene carácter exclusivo, sino que debe respetar y, en su caso, desarrollar las bases establecidas por el Estado. En definitiva, salvo en lo relativo a la creación de la propia Administración, la potestad de autoorganización, incluso en lo que afecta a los aspectos de organización interna y de funcionamiento, no puede incluirse en la competencia exclusiva de autoorganización de las Comunidades Autónomas; aunque ciertamente (...), no cabe atribuir a las bases estatales la misma extensión e intensidad...

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