El control jurisdiccional de la acción de la Administración
| Autor | Juan Antonio Xiol Ríos |
| Cargo del Autor | Magistrado del Tribunal Supremo. Letrado del Tribunal Constitucional (e. ) |
| Páginas | 579-594 |
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Resumir en un número limitado de folios aquello que ha significado la Constitución en el control jurisdiccional de la acción de la Administración constituye, desde el punto de vista cuantitativo, una empresa poco menos que imposible. Desde el punto de vista cualitativo, una tarea erizada de dificultades. En pocas disciplinas jurídicas se ha reflejado tan directamente, en polémicas a veces enconadas, el afán por traducir en esquemas técnicos las concepciones de distintas escuelas o grupos académicos sobre la esencia del poder y susámbitos de inmunidad -el debate ha girado en torno a la discrecionalidad 1 Y la subsistencia del acto político 2-, sobre la organización territorial del Estado -pues éste es el trasfondo ideológico que creo advertir en la polémica sobre la creación de los juzgados de lo contencioso-administrativo 3- y sobre la esencia misma de la potestad jurisdiccional -reflejada sobre todo en la discusión sobre el alcance del recurso de casación y de la justicia cautelar 4-. Ni que decir tiene que la Constitución ha sido invocada para defender las posiciones de unos y de otros, pero las notables diferencias sobre su interpretación han transformado la contraposición de opiniones técnico-jurídicas en una controversia insoluble, en un diferendo, en el
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sentido de LvoTARD, por depender la validez de las distintas soluciones propugnadas no de premisas comúnmente aceptadas, sino de la concepción propia de cada uno de los contendientes no compartida por los demás.
Por ello creo prudente advertir que las próximas líneas no aspiran a ser sino un reflejo incompleto y fragmentario de lo que, en mi personal opinión y con la inevitable carga subjetiva que impone el tratamiento de cuestiones polémicas, la Constitución de 1978 ha significado y va a significar en relación con el control de las Administraciones públicas por los tribunales.
Algunos de los principios proclamados por la Constitución integran por sí mismos verdaderas técnicas de control de la Administración, como el principio de prohibición de la arbitrariedad, de legalidad, de jerarquía normativa (art. 9) o de igualdad (art. 14), los cuales presuponen la sujeción al imperio de la ley como principio básico del Estado de Derecho. La Constitución es consecuente con ello cuando en el artículo 103.1 proclama que «la Administración pública sirve con objetividad los intereses generales y actúa de acuerdo con los principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación con sometimiento pleno a la ley y al Derecho».
La Constitución residencia este control en la jurisdicción contencioso-administrativa, que figura integrada en el poder judicial, puesto que se proclama la unidad de éste (art. 117) y se precisa en el artículo 106.1 que «los Tribunales controlan la potestad reglamentaria y la legalidad de la Administración, así como el sometimiento de ésta a los fines que la justifican». El artículo 153.c) atribuye a «la jurisdicción contencioso-administrativa» el control de la Administración de las Comunidades Autonómas y de sus normas reglamentarias.
Cuando la Constitución se promulga, la ley que rige el enjuiciamiento de la Administración por los tribunales es la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa de 27 de diciembre de 1956 (LJCA der.). Es, ciertamente, una Ley de rara perfección técnica, que se destaca por su modernidad en relación con las demás leyes procesales.
Los ditirambos con que suele acompañarse el juicio crítico políticamente correcto de esta Ley no son, sin embargo, suficientes para ocultar que, junto a sus enormes aciertos (como la judicial ización del control de la Administración, la especialización de los tribunales, la generalización de la actuación administrativa sujeta a control, la apertura del proceso a cualquier ciudadano interesado y la concepción del ordenamiento jurídico como un conjunto muy amplio de pautas técnicas y culturales para fiscalizar la actuación de la Administración), se vio obligada a mantener indiscutibles privilegios heredados por la Administración del Antiguo Régimen, aunque sometidos, tras la criba que supuso el sistema transaccional de Santamaría de Paredes en la Ley de 1888, al paso por un nuevo tamiz que supeditaba su existencia a la posibilidad de justificarlos como prerrogativas del poder necesarias para actuar con eficacia en beneficio de todos o, en otra perspectiva, como residuos pertenecientes al ámbito de lo político supuestamente exento del control jurisdiccional. Así pervivieron instituciones como el acto político, el establecimiento de rigurosos plazos de caducidad para la interposición del recurso contencioso-administrativo, la restricción de la justicia cautelar y de la potestad de ejecución de los tribunales, la necesidad de agotar la vía previa (como muestra delllamado, con cierto carácter eufemístico, carácter revisor de la jurisdicción contencioso-administrativa) o la imposibilidad de que los particulares -todavía llamados administrados: art. 39.3- pudieran impugnar directamente los reglamentos que les afectasen. Con esto último, por ejemplo, se metamorfoseaba el viejo principio, capital en la construcción de nuestro Estado liberal, de la invalidez
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radical de los reglamentos contrarios a las leyes en una más modesta anulabilidad de los actos de aplicación.
Ciertamente, la Constitución no parece terminar de modo radical con lasprerrogativas de la Administración que en el momentode su entrada en vigor aparecen reconocidas ante los tribunales. La referencia al principio de eficacia (art. 103) Y la concepción de la jurisdicción como fiscalizadora de su actuación (art. 106) no dejan de brindar argumentos favorables, como demuestra la jurisprudencia constitucional 5, al mantenimiento de amplias prerrogativas en favor del poder y del carácter «revisor» de la jurisdicción. El artículo 153, a su vez, abre un interrogante sobre un posible reconocimiento a los tribunales de una función de control con cierto contenido político sobre los poderes autonómicos desde la perspectiva de los intereses generales del Estado 6. El preceptoconstitucional que está llamado a reconducir a la unidad este variopinto panorama esel artículo 24: «todas laspersonas tienen derechoa obtener la tutela efectiva de los jueces y tribunales en el ejercicio de sus derechos e intereses legítimos sin que, en ningún caso, pueda producirseindefensión». La enormevirtualidad de la proclamación como derechofundamental del derecho a la tutela judicial efectiva puede neutralizarcualquier exceso en el reconocimiento de prerrogativas en favor de la Administración sobre los ciudadanos o de unas Administraciones sobre otras que amenace la efectividad de aquel derecho.
El proceso administrativo entra así en profunda crisis a partir de la Constitución, como consecuencia del fin del paradigma en que estaba fundado, el contencioso francés por exceso de poder, en trance de profunda revisión legislativa en el país vecino -GARCíA DE ENTERRíA 7-. El fin del paradigma del contencioso por exceso de poder exige, en opinión de este autor, el abandono de los viejos esquemas y la sustitución del viejo paradigma en crisis por el derechofundamental a la tutela judicial efectiva.
La posición de este autor, como él mismodice, implica una verdadera «revolución científica» en el mundo del Derecho administrativo. Arranca de la profunda crisis no sólo del modelo francés del exceso de poder, sino también del modelo anglosajón, y semueve en un contextode ideas hoy habituales en el mundo del pensamiento, particularmente la del cambio de paradigma como explicación de las revoluciones científicas, frenteal simple progreso sin abandono del paradigma -KUHN 8-, Y la del paradigma como «soborno de conciencia» o, en palabras de GÜNTHER -en HABERMAS 9-, como «fuente de prejuicios, de apreciaciones distorsionadas de la situación, y, correspondientemente [...], fuentede aplicaciones parciales y unilaterales de las normas válidas».
Sobre este trasfondo, GARCíA DE ENTERRíA va desgranando los diversos aspectos en que se hace necesario tomar conciencia de la «vinculación más fuerte» de los preceptos constitucionales sobre el resto del ordenamiento para hacer efectiva la eliminación de los viejos compromisos negociados hace más de un siglo como válvulas de seguridad que respaldaban la insumisión judicial de la Ad
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ministración. Esta «ruptura» deriva directamente de la Constitución y su pervivencia sólo se explica en virtud del efecto distorsionador del mantenimiento de los viejos paradigmas. Entre otros aspectos, se defiende, en esta línea:
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En el aspecto subjetivo, el reconocimiento de legitimación para recurrir no sólo en los casos de titularidad de derechos subjetivos o de intereses directos, sino también en los supuestos de intereses legítimos, derechos reaccionales e intereses indirectos y colectivos.
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En el aspecto objetivo, la extensión universal del proceso contencioso-administrativo, la concepción de éste como justicia de tutela de derechos e...
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