La Administración Pública: naturaleza jurídica
| Autor | José Luis Meilán Gil |
| Cargo del Autor | Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad de a Coruña |
| Páginas | 497-520 |
En estetrabajo se ha prescindido de la bibliografía, que puede consultarse en J. L. MEILÁN, Administración Públi-ca en perspectiva, Universidad de A Coruña, de Santiago, EGAP, 1996,yen «La Administración Pública a partir de la Constitución Española de 1978», Revista Española de Derecho Constitucional, 47 (1996), pp. 55-100.
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La Constitución de 1978 deroga expresamente todas y cada una de las Normas fundamentales que habían estado vigentes en el período anterior de la historia de España durante cuarenta años y en la breve transición política ya bajo la Corona. De un modo genérico, pero no impreciso, quedaron también derogadas cuantas disposiciones se opongan a lo establecido en la Constitución, lo que ha permitido numerosos pronunciamientos del Tribunal Constitucional, que también sentó la doctrina de la «continuidad del ordenamiento jurídico» (STC 76/1986, de junio) para evitar vacíos jurídicos en un plausible y práctico objetivo de servir a la seguridad jurídica, que es también un principio constitucional (art. 9.3 CE).
La Administración Pública, por su naturaleza, se encuentra ligada al contexto constitucional por más que muchos de sus elementos pueden sobrevivir a cambios de aquél y, aun en esoscasos, la supervivencia formal debe ser interpretada congruentemente desde la nueva realidad constitucional.
Difícilmente puede admitirse que la Administración Pública de un Estado autoritario pueda ser la misma que la de un Estadodemocrático o que la de un Estado unitario y centralizado corresponde a la de un Estado Federal.
Por lo que se refiere a España, el cambio constitucional es paradigmático. Aunque sea evidente y no necesite interpretación alguna, bastará con recordar que el anterior Jefedel Estadoera «Jefe superior de la Administración del Estado» (art. 2 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado) lo que no ocurre ciertamente en la Constitución de 1978 (art. 56 CE).
La misma evidencia desprende el reconocimiento de la Autonomía para Comunidades Autónomas y la denominada «Administración Local» que es incompatible con cualquier manifestación jurídica de tutela por parte del Estado, como sucedía anteriormente y que el Tribunal Constitucional rechazó tempranamente (SSTC de 14 y 28 de julio de 1981; 84/1981; 214/1989, sobre la LBRL, ad exemplum).
En estos veinte años de vigencia de la Constitución, los Tribunales del orden jurisdiccional y el Tribunal Constitucional han interpretado y aplicado directamente los preceptos y principios de aquélla que es una norma jurídica a todos los efectos, integrante del ordenamiento jurídico (art. 9.1 CE) del Estado social y democrático en que se constituye España (art. 1. CE).
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Pero también el legislador ordinario, en diferentes momentos, ha aprobado leyes que afectan directamente a la Administración Pública sustituyendo algunas piezas del ordenamiento jurídico anteriores a la Constitución de 1978. Entre las últimas, la Ley del Gobierno 50/1977, de 27 de noviembre; la Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado (que derogan definitivamente la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado de 1957 y la de Régimen de las entidades estatales autónomas de 1958), y la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa, que deroga la del mismo nombre de 27 de diciembre de 1956.
Con independencia del juicio que merezca el concreto contenido de estas y otras leyes «constitucionales» merece subrayarse la necesidad y la oportunidad de su promulgación, así como el aprovechamiento de muchos preceptos preconstitucionales, en los que se ha condensado el esfuerzo de la doctrina científica y de la jurisprudencia. Por último, el ingreso de España en la hoy Unión Europea explica no pocas de las innovaciones introducidas en nuestro ordenamiento jurídico-administrativo.
De acuerdo con lo anteriormente expuesto cualquier indagación jurídica sobre la Administración Pública ha de partir del marco constitucional en el que se inserta, sin refugiarse en una aproximación estrictamente conceptual, como si se tratase de una categoría neutra e intemporal o ahistórica.
Tal marco se halla condensado en la autodefinición que la Constitución Española hace en su artículo 1 al proclamar que «España se constituye en un Estadosocial y democrático de Derecho», que ha de completarse con lo que se deduce de su artículo 2 con base en el que -yen el capítulo VIIIel Estado se configura como compuesto, o autonómico.
A la faceta de Estado de Derecho corresponden preceptos como el artículo 9.3, cuyo apartado 1 dice que «los ciudadanos y los poderes públicos están sujetos a la Constitución y al resto del ordenamiento jurídico», o el apartado 3 del mismo, que se refiere a la garantía del principio de legalidad y de la seguridad jurídica, así como la responsabilidad y la interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos. y así el Tribunal Constitucional en relación con el legislador ordinario ha sentado que para que los preceptos sean legítimos ha de imponerlos «con razón suficiente» (STC 32/1981) o, desde otra perspectiva, no lo son si carecen de la «suficiente justificación (STC 173/1996).
Conviene retener que todos los poderes públicos -expresión más amplia que la tradicional de Poderes del Estado- están sujetos a la Constitución y al resto del ordenamiento jurídico (art. 9.1 CE), del que forman parte los derechos fundamentales, que dejan de ser considerados como beneméritas proclamas o píos deseos del constituyente. Los derechos fundamentales y libertades públicas reconocidos en la Constitución constituyen Derecho objetivo y no sólo meros derechos subjetivos y vinculan al legislador de modo que su ejercicio sólo podrá ser regulado por Ley que «deberá respetar su contenido esencial» (art. 53.1) y que «han de interpretarse conforme a la Declaración Universal de los Derechos Humanos y los tratados y acuerdos internacionales ratificados por España» (art. 10.2).
El carácter de Estado Social se refleja esencialmente en los artículos 9.2 y 53.3 de la CE. El primero establece la obligación de los poderes públicos para que la libertad y la igualdad del individuo y de los grupos sean «reales y efectivas». El segundo dispone que el reconocimiento, respeto y pro-498
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tección de losprincipios rectores de la política social y económica «informará la legislación positiva, la práctica judicial y la actuación de los poderes públicos».Tales principios figuran en el capítulo 1I1 del Título I y serefieren, por ejemplo, a la protección de la familia (art. 39), seguridad social (art. 41), derecho a la protección de la salud (art. 43), a disfrutar de un medio ambienteadecuado (art. 45), a «disfrutar de una vivienda digna y adecuada» (art. 49), pensiones y servicios sociales para los ciudadanos en la tercera edad (art. 50), defensa de consumidores y usuarios (art. 51).
Existe un amplio campo abierto a la discusión en este aspecto relevante del Estado social. En todo caso puedesentarse como seguro que esos principios suponen para todos los poderes públicos una vinculación negativa: no sepuedeactuarpor vía normativa, judicial o práctica administrativa en contra de ellos o apartarse de ellos «notoria e injustificadamente».
La cláusula del Estado social implica, por tanto, una exigencia de producción de normas jurídicas conforme a esos principios rectores de política social y económica y en todo caso una interpretación y aplicación de éstos conforme a aquélla.Así, la STC 19/1982, de 5 de mayo, sostiene que el artículo 53.3 de la CE «impide considerar tales principios como normas sin contenido y que obliga a tenerlos presentes en la interpretación tanto de lasrestantes normas constitucionales como de las leyes».
La interpretación del ordenamiento jurídico conforme a la cláusula de Estado social abarca, por ello, obviamente, a los derechos fundamentales y libertades públicas del capítulo 11 del Título 1, que han de serentendidos, a todos los efectos, no desde una perspectiva meramente formal, sino material, ya que la determinación constitucional, en las palabras citadas del artículo 9.2, es que la libertad e igualdadsean reales y efectivas.
El Estado de Derecho no es un obstáculopara el Estado social; ni éste una derogación de aquél, sino un «plus», un enriquecimiento.
La proclamación del Estado como democrático (art. 1.1) se concreta dentro de la CE en la afirmación de que la soberanía nacional reside en el pueblo español, del que emanan todos los Derechos del Estado (art. 1.2), en la configuración de la forma política como monarquía parlamentaria; en las funciones que al Parlamento -Cortes Generales- reconoce la CE (sin la confianza de la Cámarano puedesernombradoPresidente del Gobierno ni continuar en su ejercicio), en el expreso reconocimiento del pluralismo político que implica la posibilidad de alternancia en el Poder y más generalmente en el derechoa la participación de todos los ciudadanos en la vida política, económica, cultural y social (art. 9.2) y que seformula como derechofundamental a participar en los asuntos públicos directamente o por medio de representantes librementeelegidos en elecciones periódicaspor sufragio universal (art.23.1) ya «acceder en condiciones de igualdada funciones y cargos públicos» (art. 23.2).
Si importantes son las innovaciones que ha supuesto la Constitución en relación con las notas examinadas del Estado como social y democrático de Derecho, las...
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