STS, 21 de Junio de 2005

La Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional dictó, con fecha 19 de abril de 2002, sentencia en el recurso contencioso-administrativo nº 428 de 2000, cuya parte dispositiva es del tenor literal siguiente: «FALLAMOS: Que desestimamos el recurso contencioso administrativo interpuesto por la representación procesal de la entidad CLUB LANZAROTE, S.A., contra la Orden Ministerial de 2 de febrero de 2000 por la que se aprueba el deslinde de los bienes de dominio público marítimo-terrestre del tramo de unos tres mil trescientos metros (3.300) de costa comprendido entre "Punta de Pechiguera-Piedra Vieja", en el término municipal de Yaiza (Lanzarote), declarando que la misma es conforme al ordenamiento jurídico, por lo que la confirmamos; sin costas».

Dicha sentencia se basa, entre otros, en el siguiente fundamento jurídico III: « En orden a la extensión de la servidumbre de protección, conforme al art. 23.1 de la Ley de Costas "recaerá sobre una zona de 100 metros medida tierra adentro desde el límite interior de la ribera del mar". Sin embargo, la Disposición Transitoria Tercera 3, de la misma Ley establece que "los terrenos clasificados como suelo urbano a la entrada en vigor de la presente Ley estarán sujetos a las servidumbres establecidas en ella, con la salvedad de que la anchura de la servidumbre de protección será de 20 metros". En el desarrollo reglamentario que conforma la Disposición Transitoria Novena del Reglamento de la Ley de Costas aprobado por Real Decreto 1471/1989, se considera suelo urbano el que tenga expresamente establecida esta clasificación en los instrumentos de ordenación vigentes en la fecha de entrada en vigor de la ley de Costas, salvo que se trate de áreas urbanas en que la edificación estuviera consolidada o los terrenos dispusieran de los servicios exigidos en la legislación urbanística en la citada fecha y la administración urbanística les hubiera reconocido tal carácter expresamente. En el caso de autos, aún asimilando el C.I.T. a un Plan Parcial, el cual tiene por objeto el desarrollo en suelo urbanizable programado de las determinaciones del Plan General, o, en su caso, de las Normas Complementarias o Subsidiarias de Planeamiento y en suelo urbanizable no programado el desarrollo de los Programas de Actuación Urbanística (art. 83.1 del TRLS de 1992), lo cierto es que, a efectos de la servidumbre de protección, no existe asimilación alguna entre el suelo urbanizable y el urbano, porque la exigencia de la Disposición Transitoria Tercera 3, que acabamos de transcribir, es que "los terrenos estén clasificados como suelo urbano a la entrada en vigor de la presente Ley", y es evidente que los terrenos SG1-4 comprendidos en el Plan "Montaña Roja", no tenían esta calificación antes de la entrada en vigor de la Ley de Costas. Y tampoco la tenían después, porque, según informes de la Oficina del Plan Insular del Cabildo Insular de Canarias y de la Conserjería de Política territorial y Medio Ambiente del Gobierno de Canarias, que obran unido a los autos como prueba documental a solicitud de la actora, el Plan Insular de Ordenación Territorial de Lanzarote aprobado por Decreto del Gobierno de Canarias 63/1991, 9 de abril, prevé que la superficie de la etapa V del Plan Especial de "Montaña Roja" de 2.520.284 m2, se destine a la realización de instalaciones deportivas y recreativas entre las que se encuentra el campo de Golf, al amparo del art. 2.2.3.7.B.8, que establece el "Deportivo Golf Montaña Roja" como Sistema General Insular, identificado en el plano 2.1 del Plan Insular como S.G.I-4. Ha de señalarse, además, que no es acertada la interpretación que hace la actora respecto de la disposición transitoria 3ª.2.b) de la Ley, en la que a su juicio, a efectos de servidumbre de protección, asimila al régimen del suelo urbano a todos los terrenos insertos en un plan parcial aprobado definitivamente, puesto que, en apartado 2 de esa disposición transitoria, se está refiriendo al aprovechamiento urbanístico de los terrenos que a la entrada en vigor de la Ley estén clasificados como suelo urbanizable programado o apto para la urbanización, para el que se aplican reglas distintas, según cuenten con Plan Parcial aprobado definitivamente o no, pero para nada se contempla en ese apartado similitud alguna con el suelo urbano para reducir la servidumbre de protección a 20 metros, que como determina el apartado 3 para que tal reducción tenga lugar se precisa inexcusablemente la calificación de suelo urbano. Tampoco sirve a tal fin que el Tribunal Económico Administrativo Central, a efectos del Impuesto de Bienes Inmuebles, considere que los terrenos de autos tengan naturaleza de urbanos, porque dentro de los mismos se contemplan, según el art. 62.a) de la Ley 39/1988, de 28 de diciembre, reguladora de las Haciendas Locales, además del suelo urbano, "el susceptible de urbanización, el urbanizable programado o urbanizable no programado desde el momento en que se apruebe un Programa de Actuación Urbanística" y "los terrenos que se fraccionen en contra de lo dispuesto en la legislación agraria siempre que tal fraccionamiento desvirtúe el uso agrario". Es decir, a efectos de ese impuesto, la consideración de bienes de naturaleza urbana tiene una amplitud conceptual mucho más amplia que la naturaleza urbana a efectos urbanísticos, por lo que la utilización de semejante argumento no puede servir al objeto pretendido por la recurrente. Por cierto, que en las reclamaciones formuladas ante el Tribunal Económico Administrativo Central (existen dos resoluciones aportadas a los autos, en la que se viene a decir que los terrenos están destinados a la realización de instalaciones deportivas y recreativas y no está previsto aprovechamiento agrícola, forestal o ganadero alguno)), la entidad hoy recurrente mantenía que el suelo incluido en el SGI-4 debía ser calificado como rústico. En definitiva, el recurrente, en ningún momento ha acreditado que los terrenos deslindados tuvieran la condición urbanística exigida por la citada Disposición Transitoria, puesto que ningún documento se ha aportado, de un lado, que los terrenos se hallaren clasificados como urbanos en los instrumentos de ordenación vigentes en aquella fecha de entrada en vigor de la Ley, ni de otro, que se trate de áreas urbanas en que la edificación estuviera consolidada o que los terrenos dispusieran de los servicios exigidos en la legislación urbanística a esa fecha, por lo que, cualquiera que fuese con posterioridad la calificación del suelo, la servidumbre ha de tener el alcance establecido en el art. 23 de la Ley de Costas (100 metros). Razones todas ellas que conducen a la desestimación del recurso».

Notificada la referida sentencia a las partes, la representación procesal de la entidad demandante presentó ante la Sala de instancia escrito solicitando que se tuviese por preparado contra ella recurso de casación y que se remitiesen las actuaciones a esta Sala del Tribunal Supremo, a lo que aquélla accedió por providencia de 30 de mayo de 2002, en la que se ordenó emplazar a las partes para que, en el término de treinta días, pudiesen comparecer ante este Tribunal de Casación.

Dentro del plazo, al efecto concedido, comparecieron ante esta Sala del Tribunal Supremo, como recurrido, el Abogado del Estado, en la representación que le es propia, y, como recurrente, la entidad Club Lanzarote S.A., representada por el Procurador Don Jorge Deleito García, al mismo tiempo que éste presentó escrito de interposición de recurso de casación, basándose en un único motivo, al amparo de lo dispuesto en el apartado d) del artículo 88.1 de la Ley de esta Jurisdicción, por haber infringido la Sala de instancia la Disposición Transitoria Tercera de la Ley de Costas, así como las Disposiciones Transitorias octava y novena del Reglamento General de dicha Ley, por haber entendido dicha Sala, erróneamente, que la Disposición Transitoria Tercera , 2 b), de la Ley de Costas equipara el suelo urbano al urbanizable programado o apto para la urbanización únicamente en cuanto al aprovechamiento urbanístico y no en cuanto a la servidumbre de protección, lo que no se deduce de una interpretación literal de dicho precepto, pues en tal Disposición Transitoria se equipara dicho suelo con Plan Parcial aprobado al suelo urbano, por lo que la servidumbre de protección no puede sobrepasar la anchura de veinte metros, y lo mismo se deduce de la Disposición Transitoria octava del Reglamento, y en este caso el suelo era urbanizable con Plan Parcial aprobado, ni tampoco se deduce la conclusión a que llega la sentencia recurrida de una interpretación sistemática de los mismos preceptos, dado que para el suelo urbanizable programado o apto para urbanizar no se reitera la regla referida al suelo no urbanizable y al urbanizable no programado, sino que, por el contrario, para aquél se remite a las normas del suelo urbano, en el que la anchura de la servidumbre de protección es de veinte metros, lo que se deduce claramente de la Exposición de Motivos de la Ley de Costas 22/1988, que declara la necesidad de respetar los derechos preexistentes de los propietarios, y así señala que en las zonas urbanas o urbanizables, en las que se han consolidado los derechos de aprovechamiento, no se aplican las determinaciones sobre la zona de influencias y la anchura de la servidumbre de protección se limita a veinte metros, e incluso, manteniendo el propio criterio de la Sala sentenciadora, la conclusión a que ésta llega es insostenible porque el aprovechamiento del suelo urbanizable programado está en relación directa con la anchura de la servidumbre de protección, pues aquél no es sino la materialización del derecho del propietario a edificar en los términos previstos en el planeamiento, de manera que la ampliación o reducción de la servidumbre de protección incide, por definición, en el aprovechamiento, permitiendo la Disposición Transitoria Octava del Reglamento de Costas la aplicación gradual de esta Ley, de modo que la anchura de la zona de protección, aunque inferior a cien metros, sea la máxima posible dentro del respeto al aprovechamiento urbanístico, y teniendo el Plan Insular de Ordenación de Lanzarote en la Etapa V del Plan Montaña Roja prevista una edificabilidad reducida para alojamiento turístico o residencial de 0'06 m3/m2 en una superficie de 2.520.284 m2, la anchura de la zona de servidumbre, según sea de veinte metros de anchura o de cien metros de anchura, afectará al aprovechamiento urbanístico, terminando con la súplica de que se anule la sentencia recurrida y se dicte otra por la que, estimando el recurso de casación: «a) Declare la nulidad parcial del acuerdo de deslinde de los bienes de dominio público marítimo-terrestre entre "Punta de Pechiguera y Piedra Vieja", en el término municipal de Yaiza, en cuanto delimita la servidumbre de protección con una anchura de 100 metros en el ámbito del Sistema General Insular 1-4. b) Reconozca la situación jurídica individualizada consistente en que la anchura de la zona de protección del dominio en el ámbito del sistema General Insular 1-4 "Deportivo-Golf Montaña Roja" sea de veinte metros. c) Ordene a la Administración la rectificación de la línea de protección en los planos correspondientes del expediente de deslinde».

Admitido a trámite el recurso de casación interpuesto, se dio traslado por copia al Abogado del Estado para que, en el plazo de treinta días, formalizase por escrito su oposición a dicho recurso, lo que llevó a cabo con fecha 27 de febrero de 2004, aduciendo que la única interpretación correcta de la Disposición Transitoria Tercera de la Ley 22/88, de Costas, es la realizada por la Sala de instancia, pues dicha Ley hace objeto de un tratamiento diferenciado a cada una de las categorías de suelo, y, además la entidad recurrente, en vía económico- administrativa, sostuvo que el suelo de su propiedad era rústico y a nadie le esta permitido ir contra sus propios actos, terminando con la súplica de que se declare no haber lugar al recurso de casación interpuesto por ser la sentencia recurrida ajustada a derecho y que se impongan las costas a la entidad mercantil recurrente.

Formalizada la oposición al recurso de casación, quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento cuando por turno correspondiese, a cuyo fín se fijó para votación y fallo el día 7 de junio de 2005, en que tuvo lugar con observancia en su tramitación de las reglas establecidas por la Ley.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Jesús Ernesto Peces Morate,

Se esgrime, como único motivo de casación, la infracción por la Sala sentenciadora de la Disposición Transitoria tercera de la Ley de Costas 22/1988, así como de las Disposiciones Transitorias octava y novena de su Reglamento, aprobado por Real Decreto 1471/1989, por cuanto de una interpretación literal y sistemática de dichas disposiciones transitorias se deduce, en contra de lo declarado por dicha Sala de instancia, que la servidumbre de protección en el suelo urbanizable programado o apto para la urbanización, que cuente con Plan Parcial aprobado, tendrá una anchura, al igual que en suelo urbano, de veinte metros, como se deduce, sin género de duda, de lo expresado en la Exposición de Motivos de la mentada Ley de Costas, al indicar que en las zonas urbanas o urbanizables, en las que se han consolidado los derechos de aprovechamiento, como sucedía en el caso presente, la anchura de la servidumbre de protección se limita a veinte metros, e, incluso, aun considerando, como se apunta en la sentencia recurrida, que el párrafo b) del apartado 2 la Disposición Transitoria tercera de la Ley de Costas, al remitirse a lo previsto en el apartado tercero de la misma Disposición Transitoria, lo es exclusivamente a los efectos del aprovechamiento, sólo se puede llegar a la misma conclusión, por cuanto, para respetar el aprovechamiento fijado a tal suelo urbanizable programado por el Plan Parcial aprobado, ha de limitarse la anchura de la servidumbre a veinte metros, dado que el aprovechamiento urbanístico depende, inmediata y directamente, de la anchura de la zona de servidumbre, y así se deduce también del Reglamento de la Ley de Costas, al reconocer la vinculación existente entre la anchura de la zona de protección y el aprovechamiento urbanístico, cuando dispone la aplicación gradual de la Ley de Costas, de modo que la anchura de la zona de protección, aunque inferior a cien metros, sea la máxima dentro del respeto al aprovechamiento urbanístico.

Aunque no podemos compartir la tesis mantenida por la sentencia recurrida tampoco son asumibles íntegramente los razonamientos desgranados al articular el único motivo de casación esgrimido.

En nuestra Sentencia, de fecha 26 de enero de 2004 (recurso de casación 7105/99), contemplábamos el supuesto de un suelo urbanizable programado o apto para urbanizar, que no contaba con Plan Parcial definitivamente aprobado, llegando a la conclusión de que la superficie de cien metros de servidumbre de protección, medidos tierra adentro desde el límite interior de la ribera del mar, pendía para su consolidación de la aprobación definitiva del Plan Parcial correspondiente por las Administraciones urbanísticas competentes, ya que si, al ser éste aprobado definitivamente, resultase que son indemnizables determinados aprovechamientos urbanísticos atribuidos al suelo por el Plan General de Ordenación Urbana, la anchura de la servidumbre de protección, de acuerdo con lo establecido en las Disposiciones Transitorias tercera 2 a) de la Ley y octava 1 a) de su Reglamento, se reducirá para evitar tales indemnizaciones, procurando que la anchura de la zona de protección sea la máxima posible dentro del respeto al aprovechamiento urbanístico atribuido por dicho planeamiento, sin que, en ningún caso, pueda ser, lógicamente, inferior a los veinte metros establecidos por las mismas Disposiciones Transitorias para el suelo urbano, en cuyo caso resultaría aplicable lo dispuesto en el apartado 3 de la Disposición Transitoria tercera de la Ley de Costas y la Disposición Transitoria novena de su Reglamento, en relación con la Disposición Transitoria cuarta 2 de aquélla.

Ahora estamos en presencia, como se declara en la propia sentencia recurrida, de un suelo urbanizable programado o apto para urbanizar, que cuenta con un Plan Especial de Centro de Interés Turístico, a desarrollar en cinco etapas, asimilado o equiparable a un Plan Parcial, de manera que nos encontramos ante el supuesto contemplado en el párrafo b) del apartado 2 de la Disposición Transitoria tercera de la Ley de Costas 22/1988 y en el párrafo b) del apartado 1 de la Disposición Transitoria Octava de su Reglamento.

En contra del parecer de la Sala de instancia, el aprovechamiento urbanístico, que ese suelo urbanizable programado o apto para urbanizar tenga atribuido, se ha de mantener y para ello, si preciso fuese, la servidumbre de protección, al igual que en el suelo urbano, podrá quedar reducida a veinte metros, medidos tierra adentro desde el límite interior de la ribera del mar, pues sólo así resulta comprensible la remisión que en el aludido párrafo b) del apartado 2 de la Disposición Transitoria tercera de la Ley de Costas se hace a lo previsto en el apartado tercero de la misma Disposición Transitoria, y que el párrafo b) del apartado 1 de la Disposición Transitoria octava de su Reglamento hace a lo previsto en el apartado 1 de su Disposición Transitoria novena, deduciéndose tal interpretación también de lo declarado por la Exposición de Motivos de la mencionada Ley de Costas, al expresar ésta literalmente que «en las zonas urbanas o urbanizables, en las que sí se han consolidado tales derechos de aprovechamiento, la anchura de la servidumbre de protección se limita a veinte metros».

No podemos, sin embargo, aceptar íntegramente el planteamiento de la entidad recurrente, según el cual, en el suelo urbanizable programado con Plan Parcial aprobado, la servidumbre de protección quedará siempre reducida a veinte metros, pues ello dependerá de que sea o no posible mantener el aprovechamiento urbanístico que dicho suelo urbanizable programado o apto para urbanizar tenga atribuido, de manera que si es posible mantenerlo con una anchura de la servidumbre de protección de cien metros, ésta será la que deba fijarse, pero, si no es posible respetar el aludido aprovechamiento urbanístico, se reducirá dicha anchura hasta hacer posible el mantenimiento de ese aprovechamiento, sin que, en ningún caso, pueda ser inferior a veinte metros.

En definitiva, el criterio a seguir es el recogido en el apartado tercero de la Disposición Transitoria octava del Reglamento de Costas, aprobado por Real Decreto 1471/1989, de 1 de diciembre, según el cual, atendidas las circunstancias del caso, la anchura de la zona de protección, aunque inferior a cien metros, será la máxima posible dentro del respeto al aprovechamiento urbanístico atribuído por el planeamiento, y con tal alcance deben ser estimados el motivo de casación alegado y el recurso contencioso-administrativo deducido contra la Orden del Ministerio de Medio Ambiente, de fecha 2 de febrero de 2000, por la que se aprobó el deslinde de los bienes de dominio público marítimo-terrestre de unos tres mil trescientos metros de costa, comprendido entre Punta de Pechiguera y Piedra Vieja en el término municipal de Yaiza (Lanzarote), en el ámbito del Sistema General Insular 1-4 " Deportivo-Golf Montaña Roja".

Las pretensiones ejercitadas en las respectivas súplicas de los escritos de demanda y de interposición de este recuso de casación deben ser, de acuerdo con la doctrina expuesta, estimadas, salvo la consignada en el apartado b), pues la situación jurídica individualizada que procede amparar es la de que la zona de protección del dominio público marítimo-terrestre en el ámbito del Sistema General Insular 1-4 «Deportivo-Golf Montaña Roja» será la que permita mantener el aprovechamiento urbanístico que dicho suelo urbanizable programado tenga atribuído por el planeamiento ya aprobado, sin que pueda exceder de cien metros ni ser inferior de veinte, medidos tierra adentro desde el límite interior de la ribera del mar.

La declaración de haber lugar al recurso de casación y la estimación parcial del recurso contencioso-administrativo interpuesto no permite hacer expresa condena al pago de las costas procesales causadas en la instancia y en la sustanciación de este recurso de casación, según establece el artículo 139.1 y 2 de la vigente Ley Jurisdiccional, al no apreciarse en la actuación de las partes temeridad ni mal fe.

Vistos los preceptos y jurisprudencia citados, así como los artículos 86 a 95 de la Ley de esta Jurisdicción 29/1998, de 13 de julio.