STS, 29 de Enero de 2008

La Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional dictó, con fecha 16 de octubre de 2003, sentencia en el recurso contencioso-administrativo número 789 de 2001, cuya parte dispositiva es del tenor literal siguiente: «FALLAMOS: Que debemos desestimar y desestimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación procesal de Ajhoury Desarrollos Turísticos SA contra la Orden del Ministerio de Medio Ambiente de 18 de febrero de 2001, por la que se deniega la concesión respecto de la finca sita en el dominio público marítimo terrestre inscrita a su nombre en el registro de la Propiedad de Figueres ( tomo 2357, libro 174, folio 100 finca 10896, inscripción 1ª) en la playa de La Rubira, del término municipal de Castelló d' Empuries ( Girona), declarando la conformidad a Derecho de la misma, sin imponer las costas de este proceso a ninguno de los litigantes».

Dicha sentencia se basa, entre otros, en el siguiente fundamento jurídico cuarto: « Pues bien, aplicando dicha doctrina y legislación al caso examinado resulta que la cuestión planteada en el litigio queda circunscrita, en síntesis, a determinar si ha quedado acreditada o no, a fecha de 29 de julio de 1988, la existencia de un derecho de aprovechamiento urbanístico en la finca propiedad de la entidad actora. Dicha recurrente considera que el referido uso o aprovechamiento urbanístico, en el momento de entrada en vigor de la Ley de Costas, así se desprende del objeto social de tal Ajhoury Desarrollos Turísticos SA, de los términos de la Escritura de Compraventa (estipulación 3 de la misma) y de la documental practicada en periodo de prueba, documental que ha consistido en lo siguiente: 1. Acuerdos publicados en el BOP de Gerona el 28-9-1977 de aprobación del Plan Parcial de "La Rubira"; 2. Acuerdo publicado en el BOP de Gerona el 9-8-1979 de aprobación por el Pleno del Proyecto de Urbanización.; 3. Acuerdo de 15 de febrero de 1980 del Pleno Municipal; 4. Acuerdos alcanzados el 29-5-1985 entre el alcalde de Castelló d' Ampuries, Subdirector general de urbanismo de la Generalitat, Jefe de Servicio de Medio Ambiente de Dirección General de Política territorial y representante de "Ajhoury Desarrollos Turísticos" en el que se refiere la aprobación del Plan General de Castelló d'Empuries el 23 de enero de 1984; y 5. Licencia de obras de 16 de julio de 1985 para la construcción de una oficina de información de entrada de la urbanización. Además de que ninguno de dichos documentos acredita que realmente en la fecha de entrada en vigor de la Ley de Costas los terrenos en los que se encuentra la finca de la entidad actora poseyera uso o aprovechamiento urbano, no tiene en cuenta dicha parte recurrente que la Estipulación 3) de la repetida Escritura Pública de Compraventa, del año 1982 a través de la que adquirió los terrenos ahora discutidos, es del siguiente tenor literal: " La finca se vende con todos los derechos y obligaciones inherentes a la misma, por lo que la sociedad compradora queda subrogada y asume todos los derechos y obligaciones derivados del Plan Parcial" "La Rubira", ampliación del Plan Parcial Santa Margarita, según proyecto aprobado definitivamente el 14 de mayo de 1980 por el departamento de Política Territorial de Obras Publicas de la Generalitat que declara conocer y acepta íntegramente el legal representante de la sociedad compradora". Cláusula que, si bien constituye una declaración de voluntad de las partes, carece de virtualidad probatoria bastante respecto de la existencia y realidad del referido Plan Parcial. Asimismo figura en el expediente administrativo un informe del Alcalde de Castelló d´ Empuries, dirigido al Servicio Provincial de Costas de Gerona, de 22 de noviembre de 1995, en el que se expone lo siguiente: La mencionada delimitación transcurre por suelo no urbanizable en su mayor parte, excepto el lugar del Grau, que transcurre por suelo urbanizable programado. Que del mencionado sector urbanizable programado, denominado Ajhoria-Brava, no existe estudio de detalle ni plan parcial ni proyecto de urbanización aprobado ni en trámite. Que el Plan General que contempla el mencionado suelo urbanizable fue aprobado definitivamente por la Comisión de Urbanismo de Gerona de 23 de enero de 1984. Por las razones expuestas, y puesto que, en definitiva, no han resultado acreditados los pretendidos aprovechamientos urbanísticos de la finca de la entidad actora a fecha de 29 de julio de 1988, y tomando asimismo en consideración que "los usos y aprovechamientos existentes", a que se refiere la meritada Disposición Transitoria Primera de la Ley de Costas, no pueden ser confundidos con las expectativas urbanísticas de unos determinados terrenos, el presente recurso debe ser desestimado».

Notificada la referida sentencia a las partes, la representación procesal de la entidad demandante presentó ante la Sala de instancia escrito solicitando que se tuviese preparado contra ella recurso de casación y que se remitiesen las actuaciones a esta Sala del Tribunal Supremo, a lo que aquélla accedió por resolución de 30 de diciembre de 2003, en la que se ordenó emplazar a las partes para que, en el término de treinta días, pudiesen comparecer ante este Tribunal de Casación.

Dentro del plazo, al efecto concedido, comparecieron ante esta Sala del Tribunal Supremo, como recurrido, el Abogado del Estado, en la representación que le es propia, y, como recurrente, la entidad Ajhoury Desarrollos Turísticos S.A., representada por la Procuradora Doña María Jesús González Díaz, al mismo tiempo que ésta presentó escrito de interposición de recurso de casación, basándose en una serie de alegaciones, en las que se asegura que la Sala de instancia ha incurrido en varias infracciones del ordenamiento jurídico y de la jurisprudencia; la primera por haber interpretado erróneamente la Ley de Costas a la luz de la sentencia del Tribunal Constitucional de fecha 4 de julio de 1991, número 149/1991, porque la declaración de un bien como dominio público debe comportar una indemnización para su titular, la que ha de ser proporcional y equilibrada con el valor del bien, en contra de lo declarado en la sentencia recurrida, que considera que el justiprecio de un terreno urbanizable es simplemente cero, lo que implica una violación de los artículos 24 y 33 de la Constitución, e igualmente ha vulnerado la doctrina jurisprudencial recogida en la Sentencia del Tribunal Supremo de 4 de julio de 1985 ; la segunda porque el Tribunal "a quo" ha infringido las Leyes del Suelo de 1956 y 1975 porque, según éstas, el aprovechamiento urbanístico forma parte intrínseca e indisoluble del derecho de propiedad, de manera que, clasificado un suelo como urbano o urbanizable, se adquiere automáticamente el derecho al aprovechamiento urbanístico, por lo que el Tribunal de instancia no ha efectuado una correcta interpretación y aplicación de la Disposición transitoria cuarta de la Ley de Costas ; y la última porque la Sala de sentenciadora ha infringido el artículo 1218 del Código civil al no dar valor alguno a los documentos públicos aportados al proceso, que acreditan que el informe del Alcalde Presidente no es veraz, por lo que carece de cualquier eficacia, mientras que se ha acreditado que existía un Plan Parcial de la zona, terminando con la súplica de que se revoque la sentencia recurrida y se dicte otra que ordene otorgar la concesión administrativa en favor de la recurrente relativa a los usos y aprovechamientos urbanísticos existentes a la fecha de promulgación de la Ley de Costas.

Admitido a trámite el recurso de casación interpuesto, se dio traslado por copia al Abogado del Estado para que, en el plazo de treinta días, formalizase por escrito su oposición al expresado recurso, lo que efectuó con fecha 29 de noviembre de 2005, aduciendo que el recurso de casación no es una segunda instancia, a pesar de lo cual la recurrente se limita a formular alegaciones en apoyo de su pretensión sin articular en motivos separados el recurso, de modo que el escrito presentado carece de rigor y técnica casacional, pero, en cualquier caso, no tiene razón la representación procesal de dicha recurrente cuando sostiene que la Sala de instancia ha realizado una errónea interpretación de la Ley de Costas, a la luz de la sentencia 149/1991 del Tribunal Constitucional, y de los artículos 24 y 33 de la Constitución, formulación tan genérica e impropia de un motivo de casación que merecería por eso ser desestimada, mientras que se debe poner énfasis en que el deslinde del dominio público es una potestad que integra la titularidad de la propiedad demanial, con el que no cuadra el instituto de la expropiación, que requiere la existencia de una titularidad ajena, por lo que las referencias jurisprudenciales al instituto expropiatorio tienen un significado analógico dado que aluden a la indemnización y no al precio, pues el bien no es propiedad ajena y particular, y en el caso enjuiciado la Sala de instancia aplica precisamente la doctrina constitucional y jurisprudencial porque se trataba de terrenos sin aprovechamiento, debido a que no se había aprobado planeamiento alguno de desarrollo, que hubiera señalado un aprovechamiento urbanístico a ese suelo urbanizable programado, de modo que, en aplicación estricta de la Disposición Transitoria Primera 1 de la Ley de Costas, que exige respetar los usos y aprovechamientos existentes, no se podía compensar al particular con una concesión para usos inexistentes o para satisfacer meras expectativas de obtener un aprovechamiento, y, en consecuencia, la sentencia recurrida no incurre en infracción del ordenamiento jurídico ni de la jurisprudencia, terminando con la súplica de que se declare no haber lugar al recurso y se impongan las costas a la recurrente.

Formalizada la oposición al recurso de casación, quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento cuando por turno correspondiese, a cuyo fín se fijó para votación y fallo el día 15 de enero de 2008, en que tuvo lugar con observancia en su tramitación de las reglas establecidas por la Ley.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Jesús Ernesto Peces Morate,

Hemos de convenir con el Abogado del Estado que el escrito de interposición del recurso carece de rigor y de técnica al haberse formulado como un escrito de alegaciones sin definir con precisión y claridad los motivos de casación esgrimidos, aunque previamente se haya expresado que se deduce al amparo del artículo 88.1. d) de la Ley de esta Jurisdicción.

Cabe, no obstante, colegir algunas de las infracciones del ordenamiento jurídico de Costas que se imputan a la sentencia recurrida y la desatención, en que se dice que incurre, respecto de la doctrina constitucional y de la jurisprudencia.

Antes de intentar recapitular las vulneraciones invocadas con el riesgo que ello conlleva, al no haberse articulado los motivos de casación con la necesaria especialidad, debemos dejar claro cuál fue el acto administrativo impugnado y la razón jurídica por la que el Tribunal a quo lo declaró ajustado a derecho.

El recurso contencioso-administrativo se formuló ante la Sala de instancia frente a la resolución de la Dirección General de Costas, de fecha 18 de febrero de 2001, por la que se denegó a la entidad recurrente la concesión de ocupación y aprovechamiento de terrenos de dominio público marítimo terrestre de la finca inscrita a su nombre en el Registro de la Propiedad de Figueres, al tomo 2357, libro 174, folio 100, finca 10898, inscripción 1ª, en la playa de La Rubira del término municipal de Castelló d'Empuries (Gerona), instada al amparo de la Disposición Transitoria Primera de la Ley 22/1998, de 28 de julio, de Costas, porque dicho terreno carecía de usos y aprovechamiento al estar completamente abandonado y no existir planeamiento urbanístico de desarrollo para los mismos, aunque una porción estuviese clasificada en el Plan General de Ordenación Urbana como suelo urbanizable programado.

La Sala de instancia en la sentencia recurrida declara categóricamente que el suelo en cuestión carece de Plan Parcial aprobado ni en trámite, según hemos dejado transcrito en el antecedente segundo de esta nuestra sentencia, y, por consiguiente, llega la conclusión jurídica de resultar inaplicable la Disposición Transitoria Primera de la Ley de Costas al no existir usos ni aprovechamiento, que no puede confundirse con las meras expectativas urbanísticas.

Frente a esta decisión jurisdiccional, la representación procesal de la entidad recurrente sostiene en su escrito de alegaciones que la Sala sentenciadora ha vulnerado lo dispuesto en la legislación urbanística, sin citar preceptos concretos, relativa al aprovechamiento urbanístico del suelo, el artículo 1218 del Código civil por deducir del informe del Alcalde Presidente de Castelló d'Empuries que el suelo carece de planeamiento de desarrollo, a pesar de que no le corresponde al Alcalde informar sobre tal extremo sino al Secretario del Ayuntamiento, los artículos 24 y 33 de la Constitución, conforme a la doctrina contenida en la Sentencia 149/1991, de 4 de julio, del Tribunal Constitucional, al mismo tiempo que el Tribunal a quo ha interpretado erróneamente la Ley de Costas (sin aludir a precepto alguno de ésta) a la luz de dicha sentencia, que requiere una compensación por haberse declarado un terreno de titularidad privada incluido en el demanio marítimo-terrestre.

La generalidad e imprecisión del motivo o motivos de casación invocados, salvo al referirse a la conculcación de tres preceptos concretos (los artículos 24 y 33 de la Constitución y el artículo 1218 del Código civil ), pudiera ser causa de inadmisión por no citar las normas o jurisprudencia infringidas, aunque hemos de admitir que se alude a los indicados preceptos de la Constitución y del Código civil, y, además a la sentencia 149/1991 del Tribunal Constitucional y a la de 4 julio de 1958 de este Tribunal Supremo, que se asegura ha ignorado la Sala sentenciadora al interpretar la Ley de Costas, si bien hemos de entender que se debe referir a la Disposición Transitoria Primera de ésta, que es en la que aquélla basa su decisión.

En cuanto a la pretendida infracción del artículo 1218 del Código civil, relativo al valor probatorio de los documentos públicos, no ha sido cometida por el Tribunal a quo cuando deduce que el suelo en cuestión es en su mayor parte no urbanizable, excepto en el lugar del Grau, donde es urbanizable programado, aunque éste carece de plan parcial, estudio de detalle o proyecto de urbanización, lo que aquél infiere de la comunicación dirigida por el Alcalde de Castelló d'Empuries al Servicio Provincial de Costas de Gerona el día 22 de noviembre de 1995, quien, en contra del parecer de la representante procesal de la recurrente, tiene competencia para informar sobre tales hechos y circunstancias de acuerdo con lo establecido en el artículo 21.1 a) y j) de la Ley de Bases de Régimen Local 7/1985, de 2 abril, mientras que los instrumentos de ordenación relatados por la representación procesal de la recurrente se remontan a fechas anteriores al Plan General aprobado definitivamente el 23 de enero de 1984, que es el que establece la indicada clasificación de suelo no urbanizable y sólo en una porción urbanizable programado.

La vulneración de los artículos 24 y 33 de la Constitución y de la doctrina constitucional y jurisprudencia, recogida en las sentencias que se citan y transcriben del Tribunal Constitucional y del Tribunal Supremo, se esgrime porque la recurrente sostiene que la finca, que aparece a su nombre en el Registro de la Propiedad y ha sido incluida en la delimitación del dominio público marítimo terrestre, tenía, en contra del parecer del Tribunal a quo, aprovechamiento urbanístico al venir clasificada en el planeamiento general como suelo urbanizable programado.

Acabamos de señalar que la mayor parte del suelo en cuestión estaba clasificada por el Plan General de Ordenación Urbana de 1984 como no urbanizable y sólo un sector o porción como urbanizable programado (denominado Ajhoria - Brava).

Pues bien, en contra del parecer de la recurrente, el hecho de venir meramente clasificada esa porción como suelo urbanizable programado no le confería aprovechamiento urbanístico alguno, que sólo nace cuando existe aprobado un instrumento de ordenación idóneo que defina y concrete dicho aprovechamiento, como esta Sala del Tribunal Supremo (Sección Quinta) ha declarado, entre otras, en sus Sentencias de fechas 12 de abril de 2006 (recuso de casación 228/2003), 2 de noviembre de 2006 (recurso de casación 3307/2003) y 12 de diciembre de 2007 (recurso de casación 2911/2005 ), en las que hemos expresado literalmente que «la patrimonialización del aprovechamiento urbanístico se concreta a través del pertinente instrumento que lo haga efectivo», sin que sea equiparable, según acertadamente lo ha entendido el Tribunal a quo en la sentencia recurrida, la posibilidad de obtener un aprovechamiento urbanístico con la materialización de éste.

Si en el caso enjuiciado el suelo de la finca, inscrita en el Registro de la Propiedad a nombre de la entidad recurrente, carecía de usos y de aprovechamiento urbanístico, la Sala sentenciadora no ha vulnerado la Disposición Transitoria Primera de la Ley de Costas 22/1988, de 28 de julio, precepto éste que fue declarado acorde con la Constitución en la Sentencia del Tribunal Constitucional 149/1991, tantas veces citada por la recurrente, ya que dicha Disposición Transitoria faculta al titular inscrito para solicitar, en el plazo de un año a contar desde la entrada en vigor de la Ley, la legalización de usos existentes mediante la correspondiente concesión, y le otorga también preferencia, durante un periodo de diez años, para la obtención de los derechos de ocupación o aprovechamiento que, en su caso, puedan autorizarse sobre dichos terrenos, supuestos que no concurren en este caso al no existir usos ni aprovechamiento preexistentes a la entrada en vigor de la Ley de Costas, como con toda corrección se declara probado en la sentencia recurrida.

La mención que la entidad recurrente hace, en apoyo de su tesis, de la Disposición Transitoria cuarta de la Ley de Costas (realmente es a la tercera ), resulta irrelevante, dado que dicha Disposición Transitoria tercera se refiere a las zonas de servidumbre de protección y de influencia, lo que ha sido objeto de interpretación por esta Sala y Sección del Tribunal Supremo en sus Sentencia de fecha 21 de junio de 2005 (recurso de casación 4283/2002 ), mientras que en el caso enjuiciado se trata de un terreno incluído dentro del dominio publico marítimo terrestre, que aparecía inscrito en el Registro de la Propiedad a nombre de la entidad recurrente, al que por consiguiente le es plenamente aplicable lo establecido en la Disposición Transitoria primera de la misma Ley de Costas, que anteriormente hemos examinado.

Esta Sala del Tribunal Supremo ha declarado en sus Sentencias de 14 de julio de 2003 (recurso de casación 4665/98, fundamento jurídico cuarto), 27 de octubre de 2003 (recurso de casación 686/1999, fundamento jurídico tercero), 30 de diciembre de 2003 (recurso de casación 4300/2000, fundamento jurídico quinto 4), 27 de enero de 2004 (recurso de casación 5825/2000, fundamento jurídico quinto), 6 de abril de 2004 (recurso de casación 5927/2001, fundamento jurídico segundo D), 11 de mayo de 2004 (recurso de casación 2477/2001, fundamento jurídico quinto) y 19 de julio de 2005 (recurso de casación 1064/2002 -fundamento jurídico noveno-) que los titulares de derechos afectados por los deslindes practicados con arreglo a la vigente Ley de Costas 22/1988 reciben una condigna compensación con el otorgamiento de las concesiones previstas en las Disposiciones Transitorias de la propia Ley de Cotas, lo que impide entender vulnerados los artículos 9.3 y 33.3 de la Constitución, como así lo entendió el Tribunal Constitucional en su Sentencia 149/1991, de 4 de julio, (fundamento jurídico octavo).

En el caso enjuiciado, sin embargo, no es procedente la concesión de los usos y aprovechamiento solicitada porque no existían tales usos y aprovechamiento antes de la entrada en vigor de la Ley de Costas, según se declara probado, con total acierto, por la Sala sentenciadora.

No se debe olvidar el carácter declarativo de los deslindes con el fín de recuperar para el demanio marítimo terrestre un suelo que por imperativo constitucional forma parte del mismo y es inalienable e imprescriptible.

Por las razones expuestas en los precedentes fundamentos el recurso de casación interpuesto no puede prosperar, lo que comporta la imposición de costas a la entidad recurrente, según establece el artículo 139.2 de la Ley de esta Jurisdicción, si bien, como permite el apartado tercero del mismo precepto, procede limitar su cuantía, por los conceptos de representación y defensa de la Administración del Estado comparecida como recurrida, a la cifra de cuatro mil euros, dada la actividad desplegada por el Abogado del Estado al oponerse a dicho recurso.

Vistos los preceptos y jurisprudencia citados, así como los artículos 86 a 95 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.