STS, 11 de Marzo de 2009

En el recurso contencioso administrativo núm. 2411/01, seguido ante la Sala de dicho orden jurisdiccional del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía con sede en Granada, Sección 1ª, se dictó sentencia con fecha 26 de diciembre de 2006, cuya parte dispositiva es del siguiente tenor literal: "Estima el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Procurador Don Carlos Alameda Ureña, en nombre y representación de D. Imanol, contra la resolución dictada por el Director del Fondo Andaluz de Garantía Agraría, dependiente de la Junta de Andalucía de fecha 3 de diciembre de 1.999, revocatoria de las ayudas para el fomento de inversiones forestales, en explotaciones agrarias, concedidas a nombre de Don Rafael por resolución de la Delegación Provincial de Agricultura y Pesca de Almería de fecha 10 de noviembre de 1994, así como, contra la desestimación presunta por silencio administrativo del recurso de alzada interpuesto contra la mencionada resolución ante el Consejero de Agricultura y Pesca de la Junta de Andalucía de fecha 19 de abril de 2.000, declarando nula por no ser conforme a derecho la resolución impugnada y el derecho del recurrente a que le sea abonada la cantidad reconocida como prima por los gastos totales de forestación de 25.992.700 pesetas, en su equivalente en euros, por la repoblación de 99'00 hectáreas que habrán de ser abonadas en la cuenta de la Sociedad Civil "Navarro y Navarro" que obra en el expediente administrativo, y ello sin expresa imposición de las costas a las partes".

Notificada dicha resolución a las partes, por la representación procesal de la Junta de Andalucía, se prepara recurso de casación y teniéndose por preparado, se emplazó a las partes para que pudieran hacer uso de su derecho ante esta Sala.

La Letrada de la Junta de Andalucía por escrito presentado el 19 de abril de 2007, formaliza recurso de casación e interesa la estimación de los motivos alegados y que se case la sentencia recurrida resolviendo conforme al suplico contenido en el recurso contencioso-administrativo.

La representación procesal de D. Imanol formalizó el 5 de diciembre de 2007, escrito de oposición al recurso de casación interesando su inadmisión ó de entender la admisibilidad del mismo, su desestimación.

Por providencia de fecha 4 de febrero de 2009 se señaló para votación y fallo el 4 de marzo de 2009, en cuya fecha tuvo lugar el referido acto.

Siendo Ponente la Excma. Sra. Dª. CELSA PICO LORENZO, Magistrada de la Sala

La representación de la Junta de Andalucía interpone recurso de casación 993/2007 contra la sentencia estimatoria de fecha 26 de diciembre de 2006, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Granada, Sección 1ª, en el recurso núm. 2411/01, interpuesto por Don Imanol contra la Resolución dictada por el Director del Fondo Andaluz de Garantía Agraria dependiente de la Junta de Andalucía, de 3 de diciembre de 1999, revocatoria de las ayudas para el fomento de inversiones forestales en explotaciones agrarias concedidas a nombre de D. Rafael, por resolución de la Delegación Provincial de Agricultura y Pesca de Almería de fecha 10 de noviembre de 1.994, así como, contra la desestimación presunta por silencio administrativo del recurso de alzada interpuesto contra la mencionada resolución ante el Consejero de Agricultura y Pesca de la Junta de Andalucía de fecha 19 de abril de 2.000.

Resuelve la Sala declarar nula la Resolución por no ser conforme a derecho y reconocer el derecho del recurrente a que le sea abonada la cantidad reconocida como prima por los gastos totales de forestación de 25.992.700 pesetas, en su equivalente en euros, por la repoblación de 99'00 hectáreas que habrán de ser abonadas en la cuenta de la Sociedad Civil "Navarro y Navarro" que obra en el expediente administrativo de la Sala.

Identifica la Sala el acto impugnado en su PRIMER fundamento.

Ya en el SEGUNDO recoge lo esencial de la argumentación actora en apoyo de su pretensión así como la existencia del recurso contencioso administrativo 2657/1998, en el que el otro beneficiario de la subvención reclama indemnización por responsabilidad patrimonial de la administración ante el retraso en el pago de aquella.

Reputa relevante para el análisis de la pretensión los siguientes elementos fácticos reflejados en el fundamento TERCERO:

" - D. Rafael, procedió a solicitar ayuda para inversiones forestales en explotación agraria para la FINCA000 ", constando en dicha solicitud (a 14-9-93) la autorización para la realización de obras, mejoras, transformaciones o trabajos contenidos en el respectivo Plan, del copropietario D. Imanol. Se fija como cuenta corriente la existente en Banco Santander, de la que es titular D. Rafael, por derivación del certificado obrante al folio 10 del expediente administrativo.

- Con fecha de 9-12-94 se comunica al recurrente la resolución favorable del expediente de solicitud de ayudas para las inversiones forestales en explotaciones agrarias de fecha de 10-11-94, previo informe de viabilidad de las plantaciones, recordándole que dispone del plazo para ejecutar los trabajos hasta el 30-11-95.

- El 28-3-95, el recurrente manifiesta que ha concluido las obras de forestación de las 99 hectáreas en la FINCA000 ", solicitando de la Consejería de Agricultura y Pesca de la Junta de Andalucía que se expida la correspondiente certificación de obras. Así consta al folio 63 del expediente.

- Mediante informe de 12-5-95 se manifiesta por el ingeniero técnico forestal que los trabajos de forestación se han realizado de acuerdo con las condiciones técnicas aprobadas en la resolución de la Delegación Provincial de la correspondiente Consejería. Consta al folio 69 del expediente administrativo.

- El copropietario, D. Imanol, recurrente, remite a la Delegación Provincial en Almería de la Consejería respectiva el 5-5-95 escrito por el que se manifiesta la existencia de desavenencias entre los dos copropietarios de la finca en cuestión, y solicita que el importe de la ayuda sea ingresado en cuenta corriente de la entidad Navarro y Navarro, Sociedad Civil, o que subsidiariamente se consigne judicialmente a disposición de ambos socios comuneros. Con este escrito se adjuntan estipulaciones de los copropietarios adoptadas a fecha de 5-12-94, entre las que se establece que, ambos propietarios harán aportación en favor de la Sociedad Civil de las ayudas, subvenciones o subsidios que fueran concedidos para forestación, reforestación y por abandono de cultivos.

- Se solicitó por el Sr. Rafael financiación a la Caja Rural, pero ésta no aceptó la misma, iniciándose trámites con Unicaja. Para ello domicilia, de forma irrevocable, el cobro de la ayuda en cuestión, en determinada cuenta de Unicaja de la que es titular, ordenando que una vez percibido su importe se aplique a la cancelación del préstamo concedido por dicha entidad al solicitante Sr. Rafael, al amparo del Convenio firmado entre tal entidad y la Consejería de Agricultura y Pesca de la Junta de Andalucía para cooperar en la financiación de tales ayudas a la forestación en explotaciones agrícolas. Se efectúa con fecha de 31-7-95. Consta tal domiciliación con el conforme del Delegado Provincial respectivo.

- Mediante escrito de 20-9-95, el copropietario Sr. Imanol vuelve a solicitar que no se abone el importe de la ayuda en la cuenta particular del Sr. Rafael, sino que se ponga a disposición de ambos comuneros. Y paralelamente se solicitó del Juzgado de Primera Instancia de Almería se adoptaran medidas cautelares en este sentido, que fueron desestimadas mediante auto de 18-7-95. No obstante, ante la Delegación Provincial de la Consejería vuelve a instar lo mismo, mediante escrito de 4-1- 96. También instó la disolución de la Sociedad Civil, que se resolvió mediante sentencia de 21-11-97 en primera instancia y se confirmó en segunda, en la que se precisó que debía incluirse en los bienes a dividir el importe de las subvenciones percibidas.

- Se solicitó informe de la Asesoría Jurídica de la Consejería de Agricultura y Pesca sobre el expediente de concesión de subvención a D. Rafael, y se concluye a fecha de 5-2-96 que se entiende acreditado por parte de la Sociedad Civil Navarro y Navarro S.C. la subrogación en la titularidad de la ayuda meritada, entendiendo que procedía requerir al actor para que aportase la certificación de la entidad de crédito correspondiente acreditativo de la titularidad de la cuenta por parte de la sociedad civil precitada o, en su caso, de disposición y utilización mancomunada, con necesaria firma de ambos socios. Se dio traslado al actor que vertió las alegaciones oportunas".

En el CUARTO rebate la Sala los alegatos respecto a la revocabilidad o no de una subvención, concluyendo con la posibilidad de su revocación dentro del plazo de 5 años del art. 47 de la Ley General Presupuestaria. Rechaza la caducidad del procedimiento.

En el QUINTO expone el objeto del Reglamento CEE 2080/92 : "Se crea un régimen comunitario de ayudas cofinanciadas por la sección de Garantía del Fondo Europeo de Orientación y Garantía Agrícola (FEOGA) con el fin de:

- Acompañar los cambios previstos en el contexto de las organizaciones comunes de mercado.

- Contribuir a mejorar a largo plazo los recursos forestales.

- Contribuir a una gestión del espacio natural más compatible con el equilibrio del medio ambiente.

- Luchar contra el efecto invernadero y absorber el dióxido de carbono".

A su vista razona que la finalidad, no es la realización de ciertos trabajos de reforestación sino la permanencia de los árboles plantados a largo plazo. Recoge que la resolución de la Consejería concediendo las ayudas, se condiciona a que "en caso de abandono, incendio o destrucción de la plantación por cualquier causa se suspenderá todas las ayudas pendientes hasta que sea restaurada la superficie abandonada o destruida... e incluso si las circunstancias así lo demandaran podrán exigirse la devolución parcial o total de las ayudas concedidas"; "el titular y a su costa vendrá obligado a realizar la reposición de marras a fin de que durante los cinco primeros años de la repoblación se mantenga al menos la densidad mínima exigida. Durante dicho periodo se entenderá abandonada la repoblación, si por cualquier causa el número de pies existentes resultara disminuido en más de un veinte por ciento de la densidad mínima exigible durante dos períodos invernales consecutivos". Incluso se prevén obligaciones más allá de los diez años.

Destaca que también es de aplicación la normativa general de concesión de ayudas y subvenciones, que es supletoria.

Finalmente en el SEXTO, se plantea la cuestión, de si la subvención para la reforestación debe ser considerada "un todo" o pueden considerarse varias las ayudas o fases que habrán de ir cubriéndose hasta alcanzar dicho fin último. A partir del Real Decreto 378/1.993, de 18 de marzo, se decanta por no considerarla un todo. Anula el acto la Sala ya que a su entender, no se contemplaba la posibilidad de una obligación del reintegro de las ayudas, ya percibidas o concedidas, incluso en el caso de abandono de la plantación.

Un único motivo de casación se articula al amparo del art. 88.1.d) LJCA, por infracción del artículo 81.9.c) de la Ley General Presupuestaria, por infracción de los artículos 647 y 1.124 del Código Civil, por infracción de los artículos 1,3,6,12 y 16 del Real Decreto 378/1993, de 12 de marzo, de Ayudas de fomento a Repoblación Forestal, por infracción del artículo 1 del Reglamento (CEE) 2080/1992 del Consejo, de 30 de Junio, y por infracción de la jurisprudencia constituída entre otras por las Sentencias del Tribunal Supremo de 7 de abril 2003, 4 de mayo 2004, 17 de octubre 2005 y 17 de enero 2006.

Argumenta que la sentencia ha infringido el art. 81. 9c) LGP al no apreciar la concurrencia de incumplimiento de la finalidad para la que la subvención fue concedida. Destaca que la LGP es de directa aplicación toda vez que se trata de una ayuda comunitaria que la Comunidad Autónoma gestiona de conformidad con lo establecido en los artículos 29, 30, 31 y 32 del Real Decreto 378/1993, de 12 de marzo, en relación con el artículo 81.5 de la Ley General Presupuestaria.

Afirma que dicha finalidad no es otra que la establecida para el caso por el Reglamento (CEE) 2980/1992, de Consejo, de 30 de junio, reiterada en el articulo 1 del Real Decreto 378/1993, de 12 de marzo, como el fomento de la forestación de superficies agrarias y que se concreta en el artículo 3 del mismo Real Decreto.

Igualmente reputa infringido el artículo 6 del Real Decreto 378/1993, que establece los tipos de ayuda, en concreto el párrafo primero. De dicho párrafo colige que son dos las actividades a fomentar, la primera es la inversión forestal de superficies y explotaciones agrarias y la segunda es la mejora de las superficies ya forestadas. Defiende que para el fomento de la primera actividad se establecen tres tipos de ayuda por lo que discrepa que la sala de instancia no lo califique como un todo. Considera, que la interpretación de la Sala contraviene lo establecido en el art. 6 precitado, así como el artículo 12 del mismo Real Decreto 378/1993, referido al pago de la prima de mantenimiento. Concluye dichas ayudas estan ligadas entre sí por lo que sí se produce el incumplimiento de la finalidad de las mismas procede el reintegro total.

Resalta que la Resolución administrativa que concedió las ayudas es única y no independiente computándose el importe tanto de la prima de mantenimiento como el de la prima de compensación en función de la superficie a reforestar.

Considera que la sentencia de instancia infringe el artículo 16 del Real Decreto 378/1993, en su apartado 3. Recalca que, la ayuda a la forestación no había sido abonada por causas imputables única y exclusivamente a los beneficiarios, tal y como elIos mismos reconocen en sus distintas demandas, por lo que producido el abandono de la finca es evidente que debe suspenderse el abono también de la primera ayuda hasta tanto no sea restaurada la superficie, sin que quepa hacer la distinción que realiza la Sala de instancia.

Invoca asimismo vulneración de la STS de 17 de enero de 2006, recurso de casación 1503/2003, en cuanto que la subvención comporta una atribución dineraria al beneficiario a cambio de adecuar su actuación a los fines perseguidos con la medida de fomento por lo que, a entender del recurrente, el abandono de la finca frustra la finalidad perseguida.

Finalmente esgrime quebranto de los arts. 647 y 1124 C. civil respecto incumplimiento de las donaciones con carga modal o gravamen.

Objeta el recurso la parte recurrida. Opone la invocación de preceptos inexistentes o contradictorios con la tesis de la recurrente.

Manifiesta que se aduce la infracción del art. 81.9.c) de la LGP, de la que luego se cita también el artículo 81.5, preceptos ambos que, por que la parte conoce, no existen. El artículo 81 de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria, establece única y exclusivamente lo siguiente "En la gestión de devoluciones de ingresos se distinguirá el reconocimiento del derecho a la devolución, cuyo origen será la realización de un ingreso indebido y otra causa legalmente establecida, y el pago de la devolución".

Rechaza la invocación de los arts. 647 y 1124 C. Civil respecto a la revocación de las donaciones aduciendo son no solo normas civiles en pleito contencioso administrativo sino que tal argumento es contradictorio con la esgrimida STS de 17 de enero de 2006 que afirma que la subvención no responde a una "causa donandi" sino a la finalidad de intervenir en la acción del beneficiario.

Respecto al resto de los preceptos esgrimidos de contrario se centra en el RD 378/1993 que no reputa infringidos.

Con carácter previo al concreto examen de los distintos argumentos del único motivo vamos a realizar una sucinta referencia a algunos supuestos examinados por este Tribunal en el ámbito de las subvenciones bien con cargo a los Presupuestos Generales del Estado o de ayudas con Fondos Europeos pues ayudan a centrar los aspectos esenciales de la cuestión objeto de controversia.

Reproducimos nuestra sentencia de 25 de julio de 2007, recurso de casación 6702/2004, que a su vez reitera lo manifestado en otras sentencias anteriores, como la de 2 de julio de 2006 dictada en el recurso de casación 1238/2004.

1. Respecto al régimen comunitario de ayuda al consumo de aceite de oliva este Tribunal en su sentencia de 2 de junio de 2003, recurso de casación 3725/1999, ha sentado que no puede entenderse que se establezca sobre un sistema exclusivo de control previo que comporte la preclusión de cualquier mecanismo ulterior de comprobación, como la acredita el artículo 12.1 del Reglamento CEE 2677/85. Se ha dicho también en la citada sentencia que "en caso de duda acerca de la exactitud de los datos que figuren en la solicitud de ayuda, se pueda proceder a una comprobación de la contabilidad financiera del solicitante y, en su caso, a controlar también los datos de los proveedores que abastecen de aceite a la empresa del envasado, así como de los operadores a los que se haya suministrado el aceite envasado. Ello con independencia de que, conforme al artículo 81.4 de la Ley General Presupuestaria (LGP, en adelante), en la redacción dada por la Ley 31/1990, de 27 de diciembre -aplicable a las ayudas y subvenciones cuya gestión corresponda a la Administración del Estado- establece entre las obligaciones del beneficiario el sometimiento a las actuaciones de comprobación."

   Manifestó también la precitada sentencia que "no resulta aplicable el régimen de revisión de oficio establecido en los artículos 102 y 103 LRJ y PAC. Nuestra jurisprudencia ha reconocido el carácter modal de la subvención o, si se prefiere, su naturaleza como figura de Derecho público, que genera inexcusables obligaciones a la entidad beneficiaria, cuyo incumplimiento determina la procedencia de la devolución de lo percibido sin que ello comporte, en puridad de principios, la revisión de un acto administrativo declarativo de derecho que haya de seguir el procedimiento establecido para dicha revisión en los artículos 102 y siguientes de la LRJ y PAC. Y es que la subvención comporta una atribución dineraria al beneficiario a cambio de adecuar el ejercicio de su actuación a los fines perseguidos con la indicada medida de fomento y que sirven de base para su otorgamiento. La subvención no responde a una causa donandi, sino a la finalidad de intervenir la Administración, a través de unos condicionamientos o de un modus, libremente aceptado por el beneficiario en el actuación de éste.

   Las cantidades que se otorgan al beneficiario están vinculadas al pleno cumplimiento de los requisitos y al desarrollo de la actividad prevista al efecto. Existe, por tanto, un carácter condicional en la subvención, en el sentido de que su otorgamiento se produce siempre bajo la condición resolutoria de que el beneficiario cumpla unas exigencias o tenga un determinado comportamiento o realice una determinada actividad en los concretos términos en que procede su concesión.

   No puede, por tanto, ignorarse el carácter modal y condicional, en los términos como ha sido contemplado por la jurisprudencia de esta Sala, al examinar la eficacia del otorgamiento de las subvenciones: su carácter finalista determina el régimen jurídico de la actuación del beneficiario y la posición de la Administración concedente. En concreto, para garantizar en todos sus términos el cumplimiento de la afectación de los fondos a determinados requisitos y comportamientos, que constituye la causa del otorgamiento, así como la obligación de devolverlos, en el supuesto de que la Administración otorgante constate de modo fehaciente el incumplimiento de las cargas asumidas, como deriva del propio esquema institucional que corresponde a la técnica de fomento que se contempla".

   Tras sentar el carácter modal declara, "cuando se trata del reintegro o denegación de subvenciones por incumplimiento de los requisitos o indebida utilización de las cantidades recibidas, esto es por incumplimiento de la finalidad para la que se conceden u otorgan, basta la comprobación administrativa de dicho incumplimiento para acordar la denegación de la subvención o la devolución de lo percibido. O, dicho en otros términos, en tal supuesto no se produce propiamente la revisión de un acto nulo que requiera la aplicación de lo establecido en el artículo 102 LRJ y PAC o una declaración de anulabilidad del acto que requiera una declaración de lesividad, según el artículo 103 LRJ y PAC, sino que el acto de otorgamiento de la subvención, que es inicialmente acorde con el ordenamiento jurídico, no se declara ineficaz por motivo que afecte a la validez de su concesión, sino que despliega todos sus efectos; y entre ellos, precisamente, la declaración de improcedencia, el reintegro o devolución de las cantidades cuando no se ha cumplido la condición o la finalidad para la que se otorgó la subvención. Es éste un efecto inherente al acto de otorgamiento de la subvención que ni se revisa ni se anula, en sentido propio, sino que la denegación o devolución representa la eficacia que corresponde al incumplimiento de la condición resolutoria con que se concede la ayuda".

2. Insiste la Sentencia de 5 de mayo de 2004, recurso de casación 6222/2001 en que el art. 81 de la LGP, en la redacción dada por la Ley 31/1990, impone al beneficiario la necesidad de acreditar el cumplimiento de las condiciones bajo las cuales se otorgó la ayuda o subvención.

3. La Sentencia de 24 de febrero de 2003, recurso de casación 2336/1998, en el ámbito de ayudas para la adquisición de leche desnatada en polvo para fabricar piensos compuestos, reitera el carácter modal de la subvención, así como que basta la comprobación administrativa de dicho incumplimiento para acordar la devolución de lo percibido sin que, por tanto, fuere preciso la aplicación de lo establecido para la revisión de oficio de los actos nulos. Argumenta que procede el reintegro de las cantidades percibidas cuando se da alguna de las circunstancias establecidas en el art. 81 de la LGP.

4. La Sentencia de 6 de octubre de 1998, recurso de apelación 6359/1992 enjuicia la pérdida de unas ayudas al sector de forrajes desecados por incumplimiento de normativa comunitaria destacando que no se está ante un procedimiento sancionador y si estrictamente en el cumplimiento de la propia normativa comunitaria, que exige valorar y averiguar las posibles irregularidades en la ayuda y al tiempo dispone la recuperación de lo indebidamente percibido.

5. El carácter modal de la medida de fomento administrativo que constituyen las subvenciones con cargo a los Presupuestos Generales del Estado, exigiendo el pleno cumplimiento de la actividad prevista o que el beneficiario tenga un determinado comportamiento también ha sido declarado de forma constante como se concluye de la STS 13 de enero de 2003, recurso de casación 6885/1998, de 12 de mayo de 2004, recurso de casación 4776/2000, y de la STS de 17 de octubre de 2005, recurso de casación 158/2000, con cita en ambas de otra anterior de 7 de abril de 2003, recurso de casación 11328/1998.

   Otro tanto en la STS de 25 de marzo de 1998, recurso contencioso administrativo 726/1994, con cita de otras anteriores de 27 de mayo de 1988, 7 de noviembre de 1989 y 15 de enero de 1991 acerca de que "la subvención y beneficios fiscales que se conceden a quienes proponen programas de desarrollo industrial implican una carga modal susceptible de resolver el contrato por el incumplimiento de las condiciones pactadas". Criterio análogo en la STS de 3 de febrero de 1998, recurso contencioso administrativo 462/1993.

   En paralelo diversas sentencias (21 de febrero de 1998, recurso contencioso administrativo 731/1994, 4 de febrero de 1999, recurso contencioso administrativo 665/1995, 19 de octubre de 1999, recurso contencioso administrativo 753/1995 ) confirman las declaraciones de caducidad de los beneficios concedidos, con obligación de reintegro al Tesoro Público de la subvención percibida, por incumplimiento parcial de condiciones en Polos de Desarrollo Industrial.

   Del mismo modo se ha remachado el carácter modal en el ámbito de ayudas al empleo en el ámbito de Convenios con administraciones públicas para la realización de obras por trabajadores desempleados (sentencia de 13 de enero de 2003, recurso de casación 6886/1998, 20 de junio de 1997, recurso de apelación 13451/1991 ).

   Finalmente recalcar que el procedimiento de reintegro de subvención por incumplimiento de los requisitos exigidos en su otorgamiento no comporta la revocación de un acto previo declarativo de derechos como recuerda la Sentencia de 4 de noviembre de 2005, recurso de casación 825/2003, relativa a una subvención para la creación de un determinado número de puestos de trabajo con cargo a los Presupuestos Generales de una Comunidad Autónoma.

Lo relatado en el fundamento precedente pone en evidencia el indiscutible carácter modal y condicional en el otorgamiento de subvenciones o ayudas, según reiterada jurisprudencia de esta Sala, que impide pueda ser calificada, tanto en el plano nacional, que lleva su gestión y control, como en el comunitario que ha instituido su concesión, como reglada o automática. Así, pues, el carácter modal invocado por la recurrente a que se refiere la STS de 17 de enero de 2006, recurso de casación 1503/2003 resulta incontrovertible en nuestro sistema, en que las subvenciones o ayudas se encuadran bajo la actividad de fomento por lo que las condiciones impuestas en la concesión son libremente aceptadas por el que interesa la subvención.

Por ello el art. 81, en su apartado 9 c) de la LGP 1988 en la redacción dada por la Ley 31/90 establece que:

"9. Procederá el reintegro de las cantidades percibidas y la exigencia del interés de demora desde el momento del pago de la subvención y en la cuantía fijada en el artículo 36 de esta Ley, en los siguientes casos:

3. Incumplimiento de la finalidad para la que la subvención fue concedida".

También el propio relato de la sentencia evidencia que la Ley General Presupuestaria ha sido distinta (RDL 1091/1988, Ley 38/2003 ) o ha tenido distintas redacciones (LGP 31/1990 modificando RDL 1091/1988) a lo largo de un período de tiempo no excesivamente prolongado. Mas siempre se ha aplicado la vigente en el momento temporal de concesión de la ayuda o subvención al no contener las normas legales disposición transitoria alguna que facultase a la aplicación de la vigente al tiempo de la hipotética revocación de la ayuda.

Significa, pues, que si bien es cierto que el art. 81 de la LGP 47/2003, de 26 de noviembre, contiene el redactado alegado por la parte recurrida, ésta olvida que no es tal precepto el aquí esgrimido.

No ofrece duda que el invocado por la administración recurrente, es el del texto legal anteriormente vigente, Real Decreto Legislativo 1091/1988, de 25 de septiembre, aplicable por razones temporales a la revocación de la ayuda, cuya fecha, no debe olvidarse, es muy anterior a la entrada en vigor de la LGP 47/2003, de 26 de noviembre, aprobada incluso con posterioridad a la incoación del recurso contencioso-administrativo del que trae causa el presente de casación.

Y así el art. 81 de la LGP de 25 de septiembre de 1988, fue sustancialmente modificado por el art. 16.3 de la Ley 31/1990, de 27 de diciembre, el cual estuvo vigente hasta su derogación por la disposición derogatoria única 2ª) de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, de Subvenciones.

Debe partirse del art. 1 del RD 378/1993, de 18 de marzo, por el que "Se establece un régimen de ayudas para fomentar la forestación de superficies agrarias, conforme a lo dispuesto en el Reglamento de la CEE 2080/92 del Consejo, de 30 de junio", cuyo contenido refleja el FJ 5º de la sentencia.

Y su art. 3 fija los objetivos:

"Con el régimen de actuaciones que se establece en este Real Decreto se pretende alcanzar, entre otros, los siguientes objetivos:

1. Disminuir el impacto negativo que puedan producir en las rentas de las explotaciones agrarias los cambios previstos en el contexto de la reforma de las organizaciones comunes de mercado.

2. Diversificar las actividades de las personas que trabajan en la agricultura y contribuir a que la forestación sea una alternativa de renta, teniendo en cuenta el valor y el plazo de los ingresos generados por el bosque y las explotaciones agroforestales.

3. Efectuar una restauración forestal que permita la implantación de masas forestales adecuadas a los correspondientes ecosistemas, alcanzando un volumen que permita su gestión racional.

4. Contribuir a la corrección del efecto invernadero, de los graves problemas de erosión y desertización que sufren algunas regiones españolas, a la conservación y mejora del suelo, la fauna, la flora y las aguas, así como la disminución en el riesgo de incendios.

5. Mejorar a medio y largo plazo los recursos forestales contribuyendo a la reducción del déficit de los mismos.

6. Contribuir a una gestión del espacio natural compatible con el equilibrio del medio ambiente, favoreciendo el desarrollo de ecosistemas forestales beneficiosos para la agricultura.

Y su art. 6 establece que los tipos de ayudas a tal efecto son:

1) Gastos de reforestación: ayudas destinadas a compensar los gastos de reforestación de tierras agrarias;

2) Prima de mantenimiento: prima anual por hectárea de tierras agrarias que hayan sido forestadas. Esta prima se podrá conceder durante los cinco primeros años desde el inicio de la plantación y está destinada a cubrir los gastos de mantenimiento y reposición de marras de superficie forestal;

3) Prima compensatoria: prima anual por hectárea forestada destinada a compensar la pérdida de ingresos derivados de la forestación de las tierras que con anterioridad tenían otro aprovechamiento agrario. Esta prima tendrá una duración máxima de 20 años a partir del momento en que se inicia la plantación....

Su art. 12. regula la prima de mantenimiento:

"2. Las primas de mantenimiento que corresponden a los cinco años podrán sumarse y proceder a un pago escalonado al agricultor durante ese período, siempre que se garantice el mantenimiento de las nuevas plantaciones. Asimismo, podrán sumarse con los gastos de forestación y el importe global distribuirse igualmente durante varias anualidades".

Y el art. 16 en cuanto a las condiciones técnicas de las inversiones dice en su apartado 3 :

"En caso de abandono, incendio o destrucción de la plantación por cualquier causa, se suspenderán todas las ayudas pendientes, hasta que sea restaurada la superficie abandonada o destruida, total o parcialmente, sin perjuicio de los compromisos adquiridos y de las responsabilidades que se deriven".

Normas que deben engarzarse con el ya precitado art. 81. 9c) LCP 1990 y el carácter modal de la subvención.

Se observa de los propios preceptos aplicados por la Sala de instancia la necesidad de "comprobar" y de efectuar los controles necesarios para asegurar una gestión correcta así como los controles materiales de las operaciones fomentadas que dan derecho a la ayuda controvertida donde se encuadra " contribuir a mejorar a largo plazo los recursos forestales". La "mejora a largo plazo" veda la consideración aislada de las distintas ayudas por lo que gastos y primas de mantenimiento y compensatoria deben conceptuarse a efectos del cumplimiento como un todo, pues, en caso contrario, no se lograría el fin último. Observamos que la prima de mantenimiento podrá sumarse pero se exige inequívocamente "el mantenimiento de las nuevas plantaciones". No basta con plantar (acto inmediato) sino que es preciso mantener (acto futuro y de tracto sucesivo) para acreditar el cumplimiento exigido por la norma.

Procede, pues, la estimación del motivo.

La estimación del motivo del recurso obliga, conforme al art. 95.2. d) LJCA a resolver conforme a las pretensiones del debate.

Y, por los razonamientos expuestos, procede la desestimación de la pretensión del demandante en instancia frente a la revocación de la subvención acordada por la administración.

A tenor art. 139 LJCA no procede efectuar imposición de costas de esta instancia, sin efectuar pronunciamiento alguno respecto a la de instancia.

Por lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey y por la potestad que nos confiere la Constitución,