STS, 31 de Enero de 2008

La sentencia recurrida contiene la parte dispositiva del siguiente tenor: "FALLAMOS.- « Que debemos desestimar y desestimamos el presente recurso nº 03/184/01, interpuesto por la representación de D. Jose Enrique, contra la resolución del Ministerio de Educación y Cultura, descrita en el primer fundamento de Derecho, que se confirma por ajustarse al ordenamiento jurídico.»

Notificada la anterior sentencia la representación procesal de D. Jose Enrique presentó escrito ante la Audiencia Nacional preparando el recurso de casación contra la misma. Por Providencia la Sala tuvo por preparado en tiempo y forma el recurso de casación, emplazando a las partes para que comparezcan ante el Tribunal Supremo.

Recibidas las actuaciones ante este Tribunal, la parte recurrente, se personó ante esta Sala y formuló escrito de interposición del recurso de casación, expresando los motivos en que se ampara, solicitando dicte sentencia en su día por la que se case y revoque aquella y se declare la responsabilidad de la Administración y se reconozca el derecho de mi mandante a ser resarcido de los daños y perjuicios que le han sido producidos, en los términos solicitados o en los que se determinen en ejecución de sentencia.

Teniendo por interpuesto y admitido el recurso de casación por esta Sala, se emplaza a la parte recurrida para que en el plazo de treinta días, formalice escrito de oposición.

Por la parte recurrida se presenta el escrito de oposición al recurso interpuesto, en el que tras impugnar los motivos del recurso de casación en virtud de las razones que estimó procedentes, terminó suplicando a la Sala se dicte sentencia por lo desestime.

Conclusas las actuaciones, para votación y fallo se señaló la audiencia el día CINCO DE FEBRERO DE DOS MIL OCHO, mediante providencia se suspendió el señalamiento por necesidades del servicio señalando la audiencia para el día VEINTINUEVE DE ENERO DE DOS MIL OCHO, en cuyo acto tuvo lugar, habiéndose observado las formalidades legales referentes al procedimiento.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. José Manuel Sieira Míguez

Se interpone este recurso de casación contra la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, de 4 de febrero de 2003, que resuelve, desestimándolo, el recurso contencioso interpuesto por la representación procesal de D. Jose Enrique, contra desestimación primero presunta y después expresa, por el Ministerio de Educación y Cultura, de solicitud de indemnización en concepto de responsabilidad patrimonial de la Administración, por daños y perjuicios derivados de ilegal denegación de homologación en España del título de Médico Especialista en Cirugía Cardiovascular expedido por la Universidad del Salvador (República Argentina).

El Tribunal "a quo" desestima su pretensión con la siguiente argumentación contenida en el fundamento de derecho tercero de dicha sentencia : «En el presente caso no cabe apreciar que las dilaciones en el tiempo de la resolución administrativa sean determinantes, como se pretende, de los perjuicios que se invocan. Ello, en primer lugar por encontrarnos ante un procedimiento de homologación de Título de Especialidad Médica obtenido en el extranjero pormenorizadamente regulado por el Real Decreto 86/1987 de 16 de enero, sobre homologación de Títulos extranjeros de educación Superior y la Orden de 9 de febrero de 1987 y Orden de 5 de junio de 1992 disposiciones todas que obligan a la Administración y a los solicitantes, tramitación que conlleva una duración temporal que culmina en el acuerdo resolutorio, que fué impugnado por el recurrente ante la Jurisdicción contencioso-administrativa y sus Órganos de esta Audiencia Nacional lo que incrementó la duración temporal en la obtención de la resolución pretendida.

Requerimiento jurisdiccional que en el presente caso no fué remedio a un arbitrario actuar de la Administración dado que en materia de Homologación de Título de Especialidades médicas y extranjeras han existido durante algún tiempo resoluciones y de distinto contenido, lo que obedeció, fundamentalmente a la interpretación jurisprudencial sobre la aplicación directa de los Convenios bilaterales de cooperación cultural que contienen cláusulas sobre homologación de títulos, como la del mencionado Convenio Hispano Argentino de 23 de Diciembre de 1971 ; sin embargo, a partir de 1996 la jurisprudencia del Tribunal Supremo es uniforme en el sentido de considerar necesario, en todo caso, la realización del juicio de equivalencia entre los estudios cursados por el solicitante y los correspondientes españoles con los que se pretende la homologación (por ejemplo sentencia de 4 de junio de 2.002 que cita otras de 2 de diciembre de 1996, 30 de mayo y 24 de noviembre de 1997, 15 de junio y 20 de diciembre de 2.000 y 16 de Octubre de 2.001 ); en este mismo sentido cabe mencionar el reciente Canje de Notas entre los Gobiernos español y argentino (BOE 15 de agosto de 2002), en el que se modifica la redacción del art. 2 del Convenio, y se precisa que la homologación habrá de hacerse comparando el contenido de los respectivos estudios realizados para alcanzar el título, lo que viene a confirmar el criterio jurisprudencial mencionado; fruto de esa comparación, en la que resulta decisivo el informe del órgano técnico a quien se encomienda su realización, y puede suceder que se acceda a la homologación, que se condicione a la superación de una prueba de conjunto o de un período de práctica profesional o que se deniegue, como ocurrió en la Resolución recurrida por el demandante condicionada a la superación de prueba de conjunto. Actuaciones que supusieron para su tramitación un lapso temporal conforme a la Ordenación procedimental. Circunstancias todas que conducen a concluir la falta en el supuesto enjuiciado del requisito de causalidad tal como se configura en reciente doctrina jurisprudencial al afirmarse que el concepto de relación causal se resiste a ser definido apriorísticamente con carácter general, y se reduce a fijar qué hecho o condición puede ser considerado como relevante por sí mismo para producir el resultado final como pesupuesto o "conditio sine qua non" esto es, como acto o hecho sin el cual es inconcebilble que otro hecho o evento se considere consecuencia o efecto del precedente, aunque es necesario además que resulte normalmente idóneo para determinar el concreto evento o resultado teniendo en consideración todas las circunstancias del caso conforme a la Sentencia del Tribunal Supremo de 6 de marzo de 2001 (Arz 1377/01 ).

A lo anterior ha de añadirse en relación con lo argumentado en la demanda, que no resulta debidamente acreditado la causación del daño que se invoca, tanto material como moral. En efecto el recurrente parte del presupuesto de hacer coincidir la obtención del Título de Especialista y el acceso a un puesto de trabajo y la consiguiente percepción de ingresos. Presupuesto argumental que no se ha visto confirmado, dado que el recurrente considera que su exclusión del concurso de acceso a una plaza en el Hospital Miguel Servet de Zaragoza, por no poseer la titulación requerida es la causa determinante de los perjuicios que invoca, pareciendo olvidar que ello solo le ofrecía una expectativa pero en modo alguno una adjudicación de la plaza, pues tras la celebración del proceso selectivo en concurrencia con varios candidatos, le fué adjudicada a uno de ellos, acontecer que igual pudo suceder de haber, también, él concurrido, de ello resulta su equivoco presupuesto, tal como se razona en la Resolución recurrida. »

Por la representación procesal del recurrente, D. Jose Enrique se articulan dos motivos de casación contra la referida sentencia, al amparo del apartado d) de la Ley Jurisdiccional.

En el primer motivo de casación, al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley Jurisdiccional, se denuncia que la sentencia recurrida incurre en infracción del artículo 106.2 de la Constitución, en relación con los artículos 139.1 y 141 y concordantes de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, al argumentar que no existe nexo causal entre la actuación de la Administración y los daños y perjuicios ocasionados al recurrente y al considerar que no resulta debidamente acreditada la producción del daño material y moral que se invoca, que considera meras expectativas, pues, según razona el recurrente concurren todos los elementos precisos, de acuerdo con aquellos preceptos, para apreciar la responsabilidad de la Administración, refiriéndose en especial a la sentencia de la Audiencia Nacional, de 4 de diciembre de 1999, que declaró contraria a Derecho y nula la desestimación presunta de su solicitud, reconociendo el derecho del recurrente a la homologación del título obtenido en la Universidad del Salvador (República Argentina) con el Título español de Especialista en cirugía Cardiovascular y a los documentos aportados en prueba de la realidad de los daños que, según sostiene, le fueron causados.

El presente motivo no puede prosperar.

La simple anulación de la resolución, primero presunta y luego expresa, que deniega la homologación administrativa - declarada contraria al ordenamiento jurídico por la Sentencia de la Audiencia Nacional de 4 de diciembre de 1999 - no genera sin mas, como parece pretender el recurrente, derecho a indemnización. Así resultaba del artículo 40.2 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado y resulta, ahora, del artículo 142.4 de la Ley 30/1992, sobre el Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, en cuanto declara que " la anulación en vía administrativa o por el orden jurisdiccional contencioso- administrativo de los actos o disposiciones administrativas no presupone derecho a la indemnización, teniéndolo también así declarado la doctrina jurisprudencial de este Tribunal Supremo, entre otras en sentencias de 5 de febrero de 1996, 4 de noviembre de 1997, 11 de marzo de 1999, 28 de junio de 1999, 13 de enero de 2000 y 12 de julio de 2001.

La doctrina establecida en las citadas sentencias se fija en los siguientes términos: «Entrando en el análisis de los preceptos citados y más concretamente del artículo 40.2 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado, ha de recordarse que el precepto en cuestión dispone que "la simple anulación en vía administrativa o por los Tribunales Contenciosos de las resoluciones administrativas no presupone derecho a indemnización". El precepto que acabamos de transcribir sólo puede ser entendido en el sentido de que la obligación de indemnizar no es consecuencia obligada de la simple anulación de las resoluciones administrativas, sin que ello suponga obstáculo para que tal derecho a ser indemnizado pueda ser reconocido cuando se cumplan los restantes requisitos del artículo 40 a que nos referiremos, a saber, daño efectivo individualizado y evaluable económicamente, nexo causal entre el actuar de la administración y el resultado dañoso y lesión antijurídica en el sentido de ausencia de deber jurídico del administrado de soportar el resultado lesivo. Por ello no cabe interpretar el precepto que nos ocupa con tesis maximalistas de uno y otro sentido, como si dijera que de la anulación de una resolución administrativa no cabe nunca derivar responsabilidad patrimonial de la Administración, ni tampoco cabe afirmar que siempre se producirá tal responsabilidad. Como recoge la memoria del Consejo de Estado del año 1990, "el artículo 40 que examinamos sólo dice que "no presupone", es decir, que no se da por supuesto el derecho a la indemnización, lo que implica tanto como dejar abierta la posibilidad de que, no siendo presupuesto, sea o no supuesto del que se sigan efectos indemnizatorios si concurren los requisitos establecidos legalmente", requisitos a los que antes nos hemos referido.

Lo hasta aquí señalado resulta conforme con la línea marcada por la sentencia de este Tribunal en Sentencia de fecha 20 de Febrero de 1989 que, afirmando la tesis de que la responsabilidad del artículo 40 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado es una responsabilidad objetiva que no precisa en consecuencia de un actuar culposo o negligente del agente, expresamente rechaza la tesis de lo que se ha denominado "margen de tolerancia", rechazo que reiteramos por las razones expuestas en la citada sentencia en el sentido de que tal tesis, que pudiere ser aplicada en casos extremos, pugna con la declaración constitucional del artículo 106 que reconoce a los ciudadanos, en los términos establecidos en la Ley, el derecho a ser indemnizados por toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes o derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos; ello porque, como continúa diciendo la sentencia de referencia, en todos los procesos se discute con más o menos fundamento para la oposición y de esta forma se constituiría en excepción lo que viene establecido como norma general, de tal manera que si bien la mera anulación de resoluciones administrativas no presupone el derecho a la indemnización en el sentido que anteriormente señalábamos de darlo por supuesto, sí puede ser supuesto de tal indemnización en aquellos casos en que tal anulación produjo unos perjuicios, individualizados y evaluables económicamente, que el ciudadano no viene obligado a soportar, no siendo, por tanto, el aspecto subjetivo del actuar antijurídico de la Administración el que debe exigirse para sostener el derecho a la indemnización, sino el objetivo de la ilegalidad del perjuicio, en el sentido de que el ciudadano no tenga el deber jurídico de soportarlo, ya que en tal caso desaparecería la antijuricidad de la lesión al existir causas de justificación en el productor del daño, esto es en el actuar de la Administración.

De lo hasta aquí dicho ha de concluirse el carácter objetivo de la responsabilidad de la Administración como consecuencia de la anulación de resoluciones administrativas tanto en vía jurisdiccional como en vía administrativa, siempre y cuando concurran los requisitos para ello, ya que el artículo 40 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado, como vimos, no establece un principio de exoneración de la responsabilidad de la Administración en los supuestos de anulación de resoluciones administrativas, sino que afirma la posibilidad de que tal anulación sea presupuesto inicial u originador para que tal responsabilidad pueda nacer siempre y cuando se den los restantes requisitos exigidos con carácter general para que opere el instituto de la responsabilidad patrimonial de la Administración, requisitos cuya concurrencia, si se quiere, ha de ser examinada con mayor rigor en los supuestos de anulación de actos o resoluciones que en los de mero funcionamiento de los servicios públicos, en cuanto que estos en su normal actuar participan directamente en la creación de riesgo de producción de resultado lesivo; quizás por ello el legislador efectúa una específica mención a los supuestos de anulación de actos o resoluciones administrativas tratando así de establecer una diferencia entre los supuestos de daño derivado del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos y aquellos otros en los que el daño evaluable e individualizado derive de la anulación de un acto administrativo, sin alterar por ello un ápice el carácter objetivo de dicha responsabilidad en uno y otro supuesto siempre que exista nexo causal entre el actuar de la Administración y el resultado dañoso producido, no concurriendo en el particular el deber jurídico de soportar el daño ya que en este caso desaparecería el carácter antijurídico de la lesión.

Avanzando en esta línea argumental, en principio parece claro que los efectos de daño evaluable e individualizado y nexo causal entre el actuar de la Administración y el resultado producido no ofrecen mayores peculiaridades en unos y otros supuestos, funcionamiento de servicios públicos y anulación de resoluciones administrativas, ya que la realidad del daño es un hecho objetivo invariable en ambos supuestos y la determinación de concurrencia de relación de causalidad responde a un proceso de razonamiento lógico-jurídico sujeto a los mismos criterios valorativos; en consecuencia el matiz diferencial, de existir, hemos de encontrarlo a la hora de efectuar el análisis valorativo de la concurrencia del tercero de los requisitos, antijuricidad de la lesión, o lo que es lo mismo la ausencia de deber jurídico del ciudadano de soportar el daño producido, lo que nos permite abandonar el debate sobre la conducta de la Administración y trasladarlo al resultado, a la antijuricidad de la lesión, atendiendo a las peculiaridades del caso concreto y sin introducir, por tanto, el requisito de culpa o negligencia en la actuación jurídica de la Administración.

El deber jurídico de soportar el daño en principio parece que únicamente podría derivarse de la concurrencia de un título que determine o imponga jurídicamente el perjuicio contemplado, tal sería la existencia de un contrato previo, el cumplimiento de una obligación legal o reglamentaria siempre que de esta se derivasen cargas generales, o la ejecución administrativa o judicial de una resolución firme de tal naturaleza; esto que desde la perspectiva del funcionamiento de los servicios públicos aparece relativamente claro en su interpretación, se complica a la hora de trasladarlo a los supuestos de anulación de resoluciones administrativas.

En los supuestos de ejercicio de potestades discrecionales por la Administración, el legislador ha querido que esta actúe libremente dentro de unos márgenes de apreciación con la sola exigencia de que se respeten los aspectos reglados que puedan existir, de tal manera que el actuar de la Administración no se convierta en arbitrariedad al estar esta rechazada por el artículo 9.3 de la Constitución. En estos supuestos parece que no existiría duda de que siempre que el actuar de la Administración se mantuviese en unos márgenes de apreciación no solo razonados sino razonables debería entenderse que no podría hablarse de existencia de lesión antijurídica, dado que el particular vendría obligado por la norma que otorga tales potestades discrecionales a soportar las consecuencias derivadas de su ejercicio siempre que este se llevase a cabo en los términos antedichos; estaríamos pues ante un supuesto en el que existiría una obligación de soportar el posible resultado lesivo.

El tema, sin embargo, no se agota en los supuestos de ejercicio de potestades discrecionales dentro de los parámetros que exige el artículo 9.3 de la Constitución, sino que ha de extenderse a aquellos supuestos, asimilables a estos, en que en la aplicación por la Administración de la norma jurídica al caso concreto no haya de atender solo a datos objetivos determinantes de la preexistencia o no del derecho en la esfera del administrado, sino que la norma antes de ser aplicada ha de integrarse mediante la apreciación, necesariamente subjetivada, por parte de la Administración llamada a aplicarla, de conceptos indeterminados determinantes del sentido de la resolución. En tales supuestos es necesario reconocer un determinado margen de apreciación a la Administración que, en tanto en cuanto se ejercite dentro de márgenes razonados y razonables conforme a los criterios orientadores de la jurisprudencia y con absoluto respeto a los aspectos reglados que pudieran concurrir, haría desaparecer el carácter antijurídico de la lesión y por tanto faltaría uno de los requisitos exigidos con carácter general para que pueda operar el instituto de la responsabilidad patrimonial de la Administración. Ello es así porque el derecho de los particulares a que la Administración resuelva sobre sus pretensiones, en los supuestos en que para ello haya de valorar conceptos indeterminados o la norma legal o reglamentaria remita a criterios valorativos para cuya determinación exista un cierto margen de apreciación, aun cuando tal apreciación haya de efectuarse dentro de los márgenes que han quedado expuestos, conlleva el deber del administrado de soportar las consecuencias de esa valoración siempre que se efectúe en la forma anteriormente descrita. Lo contrario podría incluso generar graves perjuicios al interés general al demorar el actuar de la Administración ante la permanente duda sobre la legalidad de sus resoluciones.

Lo hasta aquí razonado permite que en la valoración del caso concreto, función que necesariamente han de efectuar los Tribunales para poder dar una respuesta acorde a los intereses de la justicia en consonancia con las peculiaridades que concurran en cada supuesto sometido a su decisión, puedan operar, para la determinación de la concurrencia del requisito de antijuricidad de la lesión que se examina, datos de especial relevancia cual sería la alteración o no de la situación jurídica en que el perjudicado estuviera antes de producirse la resolución anulada o su ejecución, ya que no puede afirmarse que se produzca tal alteración cuando la preexistencia del derecho no puede sostenerse al estar condicionado a la valoración, con un margen de apreciación subjetivo, por la Administración de un concepto en si mismo indeterminado.»

Trasplantando al caso concreto lo hasta aquí señalado no podemos olvidar que la Sala de instancia afirma respecto a la concurrencia del elemento del daño, cuyo examen es previo a la valoración acerca de la existencia o inexistencia del nexo causal, que «no resulta debidamente acreditado la causación del daño que se invoca, tanto material como moral. En efecto el recurrente parte del presupuesto de hacer coincidir la obtención del título de Especialista y el acceso a un puesto de trabajo y la consiguiente percepción de ingresos. Presupuesto argumental que no se ha visto confirmado dado que el recurrente considera que su exclusión del concurso de acceso a una plaza en el Hospital Miguel Servet de Zaragoza por no poseer la titulación requerida es la causa determinante de los perjuicios que invoca, pareciendo olvidar que ello solo ofrecía una expectativa pero en modo alguno una adjudicación de la plaza, pues tras la celebración del proceso selectivo en concurrencia con varios candidatos le fue adjudicada a uno de ellos, acontecer que igual pudo suceder de haber, también, él concurrido, de ello resulta su equívoco presupuesto, tal como se razona en la resolución recurrida».

La impugnación de esta apreciación y consiguientemente el motivo de casación en que la misma se cuestiona, debe ser desestimado, pues la técnica casacional aleja de este recurso la apreciación de los hechos debatidos y la valoración de la prueba efectuada por el Tribunal de instancia para declarar aquellos probados, salvo que se alegue, como motivo, que aquél incurrió al hacerlo en infracción de normas o jurisprudencia reguladoras de una concreta y determinada prueba, o cuando se impugne dicha valoración por ser irracional, arbitraria o ilógica, lo que en este caso no se aduce.

Ha sido pues la inexistencia de acreditación de la efectividad del daño, exigida por el artículo 139.2 de la Ley 30/1992, la determinante del rechazo de la pretensión de responsabilidad de la Administración.

Con ello la Sala de instancia no ha hecho sino aplicar la doctrina de esta Sala conforme a la cual, si bien es verdad que pueden resultar indemnizables tanto los conceptos de lucro cesante como los del daño emergente, partiendo del principio contenido en los artículos 1106 del Código Civil, 115 de la Ley de Expropiación Forzosa y de reiterada jurisprudencia del Tribunal Supremo, es lo cierto también que, para que el perjuicio pueda ser indemnizable, los daños han de ser reales y efectivos y ha de acreditarse su existencia, cosa que el recurrente no ha hecho.

Olvida el recurrente que, como hemos dicho en Sentencia de 22 de enero 1997, la prueba de las ganancias dejadas de obtener ha de ser rigurosa sin que puedan admitirse aquellas que sean dudosas y contingentes, lo que excluye los meros "sueños de ganancias" como hemos declarado en Sentencia de 15 de octubre de 1986, ya que no cabe que a través del concepto de lucro cesante y del daño emergente se produzca un enriquecimiento injusto como declara la Sentencia de 10 de febrero de 1998.

En el segundo motivo de casación, invocado al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley Jurisdiccional, se denuncia infracción del artículo 9.3 CE en cuanto la sentencia desestima la reclamación formulada invocando una ulterior tendencia jurisprudencial (iniciada a partir de diciembre de 1996 ) en relación a la homologación de títulos de educación superior lo que considera injusto y contrario a los principios garantizados en el artículo 9.3 CE (entre otros los de seguridad jurídica y confianza). Aduce que la citada sentencia pretende legitimar o justificar la conducta de la Administración cuando denegó la homologación con base en esa posterior y contradictoria Jurisprudencia, pasando por encima del fallo judicial que estimó la demanda y declaró antijurídica tal denegación.

El motivo carece manifiestamente de fundamento. La sentencia recurrida difícilmente puede infringir los mencionados principios de seguridad jurídica y confianza toda vez que la jurisprudencia que toma en cuenta refleja el criterio jurisprudencial vigente al tiempo de su dictado, que es el mismo que estaba vigente, no sólo al dictarse la resolución de 16 de julio de 2001, desestimatoria de la solicitud de indemnización_ que es la única que es objeto de fiscalización en este recurso- sino incluso al dictarse Resolución de Secretaria de Estado de Universidades, de 30 de abril de 1999, por la que se acordó dejar en suspenso la resolución del expediente hasta que se acreditara la superación de la prueba teórico práctica, fecha en que aquel criterio jurisprudencial ya estaba plenamente consolidado.

De hecho ese cambio de criterio se inicia con la sentencia de 2 de diciembre de 1996 y el recurrente que no deduce su solicitud de homologación hasta el 27 de diciembre de 1996, no puede pretender ampararse en los principios que consagra el citado precepto constitucional para evitar la aplicación de un cambio de criterio jurisprudencial que, no solo en la fecha del dictado de la sentencia que aquí se recurre sino, incluso en la fecha en que se dicta la resolución administrativa de que traen causa todas estas actuaciones, ya se había consolidado, por lo que la denuncia de infracción de los principios de confianza y seguridad se revela como manifiestamente carente de fundamento.

La desestimación del recurso conlleva, en aplicación de lo dispuesto en el artículo 139 de la Ley de la Jurisdicción, la condena en costas a la parte recurrente, con el límite, en lo que se refiere a los honorarios del Letrado de la parte recurrida, de la cantidad de 600 €.

Vistos los preceptos citados y demás de general aplicación.