STS, 12 de Marzo de 2008

"Grupo Correo Media Trader, S.L." interpuso ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional el recurso contencioso-administrativo número 619/2003 contra la resolución de la Dirección General para el Desarrollo de la Sociedad de la Información, por delegación del Secretario de Estado de Telecomunicaciones y para la Sociedad de la Información, Ministerio de Ciencia y Tecnología, de fecha 26 de febrero de 2003, que acordó "la revocación de anticipo reembolsable concedido de 574.567,57 euros para el año 2001, para realizar el proyecto citado [Proyecto 'Herramientas para la Gestión de Contenidos Digitales Multimedia (Referencia FIT-150200-2001-255)], debiendo proceder la empresa indicada al reintegro de la cantidad percibida y de los intereses de demora exigidos desde el momento del pago del anticipo reembolsable en los términos previstos en el artículo 81.9 del Texto Refundido de la Ley General Presupuestaria, redactado según la Ley 31/1990 ".

En su escrito de demanda, de 14 de noviembre de 2003, alegó los hechos y fundamentos de Derecho que consideró oportunos y suplicó se dictase sentencia "declarándola no ajustada a Derecho e improcedente el reintegro del citado anticipo reembolsable, devolución de los avales prestados y gastos inherentes de los mismos, con expresa condena en costas a la parte demandada".

El Abogado del Estado contestó a la demanda por escrito de 14 de junio de 2004, en el que alegó los hechos y fundamentación jurídica que estimó pertinentes y suplicó a la Sala dictase sentencia "por la que se desestime el recurso en todos sus extremos".

No habiéndose recibido el pleito a prueba y evacuado el trámite de conclusiones por las representaciones de ambas partes, la Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Tercera, de la Audiencia Nacional dictó sentencia con fecha 3 de marzo de 2005, cuya parte dispositiva es como sigue: "FALLAMOS: Desestimar el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación procesal de Grupo Correo Media Trader, S.L. contra la resolución del Ministerio de Ciencia y Tecnología de fecha 25-7-2003 a que las presentes actuaciones se contraen, y confirmar la resolución impugnada por su conformidad a Derecho. Sin imposición de costas".

Con fecha "Grupo Correo Media Trader, S.L." interpuso ante esta Sala el presente recurso de casación número 2618/2005 contra la citada sentencia, al amparo de los siguientes motivos:

al amparo del artículo 88.1.c) y d) de la Ley Jurisdiccional, "en cuanto a la vulneración sobre la tipificación e interpretación de lo dispuesto en el art. 82 de la antigua Ley General Presupuestaria de aplicación al presente supuesto".

al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley Jurisdiccional, "por cuanto la sentencia ha obviado todos los fundamentos de derecho invocados por esta parte en cuanto al fondo del asunto".

El Abogado del Estado presentó escrito de oposición al recurso y suplicó su desestimación con imposición de las costas a la parte recurrente.

Por providencia de 23 de noviembre de 2007 se nombró Ponente al Excmo. Sr. Magistrado D. Manuel Campos Sánchez-Bordona y se señaló para su Votación y Fallo el día 4 de marzo de 2008, en que ha tenido lugar.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Manuel Campos Sánchez-Bordona, Magistrado de la Sala

La sentencia que es objeto de este recurso de casación, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional con fecha 3 de marzo de 2005, desestimó el recurso contencioso- administrativo interpuesto por "Grupo Correo Media Trader, S.L." contra la resolución de 26 de febrero de 2003 del Secretario de Estado de Telecomunicaciones y para la Sociedad de la Información, del Ministerio de Ciencia y Tecnología, recaída en el expediente FIT-150200-2001-255 (proyecto de inversión denominado "Herramientas para la Gestión de Contenidos Digitales Multimedia").

La Administración exigió a la empresa, beneficiaria de un anticipo reembolsable de 574.567,57 euros, que devolviera dicha cantidad al no haber aportado en el momento oportuno los documentos justificativos de la inversión proyectada, para cuya realización se le había entregado la ayuda pública.

La concesión del anticipo reembolsable, acordada en la resolución de 19 de diciembre de 2001, quedó subordinada al cumplimiento de una serie de condiciones formales y materiales a las que ulteriormente haremos referencia. La empresa beneficiaria del anticipo debía en principio reembolsarlo, según el calendario de amortización previsto en aquella resolución, en un plazo de siete años (con un período de carencia de dos años) a un tipo de interés de cero puntos.

La sentencia de instancia, tras afirmar que la obligación de reintegro de la cantidad percibida (más los intereses de demora desde el momento del pago del anticipo reembolsable) se basó en "el incumplimiento de los plazos establecidos para presentar los justificantes", expuso el marco normativo al amparo del cual fue concedido el anticipo y las circunstancias temporales que concurrieron en el caso, haciéndolo en los siguientes términos:

La convocatoria de la ayuda revocada tuvo lugar por Resolución de 5 de abril de 2001, de la Secretaría de Estado de Política Científica y Tecnológica, por la que se efectúa la convocatoria del año 2001 para la concesión de las ayudas del Programa Nacional de Espacio del Programa de Fomento de la Investigación Técnica (PROFIT), incluido en el Plan Nacional de Investigación Científica, Desarrollo e Innovación Tecnológica (2000-2003)- (BOE 6-4-2001).

En lo no previsto en dicha resolución eran de aplicación la Orden de 7 de marzo de 2000 y su modificación mediante Orden de 13 de junio de 2000 y 23 de marzo de 2001, la sección 4ª del capítulo I del título II del texto refundido de la Ley General Presupuestaria, aprobado por el Real Decreto Legislativo 1091/1988, de 23 de septiembre, y el Reglamento del procedimiento para la concesión de subvenciones públicas, aprobado por Real Decreto 2225/1993, de 17 de diciembre.

En concreto la Orden de 7 de marzo de 2000 por la que se regulan las bases, el régimen de ayudas y la gestión del Programa de Fomento de la Investigación Técnica (PROFIT), incluido en el Plan Nacional de Investigación Científica, Desarrollo e Innovación Tecnológica (2000-2003), en su art. 75 disponía que: 'El incumplimiento de los requisitos establecidos en la presente Orden y demás normas aplicables, así como las cuestiones que, en su caso, se establezcan en la correspondiente resolución de concesión, dará lugar, total o parcialmente, previo el oportuno expediente de incumplimiento, a la cancelación de la misma y a la obligación de reintegrar las ayudas y los intereses legales correspondientes, conforme a lo dispuesto en el art. 81.9 del texto refundido de la Ley General Presupuestaria. Por otra parte, será de aplicación lo previsto en el art. 82 de la citada Ley, si concurriesen los supuestos de infracciones administrativas en materia de subvenciones y ayudas públicas.'

Sancionándose en el referido punto 9 del artículo 81 de la LGP, con el reintegro de las cantidades percibidas, los supuestos de incumplimientos de la obligación de justificación, de incumplimientos de la finalidad para la que la subvención fue concedida, o incumplimiento de las condiciones impuestas a las entidades colaboradoras o beneficiarios con motivo de la concesión de la subvención, estableciéndose en el artículo 82, como caso de infracción administrativa, el incumplimiento por razones imputables al beneficiario, de las obligaciones asumidas como consecuencia de la concesión de la subvención.

Así el art. 73 de la mentada OM de 7-3-2000 en cuanto a la justificación de la realización del proyecto o actuación, determinaba la obligación ('deberán') de su justificación antes del 30 de abril del año inmediato posterior, mediante la entrega de la documentación al órgano competente para el seguimiento de la realización del proyecto o actuación. Dicha documentación será la referida en el párrafo 3.e) del art. 70. La fecha referida constituía también el límite temporal para la realización de los pagos en firme de los gastos. Esta obligación de justificación, además, se desarrollaba en su contenido íntegro en el punto segundo a) de la Resolución de 19-12-2001 por la que se concedía la concreta ayuda que nos ocupa. Por ello tal obligación en cuanto a su contenido, de fondo y forma, y en cuanto a las consecuencias de su incumplimiento fue voluntariamente asumida por la recurrente y estaba claramente determinada no sólo en las normas reguladoras de las ayudas PROFIT sino también en la propia resolución de concesión de la misma por lo que no puede alegarse su desconocimiento y menos aun en una entidad como la recurrente, con la base de apoyo técnico-jurídico que se le presupone y que ya de por si estaba presente en la previa solicitud de la ayuda.

Por tanto, en el caso de autos el plazo para presentar la documentación justificativa del gasto concluía el 30-4-2002, no presentándose esta hasta el 23-12-2002, casi ocho meses después.

Fijadas estas premisas, el tribunal de instancia dio respuesta a las alegaciones de la demanda que previamente había sintetizado del siguiente modo:

Por la recurrente se sostiene que por su parte se llevó a efecto el desarrollo y ejecución del Proyecto presentado, con cumplimiento de los objetivos y finalidades de la convocatoria de ayudas, pero reconoce que existió un error administrativo en cuanto a la presentación de la documentación justificativa, error que entiende no ser sustancial y por tanto subsanable, y que subsanó de parte sin requerimiento de la Administración actuante. Entiende la recurrente que se vulnera la proporcionalidad si se aplica la misma sanción al beneficiario que ha incumplido la finalidad de las ayudas con el que ha incumplido la presentación en plazo de la documentación justificativa.

La decisión desestimatoria de la Sala de instancia se basó en las siguientes razones:

"[...] El constatado incumplimiento de los plazos de justificación establecidos en el marco de las condiciones impuestas en la concesión de la ayuda lleva a la revocación de la ayuda y reintegro, por lo que la resolución recurrida se limita a dar debido cumplimiento a los preceptos 81.9 y 82 del Texto Refundido de la Ley General Presupuestaria.

[...] Estamos ante medidas que utiliza la Administración Pública para fomentar la actividad de los particulares hacia fines considerados de interés general, comprendiendo el concepto toda clase de favorecimiento mediante la concesión de estímulos económicos, ya signifiquen éstos una pérdida de ingresos para la Administración a través de las exenciones y desgravaciones fiscales, ya, un desembolso inmediato de dinero público destinado a dicha función de fomento o promoción. Entiende la Sala que en materia de subvenciones y ayudas públicas el claro interés social subyacente (no olvidemos que estamos ante la canalización de fondos públicos que suponen beneficios que entrañan distorsiones en el mercado) impone un control escrupuloso, de tal manera que en la subvención o ayuda concedida de forma condicionada al cumplimiento de determinadas condiciones, de fondo y forma, se impone controlar que se hayan cumplido íntegramente los condicionantes.

La concreta exigencia de justificación del gasto es esencial en toda actuación administrativa de fomento, en atención a la naturaleza pública de los caudales con la que se realiza, y por tanto los plazos de justificación vienen impuestos por una imperiosa disciplina presupuestaria, y por posibilitar el correcto cumplimiento por parte de la Administración de la obligación que le incumbe en el control del cumplimiento por parte del beneficiario de las finalidades de fomento perseguidas, sin que en este caso el cumplimiento manifiestamente tardío en lo temporal pueda avalarse por una causa razonable y justificada pues la recurrente no ha concretado en qué consiste 'el error administrativo' que por su parte le llevó a ello, sustrayendo con ello la posible valoración de tal circunstancia por la Sala."

Tras reproducir las consideraciones generales sobre la naturaleza modal de las subvenciones que contiene la sentencia de esta Sala del Tribunal Supremo de 20 de mayo de 2003 (recurso número 5546/1998 ), la de instancia resolvió desestimar "íntegramente" la demanda.

El primer motivo de casación se formula de modo inadecuado. La recurrente lo deduce indistintamente "al amparo del artículo 88.1.c) y d) de la Ley Jurisdiccional ", lo que no es correcto en términos procesales pues el análisis de los posibles quebrantamientos de las formas esenciales del juicio (artículo 88.1.c) ha de recibir un tratamiento separado y diferenciado del que corresponde a las infracciones sustantivas del ordenamiento jurídico (artículo 88.1.d).

En todo caso, el examen del contenido material del motivo revela que, pese a su encabezamiento, se articula sobre la base exclusiva del artículo 88.1.d) de la Ley Jurisdiccional en la medida en que la única vulneración que denuncia es la correspondiente a "lo dispuesto en el art. 82 de la antigua Ley General Presupuestaria de aplicación al presente supuesto", precepto a cuya cita suma la parte recurrente, en el desarrollo argumental del motivo, la del artículo 81.9 de la misma Ley General Presupuestaria. La tesis central del motivo consiste en mantener que el texto legal "no tipifica o sanciona la justificación fuera de plazo sino la falta de justificación del empleo dado a los fondos públicos (cuestión sustancial)".

Dicha tesis, expresada en los términos que acabamos de recoger, no puede ser compartida. Esta Sala ha sentado una doctrina ya consolidada en cuanto a la exigencia del cumplimiento de las condiciones impuestas a los beneficiarios de subvenciones (en este caso se trata de un anticipo reintegrable que podemos considerar, a los efectos de lo que sigue, como una modalidad más de ayuda o "subvención" en sentido amplio, aunque no sea una entrega a fondo perdido sino más bien un préstamo a tipo de interés cero que ulteriormente debe ser reembolsado en las condiciones ya expuestas). Hemos mantenido de modo constante que quien pretende obtener en su provecho caudales públicos por la vía de la subvención debe guardar una conducta respetuosa con las obligaciones, materiales y formales, a cuyo cumplimiento se subordina la entrega de aquéllos.

El incumplimiento de las obligaciones de forma, aunque tengan un carácter instrumental, también puede determinar, en aplicación de los preceptos legales, o bien el decaimiento del derecho a obtener el beneficio o bien el deber de reintegrar su importe. Entre dichas obligaciones formales se encuentra, sin duda, la de justificar o acreditar ante la Administración que el beneficiario ha realizado las actuaciones (mantenimientos de fondos propios, inversión productiva, creación de puestos de trabajo, etcétera) a cuya ejecución venía subordinada la concesión del incentivo. La acreditación tiene un doble carácter que no debe ser confundido: ha de hacerse en tiempo y forma, por un lado, y con ella ha de demostrarse que el cumplimiento material de las exigencias impuestas se llevó a cabo dentro del tiempo previsto en la resolución individual de concesión del beneficio, por otro.

En principio, el incumplimiento de la obligación de justificar la realización de los compromisos asumidos puede determinar, insistimos, que la subvención acordada no sea finalmente entregada o que se exija su reintegro a quien la recibió. La doctrina constante de esta Sala a este respecto, que la de instancia refleja en la sentencia ahora impugnada, se basa en la interpretación de los preceptos legales reguladores de la materia, esto es, de la Ley General Presupuestaria de 1977 en sus sucesivas versiones o de algunas leyes específicas en materias de subvenciones, como la reguladora de los incentivos regionales. Doctrina que, por lo demás, queda refrendada ahora por el juego conjunto de los artículos 30.8 y 37 de la nueva Ley 38/2003, 17 de noviembre, General de Subvenciones.

Los artículos 81 y 82 del Texto Refundido de la precedente Ley General Presupuestaria, tras la reforma que en ellos introdujo la Ley 31/1990, de 27 de diciembre, regulan el régimen de las ayudas y subvenciones públicas exigiendo en todo caso el cumplimiento de los requisitos y condiciones que hubieran determinado la concesión o disfrute de la ayuda. A tenor, en concreto, del artículo 81.9 del texto refundido de la Ley procede el reintegro de las cantidades percibidas y la exigencia del interés de demora, entre otros casos, cuando se haya incumplido la obligación de justificación. El deber de reintegro por esta causa o modalidad de incumplimiento no tiene carácter punitivo o sancionador y resulta, en consecuencia, independiente del hecho de que la entidad beneficiaria haya incurrido en una infracción de las tipificadas en el artículo 82 de la propia Ley.

La obligación de justificación se incumple también, en principio, cuando, fijada una fecha límite para hacerlo, la beneficiaria de la ayuda pública no acredita en tiempo y forma el cumplimiento de las condiciones que le habían sido impuestas. Como ya hemos afirmado, la obligación de justificar la realización de los compromisos asumidos tiene unos componentes materiales y otros formales (entre ellos, los relativos al tiempo en que ha de hacerse la acreditación), todos los cuales integran el haz de deberes inherente a la propia obligación.

El motivo de casación se centra en el carácter sancionador de la orden de reintegro, en coherencia con lo cual se cita como infringido el artículo 82 del texto refundido de la Ley General Presupuestaria. Ya hemos afirmado, sin embargo, que la exigencia del reintegro debida al incumplimiento de condiciones no tiene aquel carácter punitivo y que su base legal se encuentra en el artículo 81.9 del citado texto refundido cuya interpretación, repetimos, permite imponerla, en principio, como respuesta al incumplimiento de la obligación de justificación, encuadrando en tal concepto la falta de acreditación temporánea del empleo dado a los fondos públicos.

Fijada en estos términos la doctrina aplicable, queda por analizar si en el caso de autos la exigencia de reintegro total del anticipo reembolsable fue proporcionada al incumplimiento de la obligación ya referida. Y sobre ello versa precisamente el siguiente motivo casacional.

El segundo y último motivo de casación se deduce al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley Jurisdiccional, no obstante lo cual en su encabezamiento la recurrente afirma que la Sala de instancia "ha obviado todos los fundamentos de derecho invocados por esta parte en cuanto al fondo del asunto". Si con ello quiere significar que la Sala ha dejado de dar respuesta a aquellos argumentos (obviar significa tanto como rehuir o evitar), el motivo vuelve a estar mal formulado en términos procesales pues denunciaría una incongruencia omisiva de la sentencia sólo impugnable sobre la base del artículo 88.1.c) de la referida Ley.

Entenderemos, sin embargo, en beneficio de la parte recurrente, que lo que realmente ha querido impugnar es el rechazo o desestimación -y no la mera omisión de respuesta- a los argumentos de la demanda. En concreto, aquella parte se refiere - reiterando en lo sustancial su contenido- a cuatro apartados de este escrito procesal.

1. En el primero afirma que había invocado "el régimen y principios rectores de la contratación administrativa, transcribiendo el Informe 31/00 de 10 de octubre de 2000, emitido por la Junta Consultiva de Contratación Administrativa, por la que se considera defecto subsanable la presentación extemporánea de la garantía provisional si ésta se hubiera constituido con anterioridad a la indicada fecha, y simplemente se hubiera omitido su presentación."

   La recurrente no cita, en concreto, ninguna norma como infringida y trata de extender indiscriminadamente las posibilidades de subsanación de defectos a cualquier incumplimiento extemporáneo de los plazos, lo que no es posible. Una cosa es que, presentada una solicitud de modo temporáneo, se observe en ella alguna omisión o defecto subsanable que pueda ser corregido, y otra distinta que la solicitud misma se presente de modo extemporáneo, vencido ya el plazo legal, en cuyo caso no cabe hablar propiamente de "subsanación del defecto".

   2. Invoca, en este mismo sentido, las normas reguladoras del tratamiento de la subsanación de defectos en la Ley Jurisdiccional, a cuyo efecto cita expresamente (en este caso sí) los artículos 45.3, 51 y 138 de ésta. La invocación de dichos preceptos no es procedente, sin embargo, pues los artículos citados sólo son aplicables a los trámites e incidencias que ocurran dentro del proceso contencioso-administrativo, no fuera de él. En ningún momento se ha aducido que la Sala de instancia haya dejado de permitir la subsanación de un defecto procesal a lo largo del presente proceso. Y, por lo demás, de nuevo hay que subrayar que las referidas normas no permiten confundir la subsanación de defectos con la rehabilitación de plazos fenecidos (salvo en el supuesto excepcional de los escritos presentados dentro del mismo día en que se notifique el auto de declaración de caducidad).

3. En los apartados tercero y cuarto del motivo que analizamos se refiere a la "no aplicación del principio de proporcionalidad", y ello desde una doble perspectiva: en cuanto vulneración del principio como tal, al "dar el mismo tratamiento al que incumple la presentación en plazo de una documentación administrativa, habiendo ejecutado el proyecto, que al que no cumple y no ejecuta el proyecto subvencionado"; y en cuanto "vulneración del derecho a la tutela judicial efectiva". Este último enfoque es claramente rechazable pues la tutela judicial se respeta cuando el tribunal, cumplidos todos los trámites procesales de modo adecuado, da una respuesta de fondo a las pretensiones de las partes, aunque sea desestimatoria.

   El tratamiento y las implicaciones del principio de proporcionalidad al caso de autos requiere, sin embargo, un análisis más detenido.

En nuestra sentencia de 6 de junio de 2007 (recurso número 8246/2004 ) hemos admitido la aplicación del referido principio a las decisiones administrativas en esta materia cuando concurrían circunstancias explicativas o justificativas del incumplimiento formal (de carácter temporal) que habían sido suficientemente alegadas y demostradas. Decíamos a este respecto lo siguiente:

"En todo caso, el principio de proporcionalidad (de matriz jurisprudencial y ahora ya inserto en la Ley 38/2003, 17 de noviembre, General de Subvenciones, inaplicable al caso de autos ratione temporis) permite emplear ciertos criterios de graduación de los posibles incumplimientos de las condiciones impuestas al conceder las subvenciones. Casos como el presente, caracterizados por las circunstancias que acabamos de describir, en los que no existe un incumplimiento absoluto de la obligación de justificación, pueden no ser tratados del mismo modo que estos últimos. Si se trata de una justificación ligeramente tardía, resulta indiscutible la realización efectiva y material -y dentro de su plazo propio- de las condiciones sustantivas y concurren las circunstancias excepcionales que ya hemos descrito, habrá que valorar la incidencia que aquella anomalía temporal supone en el conjunto de las relaciones Administración-beneficiario.

En casos tan singulares como el presente -cuya especificidad, insistimos, no permite extrapolar la misma conclusión a cualesquiera otros incumplimentos formales, ni siquiera de signo meramente temporal- es aplicable el criterio de proporcionalidad (con apelación adicional a la "equidad") que con acierto adopta la Sala de instancia y que ulteriormente corroboraría el artículo 37.2 de la vigente Ley General de Subvenciones antes citada: cuando el cumplimiento por los beneficiarios 'se aproxime de modo significativo al cumplimiento total y se acredite por éstos una actuación inequívocamente tendente a la satisfacción de sus compromisos' pueden no deducirse las consecuencias 'rigurosas' de pérdida de la subvención que auspicia el Abogado del Estado en su recurso."

La particularidad del caso ahora enjuiciado es que, como ya dijera el tribunal de instancia en la sentencia impugnada, "el cumplimiento manifiestamente tardío en lo temporal" no quedaba "avalado [...] por una causa razonable y justificada pues la recurrente no ha concretado en qué consiste 'el error administrativo' que por su parte le llevó a ello, sustrayendo con ello la posible valoración de tal circunstancia por la Sala."

A diferencia, pues, de lo sucedido en el supuesto resuelto por nuestra sentencia de 6 de junio de 2007, en el presente no se ha alegado ni probado que el incumplimiento del plazo de justificación (que fue de ocho meses) se debiera a alguna razón distinta de la mera falta de diligencia del beneficiario de la ayuda en la gestión de los fondos públicos que se le entregaron, ni que concurriesen circunstancias excepcionales explicativas de las razones de su actitud. En ningún momento, por lo demás, el interesado solicitó de la Administración -como podía haber hecho- la ampliación del plazo para presentar la justificación documental a que venía obligado.

En ausencia de cualquier explicación satisfactoria no podemos aplicar, sin más, el principio de proporcionalidad como obstáculo a la exigencia de reintegro pues ello equivaldría, en definitiva, a negar toda virtualidad a las exigencias de justificación en plazo del cumplimiento de las condiciones. Los beneficiarios de las ayudas podrían demorar a su voluntad el cumplimiento de esta obligación, en el convencimiento de que una eventual acreditación a posteriori vendría a "sanar" la omisión precedente. Y aun cuando, en efecto, aquel deber de justificación en plazo tenga una finalidad instrumental (esto es, la de acreditar el cumplimiento sustantivo del destino dado a la ayuda recibida, de modo que la Administración pueda verificarlo dentro de los plazos que, a su vez, rigen la actividad administrativa), su carácter instrumental, común a buen número de requisitos formales, no puede ser excusa, sin más, para dejarlo incumplido.

Debemos, pues, rechazar el segundo motivo y, con él, el recurso de casación en su conjunto, con la preceptiva condena en costas a la parte que lo ha sostenido, conforme prescribe el artículo 139.2 de la Ley Jurisdiccional.

Por lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad conferida por el pueblo español