STS, 9 de Julio de 2001

La Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León con sede en Valladolid dictó sentencia el 17 de noviembre de 1995, cuyo fallo dice:

Fallo. Declaramos la inadmisibilidad del presente recurso contencioso-administrativo por carecer de legitimación activa la Comunidad Autónoma demandante, sin hacer especial condena en las costas del mismo

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La sentencia se funda, en síntesis, en lo siguiente:

Se impugna el acuerdo de 12 de diciembre de 1991 de la Diputación Provincial de León sobre declaración de incompetencia en materia de asistencia psiquiátrica y la no obligación de financiar los gastos de hospitalización psiquiátrica y contra el acuerdo de dicha Diputación de 11 de marzo de 1992 que desestima el recurso de reposición.

Debe desestimarse la inadmisibilidad del recurso por interposición extemporánea en aplicación de los artículos 58.1 de la Ley de la Jurisdicción y 65.3 de la Ley de Bases del Régimen Local.

Hasta la Ley 30/1992 la Ley de la Jurisdicción establecía como requisito previo a la interposición del recurso contencioso- administrativo la interposición del recurso de reposición. La Diputación demandada resolvió expresamente el recurso de reposición. El plazo de 2 meses señalado por el artículo 58 de la Ley Jurisdiccional debe comenzar a computarse a partir de esta última resolución.

En cuanto a la excepción de falta de legitimación, a pesar de la redacción literal del artículo 65.1 de la Ley de Bases debe existir un interés para impugnar. La Administración del Estado y la de la Comunidad Autónoma se reparten el control sobre los actos locales en función de sus respectivas competencias. La legitimación se reduce a aquellos actos que por razón de la materia afectan al propio círculo de competencias. La legitimación de las Administraciones superiores no puede estar basada en un interés por la mera legalidad. Este planteamiento se deduce de la jurisprudencia. Así la sentencia del Tribunal Supremo de 5 de febrero de 1991.

La Comunidad Autónoma no puede impugnar un acuerdo que no afecta a sus competencias efectivas, porque la competencia en materia de sanidad no puede ejercitarse en tanto en cuanto no se hayan transferido los medios materiales y personales mediante los oportunos Reales Decretos de transferencias.

En el escrito de interposición del recurso de casación presentado por la representación procesal de la Comunidad de Castilla y León se formulan, en síntesis, los siguientes motivos de casación:

Motivo primero y único. Al amparo del artículo 95.1.4º de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa, por infracción de los artículos 65 de la Ley de Bases del Régimen Local y 28. a) de la Ley de la Jurisdicción.

La premisa de que la Comunidad Autónoma ha negado su propia competencia en la materia sanitaria es falsa, ya que en ningún momento se ha pretendido tal cosa, sino que se ha hablado constantemente del ejercicio de la competencia y no de la competencia en sí misma.

En la propia contestación a la demanda la Diputación Provincial lleva a cabo un examen de la competencia que en abstracto corresponde a la Comunidad.

Existen tres parámetros legales que la afirman: El artículo 148.1.21ª de la Constitución; el artículo 27.1 del Estatuto de Autonomía de la Comunidad Autónoma de Castilla y León; y la Ley Autonómica 1/1993, de 6 de abril, de Ordenación del Sistema Sanitario que, respetando la normativa básica de el Estado, constituida por la Ley 14/1982, de 25 de abril, General de Sanidad, asume las competencias en esta materia, organizando su propio sistema sanitario, con inclusión de la salud mental [exposición y motivos y artículos 4.2.3 y 8. h)].

Lo que se discutía en el proceso no era la competencia, sino su ejercicio en el momento concreto a que el pleito se refiere.

La Comunidad Autónoma ostenta competencia en materia sanitaria y posee interés legitimador a que se refiere el artículo 28 de la Ley de la Jurisdicción (sentencia del Tribunal Supremo de 21 de noviembre 1991).

En el caso enjuiciado concurre el interés legítimo al que se refiere el Tribunal Supremo. La Comunidad no podía hacerse cargo del ejercicio de la competencia en tanto no se transfirieran los medios personales y materiales que hasta ese momento estaban en posesión de la Diputación de León. Si se consentía el acuerdo impugnado, dejaría de prestarse asistencia psiquiátrica a los enfermos de la ciudad, sin que la Administración Autónoma pudiera hacerse cargo de ellas, a pesar de ser la competente, por carecer de los medios para ello.

Termina solicitando que se dicte sentencia por la que se case la impugnada y se reconozca legitimación activa a la Comunidad Autónoma de Castilla y León.

En el escrito de oposición al recurso de casación presentado por la representación procesal de la Diputación Provincial de León se formulan, en síntesis y entre otras, las siguientes alegaciones:

Nada dice en el escrito de interposición acerca de que una eventual sentencia desestimatoria debería resolver el debate procesal.

El escrito de interposición no detalla si la infracción se produce por violación, interpretación errónea o aplicación indebida. Se denuncia la simultánea infracción de dos normas legales que pueden ser excluyentes entre sí, separándose de los presupuestos de la legitimación activa invocados en la instancia.

Para el caso de que no se consideren concurrentes estos defectos formales, la fundamentación del escrito de interposición no desvirtúa la corrección jurídica de la sentencia.

Cita la sentencia de 29 de octubre de 1997 sobre la interpretación antiformalista y pro actione de los presupuestos de la legitimación activa. Cita, asimismo, las sentencias de 1 de octubre de 1997 y 12 de febrero de 1996.

El recurso interpuesto no cuestiona que la legitimación derivada del artículo 65.1 de la Ley 7/1985 venga constituido por un título competencial, sino que se funda en la diferenciación entre competencia y ejercicio de competencia.

Cita las sentencias del Tribunal Supremo de 5 de febrero de 1991, 12 de julio de 1991 y 14 de diciembre de 1992.

El artículo 149.1.16 de la Constitución establece la competencia exclusiva del Estado en materia de bases y coordinación general de la sanidad y pueden asumir las Comunidades Autónomas competencias en la materia al amparo del artículo 148.1.21, como ha sido el caso de la Comunidad Autónoma recurrente, de acuerdo con el artículo 27.1 de su Estatuto de Autonomía. Tales competencias lo han sido en materia de desarrollo normativo y ejecución, sin que la promulgación de la Ley Autonómica 1/1993, de 6 de abril, sea un elemento normativo que pueda ser tomado en consideración en este proceso, en cuanto es de fecha posterior a la producción del acto recurrido. La Comunidad Autónoma defiende que la titularidad competencial sería suficiente título legitimador.

No es la Diputación Provincial de León la Administración con servicios y medios pendientes de transferencia y traspaso a la Comunidad Autónoma, sino que es que el Instituto Nacional de la Salud, de acuerdo con la disposición transitoria 3 de la Ley 14/1986.

Existe conformidad entre las partes en que la Comunidad Autónoma no ha recibido la transferencia de funciones y servicios del Gobierno de la Nación ni creado el Servicio Regional de Salud correspondiente al tiempo de producirse el acto administrativo recurrido.

Su creación legal en 1993 no ha supuesto al día de la fecha su operatividad en defecto de la transferencia y traspaso de medios y servicios. El Estatuto de Autonomía es una norma instrumental que implica tanto una atribución de competencia sin atribución de medios como la vigencia del principio de continuidad en la prestación de servicios sanitarios (sentencia del Tribunal Constitucional 155/1990).

Por ello la diferencia entre titularidad competencial y asunción efectiva y ejercicio del título competencial tiene una relevancia plena en la aplicación del artículo 65.1 de la Ley 7/1985 en contra de las tesis de la Comunidad Autónoma recurrente.

La representación de la Comunidad Autónoma ha invocado en todo momento disposiciones legales de origen estatal y carácter básico (artículo 2 de la Ley 14/1986) y la defensa por parte de la Diputación Provincial se ha sustentado en la definición y ordenación legal de la prestación de asistencia sanitaria a la población en el momento de producir el acto recurrido objeto de regulación estatal. Así, se ha discutido en torno a la noción de sistema de seguridad social con arreglo al Real Decreto 1088/1989, el cual establece la universalización práctica de la cobertura del mismo en relación con las previsiones de la disposición final segunda de la Ley 14/1986. Es la legislación estatal y concretamente la disposición final quinta número 7 de esta Ley la que establece la necesidad de que el Gobierno proceda en el plazo de dieciocho meses a la refundición, regularización armonización y aclaración, entre otras disposiciones, de las Bases de Sanidad Nacional relativas a la asistencia psiquiátrica.

Por lo demás, si la Comunidad Autónoma estima que concurría un servicio público prestacional de carácter obligatorio para la Diputación Provincial su intervención debería haberse producido al amparo del artículo 60 de la Ley 7/1985, donde nuevamente nos encontraríamos con la mención de ámbitos competenciales y ahora también de ejercicio de competencias por parte de la Administración del Estado y las Comunidades Autónomas. No puede establecerse una diferenciación entre competencia y ejercicio de competencia en los términos y condiciones de legitimación que postula el recurso. La interpretación sistemática de los artículos 60, 63, 65 y 66 de la Ley 7/1985 abundan en esta conclusión.

Para la deliberación y fallo del presente recurso se fijó el día 4 de julio de 2001, en que tuvo lugar.

El recurso de casación que enjuiciamos se interpone por la Comunidad de Castilla y León contra la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León con sede en Valladolid el 17 de noviembre de 1995, por la que se declara la inadmisibilidad por falta de legitimación activa del recurso contencioso- administrativo interpuesto por la Comunidad de Castilla y León contra el acuerdo de 12 de diciembre de 1991 de la Diputación Provincial de León sobre declaración de incompetencia en materia de asistencia psiquiátrica y la no obligación de financiar los gastos de hospitalización psiquiátrica y contra el acuerdo de dicha Diputación de 11 de marzo de 1992 que desestima el recurso de reposición.

En el motivo primero y único, al amparo del artículo 95.1.4º de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa, por infracción de los artículos 65 de la Ley de Bases del Régimen Local y 28. a) de la Ley y de la Jurisdicción, se alega, en síntesis, que la Comunidad Autónoma ostenta competencia en materia sanitaria y posee interés legitimador a que se refiere el artículo 28 de la Ley de la Jurisdicción, pues la Comunidad no podía hacerse cargo del ejercicio de la competencia en tanto no se transfirieran los medios personales y materiales que hasta ese momento estaban en posesión de la Diputación de León, de tal suerte que, si se consentía el acuerdo impugnado, dejaría de prestarse asistencia psiquiátrica a los enfermos de la ciudad, sin que la Administración Autónoma pudiera hacerse cargo de ellas, a pesar de ser la competente, por carecer de los medios para ello.

El motivo debe ser estimado.

Como esta Sala ha declarado reiteradamente (v. gr., sentencia de 30 de octubre de 1999, recurso de Casación núm. 1344/1995) la Ley Reguladora de las Bases de Régimen Local diseña, en el Capítulo III del Título V, un régimen de impugnación por las Comunidades Autónomas de actos y acuerdos de las Entidades Locales, que conduce a la existencia de un triple cauce legitimador:

1. Los actos y acuerdos que incurran en infracción del ordenamiento jurídico podrán ser impugnados por los sujetos legitimados en el régimen general. Entre los sujetos legitimados habrán de incluirse las Administraciones estatal o autonómica que invoquen un interés legítimo que trascienda del mero interés en la legalidad, en el sentido de que la declaración pretendida del órgano jurisdiccional suponga para ellas un beneficio o utilidad en el más amplio sentido del término, aunque sólo sea instrumental o indirecto (artículo 63.1 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, de Bases del Régimen Local, en relación con el artículo 28.1 a) y b) de la Ley Jurisdiccional de 1956 aplicable por razones temporales, equivalente, con las correcciones impuestas por la interpretación conforme a la Constitución, al artículo 19.1 a) de la Ley de la Jurisdicción hoy vigente, el cual se refiere a las «personas físicas o jurídicas»).

2. Los actos y acuerdos que, asimismo, incurran en infracción del ordenamiento jurídico podrán ser impugnados por las Administraciones autonómicas «en el ámbito de sus respectivas competencias» optando por una de estas dos vías: la primera, mediante requerimiento motivado, con cita de la normativa que se considere infringida, que deberá formularse dentro del plazo de quince días desde la recepción del acto o acuerdo de la Entidad Local, con la finalidad de que ésta proceda a su anulación dentro del plazo que se señale; y, la segunda, mediante impugnación directa ante la jurisdicción contencioso- administrativa del acuerdo de que se trate (artículo 65 de la Ley de Bases del Régimen Local y los artículos 214 y 215 del Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales de 28 de noviembre de 1986).

3. Los actos y acuerdos en que la infracción del ordenamiento jurídico consista, específicamente, en menoscabo e interferencia en las competencias de las Comunidades Autónomas o en extralimitación respecto de las correspondientes a la propia Entidad Local (en este caso no se exige, al menos expresamente, vinculación con las competencias autonómicas) podrán ser impugnados directamente ante la jurisdicción contencioso-administrativa sin necesidad de previo requerimiento (artículos 66 de la Ley y 216 del Reglamento).

La vigente Ley Jurisdiccional -art. 19.1 d)- engloba los dos últimos casos en un solo supuesto legitimador, remitiéndose a lo dispuesto en la legislación de régimen local al reconocer legitimación a las Comunidades Autónomas para impugnar los actos y disposiciones que afecten al ámbito de su autonomía.

La vía del artículo 65, que ha sido la elegida por la Comunidad Autónoma recurrente, exige, pues, que la Comunidad Autónoma actúe «en el ámbito de sus respectivas competencias» o, según la nueva Ley Reguladora de la Jurisdicción contencioso-administrativa, que se trate de «actos y disposiciones que afecten al ámbito de su autonomía».

La exigencia de que la Comunidad Autónoma actúe en el ámbito de sus competencias o de que los actos y disposiciones que impugne afecten al ámbito de su autonomía debe ser interpretada en relación con la significación del proceso contencioso-administrativo como instrumento de defensa del ordenamiento jurídico. La legitimación constituye un requisito tendente a ordenar el uso de la acción y evitar el acceso indiscriminado a la jurisdicción limitándolo a quienes se hallen en un círculo de afectados por el acto impugnado.

La legitimación de las Comunidades Autónomas para impugnar los acuerdos de los entes locales no está al servicio de la reivindicación de la competencia violada -como podría ocurrir en un proceso de naturaleza conflictual pura-, sino de la depuración del ordenamiento jurídico en su círculo de intereses o haz de competencias. Se extiende a todos aquellos supuestos en que se dé una conexión material entre el acto impugnado y el ámbito competencial autonómico, aun cuando no exista una perturbación actual o futura de la competencia efectivamente ejercida.

Este requisito concurre sin duda alguna en el acto impugnado. Éste es un acuerdo de la Diputación Provincial de León por el que ésta se declara incompetente en materia de asistencia psiquiátrica y niega su obligación de financiar los gastos de hospitalización psiquiátrica. La materia a que este acto se refiere guarda una relación estrecha con la competencia asumida por la Comunidad Autónoma de Castilla y León en materia de sanidad por el artículo 27.1 de su Estatuto de Autonomía.

La sentencia recurrida, al afirmar que la Comunidad Autónoma no puede impugnar un acuerdo que no afecta a sus competencias efectivas, por no haberse transferido los medios materiales y personales necesarios para su ejercicio mediante los oportunos Reales Decretos de transferencias, no se atiene a esta interpretación y, con ello, debe estimarse que infringe los preceptos invocados en este motivo de casación.

El artículo 102.1.3º de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa de 27 de diciembre de 1956, aplicable a este proceso por razones temporales, dispone que en determinados casos, entre los que se encuentra el de estimación del recurso de casación por alguno de los motivos deducidos al amparo del artículo 95.1.4º de la citada Ley, la Sala resolverá lo que corresponda dentro de los términos en que apareciera planteado el debate.

La excepción de falta de legitimación debe ser resuelta de acuerdo con el sentido que se desprende de la estimación del motivo de casación formulado.

La excepción de inadmisibilidad fundada en el carácter extemporáneo de recurso debe ser resuelta en la forma en que lo hace la sentencia impugnada por las mismas razones expresadas en ella.

El artículo 20.2 de la Ley General de Sanidad de 1986 proclama la plena integración de las actuaciones relativas a la salud mental en el sistema sanitario general y, entre otras principios para hacerla efectiva, contempla la hospitalización de los pacientes en las unidades psiquiátricas de los hospitales generales.

Sin embargo, la disposición transitoria primera establece lo siguiente: «Las Corporaciones Locales que en la actualidad disponen de servicios y establecimientos sanitarios que lleven a cabo actuaciones que en la presente Ley se adscriban a los Servicios de Salud de las Comunidades Autónomas, establecerán de mutuo acuerdo con los Gobiernos de las Comunidades Autónomas un proceso de transferencia de los mismos». De esta disposición se desprende que en tanto no se ejecute el acuerdo con las Comunidades Autónomas para llevar a cabo el proceso de transferencias de los servicios y establecimientos sanitarios a cargo de las Corporaciones locales continuarán éstas gestionando dichos servicios y establecimientos. Entre estos servicios y establecimientos están los hospitales psiquiátricos a cargo de las Diputaciones Provinciales, de acuerdo con la base XXIII de la Ley de Bases de la Sanidad Nacional de 25 de noviembre de 1944.

En consonancia con esta legislación sectorial, las Diputaciones Provinciales tenían reconocida la obligación de prestar asistencia hospitalaria a los enfermos con trastornos psíquicos de media y larga estancia en la Ley de Bases de Régimen Local de 24 de junio de 1955 -con el carácter de organismos cooperadores y complementarios de la acción estatal: sentencia de 18 de marzo de 1986 y artículo 1 del Reglamento de Servicios Sanitarios Locales de 27 de noviembre de 1953-.

La nueva Ley de Bases de Régimen Local 7/1985 no incluye ya, como lo hacía la anterior, el sostenimiento de un Hospital Psiquiátrico como servicio mínimo de las Diputaciones Provinciales. Sin embargo, esta Ley en su disposición transitoria segunda mantiene transitoriamente las competencias reconocidas a los entes locales en la legislación sectorial, como es en este caso la de sanidad. A ello no afecta la declaración de inconstitucionalidad del artículo 5 -aunque aparezca citado en ella- por parte de las sentencia del Tribunal Constitucional 214/1989.

Según el Texto refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de Régimen Local, aprobado por Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril, -al que se remite en su disposición transitoria primera , modificada por la Ley 11/1999, la Ley de Bases del Régimen Local- «De acuerdo con la disposición transitoria segunda de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local y en tanto las leyes sectoriales no dispongan otra cosa, los Municipios, las Provincias y las Islas conservarán las competencias que les atribuyan dichas disposiciones sectoriales».

Mantiene la parte recurrida que el presupuesto de la aplicación de la disposición transitoria primera de la Ley 14/1976 es el relativo a la existencia de servicios y establecimientos de una entidad local en funcionamiento en el momento de entrada en vigor de la Ley para la afirmación de la necesaria negociación de un proceso de transferencia y adscripción funcional de los referidos servicios y establecimientos a las Comunidades Autónomas.

Esta afirmación desconoce las distintas posibilidades de gestión de los servicios públicos, que pueden asumir formas directas o indirectas de gestión por parte de las entidades locales, sin que por ello varíe la naturaleza de servicio público de la actividad prestacional realizada en beneficio de los ciudadanos. No cabe duda de que la aplicabilidad de esta disposición se halla vinculada al presupuesto de la efectiva prestación del servicio en cualquier modalidad de gestión. La disposición transitoria, en efecto, no hace excepción alguna en cuanto a la forma de gestión adoptada, sino que se refiere genéricamente a los «servicios y establecimientos sanitarios que lleven a cabo actuaciones que en la presente Ley se adscriban a los Servicios de Salud de las Comunidades Autónomas». De ello se infiere que la disposición transitoria es aplicable a todos los servicios sanitarios que cumplan con la expresada condición, aun cuando su gestión tenga lugar por medios indirectos relacionados con la celebración de conciertos con otras entidades, que pueden incluso ser públicas, como ocurre en el caso contemplado por la sentencia de esta Sala de 19 de febrero de 1999.

Aun siendo inexistentes los establecimientos y servicios psiquiátricos gestionados directamente en el caso de de la Diputación Provincial de León, el cumplimiento de sus obligaciones en materia de la prestación del servicio psiquiátrico ha venido realizándose a través de un medio indirecto de gestión cual es el concierto. Por consiguiente, el citado servicio debe mantenerse en tanto se produzca el presupuesto al que la disposición transitoria primera citada vincula su extinción, esto es a la de que se haya culminado el proceso de transferencias.

Procede, en suma, desestimar las excepciones de inadmisibilidad opuestas por la parte recurrida y, estimando el recurso interpuesto por la Comunidad Autónoma de Castilla y León, declarar la nulidad del acuerdo de 2 de diciembre de 1991 de la Diputación Provincial de León sobre declaración de incompetencia en materia de asistencia psiquiátrica y la no obligación de financiar los gastos de hospitalización psiquiátrica y del acuerdo de dicha Diputación de 11 de marzo 1992 por el que se desestima el recurso de reposición interpuesto contra el anterior.

La estimación del recurso de casación comporta la aplicación del artículo 102.2 de la Ley reguladora de la Jurisdicción contencioso-administrativa de 27 de diciembre de 1956, modificada por la Ley de Medidas Urgentes de Reforma Procesal, aplicable al caso por razones temporales en virtud de lo ordenado en la disposición transitoria novena de la Ley vigente. En consecuencia, no ha lugar a la imposición de las costas causadas en la instancia, dado que esta Sala no aprecia circunstancias que aconsejen su imposición, y, en cuanto a las originadas en este recurso de casación, cada parte satisfará las suyas.

Por todo lo expuesto, en nombre del Rey y por la potestad emanada del pueblo que nos confiere la Constitución,