La promoción de los sumideros de carbono: una sensación de déjà vu
| Autor | Íñigo Sanz Rubiales |
| Cargo del Autor | Catedrático de Derecho Administrativo Universidad de Valladolid |
| Páginas | 575-594 |
CAPÍTULO XXV
LA PROMOCIÓN DE LOS SUMIDEROS DE CARBONO:
UNA SENSACIÓN DE DÉJÀ VU
Íñigo SANZ RUBIALES
Catedrático de Derecho Administrativo
Universidad de Valladolid
SUMARIO. 1. INTRODUCCIÓN.—2. ANTECEDENTES: LA PERSPECTIVA INTERNACIONAL Y COMUNITARIA Y LA TRA-
MITACIÓN LEGISLATIVA: 2.1. Derecho internacional del cambio climático. 2.2. Derecho comunitario. 2.3. La tramitación
legislativa.—3. CONCEPTO Y CLASES DE SUMIDEROS Y DISTINCIÓN DE FIGURAS AFINES: 3.1. El concepto de
absorción y de sumidero. 3.2. Los sumideros de carbono: deslinde de figuras afines. 3.3. Clases de sumideros: los «ver-
des» y los «azules».—4. LA INADECUADA UBICACIÓN SISTEMÁTICA DEL PRECEPTO: 4.1. Clasificación previa de las
medidas de lucha contra el cambio climático. 4.2. Los sumideros forman parte de la función de absorción y no, primige-
niamente, de la adaptación.—5. CONTENIDO DE LA DISPOSICIÓN: 5.1. Una norma para el largo plazo. 5.2. ¿Cuáles
son las «Administraciones competentes»?: 5.3. Se trata, globalmente, de una habilitación legal a actuaciones de fomento.
5.4. Pero incluye un mandato de actuaciones técnicas administrativas: la identificación y contabilización de los sumideros.
5.5. Los incentivos y el principio quien se beneficia, paga: en especial, el papel de los mercados voluntarios de absorcio-
nes.—6. LA FALTA DE NOVEDAD DE LA DISPOSICIÓN: 6.1. ¿Un mandato necesario? El Ministerio ya debería conocer
los datos anuales de los sumideros y de los GEI absorbidos. 6.2. La promoción de las externalidades positivas de los
sumideros ya estaba prevista en la Ley de Montes, en la de Biodiversidad y en la de Economía Sostenible. 6.3. La poten-
ciación de la participación privada en el incremento de la capacidad de absorción ya se preveía en el art. 89 LES. 6.4. La
excepción: la novedosa mención de la bioeconomía como motor de desarrollo de zonas rurales.—7. RECAPITULACIÓN:
UN PRECEPTO SIMBÓLICO, O «PARA ESTE VIAJE NO NECESITÁBAMOS ALFORJAS».—8. BIBLIOGRAFÍA.
1. INTRODUCCIÓN
El art. 26 LCCTE lleva por título «Fomento de la capacidad de absorción de los
sumideros de carbono» y su lectura deja una cierta sensación de déjà vu. Como su
título indica, incluye previsiones dirigidas a incrementar las absorciones de gases
de efecto invernadero de la atmósfera (dióxido de carbono) para reducir la concen-
tración de este y facilitar el objetivo de descarbonización de 2050.
Tiene toda la razón la ley al reconocer la importancia de estos sumideros en
el cambio climático: el incremento de su función absorbente (mediante la conser-
vación, mejora y ampliación de aquellos) es absolutamente imprescindible para
lograr el objetivo de la neutralidad climática, esto es, para que los volúmenes de
GEI emitidos no sean superiores a los absorbidos por los sumideros 1.
1 Así lo señala también la Exposición de Motivos de la LCCTE: «La política agraria común, la de
desarrollo rural y la forestal son clave para alcanzar el objetivo de neutralidad climática [...]. En la mis-
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El proceso de absorción es conocido: la fotosíntesis de las plantas elimina el
CO2 de la atmósfera. Según estimaciones recientes, los sumideros de la biosfera
oceánica y terrestre absorben 9,5 y 11 Gt de CO2 al año, respectivamente 2. Sin em-
bargo, las emisiones globales a nivel mundial se acercan a las 40 Gt de CO2 al año
(38 Gt en 2019) 3.
En efecto, desde una perspectiva técnica, la absorción del dióxido de carbono
por las plantas permite la disminución tangible de aquel gas a un precio mínimo:
no hay mecanismo humano que tenga tal eficacia al mínimo coste. Por eso, refores-
tar masivamente es la solución óptima para ralentizar la acumulación de dióxido
de carbono y facilitar el desarrollo tecnológico para la reducción de otros GEI 4.
Sin embargo, y volviendo nuevamente al contenido del art. 26 LCCTE, la ma-
yor parte de sus contenidos están ya, en buena medida, incluidos en la Ley de Mon-
tes y en la Ley de Economía Sostenible, aprobadas hace más de diez años, aunque
en la primera ley se hacía desde la perspectiva jurídica de los montes regulados, y
ahora se extiende a cualesquiera sistemas con capacidad de absorber y almacenar
carbono atmosférico de forma natural (aunque la LCCTE sigue manteniendo la
promoción del resto de las externalidades de los bosques-sumideros, porque todas
esas externalidades positivas son sinérgicas).
El precepto consta de tres párrafos: el primero exige a las Administraciones
promover la identificación, mejora y valoración de los sumideros verdes y azules
de carbono; en el segundo les exige incentivar la participación pública y privada
en la capacidad de captación de estos y en el tercero fomentar sus externalidades
positivas.
2. ANTECEDENTES 5: LA PERSPECTIVA INTERNACIONAL
Y COMUNITARIA Y LA TRAMITACIÓN LEGISLATIVA
2.1. Derecho internacional del cambio climático
El Convenio Marco de las Naciones Unidas para el Cambio Climático de 1992
(CMNUCC) tiene en cuenta la importancia de los sumideros y depósitos de gases
de efecto invernadero a la hora de luchar contra el cambio climático. Así se esta-
blece en el art. 4.1:
«Todas las Partes, teniendo en cuenta sus responsabilidades comunes pero dife-
renciadas y el carácter específico de sus prioridades nacionales y regionales de de-
sarrollo, de sus objetivos y de sus circunstancias, deberán: d) Promover la gestión
ma línea, se recoge la necesidad de incentivar la participación de los propietarios y gestores públicos y
privados en el aumento de la capacidad de captación de CO2 de los sumideros de carbono terrestres y
marinos, especialmente los del sector agrario y forestal». Sobre las importantes funciones de los sumi-
deros en relación con el cambio climático, Cfr. M. SARASÍBAR IRIARTE, El Derecho Forestal ante el cambio
climático: las funciones ambientales de los bosques, Cizur Menor, Thomson-Aranzadi, 2007, pp. 124 y ss.
2 EUROPEAN PARLIAMENT’S COMMITTEE ON THE ENVIRONMENT, PUBLIC HEALTH AND FOOD SAFETY (ENVI),
International Climate Negotiations. Issues at stake in view of the COP 24 UN Climate Change Conference
in Katowice and beyond, Brussels, 2018, p. 68.
3 EUROPEAN COMMISSION, JRC SCIENCE FOR POLICY REPORT, Fossil CO2 emissions of all world coun-
tries, 2020 Report, Luxemburg, 2020, p. 10.
4 Cfr. J. J. CUENCA LÓPEZ, «Acuerdos de París y calentamiento global: aumentar los sumideros de
carbono», Revista de Empresa, Derecho y Sociedad, 11, 2017, p. 136.
5 Cfr. Í. SANZ RUBIALES, «Mecanismos de mitigación», en S. BORRÀS PENTITAT y P. VILLAVICENCIO CAL-
ZADILLA (coords.), El acuerdo de París sobre el cambio climático: ¿un acuerdo histórico o una oportuni-
dad perdida? Análisis jurídico y perspectivas futuras, Cizur Menor, Thomson-Reuters Aranzadi, 2019,
pp. 126 y ss.
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