Cambio climático, política agraria, desarrollo rural y política forestal
| Autor | Francisco Javier Sanz Larruga |
| Cargo del Autor | Catedrático de Derecho Administrativo Universidade da Coruña |
| Páginas | 543-574 |
CAPÍTULO XXIV
CAMBIO CLIMÁTICO, POLÍTICA AGRARIA,
DESARROLLO RURAL Y POLÍTICA FORESTAL
Francisco Javier SANZ LARRUGA
Catedrático de Derecho Administrativo
Universidade da Coruña
SUMARIO: 1. INTRODUCCIÓN.—2. LA NUEVA «POLÍTICA AGRÍCOLA COMÚN VERDE» Y LA LUCHA CONTRA EL CAM-
BIO CLIMÁTICO. LA INCIDENCIA DEL «PACTO VERDE EUROPEO»: 2.1. Precedentes: la incorporación de los criterios
ambientales en la Política Agrícola Común durante el periodo 2014-2020. 2.2. La nueva «Política Agraria Común Verde»
(2021-2017): 2.2.1. Preliminares: la propuesta inicial de la Comisión, la incidencia del «Pacto Verde Europeo» y el régi-
men transitorio (2021-2022). 2.2.2. Objetivos comunes de la PAC: los objetivos ambientales más ambiciosos. 2.2.3. Nue-
vas herramientas del Primer Pilar de la Política Agraria Común: «eco-condicionalidad» reforzada y los «eco-esquemas».
2.2.4. El desarrollo rural ambiental del Segundo Pilar de la Política Agraria Común. 2.2.5. Una nueva «arquitectura ver-
de» y un nuevo enfoque en la aplicación de la Política Agraria Común. 2.2.6. Una «nueva forma de trabajar». La impor-
tancia de la simplificación e innovación. 2.2.7. Los Fondos europeos disponibles para el desarrollo de la PAC.—3. LA
POLÍTICA AGRARIA, GANADERA Y FORESTAL EN ESPAÑA: SUS INTERACCIONES CON EL CAMBIO CLIMÁTICO.
LAS PERSPECTIVAS FUTURAS: 3.1. Preliminar: la situación de la agricultura, la ganadería y la silvicultura: riesgos
y oportunidades ante el cambio climático. La particular importancia del patrimonio forestal. 3.2. Régimen jurídico del
cambio climático y su proyección sobre el medio rural. La regulación estatal y autonómica. 3.3. El régimen jurídico sobre
la inclusión de las emisiones y absorciones de gases de efecto invernadero resultantes del uso de la tierra, el cambio
de uso de la tierra y la silvicultura. Remisión a la regulación sobre sumideros de carbono. 3.4. La preparación del plan
estratégico de la Política Agraria Común y su contribución a las políticas climáticas. 3.5. Los sectores económicos rurales
y la lucha contra el cambio climático en instrumentos programáticos del Estado español: 3.5.1. El desarrollo rural en los
planes climáticos del Estado español: el Plan Nacional de adaptación al cambio climático y el Plan Integrado de Ener-
gía y Clima (2021-2030). 3.5.2. El desarrollo rural y el cambio climático en otros instrumentos de planificación.—4. EL
DESPLIEGUE SOSTENIBLE DE LAS ENERGÍAS RENOVABLES. UNA OPORTUNIDAD PARA EL DESARROLLO RU-
RAL.—5. REFLEXIONES FINALES. HACIA UNA ORDENACIÓN RURAL SOSTENIBLE.—6. BIBLIOGRAFÍA.
1. INTRODUCCIÓN
El objeto de este capítulo es analizar el contenido y las potencialidades jurídi-
cas del art. 25 de la Ley 7/2021, de 10 de mayo, de Cambio Climático y Transición
Energética (en adelante, LCCTE). Un precepto que —insertado en su Título V so-
bre «medidas de adaptación a los efectos del cambio climático»— aparece resu-
mido en el concepto general de «desarrollo rural», incluyendo dentro de él tres
políticas diferentes: la política agraria, la política forestal y la relativa a las energías
renovables. La indagación inicial sobre el contenido del referido artículo nos per-
mitirá delimitar los diferentes apartados de esta colaboración. De los dos párrafos
del art. 25 el primero establece que:
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«El Gobierno incorporará en la aplicación de la Política Agraria Común, así como
en otras estrategias, planes y programas en materia de política agraria y de desarrollo
rural, y en el Plan Forestal Español, medidas encaminadas a reducir la vulnerabilidad
al cambio climático de los suelos agrícolas, de los montes y de los suelos forestales y
para facilitar la preservación de los mismos; entre ellas, la elaboración de un mapa de
vulnerabilidad, así como la evaluación y promoción de sistemas agrícolas y prácticas
de gestión forestal sostenibles para aumentar su resiliencia frente al cambio climáti-
co, que fomentarán en todo caso las sinergias con la reducción de emisiones de gases
de efecto invernadero en estos ecosistemas».
En primer lugar, hay una explícita referencia a la Política Agraria Común de la
Unión Europea (en adelante, PAC), así como a «estrategias, planes y programas» en
materia de política agraria y forestal, y desarrollo rural, con el fin de aplicar medidas
destinadas a «reducir la vulnerabilidad al cambio climático de los suelos agríco-
las, de los montes y de los suelos forestales» y de esta manera «facilitar la preserva-
ción de los mismos» y, como dispone más adelante, «aumentar su resiliencia frente
al cambio climático». Entre las medidas que se prevén está la relativa a la «elabo-
ración de un mapa de vulnerabilidad» y la «evaluación y promoción de sistemas
agríco las y prácticas de gestión forestal sostenibles», también se hace referencia, en-
tre las posibles medidas, el fomento de las «sinergias con la reducción de emisiones
de gases de efecto invernadero en estos ecosistemas». Por consiguiente, siguiendo
este esquema del referido artículo comenzaremos —en el apdo. 2— con el estudio
de la PAC y sus relaciones con la lucha contra el cambio climático, teniendo en cuen-
ta que la Unión Europea está, en estos momentos, ultimando el proceso de aproba-
ción de una nueva PAC —que se denomina «Verde»— para el periodo 2021-2027.
En el apartado 3 de este trabajo abordaremos el estudio de la normativa española
—estatal y autonómica— que permite relacionar los sectores agropecuario y forestal
del mundo rural con la lucha contra el cambio climático, además revisar de forma
compendiada todos aquellas «estrategias», «planes» y «programas» que de un modo
u otro contienen medidas para preservar los espacios rurales de los efectos adversos
del cambio climático y, por ende, hacerlos más resilientes al mismo.
Volviendo al art. 25 de la Ley 7/2021, a su apartado 2, dispone lo siguiente:
«El despliegue de las energías renovables debe llevarse a cabo de manera compa-
tible con la conservación del patrimonio natural y la adecuada ordenación territorial.
Para ello, perseguirá revertir parte de la riqueza que genera en el territorio donde se rea-
lice el referido despliegue para activar su economía y combatir el declive demográfico».
Esta parte final del precepto, si bien se refiere a una actividad económica —la
de las energías renovables— que se proyectan fundamentalmente sobre el medio
rural, nos remite a una temática muy específica y algo diversa de la de su párra-
fo 1.º, la necesidad de llevar a cabo una ordenación sostenible de las instalaciones
de energías renovables (eólica, solar, etc.) y que, además, beneficie el desarrollo de
los espacios rurales que, en España, están particularmente afectados por un de-
clive demográfico. A este temática dedicaremos, si bien con menor extensión, el
apartado 4 de este trabajo.
Concluiremos nuestro trabajo con unas reflexiones finales —en el apdo. 5—
que sirve de hilo conductor para las propuestas que ofreceremos a lo largo del
trabajo y que tienen que ver con la «ordenación rural» en España que, todavía, si-
gue siendo una asignatura pendiente. En todo caso, todas estas ideas se enmarcan
perfectamente en el Punto 6.º (Fomentar la acción por el Clima) de la Declaración
de Cork 2.0: Una vida mejor en el medio rural 1 —acordada por los participantes de la
1 Su texto completo puede consultarse en la siguiente dirección de internet https://enrd.ec.europa.
eu/sites/default/files/cork-declaration_es.pdf.
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Conferencia Europea sobre Desarrollo Rural, reunida en Cork (Irlanda) los días 5
y 6 de septiembre de 2016— que dice lo siguiente:
«Dada la urgente necesidad de hacer frente al desafío del cambio climático, tanto
en las zonas rurales como en las urbanas, el apoyo debe centrarse en la aplicación
de estrategias efectivas de atenuación y adaptación. Existe un amplio margen para
la captura de carbono y su almacenamiento en zonas rurales. La acción debe ir más
allá de las soluciones basadas en el carbono y debería promoverse una buena gestión
del ganado y los nutrientes. Debería animarse a los agricultores y a los silvicultores
a proporcionar servicios climáticos y a participar en los esfuerzos de adaptación. El
potencial de las zonas rurales para producir de manera sostenible energía renovable
y biomateriales debería desarrollarse poniendo en funcionamiento sistemas de in-
versión adecuados. Debería darse prioridad al desarrollo de la economía circular, así
como a la utilización en cascada de biomateriales».
Según el Informe del Panel Intergubernamental sobre Cambio Climático
(IPCC) sobre Cambio Climático y Tierra de 2019, las actividades relacionadas con la
agricultura, la silvicultura y otros usos de la tierra representaron el 23 por 100 de
las emisiones de las actividades humanas en todo el mundo durante 2007-2016 2.
Por tanto, se trata de un sector de actividades económicas nada desdeñable en el
diseño y desarrollo de las políticas climáticas.
2. LA NUEVA «POLÍTICA AGRÍCOLA COMÚN VERDE» Y LA LUCHA
CONTRA EL CAMBIO CLIMÁTICO. LA INCIDENCIA DEL «PACTO
VERDE EUROPEO»
2.1. Precedentes: la incorporación de los criterios ambientales
en la Política Agrícola Común y durante el periodo 2014-2020
Como señala Rodríguez-Chaves Mimbrero, desde la aprobación del Acta
Única Europea de 1987 (en que adquiere carta de naturaleza jurídica la políti-
ca ambiental de la Unión Europea) la PAC ha ido incorporando en su diseño la
priorización de los objetivos ambientales y los parámetros proteccionistas del
medio ambiente 3; y, más concretamente, desde 2003 se introduce la «eco-condi-
cionalidad» o exigencia de protección ambiental en el sistema de ayudas públicas
de la PAC 4. En cuanto al régimen vigente de la PAC —durante el periodo 2014 a
2020— 5, resulta bastante evidente que la sostenibilidad ambiental está en el cen-
2 Se trata del Informe especial sobre el cambio climático, la desertificación, la degradación de tierras,
la gestión sostenible de las tierras, la seguridad alimentaria y los flujos de gases de efecto invernadero,
OMM-PNUMA, 2020. Por tipo de gas: el 13 por 100 es de CO2, el 44 por 100 en metano y el 43 por 100 en
óxido nitroso. El Informe recomienda ampliar el enfoque a todo el sistema alimentario, lo cual incluye
desde la producción de alimentos hasta su consumo (dietas), el desperdicio de alimentos y las medidas
relacionadas con la restauración de ecosistemas (en particular, los pastizales).
3 Cfr. B. RODRÍGUEZ-CHAVES MIMBRERO, «Periodo 2021-2021 post Covid (Nuevo Pacto Verde, Next
Generation EU y la nueva PAC). ¿Hacia una “nueva ruralidad” en Europa y en España?», Revista de De-
recho Urbanístico y Medio Ambiente, núm. 341, 2020, pp. 135-191.
4 En particular, a través de los Reglamentos (CE) 1782/2003, de 20 de septiembre, sobre disposi-
ciones comunes aplicables al régimen de ayudas directas, y 1257/1999, de 17 de mayo, sobre ayuda al
desarrollo rural. Sobre este tema y su incidencia en el Derecho español, cfr. el trabajo de M. T. CANTÓ,
Ordenación ambiental de la agricultura (ayudas ecocondicionadas y técnicas de mercado), Valencia, Tirant
lo Blanch, 2005.
5 Para un estudio completo de este periodo de la PAC, cfr. los libros colectivos dirigidos por C. VAT-
TIER FUENZALIDA (dir.), El desarrollo rural en la política agraria común (2014-2020), Cizur Menor, Aranza-
di, 2012, y por RUIZ PULPÓN et al. (eds.), Treinta años de Política Agraria Común en España. Agricultura y
multifuncionalidad en el contexto de la nueva ruralidad, Ciudad Real, Asociación de Geógrafos Españoles,
2016, 962 pp.
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