Naciones sin estado. El reto de los derechos colectivos
| Autor | Emilia Bea |
La cuestión de los derechos colectivos es, sin duda, una de las más complejas que plantea hoy la teoría de los derechos humanos. Entre los grupos que reivindican estos derechos se encuentran las minorías nacionales o las naciones minoritarias, que pretenden conseguir, además del respeto a los derechos de las personas que las integran, el reconocimiento y la protección del derecho a su existencia y del derecho a la propia identidad. Derechos colectivos que forman parte de una nueva "política de la diferencia" y que implican un importante cambio en las nociones de soberanía y de autodeterminación.
Como trataremos de mostrar a continuación, estas transformaciones se enmarcan en el objetivo global de gran parte de los "movimientos nacionalitarios" actuales, especialmente en el contexto del proceso de construcción europea, de llegar a articular una concepción pluralista del orden político y jurídico que contribuya a revalorizar el sentido del arraigo y de la diversidad. Autoafirmación política y preservación de la identidad cultural aparecen, así, como las dos vertientes de nuevos proyectos nacionales más flexibles y abiertos.
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LA PROTECCIÓN INTERNACIONAL DE LOS DERECHOS DE LAS MINORÍAS NACIONALES
Para abordar estas nuevas dimensiones de las reivindicaciones nacional-identitarias, hay que partir de la noción de minoría nacional, que resulta por sí misma de una gran complejidad. En realidad, las dificultades se encuentran ya a la hora de definir la noción de minoría en general, pues se trata de un término ambiguo y un concepto vago e impreciso. No podemos hablar de minoría en singular sino de una gran variedad de minorías que se caracterizan por aspectos diversos y se definen por criterios heterogéneos. Desde luego, no vamos a entrar a considerar las numerosas cuestiones que plantea el concepto jurídico-politico de minoría2, sino que nos limitaremos a apuntar algunas notas que incluye la noción de minoría en general para tratar de dar cuenta de los rasgos específicos de las minorías nacionales.
El concepto de minoría resulta difícil de definir principalmente porque es un concepto conflictivo, que se plantea siempre en clave de relación entre diferentes términos. El hecho de que un grupo de personas posea unas características específicas -religiosas, lingüísticas, económicas, sexuales, racialesno determina por sí mismo su carácter de minoría. La minoría como tal se constituye cuando ese grupo de personas entra en una relación conflictiva con otro grupo de personas que resulta dominante. Dicho de otro forma, un grupo humano sólo es minoría cuando aparece situado en una posición de desventaja respecto a otro grupo. Al grupo dominante se le llamará mayoría, pero no porque lo sea cuantitativamente, sino por su situación de dominación, que es la que le hace aparecer como superior. De ahí que pueda hablarse paradójicamente de "mayorías minoritarias"3
Según la definición de Deschenes, por minoría entendemos un grupo de ciudadanos de un Estado, en posición no dominante en ese Estado, dotados de características étnicas, religiosas o lingüísticas diferentes a las de la mayoría de la población, solidarios los unos de los otros, animados, aunque sea implícitamente, de una voluntad colectiva de supervivencia y que tienden a la igualdad de hecho y de derecho con la mayoría.
Esta tendencia a la igualdad de hecho y de derecho con la mayoría conlleva la exigencia básica de no-discriminación, es decir, apunta en la línea de la universalidad de los derechos por encima de las diferencias. Desde la Declaración Universal de Derechos Humanos de 1948 este aspecto de la igualdad, en el sentido de equiparación de derechos, está plenamente reconocido. Así pues, entre las discriminaciones prohibidas universalmente está la realizada contra una persona o grupo de personas por el hecho de pertenecer a una minoría. Cuestión distinta es, por supuesto, el grado de eficacia o realización práctica de este reconocimiento.
En la Declaración Universal de Derechos Humanos se condena la discriminación, pero no se confiere ningún derecho a las minorías en cuanto tales, ya que va referida a los derechos de las personas individualmente consideradas4.
Ahora bien, en la definición de Deschenes se alude también a la voluntad colectiva de pervivencia. Este elemento queda aún más patente en la definición de minoría que nos aporta Capotorti, ya que para él, el grupo no dominante que posee unas características que difieren del resto de la población manifiesta, incluso, un implícito sentimiento de solidaridad al objeto de conservar su cultura, sus tradiciones, su religión o su idioma. También Javier de Lucas subraya que "lo que define a las minorías es que constituyen grupos de individuos que son como los demás (que pertenecen a un grupo más amplio: el Estado como marco común, del que son ciudadanos también los miembros de la minoría) pero que, sin embargo, no quieren/no pueden/no son asimilables en todo a ellos"5.
A estos efectos, la Comunidad Internacional ha ido adoptando diferentes instrumentos jurídicos protectores de los derechos de las personas que integran minorías. En este caso, no sólo se apuesta por la no-discriminación, sino que se atribuyen derechos específicos a los miembros de algunas minorías en atención a su peculiar condición.
Y en los últimos años asistimos al inicio de un nuevo paso en la protección internacional de las minorías, consistente en atribuir derechos a las minorías en cuanto tales. Paso que resulta decisivo en el tema que nos ocupa, pues aquí nos encontramos ya en el terreno del reconocimiento de derechos colectivos. La dimensión colectiva se manifiesta en los preceptos que establecen que determinados derechos de los miembros del grupo se ejercerán con el resto de miembros. Además, se atribuyen derechos básicos de las minorías, como el derecho a la existencia y el derecho a la propia identidad.
Este estatuto jurídico de los miembros de las minorías y de las minorías en sí mismas consideradas tiene como precedente el Pacto lnternacional de derechos civiles y políticos de 1966, que nos proporciona en su artículo 27 un interesante referente: "en los Estados en que existan minorías étnicas, religiosas o lingüísticas, no se negará a las personas que pertenezcan a dichas minorías el derecho que les corresponde, en común con los
demás miembros de su grupo, a tener su propia vida cultural, a profesar y practicar su propia religión y a emplear su propio idioma"6.
Según Luis Prieto, del Pacto de Naciones Unidas se deduce una serie de rasgos característicos de una minoría: se trata de una colectividad humana diferenciada dentro del territorio del Estado, que se halla en posición no dominante, y que posee una cultura distinta y disidente frente a la que domina; parece tener como base un sustrato de hecho a partir de características relativamente inmodificables, es decir, de características que no dependen en absoluto o que principalmente no dependen de la conducta o de la voluntad de los individuos que forman la colectividad, y este sustrato de hecho ha de traducirse en una cultura más o menos diferenciada, algunos de cuyos elementos, al menos, ha de resultar discorde o conflictivo con las instituciones dominantes7.
Todas esta notas son aplicables a la categoría específica de las minorías nacionales, pero en muy pocos textos encontramos una alusión directa, y menos aún una definición de minoría nacional. De hecho, ni en el Pacto lnternacional de derechos civiles y políticos de 1966, ni en la mayor parte de los posteriores instrumentos internacionales para la protección de las minorías, se utiliza el término "minorías nacionales". E, incluso, cuando se emplea este término, sus contornos son tan amplios que no parecen definir con precisión las peculiaridades de este tipo de minorías.
Este es el caso, por ejemplo, de la Recomendación 1201/93 de la Asamblea Parlamentaria del Consejo de Europa de 1993, que resulta bastante imprecisa a pesar de intentar proporcionar una definición normativa de "minoría nacional". En el art. 1 leemos: "Para los fines de esta Convención la expresión "minoría nacional" se refiere a un grupo de personas en un Estado que: 1.Residen en el territorio de ese Estado y son ciudadanos suyos. 2.Mantienen con ese Estado vínculos antiguos, firmes y estrechos. 3. Muestran caracteres diferenciales étnicos, culturales, religiosos o lingüísticos. 4. Son suficientemente representativas, aunque en menor número que el resto de la población de ese Estado o de una región de ese Estado. 5.Están motivadas por la preocupación de preservar conjuntamente lo que constituye su identidad común, incluyendo su cultura, sus tradiciones, su religión o su lenguaje"
Siguiendo a Fernando Mariño, observamos que en esta pretendida definición normativa se conjugan dos tipos de rasgos: objetivos y subjetivos. Objetivos: la posesión de caracteres religiosos, lingüísticos o, más en general,
étnico-culturales, y subjetivos: la voluntad del conjunto de los miembros del grupo de persistir en sus diferencias respecto al resto de la población con la que conviven y preservar así la existencia y la identidad del grupo en cuanto tal. La minoría nacional aparece, por tanto, como una clase de minoría específica en la que únicamente cabe incluir las minorías que reclaman pertenecer a una "nación" que no es la "única" o la mayoritaria del Estado en cuyo territorio están aquellas integradas; tal situación es característica de las minorías localizadas en un territorio que consideran "propio" dentro del territorio de un Estado; de las minorías vinculadas con una "comunidad nacional" que es la mayoritaria en un Estado vecino, y, finalmente, de las que siendo territorialmente vecinas por incluirse en diferentes Estados fronterizos, reclaman constituir una única "comunidad nacional"8. Así, el término nacional señala la reivindicación por la minoría de su autoafirmación política frente al Estado central, vinculada estrechamente con la posesión o dominio sobre un...
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