STS, 2 de Junio de 2004
| Ponente | Pedro José Yagüe Gil |
| ECLI | ES:TS:2004:3834 |
| Número de Recurso | 2850/2002 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO - RECURSO DE CASACION |
| Fecha de Resolución | 2 de Junio de 2004 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
D. MARIANO DE ORO-PULIDO LOPEZD. RICARDO ENRIQUEZ SANCHOD. PEDRO JOSE YAGÜE GILD. JESUS ERNESTO PECES MORATED. SEGUNDO MENENDEZ PEREZD. RAFAEL FERNANDEZ VALVERDE
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a dos de Junio de dos mil cuatro.
Visto el recurso de casación nº 2850/02, interpuesto por el Sr. Letrado de los Servicios Jurídicos, en nombre y representación de la Comunidad Autónoma de Madrid, contra el auto de fecha 16 de Abril de 2001, confirmado en súplica por el de fecha 3 de Septiembre de 2001, por el cual la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, Sección 1ª (y en su recurso nº 1358/00), resolvió denegar la petición de suspensión del acto administrativo recurrido, siendo partes recurridas el Ayuntamiento de Madrid, representado por el Procurador Sr. Juanas Blanco; la entidad "Clement S.A.", representada por el Procurador Sr. Sánchez-Ferrero Puerto y la entidad "Grupo Inmobiliario Delta S.A.", representada por la Procuradora Sra. Tejada Marcelino. Es Magistrado Ponente el Excmo. Sr. D. Pedro José Yagüe Gil.
Preparado por la representación de la Comunidad Autónoma de Madrid recurso de casación contra las resoluciones antes dichas, la Sala de Instancia, lo tuvo por preparado en providencia de fecha 5 de Abril de 2002, emplazándose a las partes para ante este Tribunal Supremo en fechas 15 y 17 de Abril de 2002.
En fecha 16 de Mayo de 2002 el Sr. Letrado de la Comunidad de Madrid, en la representación dicha, presentó escrito interponiendo este recurso de casación, en el cual, después de exponer y razonar los motivos de impugnación que esgrimió, terminó suplicando se declare haber lugar al recurso de casación, y, casando los autos recurridos, se conceda la suspensión solicitada.
Por providencia de fecha 27 de Mayo de 2002 se tuvo por interpuesto el presente recurso de casación, y se ordenó pasaran las actuaciones al Sr. Magistrado Ponente para que se instruyera y sometiera a la deliberación de la Sala lo que hubiera de resolver sobre la admisibilidad del recurso.
Por providencia de fecha 26 de Septiembre de 2003 se admitió dicho recurso de casación, y, a la vista de haberse personado el Ayuntamiento de Madrid, representado por el Procurador Sr. Juanas Blanco; la entidad "Clement S.A.", representada por el Procurador Sr. Sánchez-Ferrero Puerto y la entidad "Grupo Inmobiliario Delta S.A.", representada por la Procuradora Sra. Tejada Marcelino, se les dio el plazo de treinta días para que pudieran formular su oposición al recurso, lo que hicieron en escritos presentados en fechas 28 de Noviembre y 11 de Diciembre de 2003 en los cuales, tras exponer los argumentos que a bien tuvieron, terminaron suplicando la desestimación del recurso de casación.
Por providencia de fecha 5 de Abril de 2004, se señaló para votación y fallo de este recurso el día 26 de Mayo de 2004, en que tuvo lugar.
Se impugna en este recurso de casación nº 2850/02 el auto de fecha 16 de Abril de 2001 (confirmado en súplica por el de 3 de Septiembre de 2001), dictado por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid (Sección 1ª) en su recurso contencioso administrativo nº 1358/00, por el cual se denegó la suspensión del acto allí impugnado, que era el acuerdo del Ayuntamiento de Madrid de fecha 27 de Abril de 2000 (publicado en el Boletín de la Comunidad Autónoma de Madrid de 22 de Mayo), por el que se aprobó provisional y definitivamente la modificación puntual del Plan General de Ordenación Urbana de Madrid "en el Area de Planeamiento Específico APE 16,02, calle Francisco José Arroyo".
La Comunidad Autónoma de Madrid interpuso recurso contencioso administrativo contra el acuerdo municipal de que se ha hecho mérito, y solicitó su suspensión, alegando que el Ayuntamiento había prescindido de la aprobación definitiva que corresponde otorgar a la Comunidad Autónoma, existiendo por lo tanto una incompetencia manifiesta, lo que da a la pretensión autonómica una apariencia de buen derecho.
Tramitada la pieza de suspensión, la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid (Sección 1ª) denegó la suspensión, lo hizo, en sustancia, con base en los siguientes argumentos:
"El análisis así efectuado por la actora resulta incompleto por cuanto que se ha omitido un precepto de transcendental importancia en el caso presente ---en el que el Ayuntamiento ampara su competencia para la aprobación definitiva---, cual es el artículo 45 de la citada Ley 9/1995, de 28 de Marzo. Así, el primer párrafo de dicho precepto establece: "Los Planes Generales y las Normas Subsidiarias distinguirán, identificándolas expresamente en sus Normas Urbanísticas, aquellos elementos de la ordenación y determinaciones que, aún formando parte del contenido de su documentación, no corresponden por su naturaleza y alcance al nivel del planeamiento general sino al de su desarrollo". Añadiendo el párrafo segundo que: "A efectos de su tramitación la modificación de las determinaciones y los elementos contenidos en Planes Generales y Normas Subsidiarias tendrán en cuenta la distinción a que se refiere el número anterior, debiendo sujetarse dicha tramitación a las reglas propias de la figura de planeamiento a que tales determinaciones y elementos correspondan por razón de su rango o naturaleza".
Esto es, los párrafos citados vienen a establecer, de una parte, la necesaria distinción en los Planes Generales, con identificación expresa, de "aquellos elementos de la ordenación y determinaciones que ... no correspondan por su naturaleza y alcance al nivel del planeamiento general sino al de su desarrollo"; y de otra, que la ulterior modificación de estas determinaciones, en cuanto a su tramitación, se acomodará "a las reglas propias de la figura de planeamiento a que tales determinaciones y elementos correspondan por razón de su rango o naturaleza".
Esta "distinción" de elementos de ordenación y determinaciones ha venido a ser recogida en el Plan General de Ordenación Urbana de Madrid de 1997 ---tratándose el acto impugnado de una modificación del mismo---, concretamente en el artículo 1.1.4 de sus Normas Urbanísticas.
Con base a todo ello, el Ayuntamiento sostiene que en la medida que la modificación aprobada no afecta a la clasificación del suelo o estructura general del territorio, su aprobación definitiva correspondería a dicha Administración Local.
Como puede observarse, la nulidad del acto impugnado no aparece de forma ostensible y manifiesta; sino que por el contrario, la concurrencia de la causa de nulidad invocada ha de ser por primera vez, objeto de valoración y decisión en el proceso principal, que nos impide ahora acoger la doctrina de la apariencia de buen derecho expresamente invocada por el recurrente. De lo contrario, esto es, si procediéramos ahora al examen de la nulidad invocada estaríamos prejuzgando la cuestión de fondo, de manera que por amparar el derecho a una efectiva Tutela Judicial se vulneraría otro derecho, también fundamental y recogido en el artículo 24 de la Constitución Española, cual es el derecho al proceso con las garantías debidas de contradicción y prueba, puesto que el incidente de suspensión no es trámite idóneo para decidir la cuestión objeto del pleito.
En otro orden de consideraciones debe dejarse constancia como ya hemos dicho con anterioridad que el análisis que de la cuestión controvertida hace la representación procesal de la recurrente omite ¿intencionadamente? ---todo lo referente al artículo 45 de la Ley 9/1995 y artículo 1.1.4 de la NN.UU del P.G.O.U. vigente de Madrid, distorsionando, en buena medida, la cuestión jurídica sometida a la división de este Tribunal. Asimismo, como consecuencia de lo anterior, la representación procesa de la recurrente ha omitido todo estudio en el que se relacionan aquellos preceptos, y sus consecuencias jurídicas, con la concreta modificación impugnada".
Contra ese auto interpuso recurso de súplica la parte actora, realizando determinadas precisiones sobre la Disposición Final Tercera de la Ley autonómica 9/95, de 28 de Marzo, que no fueron aceptadas por la Sala en su auto resolutorio de la súplica de fecha 3 de Septiembre de 2001.
Contra esos autos ha formulado la Comunidad Autónoma de Madrid el presente recurso de casación en el cual se alegan tres motivos de impugnación.
Los cuales son idénticos que los respondidos por esta Sala en su sentencia de 18 de Noviembre de 2003 (casación nº 5735/01), en el que se dilucidaba una suspensión idéntica a la presente. Por ello no haremos ahora sino repetir lo que entonces expusimos para llegar a la misma solución.
Decíamos entonces literalmente lo siguiente:
"El recurso de casación se sustenta en tres motivos, en los que se denuncia, respectivamente, (1) la infracción del artículo 130.1 de la Ley de la Jurisdicción, por entender la parte que la ejecución del acto impugnado hace perder al recurso su finalidad legítima, consistente en este caso, a su juicio, en el respeto del ejercicio de la función de tutela de la legalidad urbanística que compete a la Administración Autonómica, reflejado en el esencial trámite de la aprobación definitiva de los planes urbanísticos, sus modificaciones y revisiones; (2) la infracción de la jurisprudencia aplicable, citando como tal, con remisión a los Autos de esta Sala Tercera de fechas 21 de abril de 1994 y 20 de febrero de 1996, aquélla que reputa como perjuicios de imposible o difícil reparación, los consistentes en la destrucción de riqueza que conllevaría la demolición de edificaciones e industrias; y (3) la infracción de la jurisprudencia aplicable en torno a la imposibilidad de entrar al fondo del asunto en la pieza de suspensión, pues, a su juicio, y concluyendo con la cita de los Autos de esta Sala de fechas 21 de julio de 1999 y 12 de septiembre de 2000, la Sala de instancia, al entrar a valorar el requisito del fumus boni iuris, no se ha limitado a examinar si este requisito concurría teniendo en cuenta la apariencia del debate procesal, sino que ha hecho una cabal anticipación del contenido de la sentencia, manifestando su parecer sobre el fondo del asunto.
Dicho ahora muy en síntesis, la finalidad legítima del recurso es, no sólo, pero sí prioritariamente, la efectividad de la sentencia que finalmente haya de ser dictada en él; de suerte que el instituto de las medidas cautelares tiene su razón de ser, prioritaria, aunque no única, en la necesidad de preservar ese efecto útil de la futura sentencia, ante la posibilidad de que el transcurso del tiempo en que ha de desenvolverse el proceso lo ponga en riesgo, por poder surgir, en ese espacio temporal, situaciones irreversibles o de difícil o costosa reversibilidad.
La pérdida de la finalidad legítima del recurso es, así, la causa que legitima la adopción de las medidas cautelares que sean adecuadas, suficientes y no excesivas, para evitarla en el caso en concreto, valorando para ello, de manera circunstanciada, esto es, atendiendo a las circunstancias del caso, todos los intereses en conflicto.
De ahí, también, que no quepa entender vedada, en esa valoración y para apreciar si concurre o no aquella causa, la atención, en la medida de lo necesario, al criterio del fumus boni iuris o apariencia de buen derecho, pues los intereses en conflicto no pueden dejar de contemplarse, en un proceso judicial, dentro del marco jurídico por el que se rigen.
Desde estas breves consideraciones se impone, en el supuesto que enjuiciamos, desestimar aquellos tres motivos de casación, pues siendo así que la actora no cuestiona, por ahora, la legalidad material de la modificación urbanística aprobada y que contempla como mera hipótesis de futuro, no sólo el sentido negativo del acto de aprobación definitiva que en su caso hubiera de adoptar, sino también la eventual destrucción de los aprovechamientos que pudieran surgir en ejecución de la modificación cuestionada, sobre los que nada llega a concretar, resulta: a) que preservar el efecto útil de una hipotética sentencia estimatoria de su pretensión no requiere, a la luz de las circunstancias que hasta ahora pueden ser valoradas, la adopción de la medida cautelar solicitada; b) que a la luz de esas mismas circunstancias y dada la total ausencia de concreción sobre este particular, tampoco podemos tener como cierto, ni tan siquiera como meramente probable, que la ejecución del acto administrativo impugnado en el proceso conlleve el riesgo de que en un futuro haya de ser destruida riqueza en una entidad tal que merezca el calificativo de daño o perjuicio de imposible o de difícil reparación; y c) que nada cabe objetar a la toma en consideración por la Sala de instancia del criterio de la apariencia de buen derecho cuando, como aquí ocurre, se hace a los solos efectos de valorar circunstanciadamente los intereses en conflicto y sobre la base de aquello que, por su propia naturaleza, sin sorpresa alguna y sin ausencia de elementos de juicio imprescindibles, podía ya ser objeto de un inicial debate en la pieza separada de medidas cautelares".
Estas razones, aplicables punto por punto al caso de autos, conducen directamente a la desestimación del presente recurso de casación.
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.2 de la Ley de la Jurisdicción, procede imponer las costas de este recurso de casación a la parte recurrente, si bien, en uso de la facultad que confiere el número 3 de ese mismo precepto y dado el contenido de los escritos de oposición, el importe de los honorarios de Letrado de cada parte recurrida no podrá exceder de 1.000'00 euros.
Por todo ello, en nombre de S.M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.
NO HA LUGAR al recurso de casación nº 2850/02 que la representación procesal de la Administración de la Comunidad Autónoma de Madrid interpone contra el Auto que con fecha 16 de Abril de 2001, luego confirmado en súplica por el de fecha 3 de Septiembre del mismo año, dictó la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, en la pieza separada de medidas cautelares del recurso contencioso administrativo número 1358/00. Con imposición a la parte recurrente de las costas de este recurso de casación, con el límite para los honorarios del Letrado de cada parte recurrida de 1.000'00 euros.
Así por esta nuestra sentencia, que se publicará en la Colección Legislativa, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Magistrado Ponente, Excmo. Sr. D. Pedro José Yagüe Gil, estando constituida la Sala en Audiencia Pública, de lo que certifico.
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