El marco teórico
| Autor | Manuel Joaquín Pérez Castreje |
| Páginas | 31-85 |
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EL MARCO TEÓRICO
4.1. AVANCE DEL MARCO TEÓRICO UTILIZADO
El marco teórico a utilizar en la investigación es el propio del análisis de
políticas públicas, que será desarrollado a lo largo de este punto, estudiando
aspectos como las definiciones de sus principales conceptos, su evolución y
diferentes aportaciones al mismo.
Este enfoque será completado con la aportación del neoinstitucionalismo,
por lo que el marco definitivo para el desarrollo de la investigación queda
constituido a raíz de la complementariedad y enriquecimiento mutuo entre
ambos enfoques.
Siguiendo el esquema utilizado por Salvador (2003), se formula la combi-
nación de los dos enfoques mencionados ya que, en el caso del neoinstitucio-
nalismo, es básico caracterizar el papel de las reglas del juego establecidas
tanto en el reparto competencial de la política, como en el desarrollo de la
política en sí misma. Es decir, seguiremos a March y Olsen (1997:65) cuando
afirman que «las instituciones políticas definen el marco en el que tiene lugar
la política».
Además, el neoinstitucionalismo nos acercará los conceptos para referirnos
a las instituciones que, según Salvador (2003), citando a March y Olsen
(1989); Kisger y Ostrom (1982); y Scott (1995) son consideradas:
… un conjunto de normas, reglas, valores, estructuras y rutinas interre-
lacionadas, que definen las acciones que se consideran apropiadas en tér-
minos de relaciones entre rol adoptado y situación a afrontar, aportando
estabilidad y significado a la conducta de los actores. Los actores utilizan
este conjunto interrelacionado, que tiende a autoreforzarse, para determinar
su conducta, esto es, para determinar qué y quién se incluye en el proceso
de decisión, cómo se estructura la información, qué acciones se pueden
tomar y con qué secuencia. (Salvador, 2003:54).
EL NACIMIENTO DE UNA INSTITUCIÓN: EL DISEÑO, CREACIÓN Y EVOLUCIÓN
DEL CONSORCIO GALEGO DE SERVIZOS DE IGUALDADE E BENESTAR
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El neoinstitucionalismo, según Salvador (2003), pone el énfasis en la in-
fluencia de las instituciones en la toma de decisiones, afirmando que estas
reducen las incertidumbres y median en los conflictos, aportando la estabilidad
necesaria para el desarrollo social.
El enfoque del análisis de políticas públicas se considera el adecuado para
estudiar la definición y percepción de la problemática que provoca el cambio
substancial de reglas que supone la creación del Consorcio Galego de Servizos
de Igualdade e Benestar en el seno de las políticas sociales multinivel, así
como para observar su evolución desde las múltiples herramientas que nos
aporta la perspectiva, utilizando el modelo de Subirats et al. (2008).
Siguiendo a Grau, M. y Mateos, A. (2002), el análisis de políticas públicas,
entendidas como el conjunto de acciones, procesos, interacciones e intercam-
bios entre actores que tienen lugar en el ámbito del poder político, supone
entrar en el análisis del poder. Grau, M. y Mateos, A. (2002), citando a Dye
(1992) indican que:
El análisis de las políticas públicas tiene que ver con quien obtiene qué
en política y, aún más importante, porqué y que diferencias conlleva. Lo
que nos concierne estudiar no es solo lo que hacen los Gobiernos, sino
también porque llevan a cabo las políticas que llevan a cabo y cuáles son
sus consecuencias. (Grau, M. y Mateos, A. 2002:34).
El análisis de políticas proporciona los instrumentos para entender y expli-
car las políticas públicas, es decir, entender y explicar los resultados y pro-
ductos de la acción gubernamental, así como los procesos que llevan a ellos,
centrándose en el objeto de entender y explicar el funcionamiento, las causas
y consecuencias de los citados procesos. Este objeto es de una enorme com-
plejidad y amplitud, por lo que para reducirlas se utilizan esquemas y modelos
conceptuales, entendidos como conjuntos de variables y relaciones que existen
entre ellas que sirven para explicar una serie de fenómenos.
En palabras de Dunn (1994:13 y ss.) «policy analysis is viewed as an
applied social science discipline that employs multiple methods of inquiry, in
contexts of argumentation and public debate, to create, critically assess, and
communicate policy-relevant knowledge». El autor presta especial atención al
proceso de creación de conocimiento relevante sobre las políticas públicas,
aspecto que parecería encaminar a la conformación de una élite tecnocrática
especializada en el uso de esta información. Esta apreciación es matizada al
indicar que «policy analysis does not seek to replace politics by establishing
some kind of technocratic elite. This aim is not only undesirable in democra-
cies, it is also unlikely to occur in present day institutions characterized by
various forms of cognitive impairment, disjointed decisions, tangled systems
of interpretation and organized anarchy», de modo que el conocimiento gene-
rado por el análisis de políticas públicas no está dirigido a la sustitución de la
política, sino que este efecto no es deseado ni siquiera para la actuación coti-
EL MARCO TEÓRICO
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diana de las instituciones marcadas por la anarquía organizada o por decisio-
nes supuestamente inconexas.
De todos modos, a pesar de que una de las riquezas operativas del análisis
es la posibilidad de observar las fases del desarrollo de la política, entendiendo
así la política como un proceso, una secuencia de hechos y de decisiones que
implican avance o modificación de la realidad; también se debe indicar que
esta aproximación es una herramienta analítica. En la realidad, la operativa de
las políticas públicas no se lleva a cabo mediante un proceso ordenado y ra-
cional, mezclando las fases de elaboración e implementación en numerosas
ocasiones y llegando a la posibilidad de policy as it own cause, tal como re-
coge Lindblom (1991) citando a Wildawsky (1979). Nos encontramos en un
proceso complejo, con límites inciertos, en el que redes complejas de fuerzas
producen conjuntamente un efecto llamado política pública.
Así, se tendrán en cuenta la existencia de críticas que matizan la importan-
cia de las fases en el análisis, ya que esta focalización del estudio en la for-
malidad de las fases puede llevar a la infravaloración del papel de las ideas o
de las interacciones. En este sentido, se estudiarán los marcos de referencia,
valores o creencias de los actores como elementos clave a tener en cuenta para
la definición de las posiciones de los propios actores, asegurando así el estu-
dio de los conjuntos de imágenes que Subirats y Gomà (1998:25), citando a
Muller (1990) entienden como «es en relación a esa imagen cognitiva, que los
actores van a organizar su percepción del sistema, van a confrontar sus solu-
ciones y van a definir sus propuestas de acción: llamaremos a ese conjunto de
imágenes el referencial de una política».
Este marco referencial o dimensión simbólica influye de modo decisivo en
los criterios de elección, en la relación de preferencias, en las pautas de inte-
racción y en la evaluación tanto del proceso de implementación de la política
como en los impactos conseguidos.
De este modo, a través de la complementariedad entre el análisis de polí-
ticas públicas y el neoinstitucionalismo se obtiene un marco adecuado para el
análisis formulado en la investigación y para dar respuesta a las sus preguntas
básicas. Este conjunto de herramientas nos aproximará al fenómeno a estudiar
y a la comprensión de la política pública.
4.2. EL ESTADO COMO ACTOR
El neoinstitucionalismo es una parte básica del marco teórico de la inves-
tigación, asumiendo una noción de institución que las identifica como un
conjunto de normas, reglas, valores, estructuras y rutinas relacionadas, que
definen las acciones que se consideran apropiadas en función de los roles
adaptados y las situaciones a afrontar, aportando estabilidad y significado a la
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