El estudio de caso y la aplicación del modelo de análisis

AutorManuel Joaquín Pérez Castreje
Páginas125-241
125
6
EL ESTUDIO DE CASO Y LA APLICACIÓN DEL
MODELO DE ANÁLISIS
6.1. PRIMERA APROXIMACIÓN
A lo largo de los apartados previos fue realizado un acercamiento a la
evolución conceptual de las políticas de bienestar multinivel, con especial
atención a la atención a la primera infancia en varios casos comparados. Este
acercamiento sirve de telón de fondo para el estudio de la situación de estas
políticas en Galicia, y para la evolución en la que se vieron inmersas desde el
año 2005 como consecuencia de la decisión no incremental de la modificación
de sus reglas institucionales tomada en la VII legislatura autonómica.
El reparto de las áreas entre los miembros de la coalición que lidera el
Gobierno de la Xunta de Galicia en la VII legislatura supuso que las compe-
tencias en políticas sociales recayeran en la recién creada Vicepresidencia da
Igualdade e do Benestar, encabezada por Anxo Quintana, portavoz nacional
del BNG. Este departamento será el encargado del diseño de las nuevas reglas
institucionales de las políticas sociales multinivel y del diseño e impulso del
Consorcio Galego de Servizos de Igualdade e Benestar como ente básico de
las mismas.
Este nuevo enfoque de las políticas de bienestar se verá ratificado en la
Ley 13/2008 de Servicios Sociales de Galicia, aunque el Consorcio emerge
como institución desde su creación en el 2006, siendo de facto el ente que
focaliza la mayor parte de los esfuerzos políticos, aportando en un corto pe-
ríodo de tiempo resultados destacados en relación a la oferta de servicios, lo
que supone acaparar la atención en la mencionada legislatura.
El actual apartado se iniciará con el relato de los giros de la política social
y del Consorcio como ente básico en la misma, continuando con una referen-
cia cuantitativa a la evolución de los principales servicios de bienestar (escue-
EL NACIMIENTO DE UNA INSTITUCIÓN: EL DISEÑO, CREACIÓN Y EVOLUCIÓN
DEL CONSORCIO GALEGO DE SERVIZOS DE IGUALDADE E BENESTAR
126
las infantiles y centros de día para personas mayores) con carácter previo y
posterior a la creación del Consorcio.
Además, se realizará un estudio del rendimiento institucional del propio
Consorcio, finalizando este apartado con la exposición del estudio de caso a
través de la aplicación del modelo de análisis de políticas públicas de Subirats
et al. (2008), prestando especial atención a los mencionados giros por los que
pasa el ente a lo largo de los años.
En el estudio de caso serán utilizadas, además de datos oficiales, otras
fuentes de información como son los textos periodísticos y las declaraciones
de informantes clave. Con la complementariedad de estas fuentes se consigue
información de valor sobre la integralidad de la política y sobre su evolución,
así como sobre los roles asumidos por los actores y las percepciones (e inter-
pretaciones cruzadas) que estos actores tienen sobre su actuación y sobre la
actuación del resto de actores de la red.
6.2. LA EVOLUCIÓN DE LA POLÍTICA SOCIAL EN GALICIA Y
SU RELATO. LOS GIROS
6.2.1. Las causas y la necesidad de la creación del Consorcio
Pontevedra padece una clara escasez de plazas de guardería para niños
de 0 a 3 años de edad (…). En la actualidad solo hay dos centros públicos
en la ciudad para atender a niños de esa franja de edad (…) para cada plaza
ofertada hay al menos cuatro aspirantes1.
Encontrar una escuela infantil en A Coruña para dejar a los hijos puede
convertirse en una auténtica odisea. Solo este año, más de 1.000 familias
coruñesas están en las listas de espera de las nueve guarderías públicas de
la ciudad2.
En la lista de espera desde la ecografía. La escasez de plazas en las
guarderías coruñesas ha provocado que en los últimos años las reservas se
hagan casi desde que el bebé da las primeras pataditas en la barriga. «Mu-
chas mujeres vienen a pedir una plaza con sólo un mes de embarazo»,
explica una cuidadora de una escuela pública. Ésa es la tendencia en la
1 Noticia publicada en La Voz de Galicia el 3 de julio del 2006 con el titular «Las guar-
derías públicas tienen una lista de espera de 240 niños». Ver en .lavozdegalicia.
es/noticia/pontevedra/2006/07/03/guarderias-publicas-lista-espera-240-ninos/0003_4913885.
htm>, consultada a lo largo de 2016.
2 Noticia publicada en 20 minutos el 30 de septiembre del 2005 con el titular «Ya hay
más de mil familias en espera de guardería». Véase en -
cia/52058/0/familias/espera/guarderia/>, consultada a lo largo de 2016.
EL ESTUDIO DE CASO Y LA APLICACIÓN DEL MODELO DE ANÁLISIS
127
mayor parte de estos centros, donde se cubren instancias casi desde la
ecografía3.
El contenido de estas noticias es habitual en los medios de comunicación
gallegos cuando se trata de la situación de la educación infantil o, más exac-
tamente, de la situación de las plazas ofertadas, de las listas de espera o de la
presencia de los servicios en los pueblos y ciudades.
Así, conceptos como problemas, escasez, listas de espera, elevado coste
de la privada, odisea o elevada demanda, son recurrentes en estas noticias,
trasladando los medios todos los cursos la presencia de un problema de des-
ajuste entre la oferta pública de plazas de educación infantil y la demanda.
Este desajuste no es suficientemente resuelto por la oferta privada que, además
de limitada, segrega a las familias en función de su capacidad económica y
de su territorio de residencia.
La actuación legislativa de la Xunta de Galicia a partir de la IV legislatura
asume el incremento de centros de atención a la primera infancia como un
elemento destacable de la política de servicios sociales, colaborando con los
ayuntamientos en la financiación anual de estos centros al tratarse, atendiendo
a la legislación vigente, de servicios locales de competencia municipal.
Los grandes partidos políticos gallegos recogen la preocupación por la
situación en los programas electorales diseñados para los comicios autonómi-
cos del 2005. El Partido Popular propone medidas como el incremento de
plazas en las guarderías, la construcción de más centros (sobre todo en los
polígonos industriales), y el incremento de los Puntos de Atención á Infancia
(PAI) dentro de sus líneas para la mejora de la conciliación, la igualdad de
oportunidades y la dinamización de zonas rurales; el PSdG-PSOE propone el
incremento de los centros y plazas a través de la mejora de los presupuestos
autonómicos de las políticas sociales; y el BNG contempla la necesidad de
mejorar la coordinación entre la Xunta y los ayuntamientos a través de siste-
mas de planificación conjuntos, además de incrementar los presupuestos para
paliar las carencias en las coberturas.
Atendiendo a una misma realidad, surgen diferentes interpretaciones en
función de los actores políticos de su correspondiente definición del problema
y de la hipótesis de intervención que se deriva de la misma, siendo la situación
de la que se parte determinada por la Ley 3/1997 de familia y la Ley 7/2004
3 Noticia publicada en 20 minutos el 30 de septiembre del 2005 con el titular «Ya hay
más de mil familias en espera de guardería». Véase en -
cia/52058/0/familias/espera/guarderia/>, consultada a lo largo de 2016. Recogida en el blog de
Novo Mesoiro, barrio de la ciudad de A Coruña de reciente construcción. Véase en
www.novomesoiro.com/foro/viewtopic.php?t=240>, consultada a lo largo de 2016.
EL NACIMIENTO DE UNA INSTITUCIÓN: EL DISEÑO, CREACIÓN Y EVOLUCIÓN
DEL CONSORCIO GALEGO DE SERVIZOS DE IGUALDADE E BENESTAR
128
de igualdad, que se verán modificadas a raíz de las elecciones autonómicas
del 2005 y del inicio de la VII legislatura.
El nuevo Gobierno se asienta sobre la firma del «Acordo sobre bases pro-
gramáticas para a acción da Xunta de Galicia que asinan os grupos políticos
de PSdG-PSOE e BNG» de julio del 2005. En este documento se observan
elementos que inciden sobre la política de bienestar tales como la referencia
a que (I) «Crearanse prazas de ensino infantil para menores de tres anos na
rede pública, en número suficiente para cubrir a demanda», (II) «Reducirase
a ratio no ensino infantil a 1/15, con persoal de apoio»4, (III) «Promoverase
unha rede pública de centros de día para persoas maiores…»5, además de la
referencia explícita a que «O Goberno Galego impulsará un Pacto Local ga-
lego que teña como obxectivo recoñecer aos concellos as competencias que
materialmente están a exercer na actualidade, así como garantirlles a súa su-
ficiencia financeira6».
De este modo, el Gobierno marca en su acuerdo fundacional una línea para
la actuación con respecto a los servicios locales de bienestar que pasa por la
expansión y por la búsqueda de la suficiencia financiera municipal dentro del
Pacto Local.
Esta línea de trabajo se ve refrendada en la firma del Pacto Local realizada
en enero del 2006 entre el Presidente de la Xunta y el Presidente de la FE-
GAMP. En este Pacto, sobre la base de la lucha contra el «raquitismo orza-
mentario» (Pacto Local, 2006:5) municipal, se exploran alternativas para la
prestación de servicios que, en el caso de los de bienestar, se plasma en el
reconocimiento de que «A Xunta e a FEGAMP crearán no 2006 o Consorcio
Galego de Servizos de Benestar (…) para a xestión conxunta dos centros da
rede primaria: casas de xuventude, casas do mar, escolas infantís, puntos de
atención á infancia, centros de día da terceira idade» (Pacto Local, 2006:16).
Mediante el Pacto Local, el Gobierno a través de la Vicepresidencia da
Igualdade e do Benestar, redefine el problema público de la escasa oferta de
plazas públicas relacionándolo con la suficiencia financiera y de medios de
los entes locales. Su hipótesis de intervención evoluciona desde las convoca-
torias anuales de subvenciones como apoyo autonómico a los entes locales
para la dotación de los servicios, hasta la creación del Consorcio Galego de
Servizos de Igualdade e Benestar como ente que articule las relaciones mul-
tinivel y que sustente una política pública expansiva.
Así, con base en el Pacto Local y en el Protocolo de Colaboración firmado
entre Vicepresidencia y la FEGAMP de abril del 2006 en cuya presentación
4 Acordo, p. 28.
5 Acordo, p. 37.
6 Acordo, p. 9.
EL ESTUDIO DE CASO Y LA APLICACIÓN DEL MODELO DE ANÁLISIS
129
se afirma que «el nuevo organismo servirá como fórmula pionera para la
cogestión de los servicios sociales entre el Gobierno autónomo y los ayunta-
mientos»7, el 3 de julio del 2006 se firma el convenio de colaboración entre
Vicepresidencia y 14 ayuntamientos para la constitución del Consorcio Galego
de Servizos de Igualdade e Benestar.
6.2.2. El diseño, evolución y polémicas del Consorcio en la
VII legislatura
La cogestión a la que se aludía en el anterior párrafo supone que el Con-
sorcio, como ente central en las nuevas reglas institucionales de la política de
bienestar, se entienda como un ente multinivel que articula las relaciones
entre los ayuntamientos y la Xunta de Galicia con el objetivo de prestar ser-
vicios de bienestar a nivel municipal. Los ayuntamientos y la Xunta son
Consorcio, y estos están representados en los diferentes espacios de participa-
ción a nivel de institución (Asamblea, Comité Directivo) y a nivel de cada
municipio (Comisiones Mixtas para el seguimiento del convenio de adhesión
y de los servicios consorciados).
La integración de los ayuntamientos en el Consorcio se deriva de la firma
del convenio de adhesión en el cual se analizan las circunstancias de cada
municipio y de los centros a consorciar (o a seguir gestionando directamente
por el ayuntamiento), así como las aportaciones municipales que, en términos
generales, suponen 1/3 del coste total de la gestión de los centros y que podían
ser hechas efectivas cubriendo determinados gastos o el mantenimiento de los
centros.
Además, el diseño institucional contempla que las dos principales redes de
centros (escuelas infantiles y centros de día) cuenten con una estructura interna
a nivel autonómico y a nivel municipal de espacios de participación tanto de
profesionales como de usuarios, garantizando la integración en la gestión y
actividad de los centros de las familias, de especialistas, de trabajadores y de
los equipos técnicos municipales.
Este diseño, y la llegada de recursos autonómicos para la gestión o creación
de escuelas infantiles o centros de día, es interpretada como «Para os conce-
7 Véase noticia publicada en La Voz de Galicia el 24 de abril del 2006 (online en
www.lavozdegalicia.es/hemeroteca/2006/04/24/4716357.shtml>) ou en ABC el 8 de abril del
2006 con titular «Xunta y FEGAMP impulsan el Consorcio de Servicios de Igualdad y Bien-
estar» (online en
gamp-impulsan-el-consorcio-de-servicios-de-igualdad-y-bienestar_1421074132784.html>)
consultadas en enero-abril del 2017.
EL NACIMIENTO DE UNA INSTITUCIÓN: EL DISEÑO, CREACIÓN Y EVOLUCIÓN
DEL CONSORCIO GALEGO DE SERVIZOS DE IGUALDADE E BENESTAR
130
llos, de repente, é como os oito días de ouro do Corte Inglés»8 ya que, además
de proceder a un esfuerzo de construcción de nuevos centros, el Consorcio
asume la gestión de aquellos que estaban en proceso de edificación por parte
municipal y aquellos que estaban operando.
Los ayuntamientos se adhieren a partir del 2006 mayoritariamente ya que
la insuficiencia de recursos municipales mencionada por la FEGAMP en el
Pacto Local supone «unha necesidade imperiosa de financiar todo isto»9, de
modo que las condiciones de los convenios conllevan la asunción por el Con-
sorcio de la mayor parte de los gastos corrientes (con especial atención a los
gastos de personal) y de los gastos de construcción de los equipamientos.
La evolución del Consorcio a lo largo de los primeros años supone un salto
cuantitativo y cualitativo con respecto al modelo previo de colaboración entre
los entes locales y la Xunta de Galicia. Este salto viene determinado, en primer
lugar, por un constante incremento presupuestario autonómico para el Consor-
cio que, en segundo lugar, supone un incentivo para la firma de los convenios
de adhesión por parte de los ayuntamientos y, por lo tanto, al propio incre-
mento de miembros y de servicios consorciados en esta primera etapa.
Esta expansión es asumida mediante la dotación presupuestaria procedente
de la Vicepresidencia, y llevada a cabo operativamente por una plantilla con
constante crecimiento que en 2010 supera los 1.400 trabajadores. La evolución
del Consorcio conlleva una elevada visibilidad de su actividad, ya que:
… está facendo cousas, está adxudicando obras, abrindo escolas, con-
tratando xente… está funcionando a unha velocidade moi grande. Isto
chama a atención e colócate no foco (…) Nós estabamos licitando escolas
como máquinas, estabamos contratando moita xente, había un nivel de
actividade moi grande e a visibilidade de Vicepresidencia baseábase no
Consorcio. Estás no foco10.
En este contexto surgen diferentes polémicas en los medios de comunica-
ción que provocan tanto el cuestionamiento de las actuaciones llevadas a cabo,
como el cuestionamiento de la propia institución por parte de actores políticos
autonómicos, así como por parte de los departamentos jurídicos municipales
que siguieron a Matías Sánchez (2007) y a su interpretación de la vulneración
del principio de autonomía local por el modelo consorcial.
8 Declaraciones realizadas por Lois Pérez Castrillo, gerente del CGSIB 2006-2009, en
entrevista realizada para la investigación.
9 Declaraciones realizadas por Lois Pérez Castrillo, gerente del CGSIB 2006-2009, en
entrevista realizada para la investigación.
10 Declaraciones realizadas por Lois Pérez Castrillo, gerente del CGSIB 2006-2009, en
entrevista realizada para la investigación.
EL ESTUDIO DE CASO Y LA APLICACIÓN DEL MODELO DE ANÁLISIS
131
Dentro de las polémicas más destacadas figuran las relacionadas con los
procesos de selección de personal que, desde el 2007, generan declaraciones
del Partido Popular en las que se le pide al Gobierno que «no siga contratando
el personal de las galescolas, seleccionando militantes del BNG que son alec-
cionados durante el fin de semana por el Vicepresidente de la Xunta»11, afir-
mando que «o BNG está utilizar o Consorcio do Benestar como un instru-
mento co que aleccionar as conciencias dos nenos escolarizados nas garderías
infantís que xestiona, e das persoas maiores atendidas nos centros da terceira
idade»12. Estos procesos también son calificados como «clientelares» por
sindicatos como Comisiones Obreras13 o la Confederación Intersindical Ga-
lega (CIG) que cuestiona la globalidad del procedimiento14.
Otro de los temas que despierta polémica es el cumplimiento por parte de
la Rede de Galescolas (la red de escuelas infantiles gestionada por el Consor-
cio) del Plan de Normalización del año 2004 que asumía la necesidad de in-
crementar la presencia del idioma gallego en las escuelas infantiles.
Así, el Reglamento interno de la red de Galescolas recoge entre sus valores
básicos la promoción del uso de la lengua gallega de modo paralelo al Decreto
124/2007 por el que se regula el uso y promoción de la lengua gallega en el
sistema educativo15 que, en su art. 7 correspondiente a la educación infantil
incremental el uso del idioma gallego hasta igualarlo con el castellano, fomen-
tando que se convierta en el idioma base da aprendizaxe mediante la adqui-
sición progresiva da lectura e escritura en galego, que, en su art. 7 corres-
pondiente a la educación infantil, incrementa el uso del idioma gallego hasta
igualarlo con el castellano, fomentando que se convierta en el «idioma base
da aprendizaxe» mediante la «adquisición progresiva da lectura e escritura en
galego».
11 Noticia aparecida en El País el 30 de octubre del 2007 con el titular «Faijóo acusa al
BNG de emplear a sus militantes en las galescolas». Véaase online en
rio/2007/10/30/galicia/1193743091_850215.html>, consultada en enero-abril de 2017.
12 Ejemplo de declaraciones emitidas por el Partido Popular. Véase en .par-
lamentodegalicia.es/sitios/web/grupoPP/contenidogal/novas/NovasHistoricoDetalle.as-
px?ID=1479>, consultada en enero-abril de 2017.
13 Noticia aparecida en Galicia Confidencial con el titular «CC.OO. tilda de clientelar a
selección do persoal do Consorcio Galego de Benestar» el 7 de enero del 2009. Véase en
www.galiciaconfidencial.com/noticia/2777-nota--ccoo-tilda-clientelar-seleccion-persoal-con-
sorcio-galego-benestar>, consultadas en enero-abril de 2017.
14 Noticia aparecida en La Voz de Galicia el 24 de enero de 2009 con el titular «El Con-
sorcio de Igualdade contrata por vía urgente una empresa para realizar la selección de personal».
Véase online en , con-
sultadas en enero-abril de 2017.
15 DOG n.º 125 de viernes 9 de junio de 2007. Véase en
blicados/2007/20070629/Anuncio22B3A_gl.html>, consultado en enero-abril del 2017.
EL NACIMIENTO DE UNA INSTITUCIÓN: EL DISEÑO, CREACIÓN Y EVOLUCIÓN
DEL CONSORCIO GALEGO DE SERVIZOS DE IGUALDADE E BENESTAR
132
La apuesta de la red por el uso del gallego, así como el diseño de su pro-
pia imagen corporativa, abre desde el 2007 una polémica mediática y política
de calado en la que entran los medios de comunicación gallegos16, los medios
de comunicación a nivel estatal17, o asociaciones para la defensa del bilin-
güismo que utilizan el concepto imposición lingüística como contraposición a
la libertad lingüística.
Así, tal como señala Monteagudo (20112:9-10) la contraposición entre
«liberdade de lingua» y «normalización» fue un elemento «bandeira» de la
oposición a la actuación del Gobierno de la VII legislatura, convirtiéndose
«nun dos elementos máis visibles da campaña electoral do 2009», con lo que
supone en impacto para las escuelas y para el Consorcio.
A la polémica lingüística se le añaden otro tipo de polémicas como el
cuestionamiento de la utilización de la imagen corporativa en los mandilones
utilizados por el alumnado18, creando un escenario en el que se cuestiona el
desarrollo de los servicios prestados por la institución, y la institución en sí
misma.
Estos posicionamientos son compartidos, en parte y con matices, desde el
propio socio en el Gobierno, ya que, por ejemplo, el PSdG-PSOE asume la
necesidad de una reflexión sobre la pertenencia de las escuelas infantiles al
ámbito competencial de Vicepresidencia, e incluso «sendo belixerantes» con
la red19.
A este contexto se le suma la oposición parlamentaria con declaraciones
entre los años 2007-2009 en las que se incluyen vínculos entre las escuelas y
16 Por ejemplo, véase La Voz de Galicia de 16 de diciembre del 2007 en noticia con titu-
lar «Una sucesión de polémicas con los mandilones, el himno y el sistema de contrataciones»,
disponible online en
consultadas en enero-abril del 2017.
17 Son interesantes las noticias extraídas de medios como El Mundo de 3 de septiembre
del 2007 con el titular «Y ahora, las galescolas» (
espana/1188714807.html>) o ABC de 3 de febrero de 2007 con el titular «El BNG impondrá
un “uniforme identitario” en las “ikastolas” gallegas» (
rico-03-02-2007/abc/Sociedad/el-bng-impondra-un-uniforme-identitario-en-las-ikastolas-galle-
gas-las-criticas-del-psoe-a-los-detalles-del-plan-de-galescolas-abren-otra-grieta-en-el-bipar-
tito_1631267575426.html>) consultadas en enero-abril de 2017.
18 Es interesante observar el acercamiento al tema realizado por medios como El Correo
Gallego (véase artículo de opinión del 5 de mayo del 2008 titulado «Galescola y madriscola»,
en ) o La Voz de Galicia (véase
artículo de opinión del 2 de febrero de 2007 titulado «Oigo, patria, tu aflicción…», en
www.lavozdegalicia.es/hemeroteca/2007/02/02/5512584.shtml>) consultados en enero-abril de
2017.
19 Noticia aparecida en La Voz de Galicia el 17 de diciembre del 2007 con titular «El
PSdG-PSOE relega a una “opinión de partido” su crítica a las galescolas». Véase online en
, consultada en ene-
ro-abril del 2017.
EL ESTUDIO DE CASO Y LA APLICACIÓN DEL MODELO DE ANÁLISIS
133
la manipulación política, afirmando «a manipulación das conciencias dos
cativos que acoden ás galescolas para impregnalos do ideario político do
BNG»20, o que «as galescolas que buscan o adoutrinamento político dos cati-
vos»21.
Las polémicas que giran alrededor de la acción del Consorcio evolucionan
en intensidad de modo paralelo a la convocatoria de las elecciones autonómi-
cas del 2009, convirtiéndose en un contrapunto al rendimiento institucional de
un ente que llega al 2009 gestionando más de 180 equipamientos que ofertan
más de 9.000 plazas públicas en 267 ayuntamientos adheridos22, con más de
1.400 trabajadores en el 2010; y en el que «nove de cada dez entrevistados/
as manifesta un amplo grao de satisfacción coas Galescolas no seu conxunto,
acadando unha puntuación de 4,55 sobre 5 puntos»23.
En este sentido, se puede indicar que a lo largo de su primera etapa de
vida, el Consorcio consigue un importante nivel de prestación de servicios y
ayuntamientos adheridos, mostrando un rendimiento institucional destacable,
en tanto que su actuación es objeto de múltiples críticas relacionadas con
aspectos colaterales a la primera definición del problema público, pero que
inciden de modo substancial en cleavages a tener en cuenta electoralmente,
así como con aspectos relacionados con la gestión interna de los procesos de
trabajo.
La presencia de estas polémicas genera dificultades en la estabilidad del
modelo consorcial como centro de la nueva política de bienestar a través del
cuestionamiento global del ente, y abre la posibilidad a la interrupción del su
proceso de institucionalización y de las modificaciones que el modelo de
política conlleva.
6.2.3. La decisión del 2010 y la evolución del Consorcio en las VIII y
IX legislaturas
A pesar de que el Consorcio es un elemento central en la VII legislatura
en la articulación de la política de bienestar, así como centro de diferentes
polémicas de calado como se pudo observar, es destacable que el ente y sus
20 Véase noticia del Grupo Parlamentario Popular
sitios/web/grupoPP/contenidogal/novas/NovasHistoricoDetalle.aspx?ID=753> consultada en
enero-abril do 2017.
21 Véase noticia del Grupo Parlamentario Popular
sitios/web/grupoPP/contenidogal/novas/NovasHistoricoDetalle.aspx?ID=1652>, consultada en
enero-abril de 2017.
22 Dato del 2009.
23 Encuesta de satisfacción sobre las Galescolas presente en la Memoria de Actividades
del CGSIB del 2008.
EL NACIMIENTO DE UNA INSTITUCIÓN: EL DISEÑO, CREACIÓN Y EVOLUCIÓN
DEL CONSORCIO GALEGO DE SERVIZOS DE IGUALDADE E BENESTAR
134
servicios no ocupen una posición relevante en los programas electorales de
los principales actores políticos para las elecciones del 2009.
En el programa electoral del Partido Popular no existen referencias al
Consorcio, aunque se afirma la necesidad de la creación de «guarderías infan-
tiles en los grandes centros administrativos»24, observando una referencia
colateral al Consorcio al referirse a las medidas de reforma administrativa.
Así, se propone el redimensionamiento de la «Administración paralela, con
muchos y nuevos organismos cuya necesidad ha sido cuestionada tanto por
los trabajadores públicos como por el Consello de Contas»25.
Con respecto al programa del PSdG-PSOE, este hace referencia específica
al Consorcio aludiendo a la necesidad de una «relación equilibrada entre a
administración autonómica e a municipal dentro do Consorcio de Servizos
Sociais»26, si bien se incide en la necesidad de la expansión de los equipa-
mientos de bienestar.
El programa del BNG asume el potenciamiento del Consorcio como refe-
rencia en el nuevo modelo de servicios, pretendiendo «afianzalo como o
instrumento público de xestión para o desenvolvemento de servizos sociais de
calidade»27, de modo que sea el ente que articule la continuidad de la expan-
sión de Galescolas28 y centros de día29. Para el BNG, el Consorcio es un
ejemplo de cumplimiento del Pacto Local al «ser, ante todo, un instrumento
ó servizo do municipalismo e da cidadanía» en el que prima el principio de
«cooperación guiada pola responsabilidade pública, a eficiencia e o servizo á
cidadanía»30.
Los resultados electorales dan como vencedor al Partido Popular, que con-
sigue mayoría absoluta en el Parlamento, dando paso a un nuevo Gobierno
autonómico en la VIII legislatura presidido por Alberto Núñez Feijóo. Este
Gobierno lleva a un cambio en la dirección de la Vicepresidencia da Igualdade
e do Benestar, que pasa a ser Consellería de Traballo e Benestar con Beatriz
Mato a su frente. Finalmente, se produce el relevo en el cargo de Gerente del
Consorcio, substituyendo Roberto Rodríguez a Lois Pérez Castrillo31.
24 Programa Electoral del Partido Popular. 2009:114.
25 Programa Electoral del Partido Popular. 2009:111.
26 Programa Electoral PSdG-PSOE. 2009:102.
27 Programa Electoral BNG. 2009:13.
28 Programa Electoral BNG. 2009:43.
29 Programa Electoral BNG, 2009:17.
30 Programa Electoral BNG, 2009:198
31 Diario Oficial de Galicia, n.º 115, de lunes 15 de junio de 2009. Ver
gal/dog/Publicados/2009/20090615/Anuncio23DFA_gl.html>, consultada en enero-abril del
2017.
EL ESTUDIO DE CASO Y LA APLICACIÓN DEL MODELO DE ANÁLISIS
135
A partir del resultado electoral toma forma una modificación sustantiva de
la actividad del Consorcio relacionada con las escuelas. Se trata de la revisión
global de la política lingüística que, en lo que a la educación infantil se refiere,
supone la revisión del reglamento de régimen interior de las escuelas en el
marco de la revisión global de la red ya que «Las galescolas han muerto»32.
En agosto del 2009 se procede a la eliminación de la imagen corporativa
de las Galescolas (Rede Galega de Escolas Infantís) y a su sustitución por la
denominación Galiña Azul (Rede de Escolas Infantís de Galicia), en tanto que
en los meses siguientes se modifica la normativa interna para matizar, en su
art. 3333, la utilización del gallego como idioma habitual de la escuela.
Es decir, las primeras actuaciones con respecto al Consorcio se centran en
cuestiones relacionadas con el cleavage identitario utilizadas en el período
preelectoral y electoral previo, así como en el cambio de la imagen corporativa
como recurso de imagen34 del nuevo Gobierno.
Además, en junio del 2009 el Consello de Goberno de la Xunta de Galicia
crea la Comisión para el traspaso de las escuelas infantiles a la Consellería de
Educación, estudiando la posibilidad de integrar todos los centros existentes
de diferentes titularidades públicas en una misma red. Los trabajos de la Co-
misión decaen debido a la complejidad de la integración.
Estos trabajos se producen de modo complementario al inicio de una serie
de actuaciones encaminadas35 a lo que supondrá una nueva modificación no
32 Noticia en ABC de 6 de marzo de 2009 con titular «Feijóo: Las “galescolas” han
muerto». Véase online en -
las-muerto-200903051938.html>, consultada en enero-abril de 2017.
33 El nuevo reglamento en su art. 33 afirma que «Nesta etapa da educación infantil 0-3,
o persoal das escolas infantís usará na aula a lingua materna predominante entre o alumnado,
terá en conta a lingua do contorno e coidará que o alumnado adquira de forma oral e escrita o
coñecemento da outra lingua oficial de Galicia, dentro dos límites propios desta etapa. Fomen-
tarase, así mesmo, unha primeira aproximación á lingua estranxeira, especialmente para os/as
nenos/as do último tramo de idade». (Disponible online en
cia.es/barro/wp-content/uploads/sites/108/2012/10/rri_version_consolidada.pdf>).
34 Variante del uso del recurso patrimonial en el modelo de análisis de políticas públicas
de S et al. (2008).
35 Es interesante la transcripción de la Pregunta Oral en Comisión 08/POC-0609 (4849)
presentada por Román Rodríguez González, parlamentario del Partido Popular a la Mesa do
Parlamento el 20 de julio del 2009, recogida en el Boletín Oficial del Parlamento, n.º 58, de
24 de agosto del 2009. Esta pregunta incluye una exposición de motivos en la que se alude a
la presencia de recelos (por la asunción por Vicepresidencia de la gestión de las escuelas in-
fantiles) entre la «… comunidade educativa e parte da sociedade galega. Recelos que se acen-
tuaron no intre en que a xestión da Educación Infantil pasa a integrarse no “Consorcio de
Servicios Sociais”, organismo de nova creación que pretendía exercer un control ideolóxico
desta importante franxa educativa. Nace así o programa de “Galescolas”, que básicamente tina
como obxectivo absorber a xestión das garderías públicas preexistentes (básicamente xestiona-
das polos concellos) por parte do Consorcio, e realizar ó marxe da Consellería de Educación
EL NACIMIENTO DE UNA INSTITUCIÓN: EL DISEÑO, CREACIÓN Y EVOLUCIÓN
DEL CONSORCIO GALEGO DE SERVIZOS DE IGUALDADE E BENESTAR
136
incremental de la política pública que, hasta el momento, tenía al Consorcio
en su centro.
Así, se inicia un proceso de contención presupuestaria que supone romper
la tendencia expansiva de los años anteriores y, a partir del freno de la inercia
que lleva a que el presupuesto del 2010 se liquide por casi 72 millones de
euros, el presupuesto del 2011 se liquida con 59 millones. Este proceso con-
tinúa en los ejercicios 2012 y 2013, en el que se toca fondo con una liquida-
ción de 53 millones, lo que supone una reducción de casi el 26% desde el
2010. Esta reducción se plasma, sobre todo, en la contención de la expansión
y en la construcción de nuevos equipamientos.
Además, desde finales del 2009 se observa la utilización de la externaliza-
ción para la gestión de los centros consorciados, integrándose esta forma de
gestión en la práctica habitual para la apertura de nuevos centros36, lo que
suscita rechazo entre sindicatos37, trabajadores del ente38 y la oposición polí-
tica39.
De todos modos, la decisión central de mayor calado institucional se toma
en la Asamblea del Consorcio de julio del 201040 en la que se decide la inte-
toda a planificación de actividades educativas. Este claro exemplo de neocentralismo autonó-
mico, e de burdo intento de control ideolóxico desde o “biberón”, foi duramente contestado
desde o PP, gran parte dos concellos (destacado é o caso de Lugo ó estar gobernado por un
partido político socio do BNG) e mesmo por sindicatos como a UGT (acusaron de nepotismo
os procedementos de contratación). O afán da utilización deste servicio público para ideoloxi-
zar ós máis cativos (significativas foron as iniciativas de controversias respecto ó Himno ga-
lego), e as represalias para aqueles concellos que non se integraron nesta rede (cunha rebaixa
do aporte da Xunta ós concellos para o mantemento das prazas de garderías municipais en máis
dun 30%), xeraron un forte rexeitamento social…».
36 Véase noticia de 28 de noviembre de 2009 de El País con titular «Benestar entrega a
la gestión privada 14 centros de mayores». Disponible en
galicia/1259407091_850215.html>, consultada en xenero-abril del 2017.
37 Véanse concentraciones relativas al posible desmantelamiento del Consorcio en
www.cig-ensino.gal/multimedia/videos/12-3-2009/concentracion-diante-da-sede-do-pp-en-res-
posta-as-declaracions-de-nunez>, consultada en enero-abril del 2017.
38 Véase noticia en Diario de Pontevedra de 5 de diciembre de 2009 con titular «15.000
firmas contra la “privatización de los servicios sociales”», disponible online en
depontevedra.galiciae.com/gl/noticia/53656/los-trabajadores-del-consorcio-entregan-15000-fir-
mas-la-xunta-contra-la-privatizacion>, consultada en enero-abril del 2017.
39 Véase noticia de La Voz de Galicia de 1 de diciembre del 2009 con titular «El BNG
ataca a Benestar por iniciar la “privatización” de los centros sociales del Consorcio». Disponi-
ble online en , consul-
tada en enero-abril del 2017.
40 Véase nota de la Xunta con titular «A asemblea do Consorcio Galego de Servizos de
Igualdade e Benestar aproba a súa integración na Axencia Galega de Servizos Sociais», en
-
dade-benestar-aproba-sua-integracion> o noticia de La Voz de Galicia de 8 de mayo del 2010
con titular «La Xunta disolverá el Consorcio de Benestar creado por el bipartito», en
EL ESTUDIO DE CASO Y LA APLICACIÓN DEL MODELO DE ANÁLISIS
137
gración del Consorcio en la Axencia Galega de Servizos Sociais y la disolu-
ción posterior de este. En esta decisión se contempla la asunción, por parte de
la Axencia (ente autonómico definido en la Ley 13/2008 de Servicios Sociales
de Galicia y aún no creado), de los centros consorciados y de los convenios
de adhesión firmados por los ayuntamientos con el Consorcio, de modo que
una vez asumidos estos, se procedería a la liquidación y extinción del Con-
sorcio. La Asamblea toma esta decisión con el voto en contra de los represen-
tantes del BNG41 y del PSdG-PSOE.
Para la Conselleira de Traballo e Benestar y Presidenta del Consorcio, «…
la Lei de Servizos Sociais de 2008, que crea la Axencia, era el instrumento
donde evitaríamos las duplicidades, porque cuando llegamos encontramos
servicios que se están desarrollando, para el mismo fin, parten en la conselle-
ría y parte en el Consorcio», de modo que la Axencia racionalizaría la gestión
de los centros buscando «la máxima optimización de cada uno de los euros
públicos y eso es absolutamente impensable con las disfunciones y duplicida-
des que heredamos el Gobierno anterior»42.
De todos modos, la disolución del Consorcio se vincula a la creación de
la Axencia (y al traspaso de los convenios con los ayuntamientos), creación
que tendrá lugar en 2014 para entrar en funcionamiento en enero del 2015, ya
en la IX legislatura, continuando el Consorcio de facto con sus actividades.
Es destacable la continuidad de las actividades del Consorcio ya que a lo
largo del período comprendido entre el 2010 y el 2015 (fechas de decisión de
la disolución y de entrada en funcionamiento de la Axencia) el Consorcio
gestiona más de 300 millones de euros43 y, aunque no retoma la senda expan-
siva de los primeros años, a partir del 2013 se observa una ligera evolución
positiva en los recursos que permite que en 2014-2016 se incremente el nú-
mero de equipamientos operativos.
La actividad del Consorcio continúa, iniciándose un proceso interno de
revisión de los convenios de adhesión de los ayuntamientos para liquidarlos.
Esto supone la revisión de las cantidades adeudadas por los ayuntamientos,
levantando críticas entre los actores políticos e institucionales locales y auto-
www.lavozdegalicia.es/galicia/2010/05/08/0003_8469453.htm>, consultadas en enero-abril de
2017.
41 Según se observa en nota de prensa con titular é «O BNG vota en contra da disolución
do Consorcio Galego de Servizos de Igualdade e Benestar», en
opencms/opencms/BNG/global/contidos/novas/novas/nova_1546.html?uri=/BNG/global/sec-
cions/novas/index.htm>, consultada en xaneiro-abril do 2017l consultada en enero-abril de
2017.
42 Véase entrevista en La Voz de Galicia de 8 de agosto de 2010 cuyo titular es «Con la
Axencia de Servizos Sociais no va a haber un chiringuito más», en
es/galicia/2010/05/08/0003_8469823.htm>, consultada en enero-abril de 2017.
43 Contabilización de presupuestos liquidados 2010-2014 (incluido).
EL NACIMIENTO DE UNA INSTITUCIÓN: EL DISEÑO, CREACIÓN Y EVOLUCIÓN
DEL CONSORCIO GALEGO DE SERVIZOS DE IGUALDADE E BENESTAR
138
nómicos, reclamando el PSdG-PSOE en el 2012 que «sus presupuestos (los
del Consorcio) se transfieran a los ayuntamientos para que estos puedan pres-
tar los servicios sociales municipales. De lo contrario, los alcaldes socialistas
abandonarán este órgano»44.
La revisión de las liquidaciones municipales en concepto de aportaciones
fijadas en los convenios se lleva a cabo a lo largo de las VIII y IX legislaturas
dentro de un contexto de limitación presupuestaria global determinado por la
crisis económica y que, en el caso del Consorcio, se justifica por una actividad
del período previo centrada en la «falta de rigor económico-financiero impor-
tante (…) se dieron pasos mucho más largos de lo que daban las piernas. Se
gastó lo que no se tenía»45. Esta revisión se acelera en los años 2014 y 2015
a raíz de la entrada en funcionamiento de la Axencia46 que, inicialmente,
asume la gestión de las escuelas infantiles de la Xunta de Galicia.
6.2.4. La movilización de los actores a partir del 2015 y la situación en
la X legislatura
La situación del Consorcio en el 2015 viene determinada por la decisión
de su disolución en el 2010 y el traspaso de los convenios y centros consor-
ciados a la Axencia. Esta situación es paralela al suave incremento presupues-
tario del ente y al inicio de una limitada expansión a finales de la IX legisla-
tura, además de situarse en un contexto de tensiones entre los actores políticos
e institucionales en clave multinivel.
Estas reacciones toman impulso a lo largo del 2015 debido a la intensifi-
cación del trabajo de traspaso de los convenios a la Axencia, que entra en
funcionamiento el 1 de enero del 2015. Así, aproximadamente 2/3 de los
ayuntamientos adheridos al Consorcio formulan algún tipo de queja o recla-
mación sobre las liquidaciones realizadas por el Consorcio y la Consellería,
44 Véase noticia de El País de 1 de febrero de 2012 con titular «Los alcaldes del PSOE
amenazan con abandonar el Consorcio de Benestar», en
galicia/1328095092_850215.html>. Reclamación contemplada en la Proposición no de ley en
Pleno 08/PNP-1588 (76930) presentada a la Mesa del Parlamento por Beatriz Sestayo, parla-
mentaria del PSdG-PSOE, el 31 de enero de 2012, y recogida en el Boletín Oficial del Parla-
mento, n.º 636, de 9 de febrero de 2012. Consultada en enero-abril de 2017.
45 Véase en noticia de El Correo Gallego de 13 de diciembre de 2009 con titular «Roberto
Rodríguez: “El bipartito gastó en el Consorcio de Benestar el dinero que no tenía”», en
www.elcorreogallego.es/galicia/ecg/roberto-rodriguez-el-bipartito-gasto-en-el-consorcio-de-be-
nestar-el-dinero-que-no-tenia/idEdicion-2009-12-13/idNoticia-496544/>, consultada en ene-
ro-abril de 2017.
46 Decreto 40/2014 por el que se crea la Axencia Galega de Servizos Sociais y se aprue-
ban sus estatutos publicado en el Diario Oficial de Galicia, n.º 66, de viernes 4 de abril de
2014.
EL ESTUDIO DE CASO Y LA APLICACIÓN DEL MODELO DE ANÁLISIS
139
afirmando que estas suponen una revisión substancial de las aportaciones
inicialmente contempladas, con un «20% más por plaza», además de ser tras-
ladadas a los ayuntamientos mediante «imposición» y de modo «unilateral»47,
sin ser estudiadas en unas Comisiones Mixtas de las que se indica que:
… nunca se reuniron… por iso as liquidacións saíron así…o cal era
ilegal…o noso consello ós concellos era que non pagaran. Primeiro que se
reúna a mesa de seguimento e despois que poñan as contas enriba da mesa
porque eran as contas do Gran Capitán. A idea era de pechar o Consorcio
e debíanse liquidar as débedas, por iso saían unhas liquidacións que sabían
perfectamente que non ían cobrar. Como lles vai pagar o concello de Vila-
martín…pedíanlle 300 mil euros, á Rúa pedíanlle 500 mil… pero sen non
os ten… non os pode pagar48.
Este malestar crece a lo largo del 2015, considerándose un hito importante
las elecciones municipales de mayo que suponen la modificación de diferentes
gobiernos locales y el cambio en la junta directiva y presidencia de la FE-
GAMP. En este contexto, los actores políticos opuestos al proceso utilizan
términos como «chantaxe»49 o «imposición»50, negándose los diferentes go-
biernos locales a liquidar los convenios y firmar la adhesión a la Axencia,
incluso teniendo en cuenta la reducción de las aportaciones prevista en la Ley
12/2014 como incentivo al traspaso. Es decir, el nuevo modelo de política
pública propuesto en el período no se interpreta por los gobiernos locales como
una mejora del anterior.
En octubre de 2015 se produce una importante modificación del Gobierno
de la Xunta de Galicia por la que se crea la Consellería de Política Social con
las competencias que formaban parte de la anterior Consellería de Traballo e
Benestar, nombrando Conselleiro a José Manuel Rey Varela, Presidente de la
FEGAMP en el período 2011-15 y Alcalde de Ferrol en el mismo mandato.
Además, el Comité Directivo del Consorcio nombra a Perfecto Rodríguez,
anterior alcalde de Ponte Caldelas por el Partido Popular, nuevo gerente.
47 Véase noticia de La Voz de Galicia de 23 de febrero de 2015 con titular «El BNG acusa
a Benestar de obligar a pagar más a los concellos por centros de día y guarderías», en
www.lavozdegalicia.es/noticia/galicia/2015/02/23/bng-acusa-benestar-obligar-pagar-conce-
llos-centros-dia-guarderias/00031424690584141214376.htm>, consultada en enero-abril de
2017.
48 Declaraciones de Alfredo García, Presidente de la FEGAMP 2015-2019, en entrevista
concedida para la investigación.
49 Véase reacción del PSdG-PSOE en nota de prensa titulada «Chantaxe da Xunta aos
Concellos coas liquidacións dos convenios de Escolas Infantís» de 9 de septiembre de 2015,
disponible en -
cions-dos-convenios-de-escolas-infantis/>, consultada en enero-abril de 2017.
50 Véase noticia de Praza.gal de 10 de septiembre de 2015 cuyo titular es «Rebelión
municipal contra o “taxazo” da Xunta nas escolas infantís», en
rebelion-municipal-contra-o-taxazo-da-xunta-nas-escolas-infantis/>, consultada en enero-abril
de 2017.
EL NACIMIENTO DE UNA INSTITUCIÓN: EL DISEÑO, CREACIÓN Y EVOLUCIÓN
DEL CONSORCIO GALEGO DE SERVIZOS DE IGUALDADE E BENESTAR
140
Estos hechos, conjuntamente con el nombramiento de Alfredo García,
Alcalde de O Barco de Valdeorras por el PSdG-PSOE al frente de la FEGAMP,
abren una ventana de oportunidad, iniciándose entre finales de 2015 y mayo
de 2016 un proceso de negociación entre la Consellería de Política Social y
la FEGAMP con el objetivo de redefinir la situación del Consorcio y de las
liquidaciones de las aportaciones municipales objeto de controversia. En este
sentido, se debe aludir a:
… a visión, a percepción, a experiencia dos problemas do actual equipo
visto dende o mundo municipal, loxicamente os anteriores non a tiñan. Os
anteriores tiñan moita experiencia porque Roberto levaba nesta historia
moitos anos, pero seguro que lle é máis fácil a Perfecto poñerse do outro
lado que a Roberto, porque Perfecto xa estivo do outro lado e sabía cales
eran os problemas da súa escola infantil51.
El 11 de mayo de 2016 la Consellería de Política Social y la FEGAMP
firman el «Acordo marco en relación ó Consorcio Galego de Servizos de
Igualdade e Benestar»52, mediante el cual se revisan las liquidaciones practi-
cadas en períodos previos y se establecen unos nuevos criterios para la deter-
minación de las aportaciones municipales.
Este acuerdo supone la revisión de las condiciones previas que generaron
la «rebelión municipal»53 para reducir las deudas acumuladas por el Consorcio
en relación a las liquidaciones cifradas en más de 50 millones. A partir del
Acuerdo firmado «o Consorcio abre unha nova etapa como instrumento de
colaboración entre as administracións autonómica e local», suponiendo la
«viabilidade e garantía de futuro ós servizos que se prestan no ámbito local
por parte do Consorcio», reconociéndose que el ente «é o marco acaído» para
estos servicios54.
De este modo, se genera un nuevo contexto en el que los principales acto-
res no ponen en duda la existencia del Consorcio y su necesidad para la
prestación de servicios de bienestar, consiguiéndose un equilibrio inexistente
51 Declaraciones de Alfredo García, Presidente de la FEGAMP 2015-2019, en entrevista
concedida para la investigación.
52 Véanse notas oficiales de la FEGAMP en
co-fegamp-conselleria-de-politica-social-en-relacion-ao-consorcio-galego-de> y de la Xunta de
Galicia en
vo-marco-coparticipacion-cofinanciacion-nas-escolas>, consultadas en enero-abril do 2017.
53 Concepto utilizado en la noticia de Praza.gal de 10 de septiembre de 2015 con titular
«Rebelión municipal contra o taxazo da Xunta nas escolas infantís», en
tica/10116/rebelion-municipal-contra-o-taxazo-da-xunta-nas-escolas-infantis/>, consultada en
enero-abril de 2017.
54 Citas extraídas de la noticia de Praza.gal de 3 de mayo de 2016 con titular «A Xunta recúa
e renuncia ó peche do Consorcio de Benestar seis anos despois de aprobalo», en
politica/11720/a-xunta-recua-e-renuncia-ao-peche-do-consorcio-de-benestar-seis-anos-despois-de-
aprobalo/>, consultada en enero-abril de 2017.
EL ESTUDIO DE CASO Y LA APLICACIÓN DEL MODELO DE ANÁLISIS
141
desde 2006, y abriéndose un nuevo escenario para la consolidación institu-
cional.
El Acuerdo se complementa con la decisión de la Consellería de Política
Social y de la Consellería de Facenda, después de la negociación con las
centrales sindicales, de la integración del personal del Consorcio en el Con-
venio Único para el Personal Laboral de la Xunta. Este nuevo acuerdo55 su-
pone la homogeneización de las condiciones laborales de los trabajadores del
Consorcio con respecto al personal laboral de la Xunta, además que el Con-
sorcio, en relación a la cobertura de necesidades de personal, pasa a depender
de la Xunta de Galicia. Este hecho puede ser interpretado como la «culmina-
ción da renuncia ó peche do Consorcio de Benestar»56.
6.3. LAS POLÍTICAS DE BIENESTAR EN CIFRAS. LA
EVOLUCIÓN DE LOS PRINCIPALES SERVICIOS
A lo largo de los apartados anteriores se alude a la limitación de los equi-
pamientos existentes en España relacionados con los servicios de bienestar
que se extiende al caso de Galicia. Así, emerge el concepto infradotación
como un aspecto básico de la oferta de servicios, que da lugar a diferentes
herramientas de colaboración inter-administrativa en función de los territorios
para la mejora de la dotación de equipamientos.
En el caso gallego, a partir del 2005, la política de bienestar se enmarca
dentro de una óptica expansiva no incremental a la que se agrega el elemento
multinivel para modificar las reglas institucionales del modelo previo, lo cual
da lugar a la creación del Consorcio.
En el presente apartado se realiza un acercamiento cuantitativo a la dota-
ción de escuelas infantiles y centros de día de atención a las personas mayores
de proximidad, que parte de los años previos a la VII legislatura y se extiende
hasta el 2016.
Además, este acercamiento se completa con el análisis del rendimiento del
propio Consorcio, no sólo en relación a sus equipamientos y plazas creadas y
gestionadas, sino en relación también al presupuesto movilizado y a los recur-
sos humanos, elementos centrales para el desarrollo de la política pública.
55 Documento disponible en
C3%B3n%20e%20integraci%C3%B3n%20Consorcio%20no%20V%20Convenio%20e%20
Xunta.pdf>, consultada en abril de 2017.
56 Véase titular de Praza.gal de 6 de marzo de 2017 «A Xunta culmina a renuncia a pechar
o Consorcio de Benestar coa integración do seu persoal», disponible online en
politica/13778/a-xunta-culmina-a-renuncia-a-pechar-o-consorcio-de-benestar-coa-integra-
cion-do-seu-persoal/>, consultada en abril de 2017.
EL NACIMIENTO DE UNA INSTITUCIÓN: EL DISEÑO, CREACIÓN Y EVOLUCIÓN
DEL CONSORCIO GALEGO DE SERVIZOS DE IGUALDADE E BENESTAR
142
6.3.1. La evolución de los servicios de atención a la primera infancia en
Galicia hasta el 2016
En este apartado se muestra la evolución de los servicios de atención a la
primera infancia, centrando la atención en las escuelas infantiles y en los
puntos de atención a la infancia, así como en su titularidad. Además, se tendrán
en cuenta otro tipo de programas que completan el mix de servicios en la
comunidad.
Gráfica 1. Evolución de la creación de Centros (escuelas infantiles y PAI).
Galicia, 1998-2015
0
5
10
15
20
25
30
35
40
45
50
Centros
Fuente: Elaboración propia a partir del Registro Unificado de Entidades Prestadoras de Servizos Sociais
(RUEPSS) de la Xunta de Galicia.
La gráfica muestra una evolución creciente y constante del número de
centros abiertos anualmente entre los años 2000-2007, alcanzando en 2007 los
46 centros abiertos. A partir de ese momento la evolución muestra irregulari-
dad con tendencia decreciente en las aperturas ya que, si bien en 2009, 2010
y 2012 se observan aperturas importantes, también se observa la anualidad del
2014 con el mínimo de la serie.
La evolución de los centros es pareja a la creación de plazas.
EL ESTUDIO DE CASO Y LA APLICACIÓN DEL MODELO DE ANÁLISIS
143
Gráfica 2. Evolución de la creación anual de plazas (escuelas infantiles y PAI).
Galicia, 1998-2015
0
500
1000
1500
2000
2500
Plazas
Fuente: Elaboración propia a partir de RUEPSS.
El número de plazas creadas muestra una tendencia al crecimiento entre el
2000 y el 2007, pasa pasar a una fase irregular con tendencia al decrecimiento.
Esta irregularidad provoca que coexistan anualidades como el 2012, con cifras
de creación importantes, con el 2014 en el que se observa la menor creación
de la serie histórica.
A continuación se muestra comparativa entre la evolución de la creación
de centros en función de la titularidad (pública y no pública) de las mismas
entre 1998 y 2015.
EL NACIMIENTO DE UNA INSTITUCIÓN: EL DISEÑO, CREACIÓN Y EVOLUCIÓN
DEL CONSORCIO GALEGO DE SERVIZOS DE IGUALDADE E BENESTAR
144
Gráfica 3. Evolución de la creación anual de centros de titularidad privada.
Galicia, 1998 - 2015
0
2
4
6
8
10
12
14
16
18
20
Centros
Fuente: Elaboración propia a partir de RUEPSS.
Gráfica 4. Evolución de la creación anual de centros de titularidad pública.
Galicia, 1998 – 2015
0
5
10
15
20
25
30
35
Centros
Fuente: Elaboración propia a partir de RUEPSS.
EL ESTUDIO DE CASO Y LA APLICACIÓN DEL MODELO DE ANÁLISIS
145
Como se puede comprobar, se observan tendencias diferentes entre las ti-
tularidades analizadas, a pesar de que todos los datos indican el retraimiento
significativo en los últimos años de la serie.
En términos generales se puede indicar que se produce una expansión en
centros y plazas de ambas titularidades en el período analizado, si bien pre-
viamente al 2005 esta expansión es liderada por el sector privado, en tanto
que a partir del 2005 el liderazgo es público, incluso en los últimos años a
pesar de la caída. En este aspecto, destaca el período 2005-2010 en el que la
titularidad privada aporta más de 3.700 nuevas plazas y la pública casi 7 mil,
en correspondencia con el esfuerzo de la política de bienestar llevada a cabo
por las administraciones competentes.
Además, la Xunta de Galicia apoya los centros gestionados por los entes
locales a través de las convocatorias anuales de líneas de apoyo para su crea-
ción y gestión.
Gráfica 5. Evolución del presupuesto autonómico en subvenciones a centros
municipales de atención a la infancia (escuelas infantiles y PAI). Galicia,
2008-2015
-€
500.000 €
1.000.000 €
1.500.000 €
2.000.000 €
2.500.000 €
3.000.000 €
3.500.000 €
0
20
40
60
80
100
120
140
2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015
Presupuesto de la subvención anual Número de centros
Fuente: Elaboración propia a partir de Memorias de la Consellería de Traballo e Benestar y Consellería de
Política Social.
EL NACIMIENTO DE UNA INSTITUCIÓN: EL DISEÑO, CREACIÓN Y EVOLUCIÓN
DEL CONSORCIO GALEGO DE SERVIZOS DE IGUALDADE E BENESTAR
146
El número de centros cofinanciados se mantiene entre los 107 del 2008 y
los 102 del 2014, con las excepciones de los años 2012 con 87 centros y del
2015 en donde la cifra asciende a 119. Los volúmenes presupuestarios parten
de un máximo de 2,9 millones de euros en 2008 hasta llegar a los 2,45 en
2015 después reducirse a 2,01 en 2010.
El apoyo autonómico también se puede observar en relación a la oferta de
centros de iniciativa social.
Gráfica 6. Evolución del presupuesto autonómico en subvenciones a centros de
atención a la infancia dependientes de la iniciativa social (escuelas infantiles y
PAI). Galicia, 2008-2015
2.700.000 €
2.800.000 €
2.900.000 €
3.000.000 €
3.100.000 €
3.200.000 €
3.300.000 €
3.400.000 €
3.500.000 €
40
42
44
46
48
50
52
54
56
2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015
Prespuesto de la subvención Número de centros
Fuente: Elaboración propia a partir de Memorias de la Consellería de Traballo e Benestar y Consellería de
Política Social.
Así, en tanto el número de centros de iniciativa social cofinanciados dis-
minuye en el período 2008-15, el volumen de recursos se incrementa entre
2008 y 2009 para permanecer con relativa estabilidad hasta 2011, y caer por
debajo de los 3 millones a partir del 2013.
Finalmente, es necesario tener en cuenta la existencia del Cheque Infantil,
transferencia de ayuda complementaria a las familias de niños 0-3 que no
obtienen plaza en las escuelas infantiles públicas o que residen en localidades
en las que no existe oferta pública o financiada con fondos públicos.
EL ESTUDIO DE CASO Y LA APLICACIÓN DEL MODELO DE ANÁLISIS
147
Gráfica 7. Evolución del presupuesto del Cheque Infantil y plazas concedidas.
Galicia, 2008-2015
0
200
400
600
800
1.000
1.200
1.400
1.600
0,00
200.000,00 €
400.000,00 €
600.000,00 €
800.000,00 €
1.000.000,00 €
1.200.000,00 €
1.400.000,00 €
1.600.000,00 €
1.800.000,00 €
2.000.000,00 €
2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015
Presupuesto anual Plazas concedidas
Fuente: Elaboración propia a partir de Memorias de la Consellería de Traballo e Benestar y Consellería de
Política Social.
A pesar de la presencia de elementos que dificultan la comparación de los
datos, se puede observar que los presupuestos del programa oscilan entre los
1,8 millones del 2008 y los 1,4 del año 2013, que en el 2014 llegan a un
máximo de más de 1.300 usuarios.
En 2016 este Cheque es substituido por un doble programa de transferen-
cia directa al usuario. Por un lado, está el Bono Concilia, dotado con casi
3,5 millones para 2.599 bonos, con un diseño semejante al Cheque Infantil.
Por otro lado, se encuentra el Bono Coidado, programa para familias con
necesidades puntuales de conciliación cuya renta no supere los 45 mil euros
anuales, que cuenta con 750 mil euros de presupuesto para 2016 y una esti-
mación de 2,2 millones para 2017.
También se debe indicar que en el 2015 la Consellería pone en marcha un
programa de concierto de plazas destinadas a las personas que hubieran soli-
citado plaza en las escuelas infantiles de la red autonómica que hubieran
quedado en lista de espera y que residan en las grandes ciudades o ayunta-
mientos limítrofes. La Consellería promueve que los servicios sean prestados
EL NACIMIENTO DE UNA INSTITUCIÓN: EL DISEÑO, CREACIÓN Y EVOLUCIÓN
DEL CONSORCIO GALEGO DE SERVIZOS DE IGUALDADE E BENESTAR
148
por una escuela privada adjudicataria del concierto de plazas que, para 2015,
se estipula en 431 plazas en 24 escuelas.
Los datos mostrados configuran la expansión de la red pública de centros
de atención a la primera infancia que, en el caso de los centros municipales,
también cuentan con las líneas de apoyo autonómicas de carácter anual. Esta
red pública actúa de modo complementario con otros programas de apoyo a
las entidades sociales, por ejemplo. En este sentido, el incremento de la oferta
pública destaca, sobre todo, en la VII legislatura, matizándose con carácter
general a partir de este período.
Además, se debe comentar que el mix de servicios de atención a la primera
infancia, aunque se centra en la prestación directa de servicios, se diversifica
a lo largo de los últimos años a través de mecanismos de transferencia directa
de renta a las familias, si bien con carácter subsidiario con respecto a la oferta
de servicios públicos aunque con una intensidad creciente. En esta diversifi-
cación también inciden los programas creados en el 2016 como pueden ser
las Casas Niño (Casas Nido), de apoyo al emprendimiento relacionado con el
cuidado infantil en las zonas rurales.
6.3.1.1. Focalizando la atención en el rol del Consorcio
Uno de los elementos centrales para el diseño y creación del Consorcio en
la VII legislatura es atender a la infradotación de centros públicos de atención
a la primera infancia en el ámbito local ya que «no ano 2005 só 1 de cada 10
nenos/as dispoñen dunha praza pública de educación infantil (…) cunha taxa
de cobertura do 11,3%» (Consorcio, 2008a).
Con estas cifras de partida, el Consorcio inicia sus trabajos con la Rede
Galega de Escolas Infantís en los años 2007 y 2008 a través de 85 Galescolas
que ofertan 3.942 plazas públicas, tanto de nueva creación como anteriormente
gestionadas por los ayuntamientos y transferidas al Consorcio.
La evolución creciente en el número de centros y plazas se sostiene hasta
el período 2012-14, en donde se estabilizan los datos, dándose una nueva
expansión de carácter más limitado en 2015 hasta llegar a las 132 escuelas y
7.104 plazas57.
57 Existen ciertas inconsistencias entre las Memorias Oficiales de la Consellería de Tra-
ballo e Benestar, o de Política Social en 2015, y los datos del RUEPSS. Estas inconsistencias
también se trasladan a la propia página web del Consorcio así como a la información presente
en los presupuestos de la Xunta de Galicia de 2016.
EL ESTUDIO DE CASO Y LA APLICACIÓN DEL MODELO DE ANÁLISIS
149
Gráfica 8. Evolución de centros de atención a la primera infancia gestionadas
por el CGSIB. 2008-2015
0
20
40
60
80
100
120
140
2008 - 1º T2008 - 4º T 2010 2011 2012 2013 2014 2015
Número de centros
Fuente: Elaboración propia a partir de datos oficiales.
El período 2007-2010 es de una importante intensidad en relación a la
gestión consorciada de centros, en tanto que este impulso se limita en el se-
xenio posterior ya que, si bien la cifra continúa creciendo, lo hace a un ritmo
menor.
Además, es necesario tener en cuenta que el Consorcio estabiliza la
cifra de ayuntamientos adheridos desde el 2008, por lo que la cifra de
centros activos de titularidad municipal que pasan a la gestión consorciada
también se congela. Este elemento supone que, si bien la evolución de
centros y plazas consorciadas se ralentiza considerablemente con respecto
al período previo, estas cifras se corresponden con la creación neta de
oferta pública.
EL NACIMIENTO DE UNA INSTITUCIÓN: EL DISEÑO, CREACIÓN Y EVOLUCIÓN
DEL CONSORCIO GALEGO DE SERVIZOS DE IGUALDADE E BENESTAR
150
6.3.2. La evolución de los servicios de atención a las personas mayores
en Galicia hasta el 2016
Siguiendo el esquema utilizado en el apartado anterior, a continuación se
muestra la evolución para los centros de atención a las personas mayores. En
este sentido, se estudiará la evolución de la creación de centros y plazas aten-
diendo a las diferentes titularidades, observando cómo se construyen las redes
pública y no pública en el territorio, prestando especial atención a los servicios
de proximidad o centros de día.
A continuación, se muestra gráfica en la que se puede comprobar la evo-
lución de la creación de plazas residenciales y de proximidad58 entre 1970 y
2016, asumiendo que la oferta total en Galicia en la actualidad asciende a
30.931 plazas, de las cuales 18.966 son de carácter residencial y 11.965 son
de proximidad, lo que supone el 38,6% de la oferta.
Gráfica 9. Evolución de las plazas para la atención a las personas mayores de
proximidad y residenciales. Galicia, 1970-2016
0
200
400
600
800
1000
1200
1400
1600
1800
1970
1977
1980
1981
1984
1986
1987
1988
1989
1991
1993
1994
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
Plazas de Proximidad Plazas Residenciales
Fuente: Elaboración propia a partir de RUEPSS.
58 Se toman como centros de proximidad los siguientes: (I) apartamentos tutelados,
(II) centros de día, (III) centros de día-alzheimer, y (IV) viviendas comunitarias. Se toman como
centros residenciales los siguientes: (I) hogares residenciales, (II) grandes centros residenciales,
(III) minirresidencias y (IV) residencias.
EL ESTUDIO DE CASO Y LA APLICACIÓN DEL MODELO DE ANÁLISIS
151
Atendiendo a los datos, si bien se puede observar cierta creación de pla-
zas (de carácter residencial) hasta mediados de los años 90, es a partir de
esta época en la que se produce un salto importante. Esta expansión se ve
frenada desde el año 2008, en donde se baja definitivamente de las mil pla-
zas anuales de nueva creación hasta llegar a la actualidad en mínimos de la
serie.
Con respecto a las plazas de proximidad, su creación es limitada hasta el
inicio de los años 2000. A partir del 2002 el incremento deja de ser limitado,
hasta el período 2006-2012 en donde se equilibra la cifra global. De todos
modos, a partir del 2010 se observa un freno paulatino hasta llegar a la actua-
lidad.
Con respecto a la evolución de la creación de plazas en función de su tipo
(proximidad o residencial) y de su titularidad (públicas y no públicas), se debe
mencionar que el peso del sector público en Galicia en la actualidad supone,
sobre las plazas de proximidad, el 30,1% de las 11.965 plazas existentes; en
tanto que sobre las plazas residenciales son de titularidad pública el 21,6% de
las 18.966 existentes. En la actualidad, la red pública actúa como complemento
de la red no pública.
De todos modos, se debe profundizar en la evolución de la creación de
plazas de proximidad en función de las titularidades.
EL NACIMIENTO DE UNA INSTITUCIÓN: EL DISEÑO, CREACIÓN Y EVOLUCIÓN
DEL CONSORCIO GALEGO DE SERVIZOS DE IGUALDADE E BENESTAR
152
Gráfica 10. Evolución de la creación de plazas de proximidad por
titularidades. Galicia, 1980-2016
0
200
400
600
800
1000
1200
1400
1600
1800
1970
1977
1980
1981
1984
1986
1987
1988
1989
1991
1993
1994
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
Plazas de Proximidad Públicas Privadas
Fuente: Elaboración propia a partir de RUEPSS.
La creación de plazas de proximidad surge de modo estructurado a partir
de los últimos años 90, siendo esta creación protagonizada por el sector pri-
vado mayoritariamente, de modo que no es hasta los años 2003-2004 que el
sector público consigue cierto impulso en la dotación de estos servicios.
A partir del 2004 el sector público incrementa notablemente su rol de
creación, superando en varias anualidades al sector privado, a pesar que desde
el año 2010 se observa una caída constante.
Analizando la evolución de la creación de plazas residenciales en función
de su titularidad, se obtiene la siguiente gráfica.
EL ESTUDIO DE CASO Y LA APLICACIÓN DEL MODELO DE ANÁLISIS
153
Gráfica 11. Evolución de la creación de plazas residenciales por titularidades.
Galicia, 1980-2016
0
200
400
600
800
1000
1200
1400
1600
1970
1977
1980
1981
1984
1986
1987
1988
1989
1991
1993
1994
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
Plazas Residenciales Públicas Privadas
Fuente: Elaboración propia a partir de RUEPSS.
La creación de plazas residenciales despega desde mediados de los 90 de
modo destacable, si bien es necesario indicar que ya desde los 70 la iniciativa
pública había creado de modo tímido plazas residenciales. Así, a partir del
1996 se produce un salto cuantitativo, creando más de 4 mil plazas entre los
años 1997 y 1999.
Esta expansión se ve limitada en los años 2001-2003, aunque la limitación
no supone que se baje de las más de 700 plazas creadas al año, para retomar
la senda expansiva en el 2004-2007. De todos modos, la tendencia decrece
desde el 2008, con anualidades puntuales de incremento, hasta la actualidad.
Con respecto a las titularidades, se puede observar el rol secundario del
sector público con respecto al privado, asumiendo en la actualidad el 21% del
total de plazas. Este aspecto no obsta para que sea el sector público el impul-
sor hasta los años 90, cuando el sector privado asume el liderazgo de la crea-
ción de plazas.
En este sentido, el sector público desde mediados de los años 90 no pre-
senta cifras comparables al sector privado, siendo su techo las 437 plazas del
1997 que representaban el 38% del total de plazas creadas en ese año. Así,
EL NACIMIENTO DE UNA INSTITUCIÓN: EL DISEÑO, CREACIÓN Y EVOLUCIÓN
DEL CONSORCIO GALEGO DE SERVIZOS DE IGUALDADE E BENESTAR
154
incluso en la etapa de expansión de los servicios, el sector público cuenta con
un rol limitado al presentar un promedio de creación en el período 2004-2011
de 110 plazas anuales, con años como el 2006 o el 2012 de ninguna creación.
Dentro de la limitada oferta pública, el liderazgo corresponde a la Xunta
de Galicia, que asume el 84% del total de las plazas públicas (o el 18% del
total de plazas residenciales). La administración local asume el 11% de la
oferta pública, y el Consorcio el 4% de las plazas públicas residenciales.
Finalmente, a modo de resumen, se debe incidir en el rol complementario
del sector público tanto para la oferta residencial como no residencial de
proximidad, siendo el liderazgo de la oferta de carácter privado a pesar de la
verificación de períodos de importante expansión de la esfera púbica que, no
obstante, no equilibran la presencia privada.
6.3.2.1. Focalizando la atención en el rol del Consorcio
Con respecto al rol del Consorcio en la dotación de equipamientos de
atención a las personas mayores de proximidad, básicamente centros de día,
es necesario incidir en la situación expuesta por Castro Neo y Facal Fondo
(2000), que afirman:
Este servicio, de implantación reciente en esta Comunidad autónoma y
por tanto escasamente desarrollado, cuenta con el concierto de 38 plazas
en centros dependientes de la Iniciativa Social y Ayuntamientos. La Direc-
ción General de Servicios Sociales, destina aproximadamente 10.000.000
de pesetas a dichos conciertos. (Castro Neo y Facal Fondo, 2000:513)
En este sentido, y teniendo en cuenta el peso de la titularidad privada y de
la iniciativa social en estos servicios, además del importante peso de las acti-
vidades residenciales con respecto a las de proximidad, los centros de día
públicos se consideran un equipamiento de limitado desarrollo59.
La creación de la red de centros de día gestionada por el Consorcio es del
año 2007 y nace a partir de la puesta en funcionamiento de 15 centros con
512 plazas. Estos centros se amplían en 2008 a 37 con 1.026 plazas, para
llegar al 2010 a 55 centros con 2.522 plazas60.
59 Según el RUEPSS, con fecha de autorización previa al 2006, se encuentran 9 centros
de día (y centros de día-alzheimer) con un total de 275 plazas en toda Galicia, contando la
titularidad no pública con un total de 39 centros que suman 1.603 plazas.
60 La cifra de plazas del 2010 es una estimación aportada por la Memoria de Actividades
del Consorcio del 2008.
EL ESTUDIO DE CASO Y LA APLICACIÓN DEL MODELO DE ANÁLISIS
155
Tabla 7. Evolución de los Centros de atención a las Personas Mayores del
CGSIB. 2007-2016
Anualidad Número de centros Número de plazas
2007 15 512
2008 37 1026
2010 55 2552
2016 71 2434
Fuente: Elaboración propia a partir de RUEPSS y Consorcio (2008a).
En la actualidad, el número de centros de día gestionados por el Consorcio
asciende a 55 con 2.168 plazas, 6 hogares residenciales con 120 plazas, 1
minirresidencia con 50 plazas y 9 viviendas comunitarias con 96 plazas. En
total son 71 equipamientos con 2.434 plazas.
La evolución es creciente a lo largo del período analizado, si bien esta se
produce a un ritmo más acelerado en un primer momento 2007-2010, ralenti-
zándose en 2010-2016. En este sentido, se observa como esta expansión se ve
limitada introduciendo cierta reformulación de la misma, identificándose casos
de cierre de centros de reciente apertura61.
Dentro de la creación de plazas de proximidad públicas, el liderazgo le
corresponde al Consorcio que, en la actualidad, gestiona más del 65% de las
plazas públicas. Así, la posición del Consorcio como principal ente impulsor
de estas plazas se observa al analizar su evolución entre 2006-2012, período
en que el su peso sobre el total de plazas creadas por el sector público ronda
entre el 100% (año 2006) y el 53% (2008). Este peso evoluciona a la baja con
posterioridad, con anualidades en las que no se produce creación de plazas.
Es necesario recordar que el Consorcio, además de crear plazas, asume la
gestión de plazas creadas con anterioridad por los entes locales, por lo que el
rol del ente se convierte en más destacado ya que su presencia supone una
garantía de sostenibilidad para los servicios gestionados municipalmente.
61 Véase noticia aparecida en Praza.gal de 11 de junio de 2015 con titular «O TXSG estima
o recurso de Carnota contra Benestar polo peche do seu Centro de Día», en
movementos-sociais/9656/o-tsxg-estima-o-recurso-de-carnota-contra-benestar-polo-peche-do-
seu-centro-de-dia/>, consultada en enero-abril de 2017.
EL NACIMIENTO DE UNA INSTITUCIÓN: EL DISEÑO, CREACIÓN Y EVOLUCIÓN
DEL CONSORCIO GALEGO DE SERVIZOS DE IGUALDADE E BENESTAR
156
6.4. LA EVOLUCIÓN DEL CONSORCIO GALEGO DE SERVIZOS
DE IGUALDADE E BENESTAR Y SU RENDIMIENTO
INSTITUCIONAL
El presente apartado está destinado a la observación de la evolución del
Consorcio y de su rendimiento institucional como ente central del nuevo mo-
delo de políticas sociales, teniendo en cuenta las cifras de sus dos grandes
redes de servicios ya mencionadas.
Un elemento central en el estudio de caso que sustenta la investigación es
la aplicación del concepto de rendimiento institucional. Así, Subirats y Gallego
(2002:18) definen rendimiento institucional o institutional performance como
«la capacidad de los poderes públicos de desarrollar sus funciones de manera
efectiva», incidiendo en esta capacidad factores exógenos al sistema político
institucional (contexto socioeconómico o sociopolítico en el que se inserta la
institución) o factores endógenos tales como la definición y el diseño de las
propias instituciones.
Dentro de los factores endógenos, Morata (1992:256-257) siguiendo a
March y Olsen (1984:147) y a Huntington (1990:23) introduce elementos
tales como «la efectividad de los procesos organizativos» o «la calidad del
personal dirigente» como factores que inciden en el rendimiento de una ins-
titución y que deben ser tenidos en cuenta en la institucionalización entendida
como «proceso mediante el cual adquieren valor y estabilidad las organiza-
ciones y procedimientos» según indica Morata (1992:257) citando a Huntin-
gton (1992:23).
Analizando el rendimiento institucional del Consorcio, son tenidos en
cuenta dos tipos de elementos. En primer lugar, como ya fue mencionado, se
realizó un acercamiento a la evolución de sus principales redes de servicios.
En segundo lugar, será necesario estudiar la evolución del presupuesto del ente
y de su personal como aspectos centrales para la prestación de estos servicios.
Como se puede comprobar, se produce una importante inter-relación entre
los factores relacionados con el desarrollo del ente y los factores relacionados
con la producción de servicios, de modo que en una política expansiva el
incremento de los ayuntamientos adheridos supone el incremento de centros
y plazas consorciados y, por lo tanto, la expansión de la estructura central, del
personal y del presupuesto del ente.
De todos modos, esta evolución paralela no supone una institucionalización
entendida como estabilidad organizativa, relacionándose los factores que ex-
plican esta inestabilidad con las interacciones entre los actores y no tanto con
el rendimiento institucional.
EL ESTUDIO DE CASO Y LA APLICACIÓN DEL MODELO DE ANÁLISIS
157
6.4.1. Las principales magnitudes del Consorcio
A lo largo de la investigación se hace referencia al concepto expansivo
como uno de las principales características de la política de bienestar en la
VII legislatura, de la que el Consorcio es su principal exponente, de modo que
es necesario realizar un acercamiento en profundidad a la evolución del pre-
supuesto del ente y de sus recursos humanos.
6.4.1.1. La evolución del presupuesto
El Consorcio parte de una dotación presupuestaria inicial de 151.000€ para
el año 2006, según se recoge su acuerdo fundacional. Esta cifra se añade a la
dotación de la Vicepresidencia que asciende a 402 millones de euros para
2006, a 458 millones para 2007 y a 596 millones para 2008, rompiendo en
2009 su tendencia alcista para contar con 546 millones y pasar a formar parte
de la Consellería de Traballo e Benestar en la VIII legislatura62.
Con respecto al presupuesto de gastos del Consorcio63 este crece en el
período 2006-2009 desde los 151 mil euros iniciales a los 54,7 millones apro-
bados por la Asamblea para el 2009. Esta evolución positiva sigue, en térmi-
nos generales pero no con la misma intensidad, hasta los 67,7 millones del
2016.
62 Cifras obtenidas de la documentación de ejecución presupuestaria del cuarto trimestre
de cada ejercicio anual presentes en
mentos/orzamentos>, consultada en enero-abril de 2017.
63 Es necesario realizar una aclaración metodológica ya que la ausencia de un apartado
individualizado para recoger los principales datos antes de 2010 supone que los datos mostra-
dos procedan de documentación interna. A partir del 2010 los presupuestos del Consorcio
aparecen reflejados de un modo único e integrado dentro del presupuesto de la Consellería de
Traballo e Benestar, con su memoria en la que se puede observar (I) la liquidación definitiva
del presupuesto correspondiente al ejercicio t-2, (II) una primera liquidación del presupuesto
del ejercicio t-1, y (III) el presupuesto aprobado para el ejercicio t.
EL NACIMIENTO DE UNA INSTITUCIÓN: EL DISEÑO, CREACIÓN Y EVOLUCIÓN
DEL CONSORCIO GALEGO DE SERVIZOS DE IGUALDADE E BENESTAR
158
Gráfica 12. Evolución del presupuesto de gastos del CGSIB. 2006-2016
0,00 €
10.000.000,00 €
20.000.000,00 €
30.000.000,00 €
40.000.000,00 €
50.000.000,00 €
60.000.000,00 €
70.000.000,00 €
80.000.000,00 €
2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016
Presupuesto inicial Presupuesto liquidado
Fuente: Elaboración propia de fuentes oficiales.
Con respecto a las cifras relativas a la ejecución liquidada del presupuesto,
se puede observar la presencia de tres etapas diferenciadas. En una primera
etapa de expansión se parte del nacimiento del ente para llegar en 2010 a su
máxima liquidación con 71,8 millones de euros. Esta cifra se reduce ya en
2011 en un 24% con respecto al año previo, siguiendo esta reducción hasta el
2013 acumulando más de un 29% de caída. Finalmente, en los ejercicios de
2014 y 2015 se observa una tendencia a la recuperación, contando en el 2015
con una liquidación superior en un 21% en a la del año 2013.
El análisis de los presupuestos lleva a dos consideraciones de importancia.
En primer lugar, se verifica la existencia de diferencias entre los presupuestos
aprobados y los liquidados tanto en un momento inicial como en los últimos
años. En este sentido, se observan presupuestos aprobados substancialmente
superiores a los liquidados (años 2008 y 2013 con 17 y 11 millones respecti-
vamente) y presupuestos liquidados substancialmente superiores a los aproba-
dos, destacando el año 2010 con una liquidación superior en 17 millones al
gasto aprobado.
En segundo lugar, se verifica que el Consorcio se constituye como el ele-
mento central de la política de bienestar de la Xunta y de la Vicepresidencia
EL ESTUDIO DE CASO Y LA APLICACIÓN DEL MODELO DE ANÁLISIS
159
de la VII legislatura, con un impulso presupuestario que llega hasta el año
2010 con 71 millones liquidados. Este impulso decae, se retrae y estabiliza
con una suave tendencia alcista en etapas posteriores en función de lo obser-
vado.
Profundizando en los conceptos más destacables de los presupuestos de
gastos, se puede observar como sobresalen los referidos a los costes de per-
sonal, al gasto en bienes y servicios y a las inversiones.
Gráfica 13. Evolución de los gastos de personal, servicios e inversiones.
CGSIB. 2008-2016
0,00 €
5.000.000,00 €
10.000.000,00 €
15.000.000,00 €
20.000.000,00 €
25.000.000,00 €
30.000.000,00 €
35.000.000,00 €
40.000.000,00 €
2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016
Gastos personal Bienes y servicios Inversiones reales
Fuente: Elaboración propia de fuentes oficiales.
Los apartados del presupuesto de gastos mencionados suman la casi tota-
lidad del presupuesto del ente, como es propio de una institución cuya misión
es la prestación directa de servicios.
Analizando la evolución, la principal partida de gastos es la relacionada
con el personal, que oscila entre un mínimo del 40% sobre el total en 2008 y
el máximo del 59% en 2013, evolucionando al alza en términos absolutos
desde el año 2012. La segunda partida en importancia es la relacionada con
los bienes y servicios, que se incrementa de modo constante tanto en valores
reales como en relativos, llegando al 41% en el 2016.
EL NACIMIENTO DE UNA INSTITUCIÓN: EL DISEÑO, CREACIÓN Y EVOLUCIÓN
DEL CONSORCIO GALEGO DE SERVIZOS DE IGUALDADE E BENESTAR
160
La última partida destacada es la relacionada con las inversiones, que parte
de un importante volumen entre los años 2008 y 2010, en donde llega al 35%
del total del presupuesto en 2008, para decaer de modo constante hasta 2013
y observar cierta recuperación en el último período.
A partir del 2010 la partida de inversiones pierde relevancia, por lo que el
Consorcio a nivel presupuestario pasa de ser un ente con impulso para su
expansión, a focalizar su atención en la gestión de los centros operativos.
Este impulso presupuestario se puede estudiar atendiendo a las fuentes de
los ingresos. Así, teniendo en cuenta que los ingresos del ente se derivan
principalmente de las transferencias de otras administraciones (Xunta de Ga-
licia y entes locales) y de las tasas y precios públicos satisfechos por los
usuarios de los servicios, se observa como el Gobierno autonómico es la
principal base presupuestaria del Consorcio, ratificando así su rol central como
ente articulador de la política de bienestar.
Gráfica 14. Evolución del presupuesto de ingresos por fuentes. CGSIB.
2008-2016
0,00 €
10.000.000,00 €
20.000.000,00 €
30.000.000,00 €
40.000.000,00 €
50.000.000,00 €
60.000.000,00 €
70.000.000,00 €
80.000.000,00 €
2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016
Aportación Xunta Aportación Entes Locales
Aportación usuarios Total ingresos
Fuente: Elaboración propia a partir de fuentes oficiales.
El presupuesto de ingresos responde mayoritariamente a la participación
de la Xunta de Galicia y a sus transferencias. En un segundo plano se sitúan
EL ESTUDIO DE CASO Y LA APLICACIÓN DEL MODELO DE ANÁLISIS
161
las aportaciones de los usuarios y, por último en importancia, las aportaciones
de los entes locales determinadas en los convenios de adhesión.
De este modo, se observa como el liderazgo autonómico de las políticas
de bienestar se plasma con una aportación presupuestaria que ronda entre el
92% del 2008 y el 74% del 2016. Las aportaciones de los antes locales osci-
lan entre el 2% del 2009 y casi el 10% para el 2016, en tanto que los usuarios
oscilan entre el 5% del 2008 y el 18% del 2013.
El estudio de los presupuestos del Consorcio ratifica el impulso autonómico
en la política de bienestar a partir de la VII legislatura, y mantenida en térmi-
nos generales en las legislaturas posteriores de modo independiente a la com-
posición del Parlamento y del Gobierno de la Xunta de Galicia. Es decir, la
existencia de la institución consorciada, y de las reglas institucionales que
representa, canaliza y consolida el liderazgo presupuestario autonómico de la
política pública.
6.4.1.2. La evolución del personal
En el anterior apartado se observa la importancia presupuestaria que tienen
los gastos relacionados con el personal del Consorcio, siendo necesario pro-
fundizar en este concepto ya que el ente pasa de nacer en el 2006 a contar
con un gasto de casi 30 millones de euros en personal en el año 2010. El salto
cuantitativo en la dotación de servicios de bienestar locales supone contar en
sus primeros cuatro años de vida con más de 1.400 trabajadores, superando
los 2.000 en el 2017.
Esta expansión de la plantilla no sólo supone un esfuerzo económico, sino
la presencia de una constante adaptación organizativa del ente para afrontar
la expansión territorial de los servicios y el incremento de los programas
asumidos.
Otro elemento a destacar en la evolución del personal son las magnitudes
que representan los procesos de selección de personal llevados a cabo entre
2007 y 2009 para cubrir las necesidades, destacando que se cubren casi 900
plazas en 104 ayuntamientos con más de 25 mil candidatos.
En relación a la distribución del personal, es posible identificar los siguien-
tes grandes grupos para el año 2008.
EL NACIMIENTO DE UNA INSTITUCIÓN: EL DISEÑO, CREACIÓN Y EVOLUCIÓN
DEL CONSORCIO GALEGO DE SERVIZOS DE IGUALDADE E BENESTAR
162
Gráfica 15. Distribución del personal del CGSIB. 2008
5% Servicioscentrales
2% Violenciadegénero
2% Centros Quérote
10% Of‌icinas I+B
25% Centros de Día
56% Galescolas
Fuente: Elaboración propia a partir de Memoria de Actividades del Consorcio de 2008.
La distribución muestra que el 81% de los trabajadores presta servicio en
las dos principales redes de centros, las escuelas infantiles y los centros de
día, siendo también destacados los casos de las oficinas territoriales de Igual-
dade e Benestar del Plan de Inclusión Social, y los profesionales relacionados
con los Planes de Igualdad y Apoyo a la Familia (que suman 104 trabajadores).
Los trabajadores de los servicios centrales ascienden a un total de 56 trabaja-
dores, o el 5% del personal del ente.
De este modo, la política de bienestar multinivel expansiva, que tiene al
Consorcio como su principal ente, se hace efectiva en la VII legislatura me-
diante (I) la adhesión de los ayuntamientos al Consorcio, (II) el incremento
presupuestario del ente, (III) el incremento del personal del ente para dar
respuesta a los servicios a prestar a los ayuntamientos adheridos, y (IV) me-
diante el incremento en el número de equipamientos y plazas a disposición de
los usuarios analizado con anterioridad.
6.4.2. El rendimiento institucional
Tal como se pudo analizar en el presente apartado, el Consorcio nace y se
expande en la VII legislatura, pasando con posterioridad al 2010 a una fase
de contención para retomar cierta evolución positiva en los últimos años.
El modelo de prestación de servicios supone que las necesidades de los
diferentes centros sean cubiertas por los servicios centrales del Consorcio. Así,
crecen las exigencias para los departamentos burocráticos que deben respon-
der a la expansión de los servicios que asumen el traslado de las tensiones
económicas y operativas desde los ayuntamientos al Consorcio, observándose
también el incremento de los departamentos especializados en funciones sus-
EL ESTUDIO DE CASO Y LA APLICACIÓN DEL MODELO DE ANÁLISIS
163
tantivas relacionadas con el know how para la prestación de los servicios,
básicos para la creación de modelos metodológicos comunes.
Otro elemento a tener en cuenta es la expansión de los espacios de parti-
cipación con los que cuentan las redes de servicios a nivel central y territorial.
La expansión de los centros consorciados supone una expansión de la gober-
nanza de los mismos y el proceso de creación/expansión/consolidación de la
red de actores participantes en cada espacio a nivel institucional y territorial.
En este sentido, y de modo independiente al concepto de estabilidad utili-
zado por Morata (1992) como parte de la institucionalización, en virtud de lo
analizado se puede afirmar que el Consorcio es un ente que cuenta con un
rendimiento institucional positivo medido a través de la evolución de sus
principales magnitudes cuantitativas. De todos modos, es necesario incidir en
que el Consorcio, desde un punto de vista multinivel, supone (I) la articulación
y dotación de una política expansiva de equipamientos; (II) la creación y
consolidación de una gobernanza propia para cada red de servicios articulada
a través de un sistema consolidado de espacios de participación; y (III) la
creación y consolidación de un nuevo modelo de reglas institucionales para la
planificación, financiación, construcción y gestión de centros.
Comenzando por este último elemento, e incidiendo en la modificación de
las reglas institucionales llevadas a cabo, las consecuencias de esta modifica-
ción no suponen únicamente un incremento cuantitativo directo de la oferta
de servicios, sino que también suponen la presencia de varios elementos cen-
trales con respecto al anterior modelo:
La mejora de la capacidad de planificación autonómica con respecto
a la cobertura de los servicios y reduciendo la fragmentación propia
del anterior modelo ya que:
… a planificación debe ser a nivel de todo o territorio non só en
canto a equipamentos senón a nivel de modelo pedagóxico e modelo de
prestación dos servizos. E para iso se necesita un instrumento de coo-
peración cos concellos, por iso nace o Consorcio… non só eficacia e
velocidade, senón que ten unha función de crear un modelo único no
cal a Xunta ten un peso importante64.
La nueva política garantiza un incremento de la planificación a nivel
local al mejorar la estabilidad en la relación entre la administración
autonómica y los entes locales, reduciendo la asimetría del modelo
previo. Se rompe con la dependencia de los entes locales del sistema
64 Declaraciones realizadas por Lois Pérez Castrillo, gerente del Consorcio 2006-2009 en
entrevista concedida a la investigación.
EL NACIMIENTO DE UNA INSTITUCIÓN: EL DISEÑO, CREACIÓN Y EVOLUCIÓN
DEL CONSORCIO GALEGO DE SERVIZOS DE IGUALDADE E BENESTAR
164
de convocatorias anuales de subvenciones en el cual «os concellos
seguen a ser a cincenta das administracións»65 ya que:
A min dádesme unha subvención e contrato con subvención ó 100%,
ah, ós tres anos o persoal quédame fixa na plantilla, e cando á Xunta
lle apertan as caravillas, agora vouche dar o 100%, agora o 60% e agora
nada, eu paso a pagar unha cousa comarcal ou que non tería posto
porque non tiña recursos…66.
Finalmente, las nuevas reglas institucionales mejoran la capacidad de
financiación de los servicios, que es garantizada por el Consorcio y
por la Xunta de Galicia. Esto supone la eliminación de las tensiones
presupuestarias de los entes locales al darse el traslado efectivo de
estas tensiones al Consorcio.
Otro de los elementos que introduce la nueva política es la creación de un
sistema de gobernanza a nivel institucional y a nivel de servicios en los terri-
torios, introduciendo el elemento multinivel dentro de la gestión del Consorcio
y de la gestión de cada centro consorciado. Este elemento, que se articula a
través de un complejo sistema de espacios de participación, debe venir acom-
pañado de un flujo de interacciones entre los actores participantes que garan-
tice un adecuado rendimiento de los mismos, de modo que la operatividad de
la gobernanza suponga retornos para el funcionamiento del ente y de los
servicios.
En este sentido, la presencia de los espacios de participación es condición
necesaria pero no suficiente para que estos cuenten con rendimiento propio.
Esta vitalidad es cuestionada por los actores participantes, lo cual cuestiona
la introducción efectiva del elemento multinivel en la gestión del ente y de
los equipamientos, abriendo la posibilidad a la captura por parte de los servi-
cios centrales del Consorcio, así como a la dejación de funciones por parte de
los entes locales, con lo que se retomaría la práctica asimétrica y la matización
de la autonomía local en la cotidianeidad de un ente diseñado para su fomento.
Así, diferentes actores afirman que estos espacios de participación funcio-
naban «mal»67 ya que:
Os alcaldes que entraban no Consorcio entraban porque lles conviña en
moitos campos, pero porque lles conviña ó concello e á súa estrutura. E
non crían nel. E como non crían nel, nin participaban (…) é un exemplo
de deixación por parte dos concellos que compoñen o Consorcio68.
65 Declaraciones realizadas por Xosé Crespo, Presidente de la FEGAMP 2003-2007 y
Alcalde de Lalín 1990-2015.
66 Declaraciones realizadas por Xosé Crespo, Presidente de la FEGAMP 2003-2007 y
Alcalde de Lalín 1990-2015.
67 Declaraciones realizadas por Xosé Crespo, Presidente de la FEGAMP 2003-2007.
68 Declaraciones realizadas por Xosé Crespo, Presidente de la FEGAMP 2003-2007.
EL ESTUDIO DE CASO Y LA APLICACIÓN DEL MODELO DE ANÁLISIS
165
Esta actuación se extiende al funcionamiento de las Comisiones Mixtas,
espacios centrales para el análisis de la operatividad de los convenios de ad-
hesión de los ayuntamientos, de las que se comenta que «esas nunca se reunión
(…) por iso saíron as liquidacións así…»69, de modo que en una controversia
tan destacada a lo largo del tiempo como el diseño y gestión de las liquida-
ciones, las propias Comisiones no operaron como un marco en el cual estudiar
la situación y sus alternativas, lo que supone retomar la asimetría y unilatera-
lidad a nivel institucional.
La percepción negativa del rendimiento de los espacios de participación,
sobre todo de los de carácter institucional, no es consensuada entre los actores,
sino que se matiza en función de su posición. Así, en tanto para los represen-
tantes de los gobiernos locales estos espacios son poco efectivos, bien por el
escaso interés del equipo del Consorcio bien por el de los propios gobiernos
locales; en el caso de los representantes del Consorcio se afirma que «o espazo
existe, pero non hai nada que dicir»70, por lo que el rendimiento dependía de
que el nivel municipal contara con recursos específicos que lideraran la agenda
de los mismos.
En este sentido, se asume la existencia de casos que «… a maioría o que
querían era ter alí o servizo, sobre todo os concellos pequenos, e xa está, e
que non lles custara moito e santas pascuas»71, pero también de espacios con
mayor vitalidad y mayor rendimiento como los de los ayuntamientos consor-
ciados de mayor tamaño, como por ejemplo:
… Oleiros funcionou con moita constancia porque tiñan técnicos de
educación (…) cos concellos máis grandes que tiñan departamentos de
educación, pedagogos e técnicos específicos, pois digamos que houbo máis
colaboración e eles convocaron máis veces e puxeron máis problemas en-
riba da mesa, tamén por coñecemento72.
Así, dentro de la vitalidad de los espacios institucionales a nivel central y
territorial se puede afirmar que a nivel territorial esta dependía del nivel de
atribución de recursos y de proactividad de la parte municipal, sobre la base
de que el bajo rendimiento general se produce «… non porque non puidese
ser, senón porque se facía deixación de utilizalos»73.
69 Declaraciones realizadas por Alfredo García, Presidente de la FEGAMP 2015-2019.
70 Declaraciones realizadas por Lois Pérez Castrillo, gerente del Consorcio 2006-2009.
71 Declaraciones realizadas por Pilar Candocia, gerente adjunta de Galescolas del Consor-
cio 2006-2009.
72 Declaraciones realizadas por Pilar Candocia, gerente adjunta de Galescolas del Consor-
cio 2006-2009.
73 Declaraciones realizadas por Pilar Candocia, gerente adjunta de Galescolas del Consor-
cio 2006-2009.
EL NACIMIENTO DE UNA INSTITUCIÓN: EL DISEÑO, CREACIÓN Y EVOLUCIÓN
DEL CONSORCIO GALEGO DE SERVIZOS DE IGUALDADE E BENESTAR
166
En términos sustantivos el rendimiento de los espacios de participación de
la red y del núcleo central es superior al de los espacios institucionales, afir-
mándose que en general estos «funcionaban moi ben»74 y destacando la vita-
lidad de las comisiones pedagógicas de la red de escuelas infantiles, así como
de los espacios con representación de familias, trabajadores y ayuntamientos
de los que se indica que «funcionaban perfectamente con reunións coas fami-
lias… bastante mellor (su funcionamiento) cós Consellos Escolares»75.
De este modo, en el análisis del rendimiento de los diferentes espacios
es posible observar los intereses e incentivos que tienen los diferentes acto-
res institucionales municipales en la política. Así, los representantes políticos
y los técnicos street level siguen diferentes líneas de actuación que respon-
den a:
Por un lado o instinto político dos alcaldes… interésame e teño que
estar para a visibilidade da miña xestión, e por outra banda os técnicos que
ven o Consorcio como un modelo para traballar xa que sei que presuposto
teño para os próximos catro anos76.
Esta diferencia de incentivos supone que los espacios de participación
sustantivos rindan atendiendo a la existencia de recursos técnicos municipales
cuyas funciones son precisamente las propias de los mencionados espacios y/o
a la proactividad de los beneficiarios, en tanto que en términos institucionales
no operan con la misma vitalidad. Esta diferencia deriva de que el principal
incentivo del gobierno local para la adhesión al Consorcio es la estabilidad
financiera de los servicios, aspecto conseguido al firmar la adhesión, de modo
que el seguimiento del funcionamiento operativo cotidiano de los centros del
que se habla en las Comisiones Mixtas o en los espacios sustantivos es con-
siderado como un elemento operativo y no estratégico, siendo interpretadas
las Asambleas del Consorcio como un trámite formal.
Como último elemento es necesario retomar el estudio de la expansión de
los servicios a raíz de la entrada en funcionamiento del Consorcio. Así, este
lidera la expansión de la política de servicios a las personas en Galicia desde
su creación, constituyéndose como el elemento central para la prestación de
servicios públicos. De todos modos, se debe aludir al mencionado efecto libe-
rador de recursos municipales que hasta su creación se venían vinculando a
74 Declaraciones realizadas por Pilar Candocia, gerente adjunta de Galescolas del Consor-
cio 2006-2009.
75 Declaraciones realizadas por Pilar Candocia, gerente adjunta de Galescolas del Consor-
cio 2006-2009.
76 Declaraciones realizadas por Antón Losada, Secretario General de Relaciones Institu-
cionales 2005-2007.
EL ESTUDIO DE CASO Y LA APLICACIÓN DEL MODELO DE ANÁLISIS
167
la gestión municipal de los centros77, lo que contribuye a que «a situación
financeira do concello melloraría, indubidablemente»78.
Finamente, el rendimiento institucional del Consorcio como ente central de
las nuevas reglas institucionales puede ser considerado globalmente como
positivo, si bien existen elementos de fricción con respecto a la eficacia de
los espacios de participación institucional, con lo que esto supone para hacer
efectiva la filosofía multinivel, dando pie a la interpretación de que un ayun-
tamiento adherido «deixaba unha pequena parte da túa soberanía en mans do
Consorcio…»79, a pesar de que la cesión se realiza ya que «… a cambio dá-
baslle un servizo ós veciños custándoche menos»80.
Además, desde un punto de vista sustantivo relacionado con el rendimiento
de los servicios, se encuentra el elevado nivel de valoración de los beneficia-
rios de los servicios, según las encuestas propias (Consorcio, 2008a).
De todos modos, los giros que sufre el Consorcio desde su creación hasta
los Acuerdos del 2016-17 suponen que la institucionalización del ente, defi-
nida como «proceso mediante el cual adquieren valor y estabilidad las orga-
nizaciones y procedimientos» (Morata, 1992:257 citando a Huntington,
1990:23), llegue únicamente a la adquisición de valor fruto de (I) el incre-
mento en la oferta, (II) de la mejora en la calidad de la propia oferta, y (III)
de la mejora en las condiciones de financiación de los servicios para los entes
locales; pero no de estabilidad, siendo esta estabilidad a la que deberían llegar
los actores en el marco de sus interacciones entre 2006-2015, y cuyo análisis
será realizado mediante la aplicación del modelo de análisis de políticas pú-
blicas de Subirats et al. (2008) en el apartado siguiente.
6.5. LA APLICACIÓN DEL ESTUDIO DE CASO. ELEMENTOS
BÁSICOS, ETAPAS Y PRODUCTOS INTERMEDIOS
A continuación se aplicará el modelo de análisis de políticas púbicas dise-
ñado por Subirats et al. (2008) al objeto de investigación, iniciando esta
aplicación con el estudio de los elementos centrales y transversales al propio
modelo, que son (I) los actores, (II) los recursos movilizados, y (III) las reglas
institucionales.
77 Se puede aludir a la liberación de recursos económicos municipales, pero también de
recursos humanos ya que, por ejemplo, los departamentos municipales dejan de ser responsables
de la gestión de los recursos humanos (selección, remuneración, vacaciones…) del equipo de
la Escuela Infantil de gestión directa, con lo que supone para destinar tiempo operativo a otras
tareas.
78 Declaraciones realizadas por Alfredo García, Presidente de la FEGAMP 2015-2019.
79 Declaraciones realizadas por Xosé Crespo, Presidente de la FEGAMP 2003-2007.
80 Declaraciones realizadas por Xosé Crespo, Presidente de la FEGAMP 2003-2007.
EL NACIMIENTO DE UNA INSTITUCIÓN: EL DISEÑO, CREACIÓN Y EVOLUCIÓN
DEL CONSORCIO GALEGO DE SERVIZOS DE IGUALDADE E BENESTAR
168
La aproximación a la normativa relacionada con la distribución competen-
cial entre las diferentes administraciones y con los servicios de bienestar se
realiza atendiendo a la definición de las reglas institucionales presente en
Subirats et al. (2008:98-101) como «estructuras y reglas formales explícitas y
generalmente formalizadas jurídicamente, pero que también son normas infor-
males implícitas, pero compartidas por los miembros de una organización o
comunidad», añadiendo que las «reglas establecen estructuras y procedimien-
tos que pueden facilitar o limitar la participación política de los individuos y
de los grupos». Con esta definición se asume la doble visión de la normativa
como un recurso de los actores, a la vez que también se constituye como un
elemento que crea los espacios de interacción para la participación de los
actores en la política.
De todos modos, uno de los aspectos más destacados de las reglas institu-
cionales desde la óptica neoinstitucional es su identificación desde los valores,
en la línea de lo indicado por March y Olsen (1997). Así, en la normativa
analizada se verifica la presencia de los valores que sustentan las revisiones
de la política pública, que constituyen la base de la definición del problema
púbico definido en los diferentes períodos, que guían la acción institucional y
que son discutidos por los actores en la interacción en el seno de la política.
El análisis será realizado atendiendo a la evolución temporal de la política
pública y del Consorcio como su ente representativo, y a sus giros en los
diferentes períodos básicos:
Diseño y creación. Contempla la VII legislatura y supone el diseño
de la nueva política pública y del Consorcio, así como la creación
efectiva del ente, el inicio de sus actividades y la expansión inicial.
También incluye la aprobación de la Ley 13/2008 de Servizos Sociais
de Galicia, hasta legar a los cambios sucedidos como consecuencia de
las elecciones autonómicas del 2009.
Congelación y tentativa de disolución. Esta fase contempla la VIII
y IX legislaturas hasta el año 2015 en el que se crea la Consellería de
Política Social. Los principales hitos de esta etapa son los relacionados
con los diferentes niveles de modificación de los programas centrales
del Consorcio, la congelación presupuestaria que da como resultado
el freno en la expansión de la oferta de servicios y, a nivel institucio-
nal, todo lo relacionado con la decisión de la disolución del ente que
lleva aparejada la liquidación de las aportaciones municipales defini-
das en los convenios de adhesión, incluyendo la creación de la Axen-
cia Galega de Servizos Sociais y la tentativa de traspaso de los servi-
cios consorciados.
Estabilidad. Fase que se inicia con la creación de la Consellería de
Política Social en 2015 y que llega hasta la actualidad, dando como
EL ESTUDIO DE CASO Y LA APLICACIÓN DEL MODELO DE ANÁLISIS
169
resultado la firma de los acuerdos de estabilidad institucional entre los
años 2016 y 2017.
El análisis de los actores, recursos y reglas institucionales será seguido de
la aplicación de las etapas el modelo de análisis de políticas públicas. En este
sentido, la aproximación a los elementos analíticos internos propios de cada
producto intermedio será realizada en formato cuadro resumen, facilitando la
observación de su dinamismo en las diferentes etapas del período, su compa-
ración y la comprensión de los giros de la política pública y de sus consecuen-
cias.
6.5.1. Los actores
En el apartado actual se entiende la red de actores de la política pública
como una construcción analítica que incluye a los sujetos que participan, to-
man decisiones y usan recursos con respecto a un problema público. Esta
definición desborda la enumeración de los actores presentes explícitamente en
el marco legislativo de referencia, introduciendo un elemento politológico que
asume que, de modo independiente a su presencia/ausencia en el texto legis-
lativo, existen actores (institucionales o no) cuya presencia e interacción, así
como sus valores, sustentan el diseño y la implementación de la política pú-
blica.
Para realizar el estudio de la red se analizan las diferentes fuentes que
aportan información sobre los actores, destacando (I) la normativa de referen-
cia; (II) la documentación oficial; (III) los textos periodísticos que, si bien
aportan visiones parciales y epidérmicas sobre los acontecimientos, aportan
información relevante sobre los actores complementaria a los textos legislati-
vos, aportando también información sobre los valores de referencia de los
actores; y (IV) otro tipo de documentación como los programas electorales,
intervenciones públicas o diarios de sesiones, que permitirá observar el posi-
cionamiento explícito o implícito de los actores sobre la política pública.
Finalmente, la utilización de metodologías cualitativas permite observar la
interpretación que los actores realizan sobre sus actuaciones, motivaciones y
recursos, permitiendo también identificar la visión que éstos tienen sobre las
actuaciones, motivaciones y recursos del resto de los actores.
Entrando en la definición de los actores, se debe indicar que se analiza una
política pública de corte institucional, por lo que los actores más destacados
son las administraciones públicas (administración autonómica y entes locales),
si bien en el interior de estas administraciones se verifican tensiones a la hora
de conformar su posicionamiento, aportando una mayor profundidad y com-
plejidad al análisis.
EL NACIMIENTO DE UNA INSTITUCIÓN: EL DISEÑO, CREACIÓN Y EVOLUCIÓN
DEL CONSORCIO GALEGO DE SERVIZOS DE IGUALDADE E BENESTAR
170
Este componente institucional es complementado con la presencia de ac-
tores políticos (partidos políticos) que son centrales en el análisis. La óptica
multinivel es básica para entender que no se verifica un automatismo entre el
posicionamiento sostenido por la organización política a nivel autonómico y
el posicionamiento de la organización a nivel local, existiendo espacios de
autonomía que aportan substantividad a las políticas locales, en la línea de la
repolitización y el nuevo localismo de las políticas públicas locales sostenida
por Brugué y Gomà (1998).
En este sentido, en diferentes períodos se verifica la matización de la de-
pendencia de la agenda local de la agenda autonómica diseñada por las orga-
nizaciones políticas centrales y, sobre todo, se interrumpe la conexión entre
las posiciones mantenidas por los actores políticos autonómicos y locales,
interrupción esta que muestra más profundidad atendiendo a las posibilidades
de gobierno de los actores locales que deben responder, de modo prioritario,
a las demandas sociales.
De todos modos, esta autonomía de la agenda local no es absoluta, sino
que se observan diferencias entre los posicionamientos operativos y comuni-
cativos de los actores locales, sobre todo en determinados momentos del pe-
ríodo analizado, en donde se produce el sometimiento de la agenda comuni-
cativa local a la agenda autonómica, provocando la autonomización de la
política local.
Tabla 8. Evolución de los actores de la red por tipos y períodos
Tipo de
Actores
Período
Año 2005 2006-2009 2009-2017
Actores
políticos
autonómicos
Partido Popular
autonómico
PSdG-PSOE
autonómico
BNG autonómico
Partido Popular
autonómico
PSdG-PSOE
autonómico
BNG autonómico
Partido Popular
autonómico
PSdG-PSOE
autonómico
BNG autonómico
AGE / En Marea
(2012-2017)
Actores
políticos locales
Partido Popular
local
PSdG-PSOE local
BNG local
Partido Popular local
PSdG-PSOE local
BNG local
Partido Popular local
PSdG-PSOE local
BNG local
Mareas locales
(2015-2017)
EL ESTUDIO DE CASO Y LA APLICACIÓN DEL MODELO DE ANÁLISIS
171
Tipo de
Actores
Período
Año 2005 2006-2009 2009-2017
Actores
institucionales
autonómicos
Vicepresidencia da
Igualdade e do
Benestar
Vicepresidencia da
Igualdade e do
Benestar
Consorcio Galego de
Servizos de
Igualdade e Benestar
Consellería de Traballo
e Benestar
(2009-2015).
Consellería de Política
Social (2015-2017)
Consorcio Galego de
Servizos de Igualdade
e Benestar
Actores
institucionales
locales
FEGAMP FEGAMP FEGAMP
Fuente: Elaboración propia.
Como se puede comprobar, el mapa de actores atiende al escenario multi-
nivel de la política pública, evolucionando a lo largo del período en función
con la entrada y salida (o desaparición) de actores.
Es necesario hacer una especial referencia a los actores a nivel local ya
que los diferentes ayuntamientos se enmarcan dentro de la Federación Galega
de Municipios y Provincias (FEGAMP) como ente representativo. También se
debe aludir a la abstracción de la organización política local bajo la denomi-
nación organización política x local, tomando metodológicamente como un
actor único al nivel organizativo municipal. En este sentido, se debe tener en
cuenta que en lo relacionado con las organizaciones políticas, aún dentro de
la misma organización, existe margen de autonomía para que los niveles lo-
cales representen los intereses municipales atendiendo a sus propios objetivos
como organización local, y llegando a existir tensiones entre la organización
autonómica y las diferentes organizaciones a nivel local, o entre las propias
localidades.
De este modo, si bien el nivel local debería estar representado por toda una
constelación de actores políticos e institucionales con intereses individuales,
la complejidad del alcance desecharía la posibilidad del análisis, de modo que
se procede a la agrupación de los niveles organizativos locales hasta conver-
tirlos en un único actor con el objetivo de hacer operativo el análisis.
A continuación se procede al estudio de los actores y a la atribución de
roles presente en Dente y Subirats (2014:122-130) de modo dinámico en fun-
ción de los períodos, prestando especial atención al estudio de los objetivos
específicos y de los valores de cada actor en relación a la política pública.
EL NACIMIENTO DE UNA INSTITUCIÓN: EL DISEÑO, CREACIÓN Y EVOLUCIÓN
DEL CONSORCIO GALEGO DE SERVIZOS DE IGUALDADE E BENESTAR
172
6.5.1.1. Los actores políticos. Objetivos, roles y estilo
Las nuevas reglas institucionales generadas en el nuevo modelo de política
de bienestar multinivel, de las cuales el Consorcio representa su ente central,
suponen una reconfiguración del mapa de actores y una reacción de los mis-
mos ante unos cambios que no sólo se circunscriben a lo sustantivo de la
política pública, sino que inciden en las relaciones entre los mencionados
actores.
La nueva política supone un esfuerzo por la expansión pero, sobre todo,
incide en la modificación de las relaciones entre los actores políticos e insti-
tucionales provocando la pérdida de la centralidad de los actores protagonistas
en el modelo previo y la emergencia de nuevos actores, tanto políticos como
institucionales, con objetivos y valores diferentes. Además, esta centralidad se
ve modificada atendiendo a la realidad multinivel de la política, lo cual po-
tencia el impacto de la reconfiguración del mapa de actores y afirma las po-
sibilidades de que la política social, por su elevada importancia, pueda ser
observada no como una arena política aislada, sino como ejemplo que pro-
duzca un efecto imitación hacia otras políticas públicas y, por lo tanto, hacia
el sistema político gallego.
Desde esta óptica, la centralidad del actor es el concepto que emerge al
analizar las relaciones entre los actores, entendiendo centralidad como aquella
posición en la red que supone un control o influencia definitiva sobre las fases
de la política, con especial énfasis en la definición del problema como ele-
mento central para el diseño de la hipótesis causal y de la hipótesis de inter-
vención. El análisis de la política pública se convierte en el estudio de la
competición por la centralidad de los actores en la definición del problema
público y de las hipótesis mencionadas, lo cual determina un estilo de con-
frontación en las interacciones entre los actores políticos autonómicos.
Esta competición por la centralidad tiene como punto de partida la presen-
cia de diferencias entre los actores políticos autonómicos en lo referente a los
objetivos y a los valores subyacentes que los sustentan. Los actores movilizan
recursos para dar respuesta a sus objetivos, que son conformados atendiendo
a sus valores de referencia, que serán válidos para una determinada lógica de
lo apropiado presente en las reglas institucionales en vigor.
EL ESTUDIO DE CASO Y LA APLICACIÓN DEL MODELO DE ANÁLISIS
173
Tabla 9. Análisis resumen de los roles, objetivos específicos y valores de los actores políticos autonómicos por períodos
dentro de la política pública
Actor Período Rol Objetivos específicos Valores destacados
Partido
Popular
autonómico
VII legislatura (2005-
2009)
Opositor
Centralidad.
Defensa del modelo de política
previo.
Arena estratégica de competición
electoral.
Autonomía local.
Eliminación de la politización
identitaria.
VIII legislatura y parte de
la IX (2009-2015)
Centralidad.
Arena no estratégica de competición
electoral.
Austeridad.
Gestión.
Eliminación de la politización
identitaria.
IX y X legislaturas
2015-2017 Aliado
Centralidad.
Acuerdo FEGAMP/Xunta-Pacifica-
ción.
Arena estratégica de no competición
electoral.
Consenso.
Pragmatismo.
Gestión.
EL NACIMIENTO DE UNA INSTITUCIÓN: EL DISEÑO, CREACIÓN Y EVOLUCIÓN
DEL CONSORCIO GALEGO DE SERVIZOS DE IGUALDADE E BENESTAR
174
Actor Período Rol Objetivos específicos Valores destacados
PSdG-PSOE
autonómico
VII legislatura (2005-
2009)
Oposición de
baja intensi-
dad
Centralidad.
Competición interna Gobierno
Liderazgo del actor en las políticas
sociales.
Mejora de la capacidad municipal.
Arena estratégica de competición
electoral.
Universalidad de los servicios
sociales.
Municipalismo.
Titularidad pública.
Eliminación de la politización
identitaria.
VIII-X legislatura
(2009-2017) Aliado
Liderazgo del actor en las políticas
sociales.
Rechazo liquidaciones.
Liderazgo del actor en la defensa del
municipalismo.
Universalidad de los servicios
sociales.
Municipalismo.
Titularidad pública.
EL ESTUDIO DE CASO Y LA APLICACIÓN DEL MODELO DE ANÁLISIS
175
Actor Período Rol Objetivos específicos Valores destacados
BNG
autonómico
VII legislatura (2005-
2009)
Aliado
Centralidad.
Competición interna Gobierno
Bienestar como ejemplo de la gestión
autonómica.
Modelo propio de bienestar.
Facer País.
Universalidad de los servicios
sociales.
Apoyo a los municipios.
Normalización lingüística.
Tensiones internas NGP vs modelo
weberiano.
VIII-X legislatura
(2009-2017)
Liderazgo en defensa de la normali-
zación lingüística.
Liderazgo del actor en las políticas
sociales.
Facer País.
Universalidad de los servicios
sociales.
Titularidad pública.
AGE / En
Marea
IX-X legislatura (2009-
2017) Aliado Legitimación como actor político
emergente.
Universalidad de los servicios
sociales.
Gestión pública directa.
Apoyo a los trabajadores públicos.
Fuente: Elaboración propia a partir de las entrevistas.
EL NACIMIENTO DE UNA INSTITUCIÓN: EL DISEÑO, CREACIÓN Y EVOLUCIÓN
DEL CONSORCIO GALEGO DE SERVIZOS DE IGUALDADE E BENESTAR
176
El cuadro resumen muestra, por períodos, los principales objetivos especí-
ficos de los actores en relación a la política pública inaugurada en la VII le-
gislatura y sus valores de referencia81, así como su roles, pudiendo observar
su evolución y dinamismo.
Así, en relación a los roles, se debe destacar que el BNG autonómico
mantiene en todo el período un rol de aliado, al que se suma en el AGE/En
Marea a partir del año 2012. El posicionamiento del PSdG-PSOE es más
complejo ya que, en un primer período, fruto del contexto de competición
interna con el BNG en el seno del Gobierno, mantiene un rol de oposición de
baja intensidad. En este rol se deben equilibrar las discordancias con el nuevo
enfoque de la política con el sostenimiento de la coalición gubernamental, en
tanto que estas discordancias no se basan tanto en cuestiones de fondo, sino
en matices relacionados con la interpretación de municipalismo, por ejemplo.
En relación al Partido Popular, su rol con respecto al nuevo modelo de
políticas sociales es claro. A lo largo de la VII legislatura, su rol de opositor
deriva de los cambios que el nuevo enfoque de la política supone con respecto
al modelo anterior, del que el actor se muestra defensor, y que genera unas
nuevas reglas institucionales en las que el actor no mantiene su centralidad
previa. Este posicionamiento se traslada a las legislaturas siguientes, ya con
mayoría absoluta en el Parlamento, en donde el Partido Popular colabora ac-
tivamente con la Consellería de Traballo e Benestar en el camino iniciado de
liquidación y extinción del Consorcio.
La modificación substancial del rol del Partido Popular se produce en el
año 2015 en el que, (I) teniendo en cuenta el bloqueo de la política pública a
raíz de las liquidaciones fallidas; (II) la remodelación del Gobierno y la emer-
gencia de personas con nuevos perfiles que acceden a la dirección de la Con-
sellería de Política Social82; (III) los resultados de las elecciones municipales
y los cambios en la FEGAMP; (IV) la consolidación de la centralidad del
actor en el sistema de partidos; (V) así como de la previsión de convocatoria
de elecciones autonómicas para el 2016; su rol evoluciona hacia el de aliado
81 Para el análisis del apartado es de especial interés Rivera Otero, X. M. (coord.) (2003).
Os partidos políticos en Galicia. Vigo. Xerais.
82 Son de valor las múltiples referencias a José Manuel Rey Varela como persona de
elevados valores municipalistas. Sirvan como ejemplo: «José Manuel es un tío municipalista al
100%, y Perfecto fue alcalde de Ponte Caldelas durante muchos años. Y tener un conocimiento
profundo de la vida municipal te da una visión más enriquecida de lo que hay que hacer en el
Consorcio con los concellos» (Marta Rodríeguez Arias, portavoz del PP en la V Comisión en
la VII legislatura y portavoz en Asuntos Sociales); o «… a xente que foi alcalde ve o mundo
da administración doutra maneira porque lle veu o cu á curuxa. Hai unha diferenza de tratar
con conselleiros e directores xerais que foron alcaldes ou concelleiros con responsabilidades de
goberno… hai unha diferenza abismal porque saben cales son os problemas reais da xente»
(Declaraciones realizadas por Xosé Crespo, Presidente de la FEGAMP 2003-2007).
EL ESTUDIO DE CASO Y LA APLICACIÓN DEL MODELO DE ANÁLISIS
177
con lo que esto supone a la hora de facilitar la estabilidad consorcial, consi-
derando al Consorcio como «una forma adecuada de gestión» ya que:
… llegados a día de hoy el avance fue brutal. Ningún concello entiende
la gestión de una red de centros, de su centro de día o de sus escuelas sin
hablar del Consorcio a través de la FEGAMP. Si que fue un camino lento
y complicado, pero a día de hoy la mayoría de los concellos no entenderían
la gestión de sus centros sin ser a través del consorcio. Durante ese proceso
pasaron muchas cosas, pero a día de hoy el consorcio está estabilizado y
tiene futuro83.
Analizando específicamente los valores de los actores, es posible observar
la existencia de varias fuentes potenciales de tensión que marcan la política
pública:
La universalidad/asistencialismo en los servicios sociales. Esta con-
cepción de las políticas sociales supone un primer elemento de diver-
gencia entre los actores ya que, en tanto PSdG-PSOE y BNG (y AGE/
En Marea con posterioridad) asumen una óptica universalista de las
políticas sociales y la configuración de derechos subjetivos, el Partido
Popular sostiene una visión más cercana al asistencialismo. Esto su-
pone que las iniciativas defendidas por los actores cercanos al univer-
salismo atenderán al carácter expansivo de la oferta pública para dar
respuesta a la infradotación de servicios, en tanto que esta expansión
será más matizada en el caso de los actores cercanos al asistencia-
lismo.
Este valor de partida incide en un elemento central que es la asunción
de la política social como área a desarrollar (o no) siguiendo el es-
quema de expansión de las políticas sanitarias o educativas. Así, la
visión universalista es recogida en la Ley 13/2008 de Servicios Socia-
les de Galicia que por la que se crea un modelo gallego de bienestar
que elimina la fragmentación de anteriores políticas cuyas diferencias
en coberturas e intensidad en los ayuntamientos se definen como no
compatibles con la universalidad. Esta es la visión que sostiene el
BNG como impulsor de la ley.
Desde el Partido Popular, se entiende que los ayuntamientos, como
administración competente para la prestación de los servicios de bien-
estar locales de referencia, determinarán la oferta adecuada a sus
circunstancias y, en base a esta determinación, presentarán al Go-
bierno autonómico solicitudes de financiación a las convocatorias
83 Declaraciones realizadas por Marta Rodríguez Arias, portavoz del PP en la V Comisión
en la VII lexislatura, y actual portavoz en Asuntos Sociales y Vicepresidenta del Parlamento
(2017), en el marco de la investigación.
EL NACIMIENTO DE UNA INSTITUCIÓN: EL DISEÑO, CREACIÓN Y EVOLUCIÓN
DEL CONSORCIO GALEGO DE SERVIZOS DE IGUALDADE E BENESTAR
178
anuales de apoyo, siendo este la herramienta idónea para articular la
estrategia de colaboración autonómica, garantizando la autonomía
local y estableciendo el liderazgo local de la política.
En el caso del PSdG-PSOE, se asume una visión universalista de los
servicios sociales, aunque a diferencia del BNG, el rol que se le atri-
buye a los entes locales es el de liderazgo de la política expansiva,
manteniendo la administración autonómica la coordinación general y
figurando la financiación asegurada a raíz de la modificación del sis-
tema de financiación local promovido desde el PSdG-PSOE.
El principio de autonomía local. Los actores se mueven en diferen-
tes significados de municipalismo y de la autonomía local, si bien
todos se manifiestan defensores de la misma. Así, el PSdG-PSOE
ejerce una firme defensa de este principio y del liderazgo local en las
políticas de bienestar, en tanto el PP sostiene una óptica más relacio-
nada con la clarificación competencial e incluso con una nueva dis-
tribución en la que las políticas sociales sean asumidas por la comu-
nidad autónoma. Una óptica diferente es la sostenida por el BNG, que
utiliza un concepto de autonomía local de carácter utilitario, de modo
que si este principio es válido para la prestación de servicios locales,
el BNG lo apoya, pero si este principio es esgrimido como justifica-
ción de la no prestación y para la blame avoidance, el principio pasa
a un lugar secundario ante la necesidad de cobertura de servicios de
la población por parte de la administración autonómica que, como
garante del modelo de bienestar, implementará y expandirá un sistema
de prestación homogéneo y no fragmentado en el territorio para Facer
País.
El valor de la autonomía local o municipalismo y su presencia en
diferentes grados en los actores supone que este sea un nuevo eje de
conflicto/acuerdo en sus relaciones, ya que sus diferentes afirmaciones
suponen el debate del liderazgo de la política (autonómico o local),
aunque se debe tener en cuenta que este debate se ve matizado desde
el 2010 a raíz de la limitación de recursos propia del período de crisis
económica, afirmándose que:
Este é un dos elementos que varreu a crise, o tema das competencias.
Porque claro, nun momento no que os concellos teñen forza para facer
cousas, pois discuten sobre as súas competencias propias ou non pro-
pias. Nun momento no que os concellos teñen menos capacidade eco-
nómica o que lles interesa é que se presten servizos pero non necesa-
riamente facerse cargo deses servizos economicamente falando84.
84 Declaraciones realizadas por Cristina Reza, asesora jurídica del Consorcio 2006-actua-
lidad.
EL ESTUDIO DE CASO Y LA APLICACIÓN DEL MODELO DE ANÁLISIS
179
Así, «todo o que era a defensa da autonomía local no 2007 agora se
converte en que isto non é a miña competencia»85. De todos modos,
el debate sobre la autonomía local es una fuente de tensión entre los
actores políticos, a pesar de que se observa su emersión o inmersión
en la agenda en los diferentes períodos.
El modelo de provisión de servicios. La titularidad del proveedor de
servicios también es un elemento susceptible de generar tensión ya
que, si bien PSdG-PSOE y BNG se muestran proclives a la titularidad
pública, el Partido Popular no asume una postura definitiva, explo-
rando diferentes modalidades de provisión.
Esta posición en el Partido Popular no supone dificultad para la ten-
dencia a la provisión pública directa, verificada a través del apoyo a
la estabilización de los trabajadores laborales del Consorcio en el
Acuerdo del 2017, o con anuncios por parte de la Dirección General
de Función Pública de la intención de funcionarizar al personal labo-
ral ya que «es lo contrario a privatizar»86; o a la gestión indirecta, a
través del apoyo a la introducción de prácticas de externalización de
los servicios consorciados a partir del año 2009.
El Partido Popular sostiene estos posicionamientos de modo paralelo
a la asunción del valor de la austeridad desde la VIII legislatura como
camino a seguir en la acción pública, mostrando el binomio confor-
mado por austeridad y capacidad de gestión como una contraposición
a la imagen del Gobierno de la VII legislatura.
En el caso del BNG, el valor de la titularidad pública de la provisión
de servicios es una cuestión central, si bien se observan debates inter-
nos en la organización sobre la conveniencia de la utilización de he-
rramientas de la Nueva Gestión Pública como pueden ser las Agencias
o Consorcios para esta función. Estas tensiones internas se vinculan
con la estrecha relación del BNG con centrales sindicales de elevada
implantación en la función pública autonómica.
La identidad. El cleavage identitario surge de la ampliación del pe-
rímetro del problema público realizada desde el BNG y Vicepresiden-
cia que lleva a la introducción de la normalización lingüística en un
lugar central dentro del programa de las escuelas infantiles. Así, el
85 Declaraciones realizadas por Cristina Reza, asesora jurídica del Consorcio 2006-actua-
lidad.
86 Declaraciones realizadas por José María Barreiro, Director Xeral de Función Pública a
La Voz de Galicia en noticia publicada el 27 de enero del 2017 cuyo titular es «José María
Barreiro: Queremos hacer funcionarios a la gran mayoría». Véase online en
degalicia.es/noticia/galicia/2017/01/26/jose-maria-barreiro-queremos-funcionarios-gran-mayo-
ria/00031485465084776310223.htm>, consultado en mayo-junio de 2017.
EL NACIMIENTO DE UNA INSTITUCIÓN: EL DISEÑO, CREACIÓN Y EVOLUCIÓN
DEL CONSORCIO GALEGO DE SERVIZOS DE IGUALDADE E BENESTAR
180
BNG cuenta con la identidad como uno de sus valores de referencia
y lo plasma siguiendo las líneas marcadas en el Plan de Normalización
lingüística del 2004, evolucionando desde el paradigma del bilin-
güismo harmónico al de la normalización lingüística (Losada, 2012).
El Partido Popular, a pesar de haber apoyado el Plan del 2004, sostiene
unos valores diferentes por los que el diseño de acciones de fomento
substancialmente diferentes que modifiquen la centralidad de actores
de la política lingüística supone su reacción y oposición aludiendo al
argumento de la necesidad de la eliminación de la politización iden-
titaria. Esta reacción tiene como objetivo, según Losada (2012):
Impedir a consolidación dun novo escenario político de xestión moi
difícil para os populares galegos, dado que comporta un agravamento
das contradicións internas que supón o discurso pseudogaleguista fronte
ao discurso neoespañolista da dirección estatal. O avance do proceso de
normalización agudiza esas contradicións coa dirección estatal do par-
tido e, sobre todo, despraza da súa privilixiada posición de centralidade
o PPdeG, o que lle podería supor arriscar importantes espazos electorais
e sociais tanto a competidores na defensa do castelán como competido-
res nacionalistas (Losada, 2012:294).
El PSdG-PSOE sostiene un posicionamiento más matizado que el PP
ya que tradicionalmente «non ten un interese específico na política,
pero si a vai utilizar estratexicamente para gañar posicións no escena-
rio político» (Losada, 2012:290), de modo que, si bien no apoya
abiertamente e incluso mantiene ciertas críticas a las medidas de
normalización tomadas en la VII legislatura en el marco del mencio-
nado contexto de competición con el BNG, se opone a las medidas de
limitación de la normalización tomadas a partir de la VIII legislatura
una vez se modifica la mencionada competición.
La identidad como valor abre un frente importante para la construc-
ción del posicionamiento de los actores en la búsqueda de la centra-
lidad.
En función del análisis realizado, se observan como las fricciones entre los
actores políticos autonómicos relacionados con sus objetivos y con los valores
existen, pero emergen en función del contexto, siendo el elemento detonante
de esta emergencia la contraposición de los objetivos específicos de cada
actor y la competición por la centralidad como su aspecto más destacado, de
modo que al percibir los actores (o el actor central) la desaparición de la
mencionada competición, las fricciones entre los actores políticos autonómicos
acerca de buena parte de los valores y los objetivos se matizan hasta sumer-
girse.
EL ESTUDIO DE CASO Y LA APLICACIÓN DEL MODELO DE ANÁLISIS
181
En este sentido, la presencia de valores y objetivos de los actores políticos
autonómicos como fuentes de conflicto se insertan dentro de la competición
por la centralidad en la política pública y dentro del sistema gallego de parti-
dos, determinando un estilo de políticas marcado por la confrontación en las
interacciones, y dejando en un lugar secundario los elementos relacionados
con la substantividad de la política.
Imagen 4. Evolución del estilo de políticas de los Actores Políticos
Autonómicos. 2006-Actualidad
Tipo de relaciónentre
los actores
Tipo de
formulación
delproblema
Consenso
Confrontación
Reacvo-
Incrementa
l
Racional -
Ancipatoria
2006 -2015
2016 -Actualidad
Fuente: Elaboración propia a partir de Subirats (1992b).
Así, se genera a lo largo de la mayor parte del período analizado un estilo
de políticas contrapuesto al formulado por Lowi (1964,1972) para las políticas
distributivas al no ser la parte sustantiva de la propia política la que determina
el estilo, sino la modificación de las reglas institucionales de la misma y, por
lo tanto, la mencionada competición por la centralidad de los actores políticos.
Este contexto provoca que en el esquema del análisis del estilo de Subirats
(1992b) que se muestra en la imagen previa, sea posible localizar el estilo
general en el racionalismo como tipo de formulación del problema, y en la
confrontación como tipo de relación entre los actores en el período 2006-2015.
Este estilo se modifica desde el 2016 generando un contexto de acuerdos
entre los actores políticos que dan estabilidad a los elementos institucionales
de las políticas sociales creados en la VII legislatura, evolucionando el estilo
de políticas hacia el racionalismo y el consenso, ya que la centralidad de los
actores en la política pública y en el sistema gallego de partidos ya no se
considera en juego.
EL NACIMIENTO DE UNA INSTITUCIÓN: EL DISEÑO, CREACIÓN Y EVOLUCIÓN
DEL CONSORCIO GALEGO DE SERVIZOS DE IGUALDADE E BENESTAR
182
Como se puede observar, es relevante la evolución del posicionamiento del
Partido Popular autonómico como actor central, ya que es esta evolución desde
el rol de opositor al de aliado la que determina la variación del estilo de los
actores políticos autonómicos y, por lo tanto, las pautas globales para su inte-
racción.
En este sentido, en el marco de la imagen previa, el Partido Popular auto-
nómico evoluciona desde un tipo de formulación del problema de carácter
reactivo-incremental propio de la VII legislatura (en donde se defiende el
modelo de política previa basado en las convocatorias anuales de subvencio-
nes) y unas relaciones entre los actores basadas en la confrontación, hasta
posicionamientos más matizados en la IX legislatura que, atendiendo a la
llegada de un nuevo equipo directivo a la Consellería y al Consorcio, hacen
posible que se complete esta evolución a finales del 2015 mediante el inicio
de los trabajos con la FEGAMP que dan como resultado los diferentes acuer-
dos de los años 2016 y 2017.
De este modo, aunque los posicionamientos de los restantes actores polí-
ticos autonómicos se puedan situar en todo el período en el cuadrante racio-
nal-anticipatorio/consenso, es la posición central del Partido Popular en el
sistema gallego de partidos, que se ve reforzada a partir del 2009, y su capa-
cidad de movilizar recursos la que determina las interacciones y, por lo tanto,
el estilo general de la política pública a nivel autonómico ya que, como afirma
Arbós Marín (2009:22) «la buena disposición de los actores es un requisito
indispensable para el funcionamiento del sistema».
A continuación se procede a aplicar el modelo de análisis para los actores
políticos locales, de elevada importancia atendiendo al entorno multinivel de
la política pública.
EL ESTUDIO DE CASO Y LA APLICACIÓN DEL MODELO DE ANÁLISIS
183
Tabla 10. Análisis resumen de los roles, objetivos específicos y valores de los actores políticos locales por períodos dentro de
la política pública
Actor Período Rol Objetivos específicos Valores destacables
Partido
Popular local
VII legislatura (2005-2009)
Aliado
Centralidad.
Visibilidad.
Bilateralidad.
Autonomía local.
Eliminación de la politización
identitaria.
VIII legislatura y IX
legislatura (2009-2015)
Clarificación de los convenios.
Mantenimiento de los equipa-
mientos.
Prestación de los servicios.
Gestión.
Pragmatismo
IX y X legislaturas (2015-
2017)
Centralidad.
Visibilidad.
Prestación de los servicios.
Gestión.
Pragmatismo.
PSdG-PSOE
local
VII legislatura (2005-2009)
Oposición de baja
intensidad / Aliado
de baja intensidad
Centralidad municipal.
Bilateralidad Vicepresiden-
cia-Ciudades.
Mejora financiera.
Universalidad derechos sociales.
Municipalismo
Titularidad pública.
VIII legislatura a X legisla-
tura (2009-2017) Aliado
Centralidad municipal.
Mejora financiera.
Rechazo de las liquidaciones.
Universalidad derechos sociales.
Municipalismo
Titularidad pública.
Pragmatismo.
EL NACIMIENTO DE UNA INSTITUCIÓN: EL DISEÑO, CREACIÓN Y EVOLUCIÓN
DEL CONSORCIO GALEGO DE SERVIZOS DE IGUALDADE E BENESTAR
184
Actor Período Rol Objetivos específicos Valores destacables
BNG local
VII legislatura (2005-2009)
Aliado
Centralidad Vicepresidencia
Desarrollo bienestar en
Gobiernos locales.
Facer País.
Universalidad derechos sociales.
Identidad.
Pragmatismo
Modelo gallego de bienestar.
VIII legislatura-X legislatura
(2009-2017)
Desarrollo bienestar en
Gobiernos locales.
Rechazo de las liquidaciones.
Mareas
locales
IX legislatura-X legislatura
(2015-2017) Aliado
Legitimación como actor
emergente.
Centralidad en la oposición al
PP.
Universalidad derechos sociales.
Titularidad pública de la oferta.
Municipalismo
Fuente: Elaboración propia a partir de las entrevistas.
EL ESTUDIO DE CASO Y LA APLICACIÓN DEL MODELO DE ANÁLISIS
185
En relación a los roles mantenidos por los actores políticos locales, se
puede observar una diferencia substancial con respecto a los actores políticos
autonómicos ya que no se encuentra ningún opositor firme a las nuevas reglas
institucionales de las políticas sociales diseñadas en la VII legislatura.
En este sentido, el rol más crítico y complejo es el sostenido por el PS-
dG-PSOE local a lo largo de la VII legislatura, que se posiciona en un
continuo entre aliado de baja intensidad/opositor de baja intensidad, aten-
diendo al contexto de competición tanto en el Gobierno de la Xunta como
en los propios gobiernos locales en donde se dan numerosas coaliciones con
el BNG. De todos modos, al igual que sucede en el caso autonómico, las
divergencias de fondo con el nuevo modelo de política social son de matices
relacionados con la interpretación de la autonomía local que no impiden la
adhesión mayoritaria (sobre todo de ayuntamientos de pequeño tamaño) al
Consorcio.
La complejidad en el rol del PSdG-PSOE local finaliza con la VIII legis-
latura, en donde desaparece el contexto de competición interna en el seno de
la Xunta de Galicia, pasando a ejercer el rol de aliado de las reglas institucio-
nales frente a los intentos de su modificación substancial a través de la liqui-
dación del Consorcio y de las aportaciones municipales.
En relación al BNG local, su rol de apoyo a las reglas de la VII legislatura
se mantiene a lo largo de todo el período en apoyo, en un primer momento,
del BNG autonómico y de Vicepresidencia y, en un segundo momento, del
modelo de política pública y de la prestación de servicios, oponiéndose a las
liquidaciones y a la disolución del Consorcio por parte de la Consellería de
Traballo e Benestar a partir de la VIII legislatura.
Por su parte, las Mareas locales surgen como actor local emergente en el
2015, con un papel relevante en grandes ciudades y poblaciones intermedias,
apoyando las reglas de la VII legislatura desde una posición municipalista
y, sobre todo, de legitimación propia como actor nuevo que busca la centra-
lidad en la oposición a las políticas del Partido Popular a nivel autonómico
y es tatal.
El Partido Popular local ejerce en todo el período de aliado del nuevo
modelo de la política, verificando la complejidad del análisis y las dificultades
en la transmisión de los posicionamientos entre la organización a nivel auto-
nómico y local.
Así, sobre la base del cuestionamiento del modelo de subvenciones anuales
como herramienta de relación entre Xunta de Galicia y entes locales previo a
EL NACIMIENTO DE UNA INSTITUCIÓN: EL DISEÑO, CREACIÓN Y EVOLUCIÓN
DEL CONSORCIO GALEGO DE SERVIZOS DE IGUALDADE E BENESTAR
186
la VII legislatura87, el Partido Popular local observa al Consorcio88 como un
medio válido para, dentro del Pacto Local, sostener los servicios de bienestar,
sobre todo atendiendo al rol central que en el proceso de creación del Con-
sorcio mantiene la FEGAMP con Xosé Crespo, Alcalde de Lalín por el Partido
Popular, al frente. En este sentido, el Partido Popular local defiende la posición
central y la visibilidad de sus alcaldías, con un importante grado de acuerdo
con el enfoque general de la solución consorciada, si bien también se intro-
ducen matices con respecto a la excesiva vocación expansiva de la política
liderada desde Vicepresidencia. De todos modos, este posicionamiento no
excluye el apoyo, sobre todo en términos de comunicación, al Partido Popular
autonómico al acercarse la convocatoria electoral del año 2009.
El rol de aliado de la política pública de la VII legislatura es mantenido
una vez el Partido Popular autonómico obtiene mayorías absolutas en el Par-
lamento a partir del 2009. El mantenimiento de este rol contribuye a generar
dificultades en el proceso de diseño de las liquidaciones municipales para la
extinción del Consorcio, lo cual produce el bloqueo hasta el año 2015.
A nivel local, aunque los valores y objetivos específicos de los actores son
comparables a los observados en la parte autonómica, es posible indicar que
la interacción muestra un estilo de políticas más compatible con el acuerdo
que el observado a nivel autonómico, ya que los actores parten de una defi-
nición del problema compartida que radica en la infradotación de servicios
causada por la escasa capacidad financiera municipal. De este modo, aunque
estén presentes los valores analizados previamente, su capacidad para actuar
como fuentes de tensión es más limitada al partir de una definición del pro-
blema semejante y de una interpretación de los valores más compatible cen-
trada en el pragmatismo.
De todos modos, más allá de matices importantes como puede ser el énfa-
sis en la expansión de la oferta de los servicios que se observa en los actores
proclives a la universalidad, todos los actores asumen que el elemento central
es la propia prestación de los servicios, factor este que determina su actuación
a lo largo del período. Así, las diferencias existentes se ponderan a nivel local
87 Son significativas las declaraciones de Xosé Crespo (Presidente de la FEGAMP 2003-
2007 y Alcalde de Lalín por el Partido Popular en referencia al sistema de subvenciones, cali-
ficadas como «graciales e envelenadas» o que «… a min non me poden dar un servizo porque
lle caio ben, téñenmo que dar porque lle fai falta ós veciños».
88 Son significativas las declaraciones de Xosé Crespo (Presidente de la FEGAMP 2003-
2007 y Alcalde de Lalín por el Partido Popular en referencia al Consorcio ya que «a nós (a los
Ayuntamientos) parécenos caralludo… e eu como representante asino convencido de que o
Consorcio ía ser un alivio económico para os Concellos, como así foi» o que «… era rendible
para os concellos… eu tiña unha gardería e pasei a dúas, e as dúas custábanme menos ca unha.
Como alcalde, o servizo resultábame vantaxoso? Si».
EL ESTUDIO DE CASO Y LA APLICACIÓN DEL MODELO DE ANÁLISIS
187
de modo diferente que en el nivel autonómico al figurar como prioridad la
mencionada prestación efectiva de servicios.
Esta priorización diferente es que la que provoca que los actores locales
promuevan de modo activo o pasivo la adhesión municipal al Consorcio a
pesar de la posible no coincidencia completa con la totalidad de las líneas del
proyecto promovido desde Vicepresidencia. Es decir, a nivel local la agenda
se ve influida de modo determinante por el rendimiento de la política pública,
siendo este rendimiento el factor que condiciona el acuerdo/no acuerdo entre
los actores, de modo independiente a la competición por la centralidad obser-
vada a nivel autonómico.
Esta priorización pragmática de la prestación efectiva de servicios por parte
de los actores políticos locales provoca que se observen diferentes combina-
ciones de actores y características de la política que responden a condicionan-
tes locales, de modo que, por ejemplo, actores políticos con valores centrados
en la provisión pública pueden asumir en la práctica operativa municipal la
externalización de la gestión de los servicios sin entrar en contradicción con
sus valores al ser la prioridad, como se menciona, la prestación de servicios
y la sostenibilidad de las haciendas locales.
Como se puede observar, la presencia de una interpretación no antagónica
de los objetivos y valores derivada de la interpretación homogénea del pro-
blema público limita las posibilidades de un estilo de políticas centrado en la
confrontación, si bien la influencia de la agenda de los actores autonómicos
no debe ser obviada.
En esta línea, las fuentes de conflicto derivadas de los objetivos y valores
en los actores políticos locales se matizan y emerge la tendencia de Lowi
(1964, 1972) para las políticas distributivas en las cuales se generan acuerdos
o juegos de suma positiva entre los actores políticos, de modo que el estilo de
la política en términos locales se sitúa entre el racionalismo y la anticipación
como formulación del problema y el consenso como interacción, en el es-
quema formulado por Subirats (1992b).
EL NACIMIENTO DE UNA INSTITUCIÓN: EL DISEÑO, CREACIÓN Y EVOLUCIÓN
DEL CONSORCIO GALEGO DE SERVIZOS DE IGUALDADE E BENESTAR
188
Imagen 5. Evolución del estilo de políticas del mapa de Actores Políticos
Locales. 2006-Actualidad
Tipo relaciónentre
los actores
Tipo de formulación
delproblema
Consenso
Confrontación
Reacvo-
Incremental
Racional -
Ancipatoria
2006 -Actualidad
Fuente: Elaboración propia a partir de Subirats (1992b).
Así, en función de los posicionamientos de los actores locales y de su
estilo, se puede observar la presencia no únicamente de lógicas diferentes con
respecto al estilo a nivel autonómico, sino de actuaciones contrapuestas entre
los actores políticos locales y autonómicos.
De este modo, es coherente un contexto en el que el Partido Popular auto-
nómico sea opositor a la política pública en la VII legislatura, en tanto que el
Partido Popular local sea aliado; siendo también coherente la presencia de
hondas reticencias de facto por parte de este Partido Popular local (o sus Al-
caldes) en la VIII legislatura a todo el proceso de disolución y liquidación del
Consorcio en contra de la decisión del Partido Popular autonómico, a pesar
de haber apoyado la decisión de disolución tomada en la Asamblea del 2010.
Así, si bien la agenda de los actores políticos locales se ve influida por la
agenda de los actores políticos autonómicos, los primeros interactúan en una
lógica diferente haciendo posible la llegada a acuerdos locales y colaborando
en la evolución del rol del Partido Popular autonómico como actor central para
llegar a la situación actual en la que «a día de hoy el consorcio está estabili-
zado y tiene futuro»89.
89 Declaraciones realizadas por Marta Rodríguez Arias, portavoz del PP en la V Comisión
en la VII lexislatura, y actual portavoz en Asuntos Sociales y Vicepresidenta del Parlamento
(2017), en el marco de la investigación.
EL ESTUDIO DE CASO Y LA APLICACIÓN DEL MODELO DE ANÁLISIS
189
6.5.1.2. Los actores institucionales. Objetivos, roles y estilo
Los actores institucionales, tanto locales como autonómicos, son elementos
centrales en la red al ser las autoridades públicas que ejercen las funciones de
gobierno atendiendo a la distribución competencial existente.
Teniendo en cuenta el marco multinivel de la política pública, los actores
institucionales se distribuyen entre locales y autonómicos, considerando los
locales a los ayuntamientos agrupados en la FEGAMP como actor que los
representa, en tanto que en los actores institucionales autonómicos se incluye
al Consorcio, así como a las diferentes denominaciones de los departamentos
de la Xunta de Galicia competentes en materia social (Vicepresidencia da
Igualdade e do Benestar en la VII legislatura, Consellería de Traballo e Be-
nestar entre el 2009 y 2015, y Consellería de Política Social desde el 2015).
Es necesario incidir en que en el interior de los actores institucionales se
enmarcan grupos internos como puede ser la burocracia. En este sentido, la
burocracia contribuye a la conformación del proceso decisorio de la institución
atendiendo a sus intereses como grupo (Meny y Thoenig, 1992), siendo de
una especial importancia al contar con considerable margen de actuación tanto
en relación a los departamentos centrales (departamentos jurídicos, por ejem-
plo), como en relación a los street level (Aguilar Villanueva, 2000b:29, citando
a Pressman y Wildalwsky, 1973). Así, el posicionamiento de las instituciones
es un proceso complejo determinado por la conjunción de los intereses de la
burocracia con los intereses de los actores políticos locales, destacando aque-
llos que ostentan, en cada período, la dirección de las instituciones.
EL NACIMIENTO DE UNA INSTITUCIÓN: EL DISEÑO, CREACIÓN Y EVOLUCIÓN
DEL CONSORCIO GALEGO DE SERVIZOS DE IGUALDADE E BENESTAR
190
Tabla 11. Análisis resumen de los roles, objetivos específicos y valores de los actores institucionales por períodos
Actor Período Rol Objetivos específicos Valores destacables
Vicepresidencia da Igualdade e do
Benestar
VII legislatura
(2005-2009) Promotor
Creación de un ente de
colaboración.
Centralidad.
Visibilidad.
Agilidad.
Facer País.
Titularidad pública.
Liderazgo autonómico.
Estabilidad.
Expansión.
Consellería de Traballo e Benestar VIII y IX legislaturas
(2009-2015) Opositor
Substitución del modelo de la
VII legislatura.
Visibilidad
Incremento de las aportaciones
municipales.
Gestión.
Austeridad.
Eliminación cleavages
identitarios.
Consellería de Política Social IX y X legislaturas
(2015-Actualidad) Promotor
Pacificación.
Visibilidad.
Clarificación.
Gestión.
Pragmatismo.
Colaboración.
EL ESTUDIO DE CASO Y LA APLICACIÓN DEL MODELO DE ANÁLISIS
191
Actor Período Rol Objetivos específicos Valores destacables
Consorcio Galego de Servizos de
Igualdade e Benestar
VII legislatura
(2005-2009)
Director
Apoyo a Vicepresidencia.
Legitimidad.
Fortalecimiento
Visibilidad.
Agilidad.
Facer País.
Innovación.
Expansión.
Estabilidad.
VIII legislatura
(2009-2012) Liquidación y extinción.
Apoyo a la Consellería.
Austeridad
Eliminación cleavages
identitarios.
IX legislatura
(2012-2015)
Austeridad.
Gestión.
IX y X legislaturas Estabilidad
Clarificación.
Apoyo a la Consellería.
Gestión.
Pragmatismo.
2015-2017
FEGAMP
VII legislatura-X
legislatura
2005-2017
Mediador
Centralidad municipal.
Visibilidad.
Blame avoidance.
Autonomía local.
Expansión.
Estabilidad.
Prestación de los
servicios.
Pragmatismo.
Fuente: Elaboración propia a partir de las entrevistas.
EL NACIMIENTO DE UNA INSTITUCIÓN: EL DISEÑO, CREACIÓN Y EVOLUCIÓN
DEL CONSORCIO GALEGO DE SERVIZOS DE IGUALDADE E BENESTAR
192
El nuevo modelo de políticas sociales nace en la VII legislatura de la mano
de Vicepresidencia como actor institucional autonómico, que actúa como pro-
motor, y de la FEGAMP como actor institucional local, que actúa como me-
diador. A partir del año 2006 se une el propio Consorcio que actúa como di-
rector en todo el período.
Es destacable que a partir del 2009, la sustitución de la Vicepresidencia
por la Consellería de Traballo e Benestar suponga que la política pública quede
sin promotor o líder de la misma, situándose la Consellería como opositora.
Es decir, el principal actor institucional autonómico competente en la materia
es el principal opositor, al recoger el posicionamiento del Partido Popular
autonómico. Este rol se mantiene entre el 2009 y 2015, generando la tentativa
de disolución del Consorcio como ente central representativo de las nuevas
reglas institucionales.
La Consellería de Traballo e Benestar es substituida en 2015 por la Con-
sellería de Política Social, que retoma el rol de promotor buscando la pacifi-
cación y eliminación del bloqueo para dar pie a la estabilidad definitiva de
las reglas de la VII legislatura.
A lo largo del período es destacable el rol de la FEGAMP que, como me-
diador, contribuye tanto a la generación de la política pública en la VII legis-
latura, como al bloqueo efectivo de la tentativa de su modificación sustancial
a partir del 2009. El rol de la FEGAMP es básico en la generación de la po-
lítica, en su defensa y en su estabilidad definitiva, al ser parte central en las
negociaciones mantenidas con la Consellería de Política Social que dan lugar
a los Acuerdos del 2016 por los cuales se estabiliza el Consorcio.
Además, se debe mencionar la elevada complejidad del rol de director del
Consorcio ya que, si bien en la VII legislatura se trata de un ente en expansión
que busca su legitimación por la vía el rendimiento, en el período 2009-2015
debe gestionar su propia disolución respondiendo a las indicaciones de la
Consellería de Traballo e Benestar, lo que genera de tensiones con los ayun-
tamientos en su propio seno.
Dentro de los actores institucionales autonómicos, la relación entre los
departamentos de la Xunta competentes en política social y el Consorcio entra
dentro del concepto de principal-agente, siendo el departamento autonómico
el que define y controla la implementación de las líneas de la política, en tanto
que el Consorcio es el elemento implementador. Este esquema tiene una va-
riación de alcance importante ya que, al mismo tiempo que es válido, en el
Consorcio están representados los entes consorciados, correspondiéndoles a
los órganos del mismo la definición de las medidas a implementar en los
ayuntamientos, de modo que en el Consorcio se redefinen las medidas dise-
ñadas desde la Xunta en función de las circunstancias municipales y, por lo
tanto, el propio Consorcio actúa tanto en la implementación como en el diseño,
EL ESTUDIO DE CASO Y LA APLICACIÓN DEL MODELO DE ANÁLISIS
193
siendo en sí mismo un espacio de interacción para la conformación de la
política al representar el elemento multinivel de la misma.
Esta complejidad supone la posibilidad de surgimiento de fricciones entre
los valores y objetivos de los departamentos de la Xunta, los valores y obje-
tivos de los ayuntamientos, y los del Consorcio como actor, pudiendo repro-
ducir el estilo de interacción (consenso / confrontación) entre los actores
institucionales observado en los actores políticos autonómicos.
Este estilo conflictivo no se produce en la VII legislatura, ya que se obser-
van compatibilidades de fondo con respecto a los objetivos y valores, centrán-
dose en la necesidad de crear unas nuevas reglas para las políticas sociales
estables y expansivas que substituyan a las previas basadas en las convocato-
rias anuales de subvenciones, si bien aparecen matices con respecto a la au-
tonomía local o a la visibilidad.
El diseño del Consorcio es explícitamente buscado por FEGAMP y Vice-
presidencia debido a su flexibilidad y a la necesidad de contar con un ente de
gestión ágil para responder a las demandas de los municipios, de modo que
las críticas relativas a la autonomía local o a la chiringuitización no inciden
de modo definitivo en el posicionamiento inicial de los actores institucionales,
aunque son recogidas por los actores políticos y utilizadas en repetidas oca-
siones.
Como actor, el Consorcio en la VII legislatura cuenta con el objetivo de
consolidarse como ente central, pero el hecho de contar con una importante
visibilidad en sus primeros años de vida supone, por un lado, su fortaleci-
miento al darse un incremento en las adhesiones de los ayuntamientos y de
nuevas solicitudes de servicios y, por otro lado, supone situarse en el centro
de una interacción entre los actores políticos autonómicos marcada por la
confrontación.
A partir del 2009 desaparece la compatibilidad entre los actores institucio-
nales, manteniendo la FEGAMP el apoyo de la política en contraposición de
la Consellería de Traballo e Benestar que cuenta con el objetivo de disolver
el Consorcio.
Los objetivos y valores cambian substancialmente con respecto a los de
Vicepresidencia, de modo que elementos como la titularidad pública, la ex-
pansión, o el Facer País90 dan paso a la austeridad, la gestión o la eliminación
de los cleavages identitarios. Además, no se debe obviar el efecto simbólico
de la disolución del Consorcio por parte del nuevo Gobierno.
90 Es interesante que para Vicepresidencia y para el BNG (autonómico y logal), el Facer
País representa el vínculo entre factores como las mejoras en el bienestar producidas por una
buena gestión del autogobierno, la creación del modelo gallego de bienestar, la normalización
lingüística, el incremento de los servicios en el rural…
EL NACIMIENTO DE UNA INSTITUCIÓN: EL DISEÑO, CREACIÓN Y EVOLUCIÓN
DEL CONSORCIO GALEGO DE SERVIZOS DE IGUALDADE E BENESTAR
194
Como se menciona, la resistencia de la FEGAMP a la modificación de las
reglas institucionales de la VII legislatura supone el bloqueo a la decisión de
disolución del Consorcio tomada en 2010, apoyando a los ayuntamientos al
presentar recursos frente a las tentativas de liquidar las aportaciones munici-
pales lideradas por el Consorcio y la Consellería. Esto supone que entre el
2009 y 2015 los actores institucionales entran en un estilo de políticas marcado
por la confrontación, si bien esta cuenta con una repercusión pública limitada.
El giro en el estilo se completa en el 2015 con la creación de la Conselle-
ría de Política Social y la correspondiente modificación de la gerencia del
Consorcio. Este hecho supone un punto de inflexión en la interacción entre
los actores a partir del cual:
… se dedicaron muchísimas horas a hablar con los concellos, a negociar
con la FEGAMP, muchísimas horas a hablar con muchas personas, con
documentación, con informes… y eso fue lo que afortunadamente nos hizo
llegar al acuerdo en el que estamos ahora, la negociación y las horas que
se le echó a ceder y hablar91.
La presencia en la Consellería y el Consorcio de directivos con experiencia
en la gestión local, con sus correspondientes valores, es un factor destacable
en la modificación del estilo de interacción, abriendo la ventana de oportuni-
dad política que da pie a un nuevo estilo y a los acuerdos del 2016 y 2017
para la consolidación definitiva de la política pública.
Imagen 6. Evolución del estilo de los Actores Institucionales. 2006-Actualidad
Tipo de relaciónent re
los actores
Tipo de
formulación
delproblema
Consenso
Confrontación
Reacvo-
Incrementa
l
Racional -
Ancipatoria
2009 -2015
2006 -20092015-Actualidad
Fuente: Elaboración propia a partir de Subirats (1992b).
91 Declaraciones realizadas por Marta Rodríguez Arias, portavoz del PP en la V Comisión
en la VII lexislatura, y actual portavoz en Asuntos Sociales y Vicepresidenta del Parlamento
(2017), en el marco de la investigación.
EL ESTUDIO DE CASO Y LA APLICACIÓN DEL MODELO DE ANÁLISIS
195
La imagen muestra la evolución del estilo comentada, en donde se modifica
el tipo de relación entre los actores, siempre dentro del cuadrante de carácter
racional-anticipatorio como formulación del problema ya que, a partir de la
VII legislatura, se da un consenso en desechar la vuelta a las líneas de sub-
venciones anuales como herramienta de relación multinivel en las políticas
sociales.
La evolución cruzada de los estilos de los actores políticos e instituciona-
les hace posible que en la actualidad la red se integre dentro del cuadrante en
el que confluye la formulación del problema racional-anticipatoria, con la
modalidad de interacción marcada por el consenso.
Imagen 7. Situación del estilo de la red de actores en la actualidad
Tipo de relaciónentre
los actores
Tipo de
formulación
delproblema
Consenso
Confrontación
Reacvo-
Incrementa
l
Racional -
Ancipatoria
Fuente: Elaboración propia a partir de Subirats (1992b).
Este posicionamiento final se obtiene al llegar a un contexto en el que
existe percepción de compatibilidad entre los valores y objetivos de los dife-
rentes tipos de actores y, sobre todo, en el que no se percibe una situación de
competición por la centralidad entre los principales actores políticos autonó-
micos tanto en lo relativo a la política pública como en lo relativo a su posi-
ción en el sistema gallego de partidos.
6.5.1.3. Los grupos objetivo, beneficiarios y terceros
Toda hipótesis causal definida por un actor, traducida en hipótesis de in-
tervención a través de la definición de la intervención pública, supone la de-
EL NACIMIENTO DE UNA INSTITUCIÓN: EL DISEÑO, CREACIÓN Y EVOLUCIÓN
DEL CONSORCIO GALEGO DE SERVIZOS DE IGUALDADE E BENESTAR
196
finición de grupos objetivo, de beneficiarios finales y de los grupos de terce-
ros (Subirats et al., 2008:63-65).
La hipótesis causal de la política pública realizada desde el BNG autonó-
mico en el 2005 afirma que es el comportamiento de la Xunta de Galicia y
de los entes locales el que impide una adecuada dotación de servicios, provo-
cando la fragmentación del modelo de prestación, de modo que la introducción
de un organismo multinivel, conjuntamente con un mayor liderazgo (técnico
y económico) del Gobierno autonómico, llevará al incremento planificado de
la oferta pública y a la dotación de servicios homogéneos en los diferentes
ayuntamientos como centro del modelo gallego de bienestar.
Esta definición, traducida en hipótesis de intervención a través del diseño
y creación del Consorcio Galego de Servizos de Igualdade e Benestar, supone
que el actor considera a la Xunta y a los ayuntamientos como los grupos
objetivo de la política, ya que es su comportamiento el que se considera po-
líticamente como la causa directa del problema colectivo que la definición de
la política pública intenta resolver.
En este esquema, los beneficiarios finales son los usuarios y los beneficia-
rios de los servicios objeto de expansión, de modo que pueden ser considera-
dos dentro de este colectivo tanto los niños 0-3 objeto directo de la interven-
ción, como las personas mayores usuarias de los servicios, así como los
entornos familiares de los mismos teniendo en cuenta la importancia relacio-
nada con la conciliación de los propios servicios.
Los grupos de terceros estarían conformados por los diferentes actores
políticos a nivel autonómico y local cuya situación se modifica a raíz de la
implementación de la política. Así, en un primer momento, tanto el PP como
el PSdG-PSOE autonómicos estarían dentro del grupo de afectados ya que la
recomposición del modelo incidiría en su posición en el mapa de actores, de
modo que su rol de opositores (con diferente intensidad) responde a esta in-
cidencia y, por lo tanto, generarán un estilo centrado en la confrontación.
Desde la llegada a la dirección de la Vicepresidencia de la Xunta de Anxo
Quintana, el BNG pasa a formar parte del grupo de terceros con una posición
de beneficiario.
Desde otra perspectiva, los actores políticos locales formarían parte de los
beneficiarios ya que, en la línea mencionada por Lowi (1964, 1972), una po-
lítica de carácter distributivo y suma positiva daría lugar a un estilo de inte-
racción basado en el consenso, sobre todo teniendo en cuenta que desde una
perspectiva local son los técnicos municipales street level los que reclaman
soluciones de estabilidad para los servicios de bienestar. Así, la VII legislatura
abre la ventana de oportunidad para el incremento de oferta de los servicios
que, a pesar de las influencias de las agendas de los actores políticos autonó-
EL ESTUDIO DE CASO Y LA APLICACIÓN DEL MODELO DE ANÁLISIS
197
micos en las agendas locales, provoca un comportamiento general proclive a
las nuevas reglas institucionales.
Esta distribución, como se comentó con anterioridad, verifica la existencia
de una dualidad de estilos ya que, si bien en lo local se da una interacción
centrada en el consenso, en lo autonómico esta interacción se centra en la
confrontación, con mayor énfasis esta última al tener en cuenta que el actor
político autonómico más afectado por la política pública es el Partido Popular,
atendiendo a la percepción de la vulneración de su posición de centralidad en
el sistema gallego de partidos.
A partir de los resultados de las elecciones autonómicas del 2009, las líneas
maestras de la política cambian. La variación en el rol de promotor (de la
Vicepresidencia pasaría a la Consellería de Traballo e Benestar, que asume el
rol de opositor) supone la emergencia de una nueva hipótesis causal sobre la
que asentar las modificaciones de la política pública. Así, el Consorcio como
ente central del modelo de la VII legislatura no es operativo e incrementa de
modo substancial el coste de los servicios, por lo que para garantizar la sos-
tenibilidad de la política es necesario sustituir al Consorcio por un ente ágil y
eficiente, eliminando duplicidades, en la línea del contexto de austeridad ge-
neral. En este sentido, la hipótesis de intervención se centra en la disolución
del Consorcio92 y en el traspaso a la Axencia Galega de Servizos Sociais de
la gestión de los centros, iniciando así el proceso de liquidación de los con-
venios municipales. Como se pudo observar, estas líneas maestras no pudieron
hacerse efectivas.
Las nuevas líneas de la política en el período 2009-2015 suponen una
variación del comportamiento de los ayuntamientos y de la Xunta como gru-
pos objetivo, al solicitar desde la Xunta (I) la liquidación de las aportaciones
económicas pendientes como primer paso para (II) la liquidación de los con-
venios municipales y (III) para la firma de unos nuevos convenios para la
integración de cada ayuntamiento en la Axencia, proceso este queda blo-
queado.
Estas nuevas líneas, si bien mantenían los grupos objetivo y beneficiarios
finales, variaban la definición de los grupos de terceros ya que, en lo relativo
a los actores políticos autonómicos el Partido Popular pasaría a ser beneficia-
rio, en tanto que el PSdG-PSOE y el BNG serían afectados. A nivel local, los
actores políticos perciben de modo negativo las nuevas líneas y se consideran
como afectados, lo cual genera resistencia a la implementación de los cambios
y la emergencia de un estilo de confrontación en lo local que cuenta con ca-
92 Es necesario reiterar en este punto la Comisión creada en 2009 para estudiar el traspaso
de todas las escuelas infantiles públicas a la Consellería de Educación, que finaliza sus trabajos
sin consecuencias.
EL NACIMIENTO DE UNA INSTITUCIÓN: EL DISEÑO, CREACIÓN Y EVOLUCIÓN
DEL CONSORCIO GALEGO DE SERVIZOS DE IGUALDADE E BENESTAR
198
pacidad para bloquear los cambios, con lo que esto supone para la Axencia
como heredera del Consorcio.
Finalmente, con los cambios sucedidos en la dirección de la Consellería en
2015, se inicia una nueva etapa, en la que la Consellería de Política Social
retoma el rol de promotor de la política pública pero que, sobre todo, excluye
de la agenda las modificaciones previstas en el período previo.
En este sentido, los grupos objetivo y beneficiarios finales se mantienen,
en tanto que se da una variación destacable en la definición de los grupos de
terceros. Así, siguiendo a Lowi (1964, 1972), en esta etapa se retoma la lógica
del estilo de las políticas distributivas y todos los actores políticos a nivel
autonómico y local se perciben como beneficiarios.
Esta evolución en los actores es crucial ya que supone que todos los acto-
res se perciban (con matices, en función de sus respectivos objetivos especí-
ficos) como integrantes de una política en la que la interacción es de suma
positiva. Esta percepción sobre el nuevo contexto es observable en declara-
ciones como: «foi un tema de consenso»93, «a día de hoy el Consorcio está
estabilizado y tiene futuro»94, «… agora entenden que é un instrumento que
hai que valorizar»95 o «É bo porque democratizou o funcionamento dunha
parte dos servizos sociais e, polo tanto, é válido. Pero os vimbios que se uti-
lizaron non son os adecuados»96.
6.5.2. Los recursos
El siguiente elemento central en el modelo de análisis es el estudio de los
recursos que los actores son capaces de movilizar en cada una de las fases de
la política pública. Los recursos, definidos como los activos que los actores
movilizan y utilizan en las interacciones, se estudiarán de modo dinámico,
vinculándose con la concepción evolutiva de la política pública en la que las
interacciones entre los actores son clave para su desarrollo, y donde los acto-
res buscan la mejora de sus posiciones tanto en la política social como, te-
niendo en cuenta lo observado, en el sistema de partidos.
A continuación, se analizará la movilización de recursos llevada a cabo por
los actores atendiendo a la distribución temporal expuesta con anterioridad.
93 Declaraciones realizadas por Alfredo García, Presidente de la FEGAMP 2015-2019.
94 Declaraciones realizadas por Marta Rodríguez Arias, portavoz del PP en la V Comisión
en la VII lexislatura, y actual portavoz en Asuntos Sociales y Vicepresidenta del Parlamento
(2017), en el marco de la investigación.
95 Declaraciones realizadas por Anxo Quintana, Vicepresidente de la Xunta 2005-2009.
96 Declaraciones realizadas por Xosé Crespo, Presidente de la FEGAMP 2003-2007.
EL ESTUDIO DE CASO Y LA APLICACIÓN DEL MODELO DE ANÁLISIS
199
6.5.2.1. El diseño y creación. VII legislatura
El diseño de las nuevas reglas institucionales de las políticas sociales viene
determinada por la utilización por parte del BNG autonómico y del BNG
local de los recursos de personal o recursos humanos, así como del recurso
de información o recurso cognitivo como conocimiento técnico e institucional
del equipo que realiza el programa presentado a las elecciones autonómicas
del 2005. La presencia en este equipo de personas procedentes del BNG local
y de departamentos técnicos de las administraciones públicas con una deter-
minada óptica sobre el problema, así como con personal especializado en
gestión pública y gobernanza para realizar el diseño institucional de la política,
marca las líneas a seguir en la VII legislatura.
Un caso semejante sucede con la FEGAMP, que cuenta con una línea de
trabajo relacionada con la sostenibilidad financiera de los servicios locales, de
modo que para llegar a la determinación de la historia causal, el actor también
moviliza sus recursos jurídicos, recursos humanos, recursos de carácter eco-
nómico, recursos organizativos y recursos cognitivos apoyados por el recurso
de confianza, que aporta un importante capital de legitimidad. Además, los
ayuntamientos también movilizan recursos patrimoniales y jurídicos a dispo-
sición de la nueva política y aportan un importante capital de apoyo político
tanto a nivel individual como en la FEGAMP.
La línea de la FEGAMP tiene ciertos paralelismos con la posición del PP
local y del PSdG-PSOE local con carácter previo a la VII legislatura, ya que
ambos actores se muestran preocupados por la infradotación de servicios, que
vinculan a la inestabilidad financiera provocada por el modelo de relaciones
entre Xunta y ayuntamientos basado en las convocatorias de subvenciones, a
pesar de que tanto PP local como PSdG-PSOE local movilizan sus recursos
de modo diferente al observado en el BNG local.
Así, en tanto el PP local no consigue que su historia causal incida en el
programa electoral del PP autonómico para 2005 centrado en propuestas de
carácter incremental; el PSdG-PSOE local determina el posicionamiento del
PSdG-PSOE autonómico en la línea de la defensa de la autonomía local y la
búsqueda de un nuevo modelo de financiación para la expansión de los ser-
vicios, a pesar de que también se asume la necesidad de crear un ente de
coordinación.
Como consecuencia de las elecciones autonómicas de 2005, la capacidad
de movilización de recursos por parte de los actores cambia substancialmente,
siendo la asunción por el BNG autonómico de las competencias en políticas
sociales el factor determinante para la creación de las nuevas reglas.
La constitución del nuevo Gobierno modifica la capacidad de los actores
para movilizar el apoyo político, abriendo la posibilidad tanto de PSdG-PSOE
EL NACIMIENTO DE UNA INSTITUCIÓN: EL DISEÑO, CREACIÓN Y EVOLUCIÓN
DEL CONSORCIO GALEGO DE SERVIZOS DE IGUALDADE E BENESTAR
200
como de BNG autonómicos para una movilización diferente de los recursos
jurídicos, del recurso de organización, de los recursos económicos, de los
recursos humanos, de los recursos cognitivos y del recurso de confianza, más
especialmente en el caso del BNG autonómico al recaer en Anxo Quintana la
Vicepresidencia.
La creación de la Vicepresidencia da Igualdade e do Benestar es otro de
los hitos básicos para las nuevas políticas desde dos puntos de vista. El pri-
mero es el relativo al impulso que el nuevo departamento da a las nuevas
reglas a modo de promotor, además de nutrirlas de presupuesto. El segundo
punto de vista es el relativo al equipo técnico que reúne la Vicepresidencia
(recursos humanos y cognitivos) que da forma a las modificaciones del nuevo
modelo de política.
Así, la Vicepresidencia dispone de recursos económicos, organizativos,
humanos, y cognitivos para, a través del apoyo político derivado de la nueva
coalición parlamentaria y mediante la utilización del recurso jurídico propio
de la administración pública, movilizar el recurso confianza para llegar a un
acuerdo con la FEGAMP y, a través de este acuerdo, con múltiples ayunta-
mientos en la línea del establecimiento de la hipótesis de intervención que dé
respuesta a la hipótesis causal común.
Por su parte, la FEGAMP colabora en el diseño de las nuevas reglas me-
diante la firma del Protocolo para la gestión de los servicios sociales, usando
estos mismos recursos para la incorporación de matices relacionados con la
autonomía local y la visibilidad de las alcaldías, elementos en los que focaliza
parte de su preocupación.
Analizando la actuación de la FEGAMP en el primer período, uno de los
factores determinantes para su papel es la presencia de Xosé Crespo como
Presidente. Crespo es Alcalde de Lalín por el Partido Popular, siendo una
persona de relevancia en el Partido Popular autonómico. Esta figura otorga
una capacidad suplementaria para movilizar el apoyo político y evitar blo-
queos de la iniciativa en sus primeros pasos por parte de los opositores, lo
cual va en detrimento de la capacidad del Partido Popular autonómico en los
primeros años de la VII legislatura.
Además, e incidiendo en el apoyo político, se debe tener en cuenta la re-
lativa coincidencia de los perfiles de Crespo y Quintana, de experiencia en el
ámbito local, con lo cual se observa una línea coincidente en los valores y
definición de los grandes objetivos de la política, actuando como facilitadores.
La Vicepresidencia, a través de la movilización de los recursos indicados,
pone en juego su capacidad de creación del Consorcio. En la creación formal,
se activan recursos jurídicos, de confianza, de apoyo político y, con vistas al
año 2007 y a su primera expansión, recursos de carácter económico.
EL ESTUDIO DE CASO Y LA APLICACIÓN DEL MODELO DE ANÁLISIS
201
A partir de su creación, el Consorcio pasa a ser el ente central de las nue-
vas reglas institucionales integrándose en el mapa de actores institucionales,
movilizando sus propios recursos económicos y el apoyo político (con la
colaboración de Vicepresidencia y de la FEGAMP) para adherir a los entes
locales.
En este sentido, se debe mencionar la importancia de la aprobación de la
Ley 13/2008 de Servizos Sociais de Galicia, para lo cual Vicepresidencia
moviliza el apoyo político y los recursos jurídicos, que renueva el marco de
las políticas sociales e incluye al Consorcio dentro de su arquitectura institu-
cional básica.
En este contexto, con la creación del Consorcio, este moviliza los recursos
jurídicos y económicos para (I) incentivar y obtener la adhesión de ayunta-
mientos, y (II) desarrollarse institucionalmente mediante la creación de sus
redes de servicios, movilizando sus recursos humanos de elevada capacitación
(recursos cognitivos) para afrontar los servicios consorciados. Además, es
destacable el diseño y creación de espacios de participación lo cual, al mismo
tiempo, contribuye a la generación del recurso confianza y del apoyo político
entre Consorcio-Vicepresidencia-ayuntamientos/FEGAMP y usuarios.
Finalmente, con respecto al Consorcio es importante la creación y movili-
zación del recurso patrimonio o infraestructura como elemento para la presta-
ción de los servicios pero también para la comunicación y visibilidad de la
acción pública. Así, el centro de la comunicación institucional radica en la
creación y uso conjunto de las imágenes corporativas del Consorcio, de las
Galescolas y de la Vicepresidencia, vinculando estas imágenes al rendimiento
del ente y, por lo tanto, de la propia política.
El éxito en la movilización por parte del promotor del apoyo político y de
la confianza con la FEGAMP y con los actores políticos locales no cuenta con
los mismos efectos en relación a los actores políticos autonómicos.
El PSdG-PSOE autonómico observa la nueva política social desde un doble
punto de vista. En primer lugar, relativo a sus objetivos específicos como
actor, sostiene una lógica de competición con el BNG autonómico, por lo que
las iniciativas de impacto y visibilidad son observadas con desconfianza a
pesar de la existencia de múltiples puntos de coincidencia. En segundo lugar,
la influencia en el PSdG-PSOE autonómico de su estructura local, en la que
las agrupaciones y gobiernos de las grandes ciudades cuentan con un peso
decisivo, provoca la apuesta por el principio de autonomía local, lo que genera
fricciones con la interpretación de Vicepresidencia y del BNG autonómico.
Dentro de este contexto, el PSdG-PSOE moviliza recursos jurídicos y
cognitivos en defensa del principio de autonomía local, complementando estos
con el apoyo político de los grupos socialistas locales (sobre todo de las gran-
des ciudades, en donde el actor cuenta con capacidad organizativa y recursos
EL NACIMIENTO DE UNA INSTITUCIÓN: EL DISEÑO, CREACIÓN Y EVOLUCIÓN
DEL CONSORCIO GALEGO DE SERVIZOS DE IGUALDADE E BENESTAR
202
humanos), para mostrar en un primer momento diferencias con el modelo de
política. Así, se pueden observar fricciones en diferentes sesiones plenarias de
ayuntamientos al tratar la adhesión al Consorcio, con repercusión en los me-
dios de comunicación, lo que supone un ejemplo de la utilización de recursos
cruzados en términos multinivel al convertir la política social en una arena
estratégica para la competición entre los miembros de la coalición guberna-
mental.
De todos modos, esta movilización cruzada de recursos se debe observar
en un contexto en el que el PSdG-PSOE debe complementar su rol de oposi-
ción de baja intensidad, con el apoyo al Gobierno de coalición en su propia
competición con la oposición parlamentaria. Así, la visibilidad de las acciones
propias de su rol es limitada para ofrecer una imagen estable del Gobierno.
El uso de recursos por parte del Partido Popular autonómico también se
debe observar en clave multinivel con un matiz diferente, ya que la utilización
del apoyo político para buscar apoyo por parte de las alcaldías del Partido
Popular local y de la FEGAMP para la paralización de la nueva política no
cuenta con éxito inicial.
En este sentido, teniendo en cuenta que el Partido Popular autonómico no
cuenta con los recursos propios de la administración pública en la VII legis-
latura, debe movilizar recursos a otro nivel. Así, es posible observar como
surgen iniciativas en oposición a la nueva política desde diferentes flancos que
son apoyadas y potenciadas desde el Partido Popular autonómico en la cons-
trucción del relato crítico que culminará en la campaña electoral del 2009.
El Partido Popular autonómico se ve apoyado por recursos de carácter
cognitivo, como puede ser el artículo de Matías Sánchez (2007) sobre la vul-
neración del principio de autonomía local por parte de la Vicepresidencia y
del Consorcio, que cuenta con cierto calado entre los departamentos jurídicos
locales. Este recurso cognitivo también es utilizado por el actor al compartir
la línea de actores de la sociedad civil, caso de la asociación Galicia Bilingüe
en sus críticas a la implementación en la Rede de Galescolas del Plan de
Normalización del 2004. Así, el Partido Popular autonómico aprovecha y
potencia el término imposición lingüística y colabora en su difusión y éxito.
Un caso semejante sucede con las críticas presentadas por las centrales
sindicales a la política de personal del Consorcio, que el Partido Popular au-
tonómico recoge y difunde a modo de recursos cognitivos y organizativos que
incorpora a su argumentario fortaleciendo el rol de opositor.
Como se puede observar, el Partido Popular autonómico apoya y hace
suyos los argumentos y acciones de estos actores sociales, potenciándolos a
través del uso de sus propios recursos organizativos, e incrementando su di-
fusión en función de la línea coincidente y compartida con medios de comu-
EL ESTUDIO DE CASO Y LA APLICACIÓN DEL MODELO DE ANÁLISIS
203
nicación centrales de Galicia, atendiendo a lo expuesto por López López
(2015).
De este modo, el Partido Popular autonómico moviliza indirectamente
diferentes tipos de recursos de diferentes actores, consiguiendo un elevado
impacto público, por lo que:
Gobernabamos nós, pero quen tiña o poder de interpretar a realidade
era o PP. Fixemos accións de Goberno moi meritorias, pero o PP e todo o
seu aparato mediático chegou a convencer a sociedade de que aquilo era
un auténtico desastre97.
6.5.2.2. La congelación y tentativa de disolución. 2009-2015
Como resultado de las elecciones autonómicas del 2009, se inicia la VIII
legislatura del Parlamento de Galicia con mayoría absoluta del Partido Popu-
lar, comenzando el proceso de giros que culminarán en los acuerdos del 2016
y 2017.
Como se verificó en el anterior apartado, el Partido Popular autonómico
contaba con la capacidad de movilizar recursos de otros actores ajenos a las
políticas sociales. Esta movilización indirecta no fue igualada con éxito por
los actores políticos aliados de las nuevas políticas sociales, de modo que,
dentro del marco de competición interna en el Gobierno, son el BNG autonó-
mico y la Vicepresidencia los actores que defienden el nuevo modelo de po-
lítica, potenciando la percepción de existencia de divergencias en la coalición
gubernamental.
La VIII legislatura supone una profunda modificación de las posibilidades
de movilización de recursos por parte de los actores que, como factor exógeno
a las políticas sociales, también se encuentra influenciada por la minoración
de los recursos económicos consecuencia de la crisis, y por la implantación
de la contención presupuestaria como política pública.
El acceso del Partido Popular autonómico al Gobierno opera como ventana
de oportunidad para la revisión de las políticas sociales. Esta revisión se inicia
con la sustitución de la Vicepresidencia da Igualdade e do Benestar por la
Consellería de Traballo e Benestar, para lo cual se utilizan los recursos jurí-
dicos.
La Consellería, como actor institucional autonómico central en este pe-
ríodo, moviliza sus recursos económicos desde un doble punto de vista. En
97 Declaraciones de Anxo Quintana a la Radio Galega el 3 de Octubre de 2014. Disponi-
ble online en -
ta-de-galicia>, consultada en mayo-julio del 2017.
EL NACIMIENTO DE UNA INSTITUCIÓN: EL DISEÑO, CREACIÓN Y EVOLUCIÓN
DEL CONSORCIO GALEGO DE SERVIZOS DE IGUALDADE E BENESTAR
204
primer lugar, afrontando los compromisos heredados de la VII legislatura hasta
el 2010, lo cual supone asumir la inercia expansiva, pasando con posterioridad
a la anualidad del 2010 a un escenario de congelación de la expansión. En
segundo lugar, la Consellería moviliza recursos económicos para suplir las
aportaciones de los ayuntamientos, elemento que genera controversia hasta el
2015.
Además, la Consellería moviliza el recurso jurídico para hacer efectiva la
decisión de disolución del Consorcio, formulando una estrategia de disolución/
liquidación/extinción del ente y de traspaso de los servicios a la Axencia Ga-
lega de Servizos Sociais, para cuya creación (en 2015) también se movilizarán
recursos jurídicos. En este sentido, para llevar adelante la decisión de la diso-
lución en la Asamblea del Consorcio del 2010 la Consellería moviliza el re-
curso de apoyo político para conseguir que los ayuntamientos apoyen la
mencionada decisión.
Estos apoyos políticos y el recurso de confianza también serán movilizados
desde 2010 al 2015 para hacer efectiva la disolución y liquidación, pero sin
efecto al encontrar un posicionamiento municipal mayoritario contrario al
diseño de las liquidaciones y proclive a la defensa de las reglas de la VII le-
gislatura, lo cual supone el bloqueo de la iniciativa de la Consellería, a pesar
de que esta moviliza recursos jurídicos, cognitivos, organizativos y económi-
cos en el art. 86 de la Ley 12/2014 de medidas fiscales y administrativas como
incentivo a las liquidaciones y adhesión de los ayuntamientos a la Axencia,
para lo cual también se cuenta con los recursos del Partido Popular autonó-
mico.
En relación a la movilización de recursos jurídicos por la Consellería, se
encuentra el diseño y creación de la Axencia Galega de Servizos Sociais,
contemplada en la Ley 13/2008 de Servizos Sociais con el objetivo de con-
trolar y agilizar la prestación de servicios competencia de la Xunta de Galicia,
siendo reconducida al papel de heredera del Consorcio.
Un elemento destacado en este período es el hecho de que el Partido Po-
pular autonómico no necesite la movilización de recursos de actores ajenos a
las políticas sociales en apoyo de su posicionamiento, desapareciendo de la
agenda los temas emergidos previamente. Así, la emersión/inmersión de estos
temas en la agenda depende de la oportunidad determinada por el actor que,
como actor central, tiene la capacidad de movilizar esta serie de recursos.
Paralelamente, la FEGAMP moviliza sus recursos jurídicos, cognitivos y
organizativos en apoyo de los ayuntamientos para cuestionar las liquidaciones
económicas presentadas por el Consorcio, bloqueando la política.
La FEGAMP cuenta con un papel esencial al actuar como contrapeso de
la Consellería en el cambio de la política pública. De este modo, si bien co-
labora en la definición de los estatutos de la Axencia, también contribuye a
EL ESTUDIO DE CASO Y LA APLICACIÓN DEL MODELO DE ANÁLISIS
205
obstaculizar de facto la modificación institucional a través de la movilización
de recursos a solicitud de los ayuntamientos, si bien con un limitado carácter
público.
Un elemento a tener en cuenta en la postura de los actores institucionales
locales es el recurso tiempo, Así, los ayuntamientos tienen claro que la pres-
tación efectiva de servicios por parte del Consorcio debe tener continuidad de
modo independiente a la aclaración de las liquidaciones como parte del pro-
ceso de extinción del Consorcio. El bloqueo en la resolución de las contro-
versias supone la no desaparición del Consorcio, la continuidad en los servi-
cios y la continuidad de las reglas institucionales de la VII legislatura.
El Consorcio como actor institucional, por su parte, entra en este período
con una importante dotación presupuestaria y un elevado número de centros
en servicio, si bien la línea de trabajo se dirige a su disolución. Así, el Con-
sorcio moviliza recursos económicos, jurídicos, humanos, cognitivos y orga-
nizativos para dar continuidad a la prestación de servicios y a su desarrollo
metodológico. Además, el Consorcio moviliza recursos jurídicos, apoyo polí-
tico y confianza para gestionar las liquidaciones con los ayuntamientos, si bien
con limitado resultado.
De todos modos, no es posible obviar la potencialidad simbólica que su-
pone la modificación de la imagen corporativa de las escuelas infantiles, por
lo que el uso de los recursos de imagen a través de las infraestructuras o re-
curso patrimonial contribuye a la percepción social del cambio de política
pública desde el primer momento de la VIII legislatura, a pesar de la conti-
nuidad de la arquitectura institucional básica.
Con respecto a los actores políticos locales, tanto PSdG-PSOE como BNG
movilizan sus recursos jurídicos, cognitivos, humanos, organizativos y de
apoyo político en defensa del Consorcio, si bien en el caso del PSdG-PSOE
local siempre teniendo en cuenta el principio de autonomía local. Esta movi-
lización supone un apoyo a los ayuntamientos.
Por parte del Partido Popular local, la movilización de recursos es la misma
que en los restantes actores políticos locales, pero no se cuenta con el apoyo
político del Partido Popular autonómico al defender objetivos y valores dife-
rentes, lo cual supone una brecha interna hasta el 2015.
Esta movilización es semejante a la de los actores políticos autonómicos
en un período en el que tanto BNG como PSdG-PSOE, además de AGE (aun-
que este actor de modo limitado debido a su escasa implantación territorial)
movilizan recursos jurídicos, humanos, cognitivos, organizativos y de apoyo
político de modo multinivel en apoyo de las reglas institucionales de la VII le-
gislatura. A estos recursos responde el Partido Popular autonómico con su
propia movilización de recursos, que se ven substancialmente incrementados
a raíz de las elecciones de 2009 y de 2012.
EL NACIMIENTO DE UNA INSTITUCIÓN: EL DISEÑO, CREACIÓN Y EVOLUCIÓN
DEL CONSORCIO GALEGO DE SERVIZOS DE IGUALDADE E BENESTAR
206
6.5.2.3. La estabilidad. 2015-X legislatura
El bloqueo de la política pública tiene como punto de inflexión la remo-
delación del Gobierno de la Xunta en 2015 y la creación de la Consellería de
Política Social liderada por José Manuel Rey Varela con las competencias en
políticas sociales que anteriormente gestionaba la Consellería de Traballo e
Benestar. Este cambio conlleva el cambio en la gerencia del Consorcio con la
entrada de Perfecto Rodríguez.
Esta modificación es paralela al cambio de Presidencia de la FEGAMP,
que pasa de Rey Varela (PP) a Alfredo García (PSdG-PSOE) con el apoyo del
BNG, como consecuencia de los cambios producidos en las elecciones muni-
cipales del 2015.
La variación del mapa político local gallego supone una recomposición de
la capacidad de movilización de recursos de los actores como consecuencia
del acceso del PSdG-PSOE local, BNG local y de las Mareas locales a dife-
rentes alcaldías y a la Presidencia de la FEGAMP, lo cual abre una ventana
de oportunidad para establecer un nuevo marco de negociación con el Go-
bierno autonómico en relación al bloqueo de la política social.
A la apertura de esta ventana de oportunidad contribuye el reconocimiento
de la pareja capacidad de movilización de recursos por parte de los actores
que determina el bloqueo y que, con los cambios sucedidos en la FEGAMP,
puede pasar de una limitada visibilidad pública a ser elevada en la agenda
mediática en el año 2016, en el cual se prevé la convocatoria electoral auto-
nómica que dará lugar a la X legislatura.
En el período situado entre 2015 y 2017 destaca la capacidad de movili-
zación por los actores de los recursos relacionados con el apoyo político y con
la confianza, determinantes en la firma del Acuerdo Marco FEGAMP-Conse-
llería de Política Social, que supone la posterior movilización de recursos
económicos, jurídicos, recursos humanos, recursos cognitivos y organizativos
para hacer efectivo un Acuerdo apoyado por todos los actores.
Este Acuerdo, que supone el desbloqueo de la política, se complementa por
parte de la Consellería de Política Social y del Consorcio con la firma de la
integración del personal laboral del ente en el Convenio Laboral de la Xunta
en 2017. Para la firma de este nuevo Acuerdo, la Consellería y el Consorcio,
conjuntamente con las centrales sindicales, movilizan recursos de apoyo po-
lítico y confianza, dando paso a la siguiente movilización por parte de los
actores institucionales de los recursos económicos, jurídicos y organizativos
para la modificación de la política de recursos humanos.
Como corolario de la capacidad de movilización de recursos, en este caso
de carácter jurídico, se encuentra el reconocimiento legal de los diferentes
Acuerdos mencionados a través del art. 69 de la Ley 2/2017, incluyendo la
EL ESTUDIO DE CASO Y LA APLICACIÓN DEL MODELO DE ANÁLISIS
207
Disposición Derogatoria Segunda que anula el art. 86 de la Ley 12/2014,
desechando definitivamente el cambio de modelo institucional.
El cambio en el enfoque de los objetivos y de los valores de la Consellería
de Política Social y del Partido Popular autonómico provoca una modificación
en cadena del uso por parte de los actores políticos de los recursos de apoyo
político y confianza, lo cual supone la evolución en el estilo de las políticas,
el desbloqueo de la situación y un nuevo enfoque para la movilización de los
recursos jurídicos, organizativos o económicos en una dirección substancial-
mente diferente.
Este cambio en la dirección de la movilización de los recursos por parte
de los actores abre la puerta al desbloqueo y da paso al nuevo período de
estabilidad institucional.
6.5.1.4. Los recursos. Consideraciones finales
La evolución de las políticas sociales en Galicia desde el 2006 es un ejem-
plo de la movilización de los recursos por parte de los actores en función de
sus objetivos y de sus valores de referencia.
En función de la compatibilidad de estos objetivos y valores, se crean a lo
largo de los diferentes períodos un estilo de políticas al que sigue la movili-
zación de recursos en apoyo de los posicionamientos de los actores con el
objetivo de sustentar los roles expuestos, generando interacciones que provo-
can la inestabilidad de la política.
En este sentido, la capacidad de movilización de recursos y la incidencia
del Partido Popular autonómico es clave para la evolución de la política ya
que, bien de modo directo o indirecto, condiciona el estilo y determina los
giros de la política. De todos modos, esta capacidad es limitada presentando
aristas en la transmisión de directrices al (a los) Partido Popular local entre
los años 2006-2015, con lo que esto supone en relación a la emergencia de la
agenda local en contraposición, en diferentes ocasiones, a la agenda autonó-
mica.
En términos generales es destacable que son los recursos relacionados con
el apoyo político y la confianza, así como la evolución de los objetivos y
valores de los equipos directivos de la Consellería y Consorcio, los que de-
terminan que los restantes recursos (sobre todo los jurídicos) sean movilizados
en el último período en una línea contraria a la sostenida entre el 2009 y 2015.
Este hecho verifica la afirmación de Dente y Subirats (2014:74-75) sobre
el error del «constitucionalismo metodológico» que «es la creencia de que los
textos de la ley son la descripción precisa de cómo se desarrollan los procesos
de política pública», ratificando el análisis de políticas públicas como «una
EL NACIMIENTO DE UNA INSTITUCIÓN: EL DISEÑO, CREACIÓN Y EVOLUCIÓN
DEL CONSORCIO GALEGO DE SERVIZOS DE IGUALDADE E BENESTAR
208
forma de constitucionalismo empírico, es decir, como una modalidad de re-
construcción acerca de cómo los procesos analizados se desarrollan en reali-
dad». Es decir, la capacidad de movilización de los recursos de apoyo político
y confianza entre los actores de la política son el elemento central para la
estabilidad de las políticas públicas, siendo esta estabilidad ratificada a poste-
riori con la movilización de los recursos restantes, entre los que destacan el
económico, el organizativo o el jurídico.
En este sentido, la creación de las nuevas reglas institucionales de las
políticas sociales llevadas a cabo en la VII legislatura se lleva a cabo en
2006 sin la modificación de la legislación básica gallega en materia de ser-
vicios sociales o distribución competencial. La etapa de disolución y tenta-
tiva de liquidación también se desarrolla sin modificar la legislación básica
comentada y, por último, la etapa de estabilidad definitiva también se inicia
sin una revisión legislativa, utilizando el recurso jurídico como herramienta
para apoyar las decisiones tomadas en virtud de los acuerdos ente los acto-
res.
Así, el estudio de los giros de las políticas sociales en Galicia y de la uti-
lización de los recursos por parte de los actores ponen de relevancia la impor-
tancia de los valores y objetivos en la interacción, y del estilo de las políticas
como representación de un clima y predisposición que los hace más o menos
proclives a conseguir acuerdos en el marco de unas reglas institucionales
percibidas como de destacado rendimiento por buena parte de los actores de
la red.
Un último elemento a tener en cuenta es que la presencia el hecho multi-
nivel de la política supone una serie de movilizaciones cruzadas de recursos
entre los diferentes actores que incrementa la complejidad de las interacciones.
Esta movilización cruzada atendiendo a los objetivos de los actores hace que
sea difícil plasmar en la realidad la lógica de las políticas distributivas de Lowi
(1964, 1972) en donde se configuran coaliciones estables de actores buscando
juegos de suma positiva.
La presencia de agendas cruzadas determina la emergencia de un estilo
conflictivo y, por lo tanto, se ve incrementada la complejidad del policy de-
termines politics hasta que el actor central (el Partido Popular autonómico)
considera garantizada su centralidad en el sistema de partidos, y garantiza
finalmente, a través de la variación de la línea que sigue en la movilización
de sus recursos en clave sectorial, la vigencia del esquema de interpretación
de Lowi. De todos modos, al centrarse en lo local, Lowi se encuentra vigente
ya que, exceptuando matices, la totalidad de los actores políticos e institucio-
nales locales movilizan sus recursos para establecer interacciones y coalicio-
nes propias de juegos de suma positiva.
EL ESTUDIO DE CASO Y LA APLICACIÓN DEL MODELO DE ANÁLISIS
209
Finalmente, a modo de resumen se considera que la capacidad de movili-
zación de recursos de los actores viene representada por:
Asimetría. El Partido Popular autonómico mantiene una posición
central en el sistema gallego de partidos y, como tal, cuenta con la
capacidad de movilización directa e indirecta de una serie de recursos
de difícil movilización por parte de los restantes actores. En este sen-
tido, el Partido Popular autonómico decide cuando activar y emerger/
desactivar y sumergir asuntos en la agenda, capacidad que determina
la visibilidad de la confrontación en la VII legislatura y la no visibi-
lidad entre los años 2009 y 2015.
Complejidad. El cruce multinivel de las agendas políticas e institu-
cionales supone un contexto complejo en el que se interactúa y se
movilizan recursos con diferentes intereses, objetivos y valores. Este
cruce de agendas incrementa la complejidad del análisis de la política,
a pesar de que es posible observar una línea de coherencia y raciona-
lidad en el comportamiento de los actores atendiendo a la reasonable
rationality de Nogaaard (1996) mencionado en Subirats et al.
(2008:100).
La finalidad de la movilización de los recursos. El estudio de la
movilización de los recursos atiende a su finalidad para influir en la
evolución de la hipótesis causal y de la hipótesis de intervención con
la que se afronta un problema público, ya que son estas las que atri-
buyen las causalidades y determinan las medidas para la utilización
de recursos públicos en una dirección.
Como se pudo verificar, la movilización de recursos llevada a cabo
por el Partido Popular autonómico supera la redefinición de las hipó-
tesis mencionadas en relación a las políticas de bienestar, observando
cómo los conceptos austeridad o racionalización se imponen como
leitmotiv general. En este sentido, emerge la idea de que el Partido
Popular autonómico moviliza sus recursos para mantener su centrali-
dad en el sistema de partidos aunque sin contar con la capacidad de
definir un nuevo modelo de política alternativo de éxito que suponga
un nuevo acuerdo institucional. Esta es la razón por la cual ante la
situación de bloqueo a la que se llega en el período 2009-2015 se opta
por la estabilidad de las reglas institucionales vigentes como alterna-
tiva válida, asumiendo la hipótesis causal y la hipótesis de interven-
ción previas y corrigiendo de facto su rol de opositor para pasar al de
aliado.
EL NACIMIENTO DE UNA INSTITUCIÓN: EL DISEÑO, CREACIÓN Y EVOLUCIÓN
DEL CONSORCIO GALEGO DE SERVIZOS DE IGUALDADE E BENESTAR
210
6.5.3. Las reglas institucionales
Al indicar de que las políticas sociales creadas en la VII legislatura produ-
cen una modificación no incremental de las reglas institucionales previas, se
aplica el concepto de reglas institucionales propio del modelo de análisis de
políticas públicas de Subirats et al. (2008:98) que afirma que estas son «es-
tructuras y reglas formales explícitas y generalmente formalizadas jurídica-
mente, pero que también son normas informales implícitas, pero compartidas
por miembros de una organización o comunidad».
En el presente apartado estudia la evolución de las reglas instituciones de
las políticas sociales en Galicia en los diferentes períodos por los que pasa la
política pública.
6.5.3.1. La percepción de las reglas institucionales previas a la
VII legislatura
Con carácter previo al estudio de las reglas creadas en la VII legislatura,
es necesario analizar las reglas previas que serán modificadas, sobre todo en
relación a la percepción que los diferentes actores tienen de las mismas.
Atendiendo al marco legislativo en el que se asientan las relaciones esta-
blecidas entre los antes locales y la Xunta de Galicia para dar respuesta a la
creación de servicios de bienestar en una competencia multinivel, ya desde la
primera normativa autonómica (la Lei 3/1987 de Servizos Sociais) el principal
instrumento de colaboración en lo relativo a la financiación de los servicios
locales es la vía incentivadora, a través de la convocatoria anual de subven-
ciones por parte del Gobierno autonómico. Este esquema se asienta a lo largo
del tiempo más allá de los cambios normativos, de modo que se constituye
como el aspecto clave para que los ayuntamientos creen y gestionen sus ser-
vicios.
La cofinanciación de los servicios locales a través de las convocatorias
anuales, además de provocar una dependencia de carácter circular (Medir
Tejado, 2015:181), es percibida como asimétrico y de uso potencialmente
clientelar tanto por los actores locales como por especialistas como Álvarez
Corbacho (2015), presentando los siguientes rasgos:
Asimetría (I). La comunidad autónoma presta apoyo financiero a los
entes locales para el sostenimiento de los servicios estableciendo los
criterios a la hora (I) del diseño de las convocatorias anuales; (II) de
la determinación del volumen de los recursos presupuestados; y
(III) de la decisión sobre la concesión de la financiación y de su dis-
EL ESTUDIO DE CASO Y LA APLICACIÓN DEL MODELO DE ANÁLISIS
211
tribución. El sistema incentivador se basa en que «o que gasta non ten
asegurada a financiación e o que planifica non participa no gasto»98.
Asimetría (II). Un concepto diferente de asimetría es el relacionado
con el acceso de los cargos locales a los responsables autonómicos.
En este sentido, la percepción que mantienen los actores locales sobre
el modelo se relaciona con la existencia de diferentes capacidades de
acceso e incidencia de los actores institucionales locales en función
de la coincidencia entre el partido político al que pertenecen los re-
presentantes locales y los responsables autonómicos. Este tipo de
asimetría lleva a la presencia de una percepción generalizada en los
actores locales en relación a las dudas sobre la institucionalidad del
modelo, abriendo la puerta a un proceso opaco de contactos informa-
les con el objetivo de incrementar la aportación económica de la Xunta
para cada ayuntamiento, que es percibido como «o conselleiro se
quere dáche e se quere non che dá»99 o que «o alcalde ía e pedía, e
uns recibían e outros non»100.
De todos modos, se debe incidir en la diferencia entre la percepción
sostenida por los actores y la realidad del mismo, ya que una de las
personas entrevistadas con mayores responsabilidades en la política
social en la VII legislatura afirmaba que:
«Cando eu cheguei revisamos as subvencións e os criterios eran en
base a unidades e todas absolutamente obxectivas. Eu recordo un traba-
llo que fixen co sub-director e esas subvencións para as escolas infantís
tal cal saían no DOGA con unidades e ratios que tiveran de alumnado,
pois así se daban os cartos e non quedaba ningunha sen subvención.
Todas tiñan subvención»101.
Es decir, el modelo es asimétrico, pero su uso clientelar es puesto en
duda.
Insuficiente. El rendimiento del modelo es considerado como insufi-
ciente por la propia normativa sectorial, que reconoce que es necesa-
rio incrementar la oferta de servicios a través del diseño de planes de
coordinación entre Xunta y ayuntamientos (art. 12 de la Ley 3/1997
de familia, o art. 21 de la Ley 7/2004 para la igualdad).
98 Declaraciones de Antón Losada, Secretario General de Relaciones Institucionales de la
Xunta de Galicia 2005-2007.
99 Declaraciones de Xosé Crespo, Presidente de la FEGAMP 2003-2007.
100 Declaraciones de Antón Losada, Secretario General de Relaciones Institucionales de
la Xunta de Galicia 2005-2007.
101 Declaraciones realizadas por Carme Adán, Secretaria Xeral de Igualdade en el período
2005-2009.
EL NACIMIENTO DE UNA INSTITUCIÓN: EL DISEÑO, CREACIÓN Y EVOLUCIÓN
DEL CONSORCIO GALEGO DE SERVIZOS DE IGUALDADE E BENESTAR
212
La insuficiencia del modelo y de las aportaciones autonómicas provo-
can que los ayuntamientos asuman la mayor parte del gasto de los
servicios lo que, complementariamente con las limitadas haciendas
locales, determina que la sostenibilidad de los servicios se vincule con
la presencia de equipos técnicos insuficientes y «salarios mínimos dos
traballadores a través de empresas interpostas»102. Es decir, el modelo
de subvenciones no sólo no genera un incremento substancial de la
oferta, sino que contribuye a generar un modelo fragmentado de pres-
tación de servicios de calidad heterogénea.
Dependiente. El modelo genera el mencionado círculo de dependen-
cia que, según Medir Tejado (2015) provoca que unas insuficientes
haciendas locales dependan de las convocatorias para la construcción
de equipamientos y para su gestión. Esta situación imposibilita la
planificación de los servicios ya que «o nivel de financiamento de
cada concello dependía da habilidade, das condicións, dos contactos…
que tivera o alcalde»103, por lo que las posibilidades de los equipos
técnicos se ven limitadas a la gestión diaria.
De este modo, no es el marco normativo básico de las políticas sociales lo
que genera las discrepancias entre los actores, sino la aplicación de un modelo
de colaboración entre las administraciones centrado en las subvenciones anua-
les. Así, las normas informales implícitas al modelo en la línea de la lógica
de lo apropiado y la percepción sobre estas normas informales, y el propio
rendimiento del modelo, son los que determinan la decisión en el año 2005-
2006 de su cambio como resultado de la ventana de oportunidad de la VII
legislatura.
6.5.3.2. Las reglas institucionales de las políticas sociales de la
VII legislatura
Con el fundamento de las percepciones mencionadas, y bajo el paraguas
que supone la firma del Pacto Local entre FEGAMP y la Presidencia de la
Xunta, la Vicepresidencia lidera el diseño y creación del Consorcio como
decisión no incremental que modifica substancialmente las reglas de las polí-
ticas sociales, variando la lógica de lo apropiado y las rutinas sobre las que
interactuaban los actores, lo cual provoca reacciones.
102 Declaraciones realizadas por Carme Adán, Secretaria Xeral de Igualdade en el período
2005-2009.
103 Declaraciones de Antón Losada, Secretario General de Relaciones Institucionales de
la Xunta de Galicia 2005-2007.
EL ESTUDIO DE CASO Y LA APLICACIÓN DEL MODELO DE ANÁLISIS
213
La nueva relación entre ayuntamientos y Xunta se articula a través de la
firma de un convenio de adhesión por los municipios al Consorcio, determi-
nando este convenio las necesidades de los servicios locales y los derechos y
obligaciones de las partes en la gestión de los centros consorciados, cuyo
servicio será prestado por parte de los equipos del Consorcio.
Este cambio supone pasar de un modelo incremental a otro planificado en
el que, sobre todo los técnicos street level «ven no Consorcio unha solución
ou unha mellora, con claridade e estabilidade para planificar o traballo»104 y
en el que los ayuntamientos cuentan con la garantía de la estabilidad de los
servicios. Se supera la vía incentivadora para generar un modelo de colabora-
ción en la prestación directa de servicios.
El nuevo modelo responde a los siguientes rasgos generales:
Estabilidad. El modelo da como resultado un horizonte estable para
los servicios consorciados al contar con la garantía de las aportaciones
del presupuesto de la Xunta de Galicia al Consorcio.
Reducción de la asimetría. A pesar de que el modelo consorcial
contempla el liderazgo presupuestario y político de la Xunta de Gali-
cia, la asimetría del modelo previo se reduce al garantizar la estabili-
dad de los servicios y la participación municipal en diversas fases
decisorias y del proceso de servucción. Los ayuntamientos son Con-
sorcio.
En otro sentido, en el modelo consorcial las posibles interferencias
informales en la financiación de los servicios se limitan ya que «De
repente os concellos viron que non tiñan que ir tódolos anos a men-
digar polos despachos dos conselleiros para que me dean seis mil
euros (…) para manter abertas (el interlocutor se refiere a los centros
de atención a las personas mayores) en condicións miserables»105.
Planificación. Una de las consecuencias más destacadas de la estabi-
lidad es la posibilidad de establecer procesos de planificación para
dotar al territorio de servicios, como es el caso de la elaboración del
Mapa Galego de Equipamentos de Servizos Sociais. A nivel munici-
pal, los equipos técnicos «ven no Consorcio un escenario claro para
traballar, e non unha aventura para ver con canto diñeiro conto para
contratar a cantas persoas»106.
104 Declaraciones de Antón Losada, Secretario General de Relaciones Institucionales de
la Xunta de Galicia 2005-2007.
105 Declaraciones de Antón Losada, Secretario General de Relaciones Institucionales de
la Xunta de Galicia 2005-2007.
106 Declaraciones de Antón Losada, Secretario General de Relaciones Institucionales de
la Xunta de Galicia 2005-2007.
EL NACIMIENTO DE UNA INSTITUCIÓN: EL DISEÑO, CREACIÓN Y EVOLUCIÓN
DEL CONSORCIO GALEGO DE SERVIZOS DE IGUALDADE E BENESTAR
214
Además, otro elemento a tener en cuenta es el relacionado con la
respuesta a nuevas necesidades sociales a través de nuevos programas,
surgiendo iniciativas como el programa «Xantar na casa» por el cual
se elaboran y reparten menús saludables diariamente a personas ma-
yores, de elevado impacto en ayuntamientos rurales con población
dependiente envejecida.
El traslado del coste. En diferentes entrevistas fue analizada la com-
paración de la estructura de la financiación de una escuela infantil
previa y posterior al modelo consorcial, sirviendo como ejemplo el
caso siguiente:
Eu calculo que a escola tendo en conta a subvención de 10 mil no
último ano, con 24 mil euros de taxas anuais, ata 150 mil de custo, o
resto é déficit. No Consorcio pagas 36 mil euros e xa está. Podía ter
unha escola con 60 alumnos e prestar mellor servizo con máis persoal,
e aínda así me custaría moito menos do que teño que poñer agora107.
En este sentido, uno de los elementos a tener en cuenta es el relacio-
nado con la liquidez de la tesorería municipal ya que el principal gasto
de los centros es el relacionado con el personal. Este gasto es asumido
desde el Consorcio para, con posterioridad, proceder a la liquidación
anual de las obligaciones reconocidas en el convenio y, en la actuali-
dad, en la Ley 2/2017. Así, se produce el traslado desde los ayunta-
mientos al Consorcio de la mayor parte del coste de la gestión de los
centros y de sus costes de financiación, incrementando la capacidad
presupuestaria municipal.
El modelo gallego de bienestar. Los equipos técnicos centrales del
Consorcio, en colaboración con los técnicos de los centros, a los que
se le suman las aportaciones de los equipos técnicos municipales y de
los beneficiarios (trasladadas en los espacios de participación); dise-
ñan metodologías homogéneas para los servicios, creando un modelo
de prestación de servicios no fragmentado y adaptado a las circuns-
tancias de cada territorio. Es el modelo gallego de bienestar de la Ley
13/2008 de Servicios Sociales.
El cambio de modelo no se produce de modo aséptico y supone cambios
para los actores, de modo que sus posicionamientos se ven afectados, abriendo
la posibilidad de generar tensiones y resistencias. En este sentido, las reglas
institucionales previas a la VII legislatura cuentan con actores que las apoyan
tanto desde la lógica del path dependence como desde la óptica de su uso en
107 Declaraciones de Alfredo García, Alcalde de O Barco y Presidente de la FEGAMP
2015-2019.
EL ESTUDIO DE CASO Y LA APLICACIÓN DEL MODELO DE ANÁLISIS
215
apoyo de su propia posición en la red, situación que genera la confrontación
con el resto de los actores hasta la llegada a un nuevo acuerdo institucional.
6.5.3.3. Consideraciones finales a la evolución de las reglas
institucionales
La decisión tomada por Vicepresidencia y FEGAMP en la VII legislatura
supone un cambio fundamental en las reglas institucionales por las que se
regían las políticas sociales.
Este cambio viene determinado por la inadecuación entre el rendimiento
institucional del modelo previo de relaciones entre administraciones basado
en vía incentivadora a través de las convocatorias anuales de subvenciones, y
la capacidad municipal para responder a las demandas sociales que, en relación
a la educación infantil 0-3 y a los centros de proximidad para la atención a
las personas mayores, reclamaba una expansión de la oferta pública.
A este limitado rendimiento del modelo previo, se le añade la percepción
de la asimetría del mismo, así como la percepción de su vínculo con prácticas
de clientelismo, por lo que entre los actores se extiende la necesidad de afron-
tar un cambio de modelo que dé respuesta a las necesidades sociales y en el
que la Xunta asuma el liderazgo ante una situación de limitación de recursos
de las haciendas locales.
El cambio en las reglas institucionales no supone una modificación en la
legislación de primer orden por la que se rigen las políticas sociales, sino que
la creación de un ente de colaboración como posibilidad presente en la men-
cionada legislación es el instrumento que posibilita el cambio.
La decisión de la creación del Consorcio no sólo rompe con el modelo
precedente, sino que modifica los referentes previos, variando la lógica de lo
apropiado, las rutinas y los valores de los actores, variando también la centra-
lidad, lo que provoca la toma de posiciones de los mismos y la movilización
de recursos en apoyo de sus correspondientes posicionamientos.
En este sentido, la ventana de oportunidad abierta en la VII legislatura es
aprovechada para modificar «las relaciones de poder que se inscriben en las
reglas institucionales vigentes» (Subirats et al. 2008:103), siendo este el ele-
mento que determina el rol de opositor del Partido Popular autonómico desde
una óptica no relacionada con el rendimiento institucional del modelo o con
el apoyo a un nuevo modelo a aplicar, sino atendiendo a una realidad en la
que su rol previo queda suprimido y en el que se interpreta que este hecho
puede tener un impacto sobre el sistema gallego de partidos contrario a sus
intereses.
EL NACIMIENTO DE UNA INSTITUCIÓN: EL DISEÑO, CREACIÓN Y EVOLUCIÓN
DEL CONSORCIO GALEGO DE SERVIZOS DE IGUALDADE E BENESTAR
216
La aplicación de este enfoque sobre el análisis de las nuevas reglas insti-
tucionales lleva a la asunción de la reasonable rationality (Nogaard, 1996
citado en Subirats et al., 2008:100) como modo de actuación de los actores,
y especialmente del Partido Popular autonómico en reacción al Consorcio, de
modo que este apuesta en la VII legislatura por un modelo de políticas socia-
les incremental con respecto al sistema previo, centrado en el path dependence
y en el que la lógica de lo apropiado y las rutinas van en la línea de la VI
legislatura, de modo que la estabilidad del mantenimiento del status quo de
los actores es su principal efecto.
En contraposición, la Vicepresidencia como promotor y líder de la advo-
cacy coalition integrada por diferentes actores procede al diseño de unas
nuevas reglas no compatibles con las anteriores108 desde una óptica no incre-
mental, donde se produce el path departure con respecto al modelo previo, y
en el que se modifican las lógicas de lo apropiado y las rutinas para la actua-
ción de los actores, en la línea de la ruptura del status quo de estos. Como
consecuencia, se obtendría una variación del rendimiento institucional de
modo paralelo a la búsqueda del cambio de la centralidad de los actores tanto
en la política social como en el sistema de partidos.
Así, los actores políticos autonómicos entran en confrontación en la VII
legislatura y siguientes. Bajo un estilo de políticas marcado por la confronta-
ción, se muestran las tensiones provocadas en el proceso de transformación
de unas reglas previas percibidas como asimétricas y de escaso rendimiento
por parte de numerosos actores, hacia otras nuevas inauguradas por un acuerdo
institucional básico entre una advocacy coalition que no tuvo la capacidad de
movilizar suficientes recursos hasta el año 2015 como para garantizar la esta-
bilidad del nuevo modelo, a pesar de su percepción positiva y su elevado
rendimiento comparado.
Los giros con respecto a las reglas institucionales vienen determinados por
la variación de las capacidades de movilización de recursos por parte de los
diferentes actores, así como por la evolución de los roles mantenidos. Es la
consideración por parte del Partido Popular autonómico de que las reglas
institucionales de la VII legislatura dejan de tener capacidad para incidir en
la centralidad de los actores políticos autonómicos la que determina que se
pase de un estilo basado en la confrontación a otro basado en el consenso a
partir del 2015.
108 Con respecto a la incompatibilidad de los modelos, nos referimos a las declaraciones
de Antón Losada, Secretario Xeral de Relacións Institucionais 2005-2007, que afirma que: «Nos
queríamos acabar coas subvencións, queríamos crear un sistema que pensara en clave de país
e que o planificara en clave de país. Non unha lotería de subvencións anuais. A subvención
xera unha dinámica perversa que é que para a subvención tes que ter un proxecto, e o proxecto
créase porque buscas unha subvención».
EL ESTUDIO DE CASO Y LA APLICACIÓN DEL MODELO DE ANÁLISIS
217
Este hecho supone que las nuevas lógicas de lo apropiado y las rutinas no
ponen en peligro la centralidad del Partido Popular autonómico pasando, por
lo tanto, a rebajar las tensiones y a actuar a partir del 2015 en la línea del (I)
fomento de su estabilidad; (II) de la consolidación del nuevo acuerdo institu-
cional entendido como «las reglas formales e informales a las que los actores
públicos y privados recurren concretamente para hacer valer sus intereses, para
manejar las modalidades de sus interacciones y, finalmente, para garantizar la
eficacia de la política pública» (Subirats et al., 2008:111); y (III) de la con-
firmación de cambio de paradigma definitivo de las políticas sociales con
respecto al modelo previo ya que «… el tema de las subvenciones está supe-
rado en este aspecto, ya se superó hace tiempo y con esta nueva estructura y
estas nuevas normas de funcionamiento está superado con creces»109.
6.5.4. La inclusión en la Agenda. La definición del problema público
Como se define en el marco metodológico, la construcción de un problema
público se constituye como el centro de la Etapa 1 del modelo de análisis,
siendo un proceso de carácter social que evoluciona a lo largo de las diferen-
tes etapas de las políticas públicas, de modo que: «La definición del problema
es un proceso de construcción de imaginarios, en el que el tema fundamental
es la atribución de la causalidad, repulsa y responsabilidad» según indican
Subirats et al. (2008:138) citando a Stone (1989). La definición es propia de
cada actor, que cuenta con su propia historia causal en la que se integran la
causalidad y responsabilidad del mencionado problema, sentando las bases
para el diseño de la política pública que lleve a la solución del mismo.
El análisis de la normativa sectorial muestra que el problema social rela-
cionado con los servicios de bienestar se considera público a raíz de las pro-
mulgaciones de las diferentes leyes relacionadas con los servicios sociales en
las que se alude directamente a las escuelas infantiles o a los centros de
atención a las personas mayores, entre las que destacan la Ley de Familia de
1997 y la Ley de Igualdad de Oportunidades del 2004. La problemática de los
servicios de bienestar supera la condición de asunto e issue y consigue el
carácter de agendum siguiendo a Aguilar Villanueva (2000d).
Es a partir de estos textos legislativos, todos ellos previos a la VII legisla-
tura, desde donde se inicia el análisis de la definición del problema público.
109 Declaraciones de Marta Rodríguez Arias, portavoz de políticas sociales del PP y Vi-
cepresidenta del Parlamento.
EL NACIMIENTO DE UNA INSTITUCIÓN: EL DISEÑO, CREACIÓN Y EVOLUCIÓN
DEL CONSORCIO GALEGO DE SERVIZOS DE IGUALDADE E BENESTAR
218
Tabla 12. Evolución de la Definición del Problema por períodos
Período Solución
Núcleo de la
definición del
problema
Hipótesis de
intervención
1997-2005 (V y
VI Legislaturas)
Vía incentivadora a
través de las
convocatorias de
subvenciones
anuales
Infradotación de
equipamientos
Incremento de los
presupuestos de las
convocatorias de
subvenciones
2005-2009
(VII legislatura)
Colaboración en la
prestación de
servicios a través
del modelo
consorcial
multinivel
Inexistencia de un
modelo gallego de
bienestar (expan-
sión, colaboración y
estabilidad)
Consorcio Galego
de Servizos de
Igualdade e
Benestar
2009-2015 (VIII y
IX legislatura)
Austeridad y
racionalización
Reglas instituciona-
les ineficientes y no
sostenibles
Liquidación del
Consorcio y
traspaso a la
Axencia
2015-X Legislatura Modelo consorcial
multinivel
Estabilidad y
co-responsabilidad
financiera del
modelo
Acuerdo marco con
la FEGAMP para la
estabilidad del
Consorcio.
Fuente: Elaboración propia.
El proceso de definición del problema es dinámico y no acumulativo. Con
respecto al dinamismo, como se puede verificar en el cuadro, no existe una
única definición absoluta y constante del problema, sino que cada actor define
y redefine su identificación y, en virtud de las interacciones entre los actores
y de su capacidad de movilización de recursos, este dinamismo se ve trasla-
dado a la hipótesis de intervención y a la política pública.
Con respecto al carácter no acumulativo, es posible comprobar cómo al
variar los recursos movilizados por los actores, no sólo se observa una evolu-
ción de la definición, sino que se puede observar una profunda renovación del
mismo. Este carácter se vincula con un estilo de políticas centrado en la con-
frontación en la mayor parte del período analizado, de modo que las interac-
ciones conflictivas entre los actores determinan que la definición del problema
no evolucione creando substratos sobre los que se asienten posteriores inter-
pretaciones y soluciones, sino que en los años 2005, 2009 y 2015 se formulen
alternativas no incrementales con respecto al período inmediatamente anterior,
dejando sin vigor el concepto de sedimentación presente en el neoinstitucio-
nalismo histórico según Peters (2003).
EL ESTUDIO DE CASO Y LA APLICACIÓN DEL MODELO DE ANÁLISIS
219
Tal como se indica, el problema público se encuentra incluido en la agenda
institucional recogido en las normativas analizadas desde finales del siglo XX,
si bien autores como Cobb y Elder (1984:94) citan a Wildawsky (1979) afir-
mando que: «Son las soluciones las que hacen a los problemas» incidiendo en
que «los problemas se definen por soluciones hipotéticas; la formulación del
problema y la solución propuesta forman parte de la misma hipótesis». Es
decir, no hay definición del problema por parte del actor (y, por lo tanto, no
hay historia causal, hipótesis causal e hipótesis de intervención) si no hay un
diseño, a priori, de una alternativa de solución acorde a los valores del actor.
Este proceso se observa en el caso analizado, de modo que es la definición
de una solución por el actor la que determina la definición del problema pú-
blico. Así, en un primer período, la lógica de lo apropiado y las rutinas admi-
nistrativas presentes en la actuación de los principales actores institucionales
y políticos, y que vienen marcadas por la colaboración multinivel entre Xunta
y ayuntamientos a través de la vía incentivadora hace que, a pesar de la exis-
tencia en la normativa vigente de las posibilidades tecnológicas para afrontar
una solución diferente, se identifique el problema desde la óptica del vínculo
entre infradotación de equipamientos y el incremento de las subvenciones
autonómicas a los entes locales.
Por otro lado, es la consolidación de este sistema lo que incide, a su vez,
en la creación de una lógica de lo apropiado y rutinas de carácter político
vinculadas por diferentes actores con el ya mencionado clientelismo y que,
conjuntamente con el incremento de las demandas sociales que no se ven
respondidas por un sistema de limitado rendimiento, provocan una variación
en el posicionamiento de los actores que genera la redefinición del problema
en la VII legislatura.
En términos de Wildawsky (1979), citado por Cobb y Elder (1984) es la
presencia de la convocatoria de subvenciones como sistema de colaboración
multinivel (solución) la que determina que se identifique el problema autonó-
mico de infradotación de equipamientos, elevando a la agenda autonómica una
política que hasta el momento era contemplada de modo local.
Este esquema de interpretación es válido para los cambios en la definición
del problema sucedidos con carácter previo a la VII legislatura, período en el
que buena parte de los actores de la red muestran su disconformidad con el
rendimiento de la política. De este modo, es destacable indicar que en el BNG
autonómico confluyen tres tipos de elementos que articularán la solución
institucional y sustantiva plasmada en el programa electoral y que, posterior-
mente, será la hipótesis de intervención.
En el BNG autonómico confluyen (I) equipos técnicos con experiencia en
el diseño e implementación de políticas sociales desde la óptica local y auto-
nómica; (II) equipos directivos con experiencia en la gestión de servicios
EL NACIMIENTO DE UNA INSTITUCIÓN: EL DISEÑO, CREACIÓN Y EVOLUCIÓN
DEL CONSORCIO GALEGO DE SERVIZOS DE IGUALDADE E BENESTAR
220
públicos; y (III) personas con formación relacionada con la gobernanza y
conocimientos en el diseño de arquitecturas institucionales multinivel.
Así, la capacidad de movilización por parte del BNG autonómico de re-
cursos cognitivos lleva a la creación de una solución institucional y sustantiva
que articula desde la perspectiva multinivel el sistema gallego de bienestar y,
por lo tanto, que permite la definición del problema a la espera de que surja
una ventana de oportunidad para plasmar en la realidad la hipótesis de inter-
vención.
En este esquema el núcleo central de la definición del problema es com-
partido por buena parte de los actores de la red, sentando las bases del acuerdo
institucional representado en el Pacto Local y en el acuerdo FEGAMP-Vice-
presidencia del 2006.
A partir del 2008 y con vista a las elecciones autonómicas del 2009, el
Partido Popular autonómico moviliza (de modo directo e indirecto) los recur-
sos suficientes como para, atendiendo a la crisis económica, centrar los marcos
generales del debate político en torno a la austeridad, a la racionalización o a
evitar el malgasto público como soluciones generales para la salida de la cri-
sis. Estas soluciones serán el eje que articule el mensaje electoral y constituyen
el centro del programa como solución a los diferentes problemas públicos
presentes en la agenda.
El Partido Popular autonómico tiene la capacidad para (I) crear y extender
una determinada interpretación de las causas de la crisis económica y de la
solución a la misma; y (II) la capacidad para transmitir estas soluciones a los
diferentes problemas públicos presentes en las políticas públicas. Este es el
caso de las políticas sociales que, según el programa electoral del PP para
2009, se vinculan a elementos como la consolidación fiscal o la reducción del
déficit público a través de las políticas de austeridad.
Siguiendo con el esquema, la solución formulada por el Partido Popular
autonómico con respecto a las políticas sociales se centra en la austeridad y
racionalización del gasto público, con lo que la definición del problema se
constituye en torno al elevado gasto y a la no necesidad de las reglas creadas
en la VII legislatura. Es decir, el Partido Popular autonómico modifica la
definición del problema del anterior período, eliminando los aspectos centra-
les relacionados con la oferta o con la financiación, para pasar a aplicar un
modelo global de limitación del gasto vinculado con su interpretación de la
situación económica general. Esta evolución se realiza a pesar de la aprobación
de la Ley 3/2011 de Apoyo a la Familia en la que se alude a la importancia
de expandir los servicios, de modo que la legislación no evita que se desplace
el centro de la política desde la expansión de la oferta a la gestión y a la ra-
cionalización.
EL ESTUDIO DE CASO Y LA APLICACIÓN DEL MODELO DE ANÁLISIS
221
De este modo, si la solución propuesta es la austeridad y la racionalización,
y el centro de la definición del problema es el elevado gasto púbico, la hipó-
tesis de intervención viene determinada por el proceso de eliminación del
Consorcio como ente que representa las reglas de la VII legislatura. Este hecho
supone la apertura del período de inestabilidad institucional.
A finales del 2015 la definición del problema vuelve a registrar un nuevo
cambio derivado, por un lado, del bloqueo al que estaba sometida la hipótesis
de intervención previa y, por otro lado, de los cambios de los equipos direc-
tivos de la Consellería y del Consorcio, así como de la FEGAMP. Esto supone
una nueva ventana de oportunidad.
Los nuevos equipos de la Consellería y del Consorcio comparten determi-
nados valores y la interpretación de la situación municipal con la FE-
GAMP. Este hecho provoca que, teniendo en cuenta el bloqueo previo, la
solución consorciada vuelva a tomar impulso en la agenda.
El núcleo central de la definición del problema y la hipótesis de interven-
ción diseñadas en el 2015, y articuladas en la práctica entre 2016 y 2017,
suponen una modificación substancial con respecto a la definición del período
previo, de modo que en relación a la arquitectura institucional, «volvemos ó
modelo bipartito»110 derivado de la «gran viabilidade do Consorcio como
tal»111.
El análisis de esta etapa del ciclo de las políticas públicas ratifica, en primer
lugar, el hecho de que la definición del problema público es resultado de un
proceso político en el que los actores tienen un papel central y, por lo tanto,
la definición final del mismo responde a sus capacidades y a la interacción
establecida entre ellos.
Además, la definición es dinámica por naturaleza debido a la interacción
entre los actores, lo cual provoca que esta evolucione en función de las ya
mencionadas capacidades de los actores y de los cambios en su rol en la po-
lítica. Esta evolución del problema supone la consecuente modificación de las
posteriores etapas de la política, con especial atención a la Etapa 2-decisión
y programación y a la Etapa 3-implementación, así como a sus respectivos
productos intermedios.
110 Declaraciones realizadas por Antón Losada, Secretario Xeral de Relacións Institucio-
nais entre el 2005-2007.
111 Declaraciones realizadas por Andrés Vázquez, Director del Área de Benestar del CG-
SIB 2006-Actualidade.
EL NACIMIENTO DE UNA INSTITUCIÓN: EL DISEÑO, CREACIÓN Y EVOLUCIÓN
DEL CONSORCIO GALEGO DE SERVIZOS DE IGUALDADE E BENESTAR
222
6.5.5. La decisión y programación. El Programa de Actuación Político
Administrativo
Tal como se sostiene en el anterior punto, la definición del problema pú-
blico y la correspondiente emergencia en la agenda institucional de la misma
depende de la capacidad de movilización de recursos de los actores de la red
y del surgimiento de una ventana de oportunidad.
Así, entre los años 1997 y 2015, el problema de las políticas sociales en
Galicia con respecto a los servicios de referencia es definido e integrado en
la agenda en varias ocasiones de modo substancialmente diferente, lo cual
incide en la Etapa 2 y en el diseño de las medidas político administrativas
enmarcadas en la hipótesis de intervención.
La Etapa 2, decisión y programación, inaugura:
Un momento en el que, si bien aparentemente se cierra el debate entre
alternativas, concepciones y posiciones de los distintos actores presentes en
el escenario de la política objeto de discusión, es, asimismo, el inicio del
debate sobre cómo poner en práctica esa política, desde qué parámetros de
actuación deberíamos implementarla, y cuáles son los acuerdos específicos
que deberían acometerse para asegurar su efectiva ejecución. (Subirats et
al. 2008:151).
Este inicio del debate sobre la puesta en práctica de la política supone que
los productos intermedios de esta Etapa se relacionen con el diseño operativo
de la misma, siendo el Producto 2 el denominado Programa de Actuación
Político Administrativo (en adelante PPA), que:
Se trata de un momento específico de decisión en el que se fijan las
bases jurídicas que sustentan los objetivos, los instrumentos de intervención
y las modalidades operativas de la acción pública. Por otra parte, el PPA
contiene también decisiones respecto al proceso y a la organización admi-
nistrativa que deberán permitir la implementación de la política pública.
(Subirats et al. 2008:151).
La evolución de la definición del problema observada provoca que el PPA,
en ocasiones, contemple la presencia de instrumentos de intervención especí-
ficamente diseñados para anular el efecto de los instrumentos creados que
respondían a definiciones del problema previas. Es decir, se reitera que los
conceptos no acumulativo y dinámico mencionados influyen sobre todas las
Etapas y Productos y las determinan observando, sobre todo, esta influencia
en la parte institucional de la política pública.
EL ESTUDIO DE CASO Y LA APLICACIÓN DEL MODELO DE ANÁLISIS
223
Tabla 13. Evolución del PPA por períodos
Período Hipótesis de
intervención Núcleo del PPA Principales
medidas
1997-2005
Incremento de los
presupuestos de las
convocatorias de
subvenciones
Núcleo mixto sin
gran peso institu-
cional ni substan-
tivo. Déficit de
implementación
pre-programado
Convocatorias de
subvenciones para
la gestión de los
equipamientos.
2005-2009
Consorcio Galego
de Servizos de
Igualdade e
Benestar
Institucional,
aunque se definen
las líneas de trabajo
de las grandes redes
de servicios y se
produce la
expansión de la
oferta.
Creación del
Consorcio y firma
de convenios de
adhesión de los
Ayuntamientos.
2009-2015
Liquidación del
Consorcio y
traspaso a la
Axencia
Institucional,
aunque se refor-
mula la línea de
trabajo de las
Escuelas Infantiles
Disolución del Con-
sorcio, liquidación
de las aportaciones
y creación de la
Axencia.
2015-Actualidad
Acuerdos para la
estabilidad del
modelo consorcial.
Institucional. No se
modifica la
evolución sustantiva
del período anterior.
Acuerdos con la
FEGAMP y
Sindicatos. art. 69
2/2017.
Fuente: Elaboración propia a partir de Subirats et al. (2008).
Como se puede observar, el PPA de la VI legislatura y previas se centra en
la vía incentivadora, lo cual a nivel operativo supone el incremento de fondos
en las convocatorias de subvenciones anuales como herramienta de apoyo de
la Xunta de Galicia a los ayuntamientos. Esta vía es revisada en la VII legis-
latura desde dos puntos de vista. Desde el punto de vista institucional, se crea
el Consorcio como ente que articula la relación entre las administraciones para
la prestación directa de servicios. Desde el punto de vista sustantivo, se inicia
la expansión de las redes de equipamientos y se introducen avances con res-
pecto a las metodologías de intervención con los usuarios.
El cambio de Gobierno en la VIII legislatura, y los acontecimientos ya
analizados, promueven una nueva revisión del modelo de política en dos mo-
mentos diferenciados.
En un primer momento, se crea la Comisión para el traspaso de las Escue-
las infantiles a la Consellería de Educación, en Consello de Goberno de la
EL NACIMIENTO DE UNA INSTITUCIÓN: EL DISEÑO, CREACIÓN Y EVOLUCIÓN
DEL CONSORCIO GALEGO DE SERVIZOS DE IGUALDADE E BENESTAR
224
Xunta de 11 de junio del 2009, dentro de la línea general de trabajo de la
Xunta de Galicia a partir del 2009 marcada por la racionalización y la mejora
de la eficiencia en el gasto público. En esta Comisión se analiza la posibilidad
de que todas las escuelas públicas formen parte de la misma red y sistema de
gestión, pero este intento decae debido a la complejidad de la integración
relacionada con los diferentes tipos de personal existentes en las escuelas
municipales, de la Xunta o del Consorcio.
En un segundo momento, una vez observadas las dificultades de los traba-
jos de la Comisión, se promueve un nuevo PPA que, desde el punto de vista
institucional, supone la disolución del Consorcio y su sustitución por la Axen-
cia Galega de Servizos Sociais. Desde el punto de vista sustantivo, se congela
la tendencia expansiva y se introducen cambios con respecto a las metodolo-
gías de intervención con los usuarios, sobre todo en las escuelas infantiles,
además de introducir la externalización como forma de gestión en los centros
de atención a las personas mayores.
No es posible obviar la influencia que tuvo la competición electoral y el
estilo de interacción entre los actores propio de la VII legislatura en el diseño
del PPA de la VIII legislatura. Así, al ser el Consorcio el foco de la atención
de la actividad de Vicepresidencia y al estar presente un estilo de interacción
basado en la confrontación, el diseño de un PPA centrado en la revisión ins-
titucional y sustantiva es coherente con la definición del problema y con el
posicionamiento de los actores en este período.
El PPA diseñado en la VIII legislatura cuenta con su aplicación formal en
diferentes planos. En el plano sustantivo es aplicado a través de la modifica-
ción de los reglamentos internos de las redes de servicios. En el plano insti-
tucional la aplicación queda bloqueada por los problemas relacionados con las
liquidaciones de las aportaciones de los ayuntamientos al Consorcio, paso sin
el cual este no puede ser disuelto y no se pueden efectuar los traspasos de los
servicios a la Axencia ya que esta «debe nacer libre del pecado original»112.
En este sentido, si la evolución de la definición del problema y del PPA
responden a la capacidad de los actores, el bloqueo municipal a la implemen-
tación del PPA también supone el reconocimiento de la capacidad de movili-
zación de recursos por parte de los actores institucionales locales.
Es decir, independientemente de que la autonomía local sea un elemento
cuya visibilidad emerja o se sumerja en la agenda, este principio es un ele-
mento subyacente de las políticas multinivel. Además, es necesario tener en
cuenta que en tanto la política queda bloqueada desde el punto de vista de la
evolución del modelo institucional, los servicios en los territorios se siguen
112 Declaraciones realizadas por Roberto Rodríguez, Gerente del Consorcio 2009-2015.
EL ESTUDIO DE CASO Y LA APLICACIÓN DEL MODELO DE ANÁLISIS
225
prestando bajo el modelo inicial de distribución de costes, objetivo final de
los actores institucionales locales atendiendo al pragmatismo como valor.
El equilibrio entre los actores institucionales que mantiene el bloqueo es
una constante hasta el 2015, en el que se produce un nuevo giro de la política
a raíz de los acontecimientos relacionados con las elecciones municipales, con
el cambio de Presidencia en la FEGAMP y con la remodelación del Gobierno
de la Xunta. Este nuevo escenario abre una ventana de oportunidad para mo-
dificar la línea de la VIII legislatura y revisar el PPA desde una óptica insti-
tucional en función de la nueva definición del problema.
Este punto de partida es asumido por la Consellería de Política Social, por
el Consorcio y por la FEGAMP que, con el objetivo del desbloqueo, inician
negociaciones que finalizan en el acuerdo del 2016 sobre las liquidaciones de
los ayuntamientos, que supone la caída definitiva de la disolución del Con-
sorcio.
Así, se observa una nueva variación del PPA a partir del 2016 que, a través
de la solución al problema de las liquidaciones y de los recursos humanos
(acuerdo con las centrales sindicales del 2017), incide directamente en el as-
pecto institucional de la política al estabilizar el modelo consorcial, tanto más
cuanto estos acuerdos se trasladan al art. 69 de la Ley 2/2017 y se deroga la
normativa previa.
Esta modificación institucional no incide en el desarrollo sustantivo de la
política, que muestra continuidad en el período 2009-2017, en la que el mix
de prestación de servicios por parte de la Consellería de Política Social se
inclina progresivamente hacia el sector privado a través del fomento de las
transferencias directas y del apoyo a la titularidad privada de centros a través
de iniciativas relacionadas con la creación de empleo en zonas rurales (Casas
Niño y Casas do Maior), quedando la expansión de la red pública en un se-
gundo plano al igual que la asunción de nuevos centros por parte del Con-
sorcio.
En todo caso, los PPA del período 2005-2017 inciden en la institucionali-
zación del modelo de relación, siendo este modelo lo que se cuestiona hasta
el 2016, momento en el que se asume que «a día de hoy el Consorcio está
estabilizado y tiene futuro»113. De todos modos, la ampliación de diferentes
programas de apoyo al sector privado o la transferencia de rendas suponen
que el Consorcio vaya limitando su rol de liderazgo en la expansión de los
servicios, de modo que el análisis del PPA de modo cruzado con la actuación
de la Consellería de Política Social desde la óptica autonómica introduce la
idea de que la consolidación institucional del modelo de relación consorcial
113 Declaraciones de Marta Rodríguez Arias, portavoz de políticas sociales del PP y Vi-
cepresidenta del Parlamento.
EL NACIMIENTO DE UNA INSTITUCIÓN: EL DISEÑO, CREACIÓN Y EVOLUCIÓN
DEL CONSORCIO GALEGO DE SERVIZOS DE IGUALDADE E BENESTAR
226
no se correlaciona directamente con la expansión de la oferta de la red de
centros públicos.
6.5.6. La decisión y programación. El Acuerdo Político Administrativo
Dentro de la segunda etapa del modelo, y de modo paralelo al PPA anali-
zado previamente, se encuentra el Acuerdo de Actuación Político Administra-
tivo (en adelante APA) como Producto 3 que se define como:
«… el conjunto estructurado de actores públicos y paraestatales que
están a cargo de su implementación (da política pública) y que por tanto
relacionan finalmente los postulados de la política y su aplicación concreta
en un lugar determinado» (Subirats et al. 2008:170).
El APA incluye al conjunto de actores que están a cargo de la implemen-
tación de la política y que influyen de modo decisivo en su aplicación con-
creta, características estas que lo hacen diferente de la red, al tener en cuenta
la producción de resultados directos fruto de la política y no solo la definición
de la propia política.
El APA evoluciona en los diferentes períodos estudiados siendo la confor-
mación del propio APA una de las características fundamentales de la política
desde un punto de vista institucional, ratificando que: «A institución é o cam-
bio de modelo»114 y anticipando las reacciones surgidas sobre la propia insti-
tución a lo largo del tiempo.
En este sentido, las principales dimensiones analizadas del APA son de
carácter interno (entre las que destacan el número y tipo de actores, el nivel
de coordinación, la centralidad de los actores clave y el nivel de politización)
y externo (entre las que destacan el contexto fijado por otras políticas y el
nivel de apertura que facilita la llegada de información), que se pueden ob-
servar en el siguiente cuadro resumen.
114 Declaraciones realizadas por Antón Losada, Secretario Xeral de Relacións Institucio-
nais entre el 2005-2007.
EL ESTUDIO DE CASO Y LA APLICACIÓN DEL MODELO DE ANÁLISIS
227
Tabla 14. Evolución de las dimensiones operativas del APA por períodos
Período
Dimensiones internas Dimensiones externas
Acto-
res Coordinación Centrali-
dad
Politiza-
ción Contexto Apertura
V-VI
legislatura Plural Fragmentación
y atomización
Centrali-
zado Elevada Heterogé-
neo
Parcial-
mente
abierto
VII
legislatura Plural Integrado Centrali-
zado Elevada Heterogé-
neo
Parcial-
mente
abierto
VIII y IX
legislatu-
ras
Plural
Integración
substantiva y
atomización
institucional
Centrali-
zado Elevado Heterogé-
neo
Parcial-
mente
cerrado
2015 - X
legislatura Plural Integrado Centrali-
zado Elevado Heterogé-
neo
Parcial-
mente
abierto.
Fuente: Elaboración propia a partir de Subirats et al. (2008).
En el análisis se observa como el modelo de relaciones institucionales
establecido en la VII legislatura supone la creación de un triángulo básico de
actores en el APA (ayuntamientos, Vicepresidencia y Consorcio) como reac-
ción al anterior modelo (compuesto por Consellería y ayuntamientos) perci-
bido como plural, fragmentado y atomizado, de modo que la principal evolu-
ción es la presencia del Consorcio como elemento multinivel que coordina la
prestación de servicios, dando paso a un modelo integrado.
Como consecuencia de la elevada importancia del rol de Vicepresidencia
como promotor, el APA mantiene un elevado nivel de centralidad y politiza-
ción, lo cual lo integra en la competición establecida entre los actores políticos
dentro del sistema de partidos.
Esta situación se recoge en las VIII y IX legislaturas, en las que el nuevo
Gobierno establece una línea de actuación dirigida a una profunda modifica-
ción del APA. En este sentido, una vez decae la integración de todas las es-
cuelas infantiles públicas en la Consellería de Educación en el 2009, toma
forma la decisión de iniciar el proceso de disolución del Consorcio y su
sustitución por la Axencia Galega de Servizos Sociais. De todos modos, esta
evolución no se hace efectiva, lo que supone que en el período se mantenga
de facto el triángulo previo, aunque con cambios.
EL NACIMIENTO DE UNA INSTITUCIÓN: EL DISEÑO, CREACIÓN Y EVOLUCIÓN
DEL CONSORCIO GALEGO DE SERVIZOS DE IGUALDADE E BENESTAR
228
Así, el APA que entra en vigor en la VIII y IX legislaturas reproduce las
características de elevada centralidad y politización del período previo, a pesar
de que se puede cualificar como de parcialmente cerrado al verificar que las
Comisiones Mixtas, principal espacio de relación institucional entre el Con-
sorcio y cada uno de los ayuntamientos, no aportan el rendimiento adecuado
para la solución interna de los problemas relacionados con las liquidaciones.
Si las Comisiones no aportan soluciones a la problemática formulada por
los ayuntamientos, el APA se muestra incapaz de gestionar el conflicto a través
de los espacios de participación institucional establecidos, lo cual deriva en
un callejón sin salida, y obliga a cada ayuntamiento a iniciar, desde una óptica
atomizada e individual, la movilización de sus propios recursos (sobre todo
jurídicos) en defensa de sus posicionamientos.
A partir del 2015, la Consellería de Política Social aprovecha el APA cen-
tralizado y politizado para liderar el camino hacia la «pacificación»115, abriendo
una nueva línea de trabajo de la mano de la FEGAMP que consolida el APA
existente.
Los giros institucionales en el APA producidos desde la VIII legislatura no
suponen la presencia de una evolución semejante desde la dimensión sustan-
tiva de la política ya que, en este caso, se aprecia continuidad con respecto a
las líneas inauguradas en el 2009 que rompen con las del período previo.
Las evoluciones del PPA y del APA muestran que el modelo de relación
entre administraciones basado en las convocatorias anuales de ayudas queda
desechado como referente para las políticas sociales, siendo sustituido por un
modelo de relación estable que permita la planificación.
En este sentido, la autonomía local pasa de centrarse en la prestación mu-
nicipal de servicios y su defensa desde un punto de vista jurídico, a enfocarse
de modo relacional en los espacios de participación bilaterales y multilaterales
e, incluso, en espacios más difusos en donde los actores construyen las defi-
niciones de los problemas.
El análisis de la evolución del APA muestra que, aunque el modelo con-
sorcial presenta una elevada centralidad de la administración autonómica, el
contexto multinivel propio de las políticas sociales supone la posibilidad de
bloqueo por parte de los ayuntamientos. Este escenario de equilibrio en el APA
abre la puerta a que los actores asuman su interdependencia y la necesidad de
la presencia de acuerdos a nivel macro y micro para el desarrollo armónico
de la política, entrando en un escenario propio de las políticas distributivas de
Lowi (1964, 1972) en el que se genere un estilo de colaboración que lleve a
115 Declaraciones realizadas por Perfecto Rodríguez, gerente del Consorcio 2015-Actua-
lidad.
EL ESTUDIO DE CASO Y LA APLICACIÓN DEL MODELO DE ANÁLISIS
229
la generación de coaliciones y juegos de suma positiva que aporten, definiti-
vamente, la estabilidad institucional.
6.5.7. La implementación. Los Planes de Acción
La Etapa 3-implementación es definida como «el conjunto de procesos que,
tras la fase de programación, tienden a la realización concreta de los objetivos
de una política pública» (Subirats et al., 2008:183). Dentro de esta Etapa se
diferencia entre los actos encaminados a la producción de outputs y la propia
producción de outputs, siendo esta la diferencia básica entre los dos productos
intermedios que componen la Etapa.
Así, esta Etapa está compuesta por el Producto 4-Planes de Acción y por
el Producto 5-Actos de implementación, que se corresponden con la definición
de la estrategia de implementación y con la producción de outputs de la polí-
tica pública. La principal diferencia entre ellos radica en que, en tanto el
Producto 4 se centra en los «procesos concernientes a la planificación y que
son necesarios para llevar a cabo dichas actividades de ejecución» (Subirats
et al., 2008:184), el Producto 5 son los propios actos administrativos por los
cuales se ejecuta la política y que suponen la producción directa de los outputs.
El Producto 4, los Planes de Acción, se definen como «el conjunto de
decisiones consideradas como necesarias para la producción coordinada y
puntual de productos, servicios o prestaciones administrativas» (Subirats et
al., 2008:192), aclarando los aspectos que relacionan la política con sus grupos
objetivo, así como con la asunción de costes y disposición de recursos por
parte de los actores del APA, identificándose como los procesos de planifica-
ción estratégica que determinan las prioridades en la gestión de los recursos.
Los Planes de Acción analizados en los diferentes períodos temporales
presentan una coherencia básica con las anteriores Etapas y Productos Inter-
medios, de modo que el Plan de Acción pone las bases para la implementación
de unas medidas diseñadas en base a los modelos institucionales y sustantivos
ya apuntados.
El estudio de los diferentes documentos estratégicos elaborados desde la
Xunta de Galicia sobre la política social detecta la presencia de dos hechos
en todo el período. El primero es el reconocimiento de la infradotación de la
oferta de servicios. El segundo es la inestabilidad del modelo de relación
multinivel.
Con respecto a la oferta, diferentes documentos estratégicos contienen
expresiones como «… é preciso potenciar…» (II PIAF), «… ampliar os cen-
tros…» (III PIAF), «… extensión de prazas públicas…» (Plan Galego de
Persoas Maiores 2001-2006), «ampliación da oferta…» (IV PIAF), «creación
EL NACIMIENTO DE UNA INSTITUCIÓN: EL DISEÑO, CREACIÓN Y EVOLUCIÓN
DEL CONSORCIO GALEGO DE SERVIZOS DE IGUALDADE E BENESTAR
230
de prazas» (Plan Galego de Política Familiar 2015-2018) o «potenciar o des-
envolvemento de recursos…» (Plan Estratéxico Galicia 2015-2020). En la
planificación estratégica observada entre los años 1998 y 2015 está presente
la infradotación de la oferta pública en las dos redes de servicios.
Los enfoques formulados en los Planes de Acción para diseñar las medidas
que palien los problemas de oferta difieren entre el énfasis en la apuesta por
un mix de servicios y transferencias a las familias, y el énfasis en la creación
de redes públicas.
El primero de estos enfoques se encuentra en los tres períodos analizados
en los que el Parlamento presenta mayorías absolutas del Partido Popular (V
y VI legislaturas, VIII, IX y X legislaturas). El segundo enfoque corresponde
a la VII legislatura, en la que el Gobierno autonómico se apoya en la coalición
parlamentaria compuesta por PSdG-PSOE y BNG.
Los Planes de Acción de los Gobiernos del Partido Popular se centran en
dos aspectos:
La introducción de transferencias de renta a las familias como herra-
mienta de respuesta ante situaciones de agotamiento de la oferta pú-
blica o financiada con fondos públicos de plazas en las escuelas in-
fantiles.
La diversificación del apoyo a las diferentes titularidades de los equi-
pamientos, manteniendo ayudas a las titularidades social y privada, y
generando programas como las Casas Niño o Casas do Maior de ti-
tularidad privada. Se observa una estrategia de complementariedad
entre las redes de diferentes titularidades.
La línea seguida en la VII legislatura muestra la siguiente caracterización
de la oferta:
Continuidad con respecto a las transferencias de renta a las familias.
Énfasis en el desarrollo de redes de titularidad y provisión pública, lo
que supone una estrategia expansiva en la creación de centros y plazas
y su extensión en el territorio. La apuesta se produce en tanto se
mantiene el apoyo a las restantes titularidades, lo que es posible a
partir de los incrementos de los presupuestos de las políticas sociales.
El énfasis en la titularidad pública supone la creación de las redes de
centros de día y la expansión de la red de escuelas infantiles.
Con respecto al modelo institucional de relación entre administraciones, se
muestra una evolución marcada por la inestabilidad con dos modificaciones.
La primera viene marcada en la VII legislatura por la sustitución del
modelo basado en la convocatoria anual de ayudas como herramienta
central de colaboración, por la creación del Consorcio Galego de
EL ESTUDIO DE CASO Y LA APLICACIÓN DEL MODELO DE ANÁLISIS
231
Servizos de Igualdade e Benestar, y por su reconocimiento en los
documentos que componen el Plan de Acción.
La segunda viene marcada por la desaparición del Consorcio en los
Planes de Acción a partir de la VII legislatura y la aparición de la
Agencia como ente autonómico central en la política pública.
La presencia del Consorcio en el Plan de Acción es propia de la VII legis-
latura, apostando en el resto del período por modelos de relación de carácter
más asimétrico al potenciar la parte autonómica, evolucionando estos modelos
entre la inestabilidad propia de las convocatorias anuales de ayudas y la esta-
bilidad del modelo de la Agencia.
Imagen 8. Evolución de los modelos de relaciones multinivel en función de la
simetría y de la estabilidad en el período analizado
+Simetríaentre
losactores de l
APA
-Simetríaentre
losactores de l
APA
+Estabilidad
delmodelo.
-Est abilidaddel
modelo.
aincenvadora-
Convocatoriasde
ayudasanuales.
(VyVIlegislaturas)
AxenciaGalegade
Servizos Sociais.
(VIIIyIXlegislaturas)
ConsorcioGalegodeServizos
de Igualdade eBenestar.
(VIIlegislat urayXlegislatura)
Norelación
mulnivel
Fuente: Elaboración propia.
Los modelos institucionales observados en los Planes de Acción de cada
período presentan diferencias con respecto a la mayor o menor simetría entre
los actores del APA, y con respecto al mayor o menor grado de estabilidad en
las relaciones. Así, entre las V y VI legislaturas el modelo de relación centrado
en la vía incentivadora presenta un escaso grado de simetría derivado de la
unilateralidad del diseño de las convocatorias por parte de la comunidad au-
tónoma, en tanto que presenta un escaso nivel de estabilidad al ser de carácter
anual.
EL NACIMIENTO DE UNA INSTITUCIÓN: EL DISEÑO, CREACIÓN Y EVOLUCIÓN
DEL CONSORCIO GALEGO DE SERVIZOS DE IGUALDADE E BENESTAR
232
En el modelo consorcial de la VII legislatura se observa una mayor esta-
bilidad fruto de la prestación consorciada de los servicios, así como una mayor
simetría al emerger los diferentes espacios de participación, siempre teniendo
en cuenta el liderazgo de la Vicepresidencia.
A partir de la VII legislatura, se diseña un nuevo modelo de relación arti-
culado en torno a la Axencia caracterizado por la vocación de estabilidad en
la prestación de servicios y por la asimetría ya que, a diferencia del modelo
consorcial, la Axencia es un ente autonómico y no un ente multinivel.
Finalmente, los acuerdos de 2016 provocan un retorno al modelo consorcial
liderado por la Consellería de Política Social, dando estabilidad definitiva a
la parte institucional de la política pública, siendo necesario recoger que esta
recuperación del modelo consorcial no figura en los Planes de Acción anali-
zados, lo cual supone que la interacción entre los actores supera la definición
estratégica barajada en los documentos estratégicos oficiales.
6.5.8. La implementación. Los Actos de implementación
El segundo de los productos intermedios integrantes de la Etapa 3-imple-
mentación son los Actos de implementación, que suponen el aterrizaje del Plan
de Acción y la producción directa de los actos integrantes de la política como
parte central de la implementación. Se definen como:
… el conjunto de productos finales de los procesos político-administra-
tivos que, como resultado de su implementación, se destinan de manera
individual a las personas que forman parte de los grupos objetivo previstos.
(Subirats et al., 2008:199).
Los actos de implementación de la política social vinculan directamente a
la Xunta de Galicia y a los ayuntamientos como grupos objetivo, en tanto que
producen efectos finales en forma de prestación de servicios sobre los bene-
ficiarios directos y sus familias, generando derechos y deberes en relación con
los servicios, así como todo un proceso interno de servucción que finaliza en
la prestación directa del servicio al usuario, entendida esta como el resultado
final u output, pero que viene determinada en todo su flujo por actos de im-
plementación intermedios.
Los actos de implementación representan no sólo la creación de una «re-
lación directa y específica (sobre todo en el caso de los actos formales y de
naturaleza específica) entre las personas que constituyen los grupos objetivo
de la política pública y las instancias públicas a cargo de la implementación
de la misma» (Subirats et al. 2008:200), sino que son la concreción de la
política pública desarrollada, suponiendo el paso de elementos de carácter más
o menos abstracto o formal a acciones en las cuales se plasma el contenido
de la política.
EL ESTUDIO DE CASO Y LA APLICACIÓN DEL MODELO DE ANÁLISIS
233
La Etapa 3 supone el aterrizaje desde un punto de vista estratégico (Planes
de Acción) y operativo (Actos de implementación) del camino diseñado en las
anteriores etapas, presentando en el caso analizado una importante coherencia
y trazabilidad en los diferentes períodos. De todos modos, es necesario tener
en cuenta que la mayor parte de los actos de implementación de la política
pública se refieren a la prestación final de servicios a los usuarios de los cen-
tros, siendo aquellos de contenido institucional los más destacados para su
estudio desde el modelo de análisis de políticas públicas.
Tabla 15. Principales dimensiones analíticas de los actos de implementación
por períodos
Dimensión V y VI legislaturas VII legislatura VIII-2015 X legislatura
Perímetro
(existencia)
Déficit de implemen-
tación pre-progra-
mado
Perímetro
completo
Déficit de
implementa-
ción
Perímetro
completo
Contenido
institucional Elevado Elevado Elevado Elevado
Formalidad Formal Formal Formal Formal
Actos interme-
dios y finales Equilibrio Equilibrio Equilibrio Equilibrio
Coherencia Coherentes Coherentes Coherentes Coherentes
Coordinación No coordinados Coordinados Coordinados Mixto
Fuente: Elaboración propia.
En el estudio de las principales dimensiones analíticas de los actos de
implementación se debe focalizar la atención en la definición del perímetro y
en el contenido institucional de los mismos.
Así, en el primer período, los actos de implementación no inciden de modo
sustancial en la infradotación de la oferta de equipamientos y plazas de las
redes de servicios, debido a la presencia de un «déficit de implementación
pre-programado» (Knoepfel y Weinder, 1982:92, citado en Subirats et al.
2008:164), de modo que el diseño de la política pública y de su arquitectura
institucional no permite que esta cuente con el suficiente rendimiento como
para provocar una modificación sustancial de la infradotación. Es decir, el
diseño de la política pública y de los actos de implementación del período no
posibilitan el salto cuantitativo requerido para atajar el problema público.
EL NACIMIENTO DE UNA INSTITUCIÓN: EL DISEÑO, CREACIÓN Y EVOLUCIÓN
DEL CONSORCIO GALEGO DE SERVIZOS DE IGUALDADE E BENESTAR
234
Con respecto al período comprendido entre la VIII y IX legislaturas (2009-
2015), los actos de implementación presentan un déficit de implementación en
su dimensión institucional, siendo precisamente esta parte el centro de la
política diseñada. El proceso de disolución/liquidación/extinción del Consor-
cio, con su proceso paralelo de traslado de la gestión de los equipamientos a
la Axencia Galega de Servizos Sociais, no culmina al ser bloqueado por la
interacción de los actores institucionales locales.
Este déficit de implementación de la dimensión institucional se ve comple-
mentado con la presencia de actos de implementación efectivos en la dimen-
sión sustantiva, de modo que se verifica la variación del modelo al (I) conge-
lar la expansión; (II) introducir la externalización como forma de gestión de
los equipamientos; y (III) cambiar una parte sustancial y simbólica del pro-
grama de las escuelas infantiles.
Esta heterogeneidad con respecto al perímetro no se produce en la VII y
X legislaturas. En estos períodos los actos de implementación cuentan con un
perímetro que los lleva a incidir en la definición del problema realizada. Así,
la creación y expansión del Consorcio llevada a cabo en la VII legislatura (con
sus correspondientes actos de implementación intermedios-creación del Con-
sorcio, firma de los convenios de adhesión municipales, por ejemplo-y fina-
les-prestación de servicios a los u