STS, 11 de Abril de 2006

Ante la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, se ha seguido el recurso nº 1769/1999, promovido por DON Eduardo y en el que ha sido parte demandada la COMUNIDAD DE MADRID, sobre denegación de licencia de armas.

Dicho Tribunal dictó sentencia con fecha 4 de noviembre de 2002 , cuyo fallo es del tenor literal siguiente: "FALLAMOS: Que con desestimación del recurso interpuesto por la Procuradora Dª Adela Cano Lantero, en representación de D. Eduardo, debemos declarar y declaramos ajustado a derecho el acto recurrido, sin costas".

Notificada dicha sentencia a las partes, por la representación de DON Eduardo, se presentó escrito preparando recurso de casación, el cual fue tenido por preparado en providencia de la Sala de instancia de fecha 23 de diciembre de 2002, al tiempo que ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

Emplazadas las partes, el recurrente DON Eduardo compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo, en fecha 13 de febrero de 2003 se presentó escrito interponiendo recurso de casación, en el cual, tras exponer los motivos de impugnación que consideró oportunos, solicitó que previos los oportunos trámites dictara sentencia por la que "declare haber lugar al recurso concediendo la licencia de armas tipo B y acogiendo por tanto íntegramente nuestra demanda".

El recurso de casación fue admitido por providencia de fecha 8 de septiembre de 2004, ordenándose también, por providencia de 15 de noviembre de 2004, entregar copia del escrito de formalización del recurso a la parte comparecida como recurrida (ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO) a fin de que en el plazo de treinta días pudiera oponerse al recurso, lo que hizo en escrito presentado en fecha 27 de diciembre de 2004, en el que expuso los razonamientos que creyó oportunos y solicitó se dictara sentencia por la que "declare no haber lugar al recurso y se impongan las costas al recurrente".

Por providencia de 7 de febrero de 2006 se señaló para votación y fallo de este recurso de casación el día 28 de marzo de 2006, en que tuvo lugar.

En la sustanciación del juicio no se han infringido las formalidades legales esenciales.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Rafael Fernández Valverde, Magistrado de Sala

Se impugna en este recurso de casación la sentencia que la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid (Sección 1ª) dictó en fecha de 4 de noviembre de 2002, en su recurso contencioso administrativo nº 1769/1999 , por medio de la cual se desestimó el formulado por D. Eduardo contra la Resolución del Director General de la Guardia Civil, de fecha 19 de agosto de 1999, por la que se denegó al recurrente la Licencia de Armas, tipo B, solicitada.

Como decimos, la Sala de instancia desestimó el recurso contencioso administrativo confirmando la Resolución impugnada y denegando al recurrente el derecho a la Licencia de armas solicitada, basándose para ello en la siguiente argumentación:

1. La sentencia de instancia rechaza la alegación de ausencia de motivación de la resolución administrativa, así como de la de falta de audiencia, al haberle sido concedido dicho trámite.

2. Y, por lo que hace referencia a la alegación que el recurrente formulara sobre su condición de Jefe de Seguridad de una empresa de seguridad y responsable de las armas en la misma depositada, la Sala de instancia, tras analizar el artículo 16 de la Ley 23/1992, de 30 de julio, de Seguridad Privada ---que recoge las funciones de los Jefes de Seguridad---, así como los artículos 86, 90 y 93 del Reglamento de Seguridad Privada, aprobado por Real Decreto 2364/1994, de 9 de diciembre (preceptos que previenen el uso de armas exclusivamente por parte de los vigilantes de seguridad, escoltas privados y guardas particulares de campo), así como los 53, 54 y 95 del mismo texto reglamentario, que regulan los requisitos del personal de seguridad, llega a la conclusión de que "para ser Jefe de Seguridad no prevé la norma el manejo (o la necesidad de manejar) de armas por no ser inherente a su función. También el artículo 120 del Reglamento de Armas admite que el responsable de las armas de las empresa de seguridad no sea siempre el eje de seguridad sino también otra persona que designe dicha empresa y les corresponderá responsabilizarse del correcto uso y su oportuna recuperación, se entiende una vez finalizado el servicio. Vemos que otra vez se viene haciendo referencia a una función administrativa y no operativa".

3. Por último la sentencia de instancia señala que "finalmente, y para contestar a todo, el argumento de la presunción de inocencia es aquí importante porque, como hemos razonado, no se recogen las razones personales ajenas al riesgo como causa de denegación".

Contra esa sentencia ha interpuesto el por D. Eduardo recurso de casación, en el que no se esgrimen motivos concretos de impugnación, articulados ambos al amparo del artículo 88.1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio , Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa (LRJCA); en todo caso, podemos deducir la alegación de la conculcación del principio de presunción de inocencia (al constar en el expediente falsos escritos inculpatorios sin respaldo de sentencias judiciales), lo cual, a su vez, implica, según manifiesta una vulneración del artículo 18 de la Constitución Española que garantiza el derecho a la intimidad, al honor y al control sobre la publicidad de la información relativa a una persona, que se ha vulnerado al constar en el expediente las mencionados documentos falsos, sin interés y sin posterior apoyo en sentencias judiciales firmes. Y, por otra parte, se añade, tales datos han sido tenidos en cuenta en los informes que han servido de fundamento a la Resolución denegatoria, han predispuesto al instructor del expediente, debiendo, por ello, retrotraerse el expediente o conceder la licencia.

Desde otra perspectiva se rechaza la interpretación que se realiza por la sentencia de las funciones del Jefe de Seguridad en relación con la necesidad de licencia para el ejercicio de las mismas, lo cual ya le fue reconocido al recurrente mediante la STS de 7 de noviembre de 1994 , habiéndola disfrutado desde entonces sin haber cambiado las circunstancias y sin haber intervenido en incidente alguno; por último cita un caso similar, resuelto en la STS de 12 de julio de 1996, así como las de 15 de enero de 1996 y 27 de marzo de 1998 , cuya doctrina considera de aplicación.

Entre otras muchas, en nuestra STS de 30 de junio de 2004 hemos recordado ---una vez mas--- el sentido y alcance de este recurso de casación señalando que el mismo "tal cual aparece regulado en la vigente LRJCA 1998, artículo 86 y siguientes , sigue la línea formalista y restrictiva que lo ha caracterizado tradicionalmente desde su ya lejana implantación en la jurisdicción civil (desde la decimonónica Ley de Enjuiciamiento de Civil aprobada por Real Decreto de 3 de febrero de 1881 hasta la novísima Ley de Enjuiciamiento Civil 1/2000, de 7 de enero ) y en la jurisdicción penal (Ley de Enjuiciamiento Criminal de 14 de septiembre de 1882 ) hasta la más reciente introducción en el orden Contencioso-Administrativo (Ley 10/1992, de 30 de abril , sobre Medidas Urgentes de Reforma Procesal) que, en línea con la importante reforma acontecida con la casación civil, suprimió como motivo de casación el error de hecho en la apreciación de la prueba restringiendo, por ende, el ámbito casacional.

Así el Tribunal Constitucional, en su Sentencia 37/1995, de 7 de febrero , afirmaba que "aparece en el siglo pasado la casación civil y penal, cuya sede se situó en el Tribunal Supremo, generalizándose para los demás órdenes jurisdiccionales una vez promulgada la Constitución, con la función de preservar la pureza de la Ley para conseguir la igualdad y la seguridad jurídica en su aplicación, donde tiene su origen la doctrina legal con valor complementario del ordenamiento jurídico (art. 1.6. Código Civil )"...

No ha perdido, en consecuencia, la razón de ser que, desde siempre, le atribuyó la doctrina. Es decir, por un lado la función de protección o salvaguarda de la norma legal mediante la sumisión de los jueces y tribunales al imperio de la Ley, entendida como el ordenamiento jurídico en su conjunto, lo que comporta la inclusión bajo tal concepto no sólo de la Ley en sentido estricto sino también de las disposiciones generales de rango inferior a la Ley. Y, por otro, la función uniformadora de la jurisprudencia en la interpretación del derecho a fin de lograr la unidad del ordenamiento jurídico.

Por todo ello en la sentencia de esta Sala de fecha 23 de septiembre de 2003 con cita de otras anteriores, sentencias de 28 de diciembre de 1996, 12 de mayo de 1999, 30 de junio, 10 de octubre y 9 de diciembre de 2000 y 22 de mayo de 2001 , se insiste en que el recurso de casación no es ni un recurso de apelación ni una segunda instancia, y que teniendo por objeto la protección de la norma y de la jurisprudencia, solo permite al Tribunal de Casación analizar las infracciones que se aduzcan de la norma o de la jurisprudencia, en base a alguno de los motivos de casación expresamente previstos, de forma que si no se aducen alguno de aquellos, no hay propiamente base alguna para el recurso de casación".

Desde esta perspectiva es evidente que debemos rechazar, y solo por motivos formales, la vulneración de los derechos fundamentales que se invocan (presunción de inocencia y protección del honor y la intimidad personal) pues, de conformidad con lo que acabamos de señalar, lo que se invoca por el recurrente son conculcaciones de los mencionados derechos producidas en el expediente administrativo, mas no en el ámbito jurisdiccional y en la sentencia con que el mismo concluye; e incluso, como en dos ocasiones recoge la sentencia de instancia, en la resolución administrativa denegatoria de la autorización solicitada, si bien se observa, la ratio decidendi de la denegación (Fundamento Primero) no es otra que el contenido del nº 2 del artículo 99 del Reglamento de Armas ---esto es, que "la razón de defensa de personas y bienes, por sí sola, no justifica la concesión de la Licencia", y que "la expedición tendrá carácter restrictivo"---, pues, aunque se menciona, en el Fundamento Segundo, el informe desfavorable del Subdelegado del Gobierno lo es, simplemente, para dejar constancia de su emisión, pero sin profundizar o tomar en consideración dato alguno de su contenido.

A mayor abundamiento, y a pesar de no haberse tomado en consideración el contenido desfavorable de los informes policiales y gubernativo obrantes en el expediente, tampoco el contenido de los mismos, examinando los datos que contienen, implican una vulneración del invocado derecho a la presunción de inocencia, a la vista de su configuración por el Tribunal Constitucional.

Efectivamente, en relación con el discutido en autos derecho a la presunción de inocencia, la STC 13/1982, de 1 de abril , señaló que "el derecho a la presunción de inocencia no puede entenderse reducido al estricto campo del enjuiciamiento de conductas presuntamente delictivas, sino que debe entenderse también que preside la adopción de cualquier resolución, tanto administrativa como jurisdiccional, que se base en la condición o conducta de las personas y de cuya apreciación se derive un resultado sancionatorio para las mismas o limitativo de sus derechos". Tal doctrina fue reiterada por las SSTC 37/1985, de 8 de marzo y 42/1989, de 16 de febrero , que con rotundidad señalaron que "ciertamente que la presunción de inocencia, aunque con algunas matizaciones, es aplicable según jurisprudencia de este Tribunal a los expedientes administrativos sancionadores".

De la citada doctrina constitucional, y de la que a continuación se expondrá, se desprende que, como en el procedimiento penal, en los procedimientos sancionadores ---y sin que el de autos realmente lo sea--- se exige una actividad probatoria de cargo que, si no existe, o si la que existe es de valoración prohibida, o es insuficiente para acreditar los hechos constitutivos de la infracción, determina la obligación de absolver.

Especialmente interesante, en relación con el citado derecho a la presunción de inocencia, ha sido la doctrina del Tribunal Constitucional en relación con la llamada "presunción de veracidad de las actas administrativas", que hoy regula con carácter general el artículo 137.3 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, LRJPA. En relación con tal cuestión la STC 341/1993, de 18 de noviembre , analizando el artículo 37 de la Ley Orgánica de Protección de Seguridad Ciudadana (Su texto es el siguiente: "En los procedimientos sancionadores que se instruyan en las materias objeto de la presente Ley, las informaciones aportadas por los agentes de la autoridad que hubieren presenciado los hechos, previa ratificación en el caso de haber sido negados por los inculpados, constituirán base suficiente para adoptar la resolución que proceda, salvo prueba en contrario y sin perjuicio de que aquéllos deban aportar al expediente todos los elementos probatorios disponibles") expone que el citado artículo "no atribuye, desde luego, fehaciencia a las declaraciones suscritas por los agentes de la autoridad (no de otro modo se ha de entender la expresión legal "informaciones") que versen sobre "hechos" que los propios agentes "hubieren presenciado", pero sí es patente que da relevancia probatoria, en el procedimiento administrativo sancionador, a tal relato fáctico (al margen claro está cualesquiera valoraciones hechas por los agentes al redactar sus "informaciones"). Este reconocimiento de relevancia probatoria a lo aseverado, en debida forma, por los agentes sólo sería inconstitucional, sin embargo, en el caso de que la Ley otorgara a tales "informaciones" una fuerza de convicción privilegiada que llegara a prevalecer, sin más, frente a lo alegado por el expedientado o frente a cualesquiera otros medios de prueba o que se impusiera ---incluso al margen de toda contraria alegación o probanza--- sobre la apreciación racional que acerca de los hechos y de la culpabilidad del expedientado se hubiera formado la autoridad llamada a resolver el expediente. Si estableciera la Ley, en efecto, una tal presunción iuris et de iure en orden a la certeza de lo informado por los agentes el precepto sería inconstitucional, por contrario a la presunción de inocencia, en atención a lo que declaramos, al enjuiciar una disposición en cierto modo análoga, en la STC 76/1990 ".

Tras recordar, a este propósito, citando la STC 212/1990 que "es doctrina reiterada de este Tribunal que la presunción de inocencia rige sin excepciones en el ordenamiento administrativo sancionador, garantizando el derecho a no sufrir sanción que no tenga fundamento en una previa actividad probatoria sobre la cual el órgano competente pueda fundamentar un juicio razonable de culpabilidad", concluye en este particular señalando que "no merece tales reproches, sin embargo, el art. 37 de la LOPSC . Esta disposición, en efecto, en modo alguno impone la presunción incontrovertible de que lo que conste en el informe escrito de los agentes sea cierto (la Ley, como no podía ser de otro modo, admite la "prueba en contrario") y tampoco atribuye a dichas "informaciones", aun a falta de toda prueba que las contradiga, una eficacia determinante para la sanción del expedientado. Importa advertir, en cuanto a esto último, que bastará con que aquél niegue los hechos sobre los que los agentes han informado para que deban éstos ratificarse en el expediente, trámite que dará ocasión para que la autoridad llamada a resolver pondere debidamente el contenido de la información policial. Y es preciso también tener en cuenta que, según el dictado legal, dicha autoridad no queda, en ningún caso, vinculada o determinada en su juicio por el contenido de aquellas informaciones, ratificadas o no, pues la Ley se limita a establecer que lo declarado por los agentes será "base suficiente para adoptar la resolución que proceda", sin que quepa excluir, por consiguiente, que el expediente concluya sin sanción, pese a la información policial y en atención a otras consideraciones. La Ley establece, por último, una inexcusable garantía adicional al imponer a los agentes el deber de aportar al expediente "todos los elementos probatorios disponibles".

Y concluye señalando que "bien se ve, siendo esto así, que el precepto no es contrario a la norma constitucional que protege la presunción de inocencia en todo proceso o procedimiento sancionador. No estamos ante una disposición que otorgue valor en todo caso a la información de los agentes ni que dispense a la Administración de aportar cuantas pruebas haya obtenido ni, en fin, que predetermine el criterio de la autoridad que deba resolver el expediente sancionador. El expedientado no queda --en contra de lo que los recurrentes creen-- compelido a probar su inocencia para evitar ser sancionado; bastará con que niegue los hechos para dar lugar a la ratificación de los agentes y ni siquiera en tal caso esas declaraciones policiales se impondrán necesariamente sobre la libre y racional valoración de la prueba ---de toda la prueba practicada-- que ha de llevar a cabo la autoridad administrativa. A falta de prueba en contrario, las informaciones de los agentes tampoco dan, por sí solas, base para "adoptar la resolución que proceda" (eventualmente sancionatoria), eficacia que sólo podrán llegar a alcanzar con el asentimiento tácito del expedientado al contenido fáctico del informe o, caso de negar éste los hechos, mediante la necesaria ratificación de los informantes en el expediente. Todas estas exigencias y garantías legales (que los agentes hayan presenciado los hechos; que se ratifiquen, caso de contradicción, en el contenido de su información; que se prevea la posibilidad de prueba en contrario y de la aportación de cualesquiera otras pruebas y, en fin, que la norma no condicione en ningún caso el contenido de la resolución a dictar) impiden apreciar, en suma, la tacha de inconstitucionalidad opuesta frente al precepto".

Por lo que a la interpretación del Reglamento de Armas se refiere, en la STS de 9 de julio de 2003 hemos destacado el nuevo carácter restrictivo que rige esta materia debido al cambio normativo operado por la promulgación del nuevo Reglamento de Armas (aprobado por el Real Decreto 137/1993, de 29 de enero ), en cuanto atañe a la materia que nos ocupa en comparación con el antiguo Reglamento (aprobado por Real Decreto 2179/1981 ).

Efectivamente, en el artículo 93 del antiguo Reglamento (Real Decreto 2170/1981 ), ya se establecía que la licencia " ... será concedida discrecionalmente por la Dirección General de la Guardia Civil", acompañándose junto a la solicitud la documentación que se considere necesaria para fundamentar la necesidad del arma y los motivos que se aducen, señalándose asimismo que: "la razón de la defensa de las personas o bienes por si sola no justifica normalmente la concesión de la licencia". Y en el punto 4 del mismo artículo 93 se establecía que: "La Dirección General de la Guardia Civil, previas las comprobaciones pertinentes, concederá o no la licencia".

Dicha materia se regula tras el cambio normativo operado, como ya hemos expresado, en el artículo 99 del actual Reglamento Real Decreto 137/1993 , en el cual se establece procedimiento idéntico al anterior para la concesión de la licencia. Asimismo se señala (igual que en el anterior reglamento) que la razón de la defensa de las personas y bienes por si sola no justifica la concesión de la licencia, añadiéndose ahora el que "la expedición de la licencia tendrá carácter restrictivo limitándose a supuestos de existencia de riesgo especial o necesidad".

Pues en relación con tal cambio, en la STS de precedente cita hemos señalado que "una cosa es que el procedimiento no haya cambiado y otra cosa es que haya identidad en los preceptos citados. No la hay. Porque claramente se advierte la introducción de un punto de rigor en la nueva reglamentación que no se limita a hablar de discrecionalidades sino que se añade ... que la expedición de la licencia tendrá carácter restrictivo limitándose a supuestos de existencia de riesgo especial o de necesidad". Añadiéndose que "es claro, pues, que bajo la normativa anterior la libertad estimativa que contiene toda potestad discrecional ha sido reducida, pues el otorgamiento queda sujeto a un mandato imperativo muy preciso: la citada potestad de otorgamiento ha de ejercerse de manera restrictiva".

En la STS de 24 de mayo de 2001 dijimos que "el motivo invocado no puede prosperar, pues la Jurisprudencia invocada por el recurrente, en síntesis, describe la distinción entre potestades discrecionales, en el ámbito de las autorizaciones, licencias y permisos, y la arbitrariedad de los poderes públicos en el ejercicio de dichas potestades.

Sin embargo, la Sentencia de instancia, desde los hechos declarados probados, da razones, concreta y objetiva los motivos por los que, en este caso concreto, no procede la renovación del permiso de armas interesado por el actor.

Entre otros argumentos, todos ellos coherentes "desde una perspectiva de razonabilidad" ---con los hechos declarados probados---, se explica como el hecho de venir disfrutando la licencia "desde siempre", no justifica su renovación , sino que es necesario hablar de una nueva expedición.

Por otra parte, el mero hecho de sentirse más tranquilo con la posesión de la licencia de armas no justifica su concesión, al margen de los supuestos exigidos por el art. 99.2 del Reglamento ; esto es, supuesto de riesgo y necesidad, requisitos que han de ser objetivadas en función de las circunstancias personales del interesado".

El mismo carácter restrictivo lo impone el artículo 7.1.b de la Ley Orgánica 1/1992, de 21 de febrero : "debiendo concederse licencias de armas para defensa personal únicamente en casos de auténtica necesidad".

Y tal necesidad, como analiza la sentencia de instancia, no se desprende con la claridad que el mencionado principio de interpretación restrictiva exige e impone, para un puesto como el del recurrente, Jefe de Seguridad de empresa.

El motivo casacional ---o, la impugnación--- de la sentencia de instancia, pues, ha de ser desestimado a la vista de la suficiente motivación para la denegación de la renovación pretendida, la cual se sitúa dentro del claro criterio restrictivo jurisprudencial derivado del texto de la LPCS y del nuevo RA de 1993.

Al declararse no haber lugar al recurso de casación, procede condenar a la parte recurrente en las costas del mismo ( artículo 139.2 de la Ley Jurisdiccional 29/1998, de 13 de julio ). Esta condena sólo alcanza, respecto de la minuta de Letrado, a la cantidad máxima de 1.000'00 euros, (artículo 139.3 ), a la vista de las actuaciones procesales.

Por todo ello, en nombre de S. M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.