STS, 16 de Abril de 2002

En la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña se tramitaron los recursos números 912/90 y 1657/89 acumulados a instancia de la Asociación para la Defensa de Ocupantes y Usuarios de Pabellones Militares nº NUM000 , D. Santiago , D. Alberto , D. Leonardo , D. Jesús Luis , D. Fidel , D. Jose Francisco y D. Benjamín , contra los siguientes convenios:

1. Convenio de 21 de abril de 1988 suscrito por la Gerencia de Infraestructuras de Defensa y el Ayuntamiento de Barcelona sobre transmisión a éste de diversas fincas, entre ellas los Cuarteles de DIRECCION004 y DIRECCION005 y viviendas anejas ubicadas en la manzana delimitada por las calles de DIRECCION000 , DIRECCION001 , DIRECCION002 y DIRECCION003 .

2. Convenio de 19 de septiembre de 1988 firmado por el Ayuntamiento de Barcelona y Ministerio de Justicia sobre cesión a éste, con destino al servicio de la Administración de Justicia, de la porción de terreno situado en las dos islas delimitadas por las DIRECCION003 , DIRECCION000 , DIRECCION001 y DIRECCION002 , hasta una superficie que garantice la construcción de 35.000 m2 de techo según edificabilidad resultante del instrumento urbanístico que ordene el conjunto.

3. Convenio de 26 de septiembre de 1991 entre la Gerencia de Infraestructura de Defensa y el Ayuntamiento de Barcelona por el que se modifica y deja parcialmente sin efecto el anterior de 21 de abril de 1988, en el sentido de privar de eficacia la transmisión al Ayuntamiento de Barcelona de los Cuarteles de DIRECCION004 y DIRECCION005 y viviendas anejas ubicadas en la manzana antes dicha.

4. Convenio de 26 de septiembre de 1991, suscrito por la Gerencia de Infraestructura de Defensa y la Generalidad de Cataluña sobre transmisión a ésta, con destino a la Universidad Pompeu Fabra de Barcelona, de los Cuarteles DIRECCION005 y DIRECCION004 y pabellones anexos a ambos en la DIRECCION003 .

Los recurrentes apartan de su pretensión impugnatoria al Convenio de 19 de septiembre de 1988 porque se dejó sin efecto en virtud de nueva estipulación entre los mismos firmantes de 27 de julio de 1990 y así se manifiesta en el hecho III B, pág. 14 del escrito de demanda, por lo que se prescinde en la sentencia recurrida de hacer cualquier consideración sobre dicho Convenio.

La sentencia dictada con fecha 29 de diciembre de 1995 por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña (Sección Quinta) contiene la siguiente parte dispositiva: "1º) Declarar la inadmisibilidad del presente recurso por falta de legitimación de los actores. 2º) No efectuar atribución de costas".

En la sentencia recurrida se reconoce probado:

1. En el Convenio 21-4-1988 se acordó, cláusula 4ª, que "por lo que se refiere a las viviendas, el Ayuntamiento procederá al desalojo de las mismas, indemnizando a sus ocupantes de acuerdo con la normativa vigente y también ofreciendo el acceso a viviendas para aquellos casos en que se estime oportuno. Las viviendas que se ofrezcan podrán estar construidas en alguno de los terrenos que son objeto de transmisión en el presente Convenio o bien en otros terrenos que se consideren oportunos. Quedan excluidas del Convenio las Viviendas del Patronato de Casas Militares. Las viviendas afectadas continuarán en el mismo régimen económico-administrativo hasta el momento del desalojo".

2. En la cláusula 3ª del Convenio 26-9-1991, se dispuso que "El Ayuntamiento de Barcelona queda exonerado de la obligación de realojo de las viviendas anexas a los cuarteles citados en los terrenos delimitados por las DIRECCION000 , DIRECCION001 , DIRECCION002 y DIRECCION003 ".

3. En la estipulación 1ª del Convenio 26-9-1991se establece que los pabellones anexos a los Cuarteles DIRECCION005 y DIRECCION004 , en la DIRECCION003 , "se entregarán a la firma de la escritura pública a que se refiere la cláusula sexta, en el estado de ocupación en que en dicha fecha se encuentren", mientras que la estipulación 4ª ordena que "la Generalidad de Cataluña queda subrogada en cuantos derechos y obligaciones pudieran corresponder al Ministerio de Defensa en relación con los Pabellones citados en la estipulación primera"

4. En síntesis, los pabellones de viviendas ubicados en la DIRECCION003 a los que se ciñe el interés de los actores, que fueron en su día objeto del convenio de cesión al Ayuntamiento, han sido transmitidos a la Generalidad que se ha subrogado expresamente en cuantos derechos y obligaciones pudiera corresponder a la Administración del Estado cedente.

Ha interpuesto recurso de casación el Procurador de los Tribunales D. Luciano Rosch Nadal, en nombre de la Asociación recurrente y de las personas mencionadas en el encabezamiento de esta resolución y se oponen a la prosperabilidad del recurso las partes recurridas.

Cumplidas las prescripciones legales, se señaló para votación y fallo el día 9 de abril de 2002.

El primero de los motivos de casación es el establecido en el artículo 95.1.4 de la Ley Jurisdiccional, por infracción del artículo 24 de la Constitución y de la jurisprudencia que lo interpreta.

Para la parte recurrente, procede la estimación del motivo, en primer lugar, porque "los órganos judiciales están obligados a interpretar las disposiciones procesales en el sentido más favorable para la efectividad del derecho que consagra el artículo 24.1 de la Constitución". (SSTC 90/1986, 62/1989 y 55/1995 entre otras muchas).

En segundo lugar, hay una ampliación de la legitimación en vía contencioso-administrativa, toda vez que el concepto de interés legítimo es, a su vez, más amplio que el de interés personal y directo que exigía el artículo 28.1.a) de la Ley Jurisdiccional.

De este modo, en contra de lo que sostiene la sentencia, todos y cada uno de los Convenios impugnados ante el Tribunal de instancia comportaban una alteración del status jurídico de los actores, en cuanto venían a anunciar la extinción de la relación que les ligaba con la Gerencia de Infraestructuras del Ministerio de Defensa, pues de cada uno de tales convenios derivaba un nuevo destino de la vivienda que ocupaban, incompatible con el uso por aquéllos de dicha vivienda.

Para analizar este motivo, procede subrayar que la sentencia recurrida dispone en su Fundamento de Derecho Noveno los siguientes razonamientos, que extractamos a los fines de la resolución de este motivo:

1. Los recurrentes se hallan sometidos a una relación estatutaria de especial sujeción respecto de las viviendas que ocupan por razón de cargo o situación militar de sus titulares o por razón de parentesco con éstos y no tienen derecho a una vivienda determinada sino a una vivienda dentro de la plaza militar, sin determinar su ubicación.

2. Según la cláusula 3ª del Convenio de 26-9-1991 el Ayuntamiento ha quedado exonerado de la obligación de realojo de las viviendas anexas a los Cuarteles DIRECCION005 y DIRECCION004 ubicadas en la DIRECCION003 , precisamente porque no se le transmiten, mientras que la estipulación 4ª del Convenio de la misma fecha subroga a la Generalidad en cuantos derechos y obligaciones pudieran corresponder al Ministerio de Defensa en relación a estas viviendas.

3. No hay ninguna afectación inmediata y directa al derecho de ocupación de los recurrentes que pervive con igual contenido aunque haya cambiado el titular de los bienes y carecen del necesario interés directo, en el sentido más amplio, de acuerdo con la interpretación expansiva que ha hecho la jurisprudencia constitucional, para impugnar los Convenios cuestionados.

4. Los Convenios son de disposición de bienes de dominio público que se afectan en todo momento a un fin o servicio público, inicialmente defensa y luego enseñanza y los derechos de los particulares se sitúan en el ámbito estricto de las relaciones jurídicas dimanantes de los títulos por los cuales tales particulares ocupan, usan o utilizan tales bienes, con exclusión de cualquier intervención o disponibilidad "paccionada" o "contractual" respecto del ejercicio de la titularidad del propio dominio público.

También el Director General de infraestructuras del Ministerio de Defensa en oficio de 4 de julio de 1988 (documento nº 2 de los apartados con la demanda), en relación a la petición de audiencia en el expediente instado por la parte actora manifestó que "no es posible acceder a su petición por carecer de base legal, ya que el indicado Convenio lo es en base a bienes públicos y únicamente el interesado tendrá derecho a poder ejercitar las acciones legales pertinentes en el supuesto de desalojo de la vivienda que ocupa, en el caso de que el mismo se realizara en contra de la legislación que regula su situación" y esta afirmación incide en la falta de legitimación de los actores y en la alegada falta de audiencia en el procedimiento.

En este primer motivo, se trata de resolver si la inadmisión del recurso por apreciar la Sala de instancia la falta de legitimación activa de los actores vulneró el derecho a la tutela judicial efectiva en su vertiente de derecho a acceder a la jurisdicción. Según la jurisprudencia constitucional las decisiones jurisdiccionales de inadmisión de recursos se ajustan al art. 24.1 de la CE siempre que sean razonables y no erróneas y que aprecien adecuadamente una causa legal de inadmisión, y así la STC 252/2000 de 30 de octubre (FJ 2), en relación concretamente con la legitimación activa, señala que "pese a que determinar quién tiene interés legítimo para recurrir en la vía contencioso-administrativa es una cuestión de legalidad ordinaria, los órganos jurisdiccionales quedan compelidos a interpretar las normas procesales (en este caso la LJCA de 1956), no sólo de manera razonable y razonada no arbitraria ni incursa en error notorio, sino en sentido amplio y no restrictivo, esto es, conforme al principio "pro actione", con "interdicción de aquellas decisiones de inadmisión que por su rigorismo, por su formalismo excesivo o por cualquier otra razón, revelen una clara desproporción entre los fines que las causas de inadmisión preservan y los intereses que sacrifican" (por todas STC 88/1997, de 5 de mayo)". Más en concreto sobre la interpretación del art. 28.1 a) de la LJCA de 1956 a la luz de la Constitución la jurisprudencia de este Tribunal ya desde antiguo ha venido entendiendo que el concepto de interés directo aludido en dicho precepto debía sustituirse por el de interés legítimo del art. 24.1 de la CE y desde este planteamiento se ha de aplicar al contencioso-administrativo la regla general de la legitimación por interés (ventaja o utilidad jurídica que se obtendría en caso de prosperar la pretensión ejercitada), de modo que para que exista interés legítimo en la jurisdicción contencioso-administrativa, la resolución impugnada (o la inactividad denunciada) debe repercutir de manera clara y suficiente en la esfera jurídica de quien acude al proceso, siendo por ello inconstitucionales las decisiones jurisdiccionales de inadmisión de recursos en los que se pueda cabalmente apreciar tal interés.

En la cuestión examinada, la falta de tutela judicial efectiva no se produce cuando la Sala de instancia deja imprejuzgada una acción al concurrir una causa de inadmisibilidad, pues es reiterada la jurisprudencia constitucional (STC nº 35/99, 63/99, 160/2000) y de esta Sala (por todas, la STS de 3 de mayo de 2000) que reconoce como dicho derecho se satisface mediante una resolución que deja imprejuzgada la acción, al faltar los requisitos legales establecidos que impiden, como sucede en esta cuestión, entrar en el fondo del recurso, y esta causa es apreciada razonadamente por el órgano judicial (como indican las SSTC núms. 11/82, 69/84, 8/98 y 122/99, entre otras), al concurrir las siguientes circunstancias:

1. Los actores eran ocupantes de una vivienda, limitada en el tiempo y condicionada en su vigencia, a la no alteración de las circunstancias por las que fue adjudicada (cláusulas 1ª y 12ª de los contratos aportados, la mayor parte en precario), lo que determina la ausencia de legitimación en la impugnación de los Convenios, en los términos que reconoce la sentencia recurrida.

2. Los recurrentes ocupan las viviendas pertenecientes al Estado y adscritas al Ministerio de Defensa (Gerencia de Infraestructura de la Defensa) y ostentan la condición, todos ellos, de funcionarios militares en activo, o bien son personas relacionadas por parentesco con dichos funcionarios y los problemas que suscitan en el recurso guardan relación o derivan de relaciones funcionariales (como socios de la Asociación recurrente) y al ocupar una vivienda como miembros de las Fuerzas Armadas, su disfrute constituye una situación derivada de su estatuto funcionarial militar, por lo que además de su carencia de legitimación el recurso estaría comprendido en el artículo 93.2.a) de la LJCA en la redacción por la Ley 10/92, al ser materia de personal, como ha reconocido esta Sala y Sección en Auto de 23 de abril de 1997 y en sentencia de 9 de abril de 2002.

3. En consecuencia, los recurrentes carecían de legitimación activa por cuanto, en ningún caso, los funcionarios militares y personas asimiladas a dichos efectos ostentan derecho alguno respecto a la facultad de elección de la vivienda en una ciudad o plaza militar pues de forma concreta se prevé que los funcionarios militares tengan derecho a una vivienda, no determinada, en la plaza o ciudad donde presten servicio, reglamentada dicha ocupación en el Reglamento Orgánico del Patronato de Casas Militares (Decreto 2943/75 de 31 de octubre) y Reglamento para el Régimen y Adjudicación de Pabellones y Casas Militares (Orden Ministerio Ejército de 27 de noviembre de 1942) y últimamente, por Real Decreto 1751/90.

4. La alegación sobre la infracción del artículo 24 de la Constitución y la doctrina que el Tribunal Constitucional ha emitido respecto a la interpretación de dicho precepto constitucional está claramente determinada en las sentencias que menciona la parte recurrente, pero tanto la sentencia 257/1988 de 22 de diciembre (BOE de 23 de enero de 1989) como la sentencia 264/1994, de 3 de octubre (BOE de 8 de noviembre de 1994), establecen los límites del interés legítimo, hasta tal punto que ningún beneficio o perjuicio se obtendría para los recurrentes cuando la permanencia o inamovilidad de la vivienda depende, única y exclusivamente, de la situación estatutaria del funcionario militar en consideración al cargo que desempeña o del parentesco que acredite el ocupante en relación con el funcionario militar y que puede sustituirse en cualquier momento por otra en consideración a las necesidades del servicio, situación que conocían con anterioridad al otorgamiento de los Convenios y en el momento de solicitar una vivienda del Ministerio de Defensa.

Los razonamientos expuestos conducen a la desestimación de este primer motivo de casación, pues, aun admitiendo, a efectos meramente dialécticos, que la Generalidad hubiera asumido alguna obligación respecto a los ocupantes de dichos pabellones al amparo de las estipulaciones 2ª y 4ª del Convenio de 26 de septiembre de 1991, la acción de éstos sería ejercitada en el momento en que se procediera a su desalojo, y tan sólo respecto al contenido de los títulos que amparasen su uso, pero en modo alguno están legitimados para impugnar los Convenios incidiendo en unas relaciones que les son ajenas y en las cuales no han intervenido y por ello, la sentencia recurrida reconoce que "no hay ninguna afectación inmediata y directa al derecho de ocupación de los recurrentes que pervive con igual contenido aunque haya cambiado el titular de los bienes", añadiéndose, con buen criterio, que "tan sólo en caso de que se hubiera producido un acto o disposición por parte del órgano competente del Ministerio que afectara ciertamente al régimen de ocupación de las viviendas o se produjera en el futuro por parte de la nueva Administración titular", estarían propiamente legitimados los recurrentes para fundar una pretensión al amparo del artículo 28.2 de la Ley Jurisdiccional de 1956.

El segundo motivo de casación se basa en el artículo 95.1.4 de la Ley Jurisdiccional, por infracción del 7.3 de la Ley Orgánica del Poder Judicial y de la jurisprudencia que lo interpreta, al establecer dicho precepto que "los Juzgados y Tribunales protegerán los derechos e intereses legítimos tanto individuales como colectivos, sin que en ningún caso pueda producirse indefensión". Y la jurisprudencia (sentencia de 24 de abril de 1987) señala que este precepto "ha sustituido el concepto de interés directo del artículo 28 de la Ley Jurisdiccional por el de interés legítimo, recogiendo lo que al respecto dispone en el artículo 24 de la Constitución que es un concepto mucho más amplio".

Este motivo es una consecuencia de lo expuesto al analizar el motivo precedente y consiste en insistir en que el concepto de "interés directo" a que se refiere el artículo 28 de la Ley Jurisdiccional, ha sido sustituido por el de "interés legítimo", que es un concepto mucho más amplio, reconociendo la sentencia de instancia, en el párrafo 4º del citado fundamento noveno, que: "También carecen del necesario interés directo, entendido en el sentido más amplio, de acuerdo con la interpretación expansiva que ha hecho la jurisprudencia postconstitucional, para impugnar los Convenios cuestionados".

En efecto, se trata de la impugnación de Convenios de disposición de bienes de dominio público que se afectan en todo momento a un fin o servicio público y los derechos de los particulares cesan o se modifican con exclusión de cualquier intervención o disponibilidad "paccionada" o "contractual" respecto del ejercicio de la titularidad del propio dominio público.

En todo caso, la referencia jurisprudencial que se contiene en el motivo no es relevante para su estimación y no habiéndose acreditado la concurrencia del preceptivo interés legítimo a que se refiere el artículo 7.3 de la LOPJ, no puede ser protegida la acción de los recurrentes por el ordenamiento jurídico y en consecuencia, la sentencia impugnada no ha infringido el precepto referenciado, por lo que procede desestimar el motivo.

El tercero de los motivos de casación basado en el artículo 95.1.4 de la Ley Jurisdiccional consiste en la infracción de la jurisprudencia relativa a la observancia de las normas de procedimiento administrativo, señalando al respecto:

1. En primer lugar, que los Tribunales deben declarar, aun de oficio, la nulidad de actuaciones cuando se han infringido los trámites esenciales del procedimiento administrativo (sentencias de 28 de febrero de 1962 y 8 de enero de 1963).

2. En segundo lugar, que el examen de la observancia de las normas de procedimiento debe preceder al de cualquier otro aspecto de los actos impugnados, ya que de haberse incurrido en algún defecto formal que produzca indefensión se producirá la nulidad de tales actos (sentencias de 19 de febrero de 1963, 17 de enero de 1972 y 15 de octubre de 1974).

3. En tercer lugar, que esta prioridad afecta incluso a la alegación de inadmisibilidad del recurso. Por lo que si se aprecian vicios de procedimiento que afecten a la validez del acto impugnado, el Tribunal deberá anularlo y reponer las actuaciones al momento en que se cometió la infracción y ello aunque el recurso fuere inadmisible (sentencias de 5 de octubre de 1961, 3 de julio y 15 de octubre de 1962, 7 de julio y 27 de noviembre de 1966, 27 de marzo y 24 de mayo de 1968 y 1 de julio de 1975).

Respecto de este motivo, el examen de los requisitos procesales, reflejados en los motivos de inadmisibilidad del recurso, impidió el examen de la cuestión de fondo del proceso, a cuya categoría conceptual corresponde la temática de la nulidad del acto impugnado.

En el caso examinado, el Tribunal de instancia a la hora de examinar los requisitos procesales que han de examinarse con carácter preferente, detecta la falta de legitimación de los actores, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 82.b) de la Ley Jurisdiccional, razón por la que es desestimable el motivo.

No obstante, y a mayor abundamiento, procede examinar la concurrencia de los posibles vicios aducidos por la parte actora:

1. En cuanto a la supuesta falta de audiencia de la Asociación y de los recurrentes es de subrayar que ya esta Sala en precedentes sentencias (por todas, la STS de 28 de noviembre de 1994) reconoció que las Asociaciones de afectados, como aquí sucede, no representan intereses de carácter general, dado su ámbito de actuación, ni tampoco representan intereses corporativos, reconocidos por el ordenamiento jurídico, por lo que no cabe sostener la omisión de tal trámite esencial, origen de la nulidad y consiguiente retroacción de actuaciones.

   También sobre este punto señala la sentencia recurrida:

   1. Como acertadamente razona la Corporación universitaria comparecida, destinataria final de los inmuebles discutidos, los recurrentes no tenían ni tienen derecho alguno a "participar", o lo que es lo mismo, a ser "oídos" en el expediente relativo a la transferencia de titularidad y en definitiva, la nueva afectación de un bien de dominio público a un nuevo servicio público, ya que su propio derecho no alcanza a poder condicionar tal negocio jurídico, y ello al margen de su derecho a ser oídos cuando el ejercicio de la titularidad demanial correspondiente pueda afectarles directa o indirectamente, lo que no ocurre en el presente caso, conforme se ha razonado.

   2. Se recoge la contestación al trámite de audiencia formulado por el Director General de Infraestructura del Ministerio de Defensa en oficio de 4 de julio de 1988 (documento nº 2 de los aportados a la demanda), ya examinado.

2. En lo relativo a la existencia como trámite presuntamente omitido de la valoración técnica de los bienes objeto del Convenio, el valor establecido en el convenio suscrito entre el Ministerio de Defensa y el Ayuntamiento -664.200.000 ptas- era el establecido en el Convenio de 21 de abril de 1988, mientras que el valor fijado en el convenio suscrito entre Defensa y el Departamento de Enseñanza de la Generalidad responde a una estimación actualizada que fue aprobada por el Gobierno de la Generalidad en sesión celebrada el día 3 de febrero de 1992, en la cual se acordó revalidar y ratificar en todos los extremos el Convenio de 26 de septiembre de 1991, según resulta del expediente aportado a las actuaciones, cuyo examen permite constatar:

   1. ) Existen diversos informes y valoraciones periciales de las fincas, concretamente en cuanto al Ayuntamiento de Barcelona en el Anexo III del Convenio de 21 de abril de 1988 y a los folios 35, 165 del expediente A y complemento de expediente (expedientes B y C).

   2. ) El Convenio de 21 de abril de 1988 (primer Convenio entre Gerencia de Infraestructura de la Defensa y el Ayuntamiento de Barcelona) fue modificado y sustituido por el Convenio de fecha 26 de septiembre de 1991, en el que se dejan sin efecto todas las permutas o transferencias de titularidad dominical acordadas en el primer convenio.

   Dichos informes constan en el expediente administrativo y no existe omisión de trámites esenciales en el procedimiento administrativo, por lo que los vicios de forma alegados no comportan la nulidad de los Convenios, puesto que no implican la imposibilidad de que tales actos alcanzaran su finalidad, ni causan indefensión a los recurrentes que han acudido a esta vía jurisdiccional.

Los razonamientos precedentes concluyen a declarar no haber lugar al recurso de casación, con imposición de costas a la parte recurrente en casación.