STS, 10 de Noviembre de 2005

Ante la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias, se ha seguido el recurso nº 888/98 promovido por LA COMUNIDAD AUTÓNOMA DE CANARIAS, y en el que ha sido parte recurrida SHELL ESPAÑA, S.A. sobre instalación de área de servicio.

Dicho Tribunal dictó Sentencia con fecha 16 de abril de 2002 cuyo fallo es del tenor literal siguiente: "Estimamos el recurso formulado en nombre de Shell España, S.A. anulando la resolución administrativa recurrida, reconociendo a la mercantil actora su derecho a que le sea concedida la autorización solicitada. Sin costas".

Notificada dicha Sentencia a las partes, por la representación de la COMUNIDAD AUTÓNOMA DE CANARIAS, se presentó escrito preparando recurso de casación el cual fue tenido por preparado en Providencia de la Sala de instancia de fecha 16 de septiembre de 2002 al tiempo que ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

Emplazadas las partes, la parte recurrente compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo, al tiempo que formuló en fecha 24 de octubre de 2002 el escrito de interposición del recurso de casación, en el cual, tras exponer los motivos de impugnación que consideró oportunos, solicitó se dictara en su día sentencia "por la que declare extemporáneo el recurso de instancia, o entrando a conocer sobre las cuestiones de fondo, declare ajustada a derecho la Resolución denegatoria de la autorización para la instalación de un área de servicio entre las p.p.k.k. 70 y 71, margen izquierda de la carretera TF-1, de Santa Cruz de Tenerife".

El recurso de casación fue admitido por providencia de la Sala Tercera de fecha 11 de marzo de 2004, ordenándose también por providencia de fecha 4 de mayo siguiente, entregar copia del escrito de formalización del recurso a la parte comparecida como recurrida (ENTIDAD MERCANTIL SHELL ESPAÑOLA, S.A., a fin de que en plazo de treinta días pudiera oponerse al recurso, lo que hizo en escrito presentado en fecha 10 de junio de 2004, en el que expuso los razonamientos que creyó oportunos solicitó se dictara sentencia: "que confirme la sentencia de instancia, con expresa imposición de costas a la Administración demandada, por su evidente temeridad y mala fe".

Por Providencia de fecha 5 de septiembre de 2005, se señaló para votación y fallo de este recurso de casación el día 25 de octubre de 2005 en que tuvo lugar.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Rafael Fernández Valverde, Magistrado de Sala

Por la COMUNIDAD AUTÓNOMA DE CANARIAS se interpone recurso de casación contra la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo, con sede en Santa Cruz de Tenerife, del Tribunal Superior de Justicia de Canarias, de fecha 16 de abril de 2002, por la que fue estimado el Recurso Contencioso Administrativo 888/1998, interpuesto por la entidad SHELL ESPAÑA, S. A. contra la Resolución, de fecha 25 de marzo de 1988, de la Viceconsejería de Infraestructuras del Gobierno de Canarias (Consejería de Obras Públicas, Vivienda y Aguas), por la que fue desestimado el recurso de ordinario formulado por la propia recurrente contra la anterior Resolución de la Dirección General de Obras Públicas de la misma Consejería, de fecha 9 de julio de 1997, por la que fue denegada autorización a la recurrente para la instalación de un área de servicio entre los puntos kilométricos 70 y 71, margen izquierdo de la Autopista TF-1 (Santa Cruz de Tenerife a Los Cristianos) en el término municipal de Arona (Tenerife).

Como decimos, la Sala de instancia estimó el recurso formulado mediante la aplicación, en síntesis, del artículo 43 del Reglamento de Carreteras de Canarias, aprobado por Decreto de 131/1995, de 11 de mayo, que regula las distancias mínimas de las áreas de servicio entre sí, así como en relación con los enlaces, intersecciones y accesos, en función de la clase de carretera de que se trate. En concreto se señala:

1. "Que por lo que al caso interesa, para autopistas establece una distancia mínima de 5 kilómetros a otras áreas de servicio y 1,5 kilómetros a enlaces o intersecciones; para autovías 2,5 y 1,2 kilómetros respectivamente".

2. Que "la controversia gira exclusivamente sobre la consideración de la carretera como autopista o autovía, ya que se admite por ambas partes que si mereciese la segunda calificación procedería concede la autorización solicitada", pues, según informe técnico al que la sentencia se remite la distancia con el enlace mas cercano (Los Cristianos/Guaza) es de 2.904 metros, encontrándose, por otra parte, la estación de servicios mas próxima en la misma margen en el punto kilométrico 65.600, a 6.048 metros.

3. Que, remitiéndose a anteriores sentencias de la Sala de 29 de julio de 1996 y 21 de noviembre de 1997 (recursos acumulados 1330/1994 y 1151/1996), ratificaba la consideración ---pese a su denominación oficial como "Autopista" de la carretera TF-1--- de "Autovía", "demostrado en este recurso en virtud de las certificaciones que sobre las características de la vía han sido expedidas por los órganos competentes".

Contra la mencionada sentencia ha interpuesto recurso de casación la COMUNIDAD AUTÓNOMA DE CANARIAS, en el cual esgrime cuatro motivos de impugnación, articulados los dos primeros al amparo del artículo 88.1.c) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa (LRJCA), por quebrantamiento de las formas esenciales del juicio por infracción de las normas que rigen los actos y garantías procesales generadoras de indefensión; y los dos restantes al amparo del artículo 88.1.d) de la citada LRJCA, por infracción de las normas del ordenamiento jurídico o de la jurisprudencia aplicable para resolver las cuestiones objeto de debate.

En el primer motivo se consideran infringidos los artículos 24.1 de la Constitución (CE) así como 33 y 67 de la LRJCA, citando al respecto jurisprudencia de este Tribunal Supremo y del Constitucional en relación con la falta de respuesta por parte de la Sala de instancia sobre la alegada inadmisibilidad del recurso, tratándose la misma de una cuestión de orden público y habiendo causado indefensión a la recurrente. En síntesis, alega la recurrente la existencia del vicio de incongruencia omisiva, que en el orden jurisdiccional contencioso administrativo adquiere, según manifiesta, perfiles propios.

En el segundo motivo (también 88.1.c) se considera infringido el mismo artículo 24.1 CE como consecuencia de la falta de motivación de la sentencia; en concreto, se expone que, versando la controversia de fondo sobre la consideración de una determinada carretera pública, bien como autopista o bien como autovía, el único argumento utilizado es el anterior pronunciamiento de la Sala en otras dos sentencias de la misma, pero sin resolverse el concreto recurso y sin hacer referencia a que las circunstancias fácticas sean iguales; por otra parte se señala que entre ambas sentencias median cinco años sin que en la de autos se haga referencia alguna a las circunstancias modificativas de la misma.

En el tercer motivo (al amparo del artículo 88.1.d de la LRJCA) se considera infringido el artículo 58 de la Ley Jurisdiccional de 1956 (actual 46 de la LRJCA), que establece un plazo de dos meses para la interposición del recurso jurisdiccional contencioso administrativo contra los actos que ponen fin a la vía administrativa. En concreto, se señala que la Resolución impugnada fue notificada en fecha de 4 de marzo de 1998, siendo interpuesto el recurso en fecha de 29 de mayo de 1998, por lo que lo fue extemporáneamente, afectando tal proceder, además de al precepto legal mencionado, a los principios de seguridad jurídica (artículo 9.3 de la CE) y tutela judicial efectiva (artículo 24 de la CE).

Por último, en el cuarto motivo (también al amparo del artículo 88.1.d de la LRJCA) se considera infringido, por su inaplicación, el Real Decreto 2125/1984, de 1 de agosto (Relación nº 1 del Anexo 1), por el que se traspasan funciones y servicios en materia de carreteras del Estado a la Comunidad Autónoma de Canarias, con la calificación de autopista, y no de autovía, de la carretera TF-1, de Santa Cruz de Tenerife a Los Cristianos; sin que tal Real Decreto, conteniendo tal calificación de la carretera, haya sido impugnado.

Por lo que hace referencia a la mencionada incongruencia omisiva, la misma se produce "cuando, por dejar imprejuzgada la pretensión oportunamente planteada, el órgano judicial no tutela los derechos e intereses legítimos sometidos a su jurisdicción provocando una denegación de justicia", lo cual requiere la comprobación de que "existe un desajuste externo entre el fallo judicial y las pretensiones de las partes", debiendo, no obstante, tenerse en cuenta "que no toda falta de respuesta a las cuestiones planteadas por las partes produce una vulneración del derecho a la tutela efectiva" pues resulta "preciso ponderar las circunstancias concurrentes en cada caso para determinar, primero, si la cuestión fue suscitada realmente en el momento oportuno ... y, segundo, si el silencio de la resolución judicial representa una auténtica lesión del derecho reconocido en el art. 24.1 CE o si, por el contrario, puede interpretarse razonablemente como una desestimación tácita que satisface las exigencias de la tutela judicial efectiva". En consecuencia, se insiste en que "debe distinguirse entre lo que son meras alegaciones o argumentaciones aportadas por las partes en defensa de sus pretensiones", sin que las primeras requieran "una respuesta explícita y pormenorizada", mientras que, por el contrario, las pretensiones si exigen "de respuesta congruente ... sin más excepción que la de una desestimación tácita de la pretensión, de modo que del conjunto de razonamientos de la decisión pueda deducirse". Y, a todo lo anterior, habremos de añadir que "la incongruencia omisiva es un quebrantamiento de forma que sólo determina vulneración del art. 24.1 CE si provoca la indefensión de alguno de los justiciables" (extractado de la STC 8/2004, de 9 de febrero).

Por nuestra parte hemos señalado (STS de 10 de marzo de 2003) que "el cumplimiento de los deberes de motivación y de congruencia se traduce, en síntesis, en una triple exigencia: de un lado, la exteriorización de un razonamiento que, siendo jurídico, por discurrir sobre aquello que en Derecho pueda ser relevante, se perciba como causa de la decisión a la que llega el juzgador; de otro, la extensión de tal razonamiento, explícita o implícitamente, a las cuestiones que, habiendo sido planteadas en el proceso, necesiten ser abordadas por depender de ellas la decisión; y, en fin, una decisión cuyo sentido abarque, inequívocamente, todas las pretensiones deducidas.

La congruencia de las sentencias no requiere una exhaustiva argumentación que discurra paralela con las alegaciones de las partes, bastando con un razonamiento suficiente que dé cumplida respuesta a las pretensiones de los sujetos de la relación procesal. Y que, tal y como afirma la doctrina constitucional, tratándose, no de las pretensiones, sino de las alegaciones aducidas por las partes para fundamentarlas, no es necesaria una contestación explícita y pormenorizada a todas y cada una de ellas, siendo suficiente, en atención a las circunstancias particulares del caso, una respuesta global y genérica, aunque se omita respecto de alegaciones concretas no sustanciales".

Pues bien, en el supuesto de autos, no ofrece duda la inexistencia de respuesta, por parte de la Sala de instancia, al planteamiento de inadmisibilidad del recurso, por extemporaneidad del mismo, si bien debemos añadir que tal planteamiento es llevado a cabo por la Administración ahora recurrente a través de su escrito de conclusiones, circunstancia que, de conformidad con una reiterada jurisprudencia de esta Sala, impide un pronunciamiento favorable a la estimación del recurso.

El motivo, pues debe rechazarse.

Así en la STS de 18 de junio de 2001 señalamos que "la nulidad de la resolución de 1 de junio de 1989 por falta de notificación al recurrente no se invocó como causa de impugnación en el escrito de demanda del recurso contencioso-administrativo, sino en el escrito de conclusiones, por lo que la pretensión de nulidad fundada en este específico motivo no podía ser ya admitida en el proceso, conforme a lo dispuesto en el artículo 79.1 de la LJCA, según el cual, en los escritos de conclusiones no podrán plantearse cuestiones no suscitadas en los escritos de demanda y contestación. Ello determina que la pretensión tampoco sea admisible en el recurso de casación, que ha de circunscribirse a las cuestiones abordadas y resueltas por la sentencia de instancia, salvo caso de incongruencia omisiva, que aquí no es posible alegar"; por su parte, en la STS de 3 de mayo de 2004 dijimos que "este motivo de casación no puede prosperar tal como aparece planteado. El escrito de conclusiones tiene como finalidad ofrecer a las partes la posibilidad de hacer una crítica de la prueba practicada, en relación a ésta concretar las alegaciones formuladas en sus escritos de demanda y contestación, y combatir las formuladas por las demás partes. No es, en cambio, momento hábil para formular nuevas pretensiones, ni causas de inadmisibilidad no opuestas en el escrito de contestación a la demanda".

Y, en fin, en la de 30 de diciembre de 2004 concluimos diciendo que "en consecuencia, al actuar así estaba introduciéndose una cuestión nueva, cuando ya había precluído la posibilidad de hacerlo, pues es sabido que después de la demanda y contestación, tal posibilidad está vedada, como se infiere de lo dispuesto en el artículo 65.1 de la vigente Ley Jurisdiccional de 1998 (79.1 de la Ley Jurisdiccional de 1956), circunstancia que, además, supondría una quiebra de la garantía del principio de contradicción, al sustraer al debate procesal de primera instancia una cuestión que afectaba a la propia viabilidad del proceso y, por último, como no fue objeto de alegaciones por las partes, acoger tal cuestión comportaría una situación de indefensión con infracción del art. 24 CE (en este sentido la SSTS de 6 junio 1997 y 29 de junio de 1998).

En relación con la denunciada, en el segundo motivo, exigencia de motivación, diremos, con la STC 6/2002 de 14 de enero, que "la obligación de motivar las Sentencias no es sólo una obligación impuesta a los órganos judiciales por el art. 120.3 CE, sino también, y principalmente, un derecho de los intervinientes en el proceso que forma parte del derecho fundamental a la tutela judicial efectiva proclamado por el art. 24.1 CE, que únicamente se satisface si la resolución judicial, de modo explícito o implícito, contiene los elementos de juicio suficientes para que el destinatario y, eventualmente, los órganos encargados de revisar sus decisiones puedan conocer cuáles han sido los criterios jurídicos que fundamentan la decisión"; a ello, sin embargo, añadiremos, con la STC 301/2000 de 13 de noviembre, que "el deber de motivación de las resoluciones judiciales no autoriza a exigir un razonamiento jurídico exhaustivo y pormenorizado de todos los aspectos y perspectivas que las partes puedan tener de la cuestión que se decide, sino que deben considerarse suficientemente motivadas aquellas resoluciones judiciales que vengan apoyadas en razones que permitan conocer cuáles hayan sido los criterios jurídicos fundamentadores de la decisión, es decir, la "ratio decidendi" que ha determinado aquélla".

No resulta de recibo el planteamiento que se realiza por la Administración recurrente dirigiendo sus argumentaciones de falta de motivación. Partiendo de la doctrina jurisprudencial anteriormente citada y, vista la concreta ---y expresa --- respuesta de la Sala de instancia, en relación con la pretensión de referencia ---calificación jurídica de la carretera TF-1---, es evidente que no puede accederse a la estimación del motivo fundamentado en tal argumentación. La Sala de instancia, con su remisión y trascripción de otros pronunciamientos anteriores, da cumplida respuesta a la mencionada y concreta pretensión de la parte recurrente. El contenido y sentido de la respuesta podrá ser tomado en consideración por la parte recurrente, discutirse o rechazarse, pero el pronunciamiento jurisdiccional ha existido, en los términos requeridos por la jurisprudencia, y ha constituido una respuesta motivada y razonada a la pretensión formulada.

Sorprende tal planteamiento a la vista de los términos de la demanda, sin la alegación de "nuevas circunstancias fácticas" en la carretera, sobre lo que, sin embargo, solicita y exige motivación a la sentencia; y sorprende porque, en síntesis, en los fundamentos jurídicos de la demanda la parte recurrente se limita a dar por reproducidos los que constan en el expediente como fundamentación del acto que se impugna, utilizando en el período probatorio la misma "técnica" procesal, esto es, limitarse a "dar por reproducido todo lo contenido en el Expediente administrativo y que constan en Autos".

La Sala responde, pues, motivadamente no solo a las pretensiones, sino, incluso, a las argumentaciones de la partes, las cuales, como venimos diciendo, han contado con una sólida y motivada respuesta que nos obliga a rechazar este segundo motivo, debiendo, por otra parte, recordarse que la parte recurrente ni siquiera ha mencionado, en el desarrollo del mismo, la presencia de indefensión alguna, que la vía utilizada (88.1.c de la LRJCA) requería.

El tercer motivo (ya al amparo del artículo 88.1.d de la LRJCA) debe ser igualmente rechazado; en el mismo, como hemos expresado, se considera infringido el artículo 58 de la Ley Jurisdiccional de 1956 (actual 46 de la LRJCA), que establece un plazo de dos meses para la interposición del recurso jurisdiccional contencioso administrativo contra los actos que ponen fin a la vía administrativa.

Pero para tal planteamiento la recurrente en casación parte de un presupuesto fáctico erróneo, cual es el relativo a la fecha en que se produce la notificación de la Resolución impugnada, ya que parte de la base de que lo fue en fecha de 4 de marzo de 1998, por lo que el recurso (interpuesto en fecha de 29 de mayo de 1998), devendría extemporáneo. Hasta en cuatro ocasiones, si se examina el Aviso de Recibo de Correos y Telégrafos, puede observarse como la notificación se produce en el mes de abril de 1988 (concretamente su día 2); en concreto, constan en el Aviso tres estampaciones, con sus correspondientes fechas mecanizadas, efectuadas por Correos y Telégrafos, mas otra manuscrita, las cuales ---sin duda alguna--- han de prevalecer frente a otra manuscrita en la que se expresa 4-3-98, posiblemente debida a la alteración del orden de los días y meses.

En todo caso, existe otro dato incontestable: La imposibilidad de notificar el 4 de marzo de 1998 una Resolución dictada el 25 de marzo de 1998, con Registro de Salida el día 30 siguiente.

El motivo fenece por sí mismo.

Por último, en el cuarto motivo (también al amparo del artículo 88.1.d de la LRJCA) se considera infringido, debido a su inaplicación, el Real Decreto 2125/1984, de 1 de agosto (Relación nº 1 del Anexo 1), por el que se traspasan funciones y servicios en materia de carreteras del Estado a la Comunidad Autónoma de Canarias. Entiende la Administración recurrente que la calificación que -----de autopista, y no de autovía, de la carretera TF-1, de Santa Cruz de Tenerife a Los Cristianos--- se contiene en el mencionado Real Decreto de transferencias vincularía jurídicamente a la Sala.

La decisión de la Sala es justamente la contraria: la realidad fáctica, deducida de sus evidentes características contrastadas por los informes técnicos aportados, ha puesto de manifiesto la incorrecta calificación de la mencionada vía como autopista, considerándose que la real y auténtica calificación no puede ser otra que la de autovía. La Sala, ante la ausencia de alegaciones o pruebas que hubieran determinado un cambio de la realidad física de la vía ---y en consecuencia de su calificación jurídica--- ha actuado con plena corrección ratificando sus anteriores pronunciamientos en relación con el mismo vial.

En relación con la expresada norma ---que se dice inaplicada por la sentencia de instancia, Real Decreto 2125/1984, de 1 agosto--- ya se había pronunciado este Tribunal Supremo, confirmando la prevalencia de la realidad fáctica de la vía, frente a su calificación jurídica en el Real Decreto de transferencias; así, en la STS de 13 de julio de 1993 se señaló que "no se ha probado en autos que existan realmente las supuestas infracciones de la legislación de carreteras, es decir, los arts. 37, 38, 46, 52 y 53 de la Ley 51/1974, de 19 diciembre, sobre Carreteras y sus concordantes del Reglamento General aprobado por Real Decreto 1073/1977 y el Real Decreto 2125/1984, de 1 agosto, Regulador de las competencias de la Comunidad Autónoma de Canarias en esta materia, todos ellos en relación con los arts. 20 y 72 de la Ley del Suelo, y 98 del Reglamento de Planeamiento Urbanístico; infracciones que, según aduce el recurrente, fueron cometidas al autorizar la instalación y funcionamiento de la repetida estación de suministros de carburantes y lubricantes, dado su emplazamiento junto a la Carretera GC-1 (de Las Palmas a Maspalomas), a la altura de su punto kilométrico 8, en un tramo de dicha vía de comunicación que el demandante califica, en discordancia con la realidad, de Autopista o Autovía.... No obstante lo cual, resulta útil poner aquí de relieve que los informes obrantes en el expediente administrativo y documentación aportada a los autos acreditan en principio la inexistencia de aquellas infracciones, como también la prueba procesal articulada en primera instancia en relación con estos hechos debatidos, es decir, la de reconocimiento judicial con asistencia de perito, viene a desvirtuar en principio las tesis que mantiene el apelante y no a confirmar sus alegaciones; y todo ello, tanto en relación con la existencia de la distancia mínima de cinco kilómetros entre estaciones de servicio de este tipo exigida por el art. 86.m) de dicho Reglamento (habida cuenta del emplazamiento de la que pertenece al demandante, en el interior de la población de Telde); como respecto a las invocadas invasión de terreno de dominio público previamente expropiado a particulares, o discordancia con las alineaciones existentes, en que se dice, sin fundamento, incurre el proyecto de la estación de servicio litigiosa; como asimismo, en cuanto a la indebida disposición de los accesos e incumplimiento de las distancias legalmente previstas para los enlaces de las Autopistas y Autovías (arts. 45 y 46 de la Ley 51/1974), cuya calificación administrativa, según los informes técnicos aportados a los autos, no conviene al tramo de la carretera GC-1 que aquí se considera, dadas sus características reales".

Por su parte en el STS de 30 de abril de 1998 señalamos que "frente a esta afirmación está la prueba practicada y que fue valorada por el Tribunal a quo, que expresa que el tramo de carretera en que está ubicada dicha estación de servicio es carretera con control total de accesos, que no hay gasolinera a menos de 5 kilómetros y que la próxima gasolinera está dentro del casco urbano de Telde. Por ello la sentencia apelada precisa que al interpretar los artículos 45 y 46 de la Ley 51/1974, de 19 diciembre, de Carreteras y los citados preceptos reglamentarios hay que tener en cuenta que dichos preceptos legales y reglamentarios regulan aspectos relativos a las autopistas y autovías, lo que no es el caso del contenido del pleito. Por otra parte, el Tribunal de la primera instancia, tuvo también en cuenta el Real Decreto 2135/1984, de 1 agosto, sobre competencias en la materia de la Comunidad Autónoma de Canarias y la prueba practicada. Según ésta, si bien al itinerario Las Palmas-Maspalomas se le denomina autopista G1, no todo el recorrido tiene tal calificación, y así resulta que los tramos Las Palmas-Gando y Tarajalillo-Maspalomas, no tienen la condición ni de autopista ni de autovía, sino que son carretera con control total de accesos"

Procede la desestimación del recurso, con la consiguiente imposición de las costas del mismo a la parte recurrente, por imperativo del artículo 139 de la LRJCA, 29/1998, de 13 de julio, con el límite, en cuanto a la minuta de letrados, a la vista de las actuaciones procesales, de 2.500 euros cada uno de ellos.

Por todo ello, en nombre de S. M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.