STS, 22 de Febrero de 2005

Ante la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de La Coruña, se ha seguido el recurso nº 6759/2000, promovido por DON Eloy, DON Pedro Miguel y DON Jose Pablo, y en el que ha sido parte demandada el AYUNTAMIENTO DE GONDOMAR, sobre el Plan General de Ordenación Urbana de Gondomar.

Dicho Tribunal dictó sentencia en fecha 15 de noviembre de 2001, cuyo fallo es del tenor literal siguiente: "FALLAMOS: Que debemos estimar y estimamos el recurso contencioso- administrativo interpuesto por D. Eloy, D. Pedro Miguel y D. Jose Pablo contra Acuerdo del Ayuntamiento de Gondomar de 9- 8-97, por el que se aprobó definitivamente el Plan General de Ordenación Municipal (DOG nº 186, de 26-9-97), y en consecuencia, debemos anular y anula os el mencionado Acuerdo de 9 de agosto de 1997, el cual es contrario a Derecho; sin hacer imposición de las costas".

Notificada dicha sentencia a las partes, por la representación del AYUNTAMIENTO DE GONDOMAR, se presentó escrito preparando recurso de casación, el cual fue tenido por preparado en providencia de la Sala de instancia de fecha 8 de enero de 2002, al tiempo que ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

Emplazadas las partes, la recurrente compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo, al tiempo que formuló en fecha 20 de febrero de 2002 el escrito de interposición del recurso de casación, en el cual, tras exponer los motivos de impugnación que consideró oportunos, solicitó se dictara sentencia "Dando lugar al mismo, casando en definitiva la resolución recurrida con todos los pronunciamientos favorables a esta parte que correspondan conforme a derecho, declarando en consecuencia ajustado a derecho el Acuerdo litigioso de aprobación definitiva del Plan General de Ordenación Urbana Municipal".

El recurso de casación fue admitido por auto de fecha 19 de noviembre de 2003, ordenándose también por providencia de 18 de febrero de 2004, entregar copia del escrito de formalización del recurso a la parte comparecida como recurrida (Don Eloy, Don Pedro Miguel y Don Jose Pablo) a fin de que en el plazo de treinta días pudieran oponerse al recurso, lo que hizo en escrito presentado en fecha 20 de abril de 2004, en el que expuso los razonamientos que creyó oportunos y solicitó se "declare la inadmisibilidad del Recurso de Casación referido".

Por providencia de 12 de enero de 2005 se señaló para votación y fallo de este recurso de casación el día 8 de febrero de 2005, en que tuvo lugar.

En la sustanciación del juicio no se han infringido las formalidades legales esenciales.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Rafael Fernández Valverde, Magistrado de Sala

Se impugna en el presente recurso de casación la sentencia que la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Galicia dictó en fecha de 15 de noviembre de 2001, en su recurso contencioso administrativo nº 6759/1997, por medio de la cual se estimó el formulado por D. Eloy, D. Pedro Miguel y D. Jose Pablo contra el Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Gondomar (Pontevedra), adoptado en su sesión de fecha 9 de agosto de 1997, por el que fue aprobado el Plan General de Ordenación Urbana del municipio.

Como decimos, la Sala de instancia estimó el recurso contencioso administrativo anulando el acuerdo impugnado por su disconformidad con el Ordenamiento jurídico. La sentencia, en sus fundamentos, y por lo que aquí nos concierne, se expresa en los siguientes términos:

1. En el Fundamento de Derecho Cuarto, tras recoger un informe de la Consejería de Política Territorial, Obras Públicas y Vivienda, de 29 de julio de 1997, en relación con la ampliación de los núcleos rurales en lo ámbitos del PGOU calificados con la Ordenanza 1.7, así como otro del Arquitecto Técnico Municipal, de 6 de agosto de 1997, en relación con el indebido incremento del área territorial de los mencionados núcleos rurales, la sentencia expresa que "en el acuerdo de aprobación definitiva se expresa que, entre otros, el mencionado informe ya fue atendido a efectos de incorporar las matizaciones que en el mismo se recogen al documento correspondiente, pero ocurre que en la documentación remitida como integradora del expediente administrativo no se constata la efectiva plasmación de lo indicado en tal informe de la C. P. T. O. P. V. que obviamente debería estar efectuada en fecha posterior a dicho informe, y que se presenta como necesaria para alcanzar en el aspecto sustancial una razonable aproximación a lo previsto en el artículo 75 de la Ley 1/1997, de 14 de marzo, falta de plasmación que se constituye en un nuevo motivo de estimación del presente recurso».

2. En segundo lugar, en relación con la cuestión relativa al Estudio Económico Financiero del PGOU, la sentencia de instancia, tras recordar lo establecido en la STS de 24 de noviembre de 1998 así como el contenido del artículo 16 de la Ley del Parlamento de Galicia 1/1997, de 24 de marzo, del Suelo de Galicia (LSG), se deja constancia de diversos extremos:

1. En primer lugar se recogen dos de las recomendaciones (la 3 y la 4) sobre las dificultades económicas del PGOU y las posible vías para afrontarlas, a la vista de "la escasa dotación de recursos propios de la Hacienda Local para hacer frente a sus compromisos" y del "elevado coste que supone la propia estructura de asentamientos municipales ligado a las dificultades de coordinación en la realización de las obras". Tales recomendaciones dicen así: « 3.- El desarrollo de los PEMM implica un elevado coste que el ayuntamiento sólo puede abordar en el primer cuatrienio; esto significa que la necesidad de gestionar fuentes financieras extra y supramunicipales es prioritaria desde el primer momento. Habrá que implicarse de manera profunda en las posibilidades de obtención de recursos desde el ámbito de la Mancomunidad de Vigo. 4.- El Ayuntamiento de Gondomar debe contar en todo caso con la colaboración de las entidades parroquiales y de los vecinos mismos, para poder llevar adelante estas propuestas. El convencimiento de que la solidaridad interparroquial e intermunicipal es la condición previa para conseguir la financiación de los proyectos es un requisito esencial"».

2. En relación con tales cuestiones la sentencia de instancia recoge el informe de la Interventora Municipal, de 1 de agosto de 1997, que se expresa, tal como se trascribe en el sentencia, en los siguientes términos: «"En este sentido, es preciso decir que, la situación económica actual de este Concello no permite garantizar la viabilidad de ese gasto, pues, si bien el porcentaje de carga financiera teórica actual del Concello, aún permite márgenes para endeudarse, de la última liquidación presupuestaria aprobada (ejercicio 1996), se deduce un Ahorro Neto Negativo en un porcentaje superior al 2% al que se refiere el artículo 50 de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, como límite para acudir a un mayor adeudamiento. Por otra parte, y por el mismo motivo, en el ejercicio 1997, el Pleno del Concello aprobó un Plan de Saneamiento Financiero con vigencia de tres años, con el fin de recuperar cifras de ahorro Neto positivas. Una de las medidas a adoptar, previstas en el referido Plan de Saneamiento, limita la realización de inversiones a aquellas que puedan financiarse con recursos generales del Concello, acudiendo únicamente a la vía de crédito, cuando el volumen de la deuda permita conseguir el referido Ahorro Neto positivo. Quiere esto decir que la aportación del Concello a la financiación de las actuaciones previstas, está condicionada a la recuperación general de la economía municipal, circunstancia que puede ser paliada en parte por la entrada en vigor del nuevo planeamiento y su desarrollo posterior". En dicho informe también se afirma que "en cuanto a las inversiones a financiar total o parcialmente por la Xunta de Galicia, Diputación Provincial, Estado, Unión Europea, etc., a que se hace referencia en el documento V, no consta en su totalidad, acreditación documental de las citadas administraciones, en la que se recojan compromisos firmes de aportación económica por la cuantía indicada en el PXOM. Unicamente consta la acreditación de una parte de tales compromisos, por lo que no existe, de momento, garantía de realización del resto de las aportaciones". Finalmente, en el mencionado informe se recogen unas significativas reflexiones respecto al sentido y límites de las contribuciones especiales como modo de financiación de actuaciones por los propios habitantes residentes en Gondomar recordando que "la imposición de contribuciones especiales no es un sistema alternativo de ejecución de planeamiento, ni de obtención anticipada por el Ayuntamiento, de recursos para esta finalidad". De los datos hasta aquí apuntados deriva la convicción sobre la concurrencia de una situación en la que, tal y como señala la Interventora municipal, no está siquiera garantizada la viabilidad del gasto correspondiente al propio Concello, siendo ya aparentemente incompatibles las previsiones de gasto, con el mencionado Plan de Saneamiento Financiero aprobado en 1997 y consecuencias vinculadas al mismo. Pero todavía más relevante se presenta la situación respecto a los reconocimientos muy elevados costas que exigiría el desarrollo de los P. E. M. M., no apareciendo al respecto una verdadera justificación mínima respecto a las posibilidades reales de abordarlos, ya que aún comprendiendo la gran dificultad de alcanzar unas previsiones garantizadas exactas o totalmente cerradas, queda un amplio margen entre esta última situación ideal, y la mera expresión voluntarista no debidamente apoyada en el exigible nivel de constatación, siendo notoriamente insuficientes las referencias genéricas a la necesidad de gestionar fuentes financieras extra y supramunicipales, y a la colaboración de las entidades parroquiales y de los vecinos. Es de considerar que en el caso la Interventora municipal destaca que sólo consta la acreditación de parte de los compromisos de inversiones por parte de otras Administraciones, por lo que no existe garantía de realización del resto de las aportaciones, lo que genera una duda decisiva respecto a que también en dicho ámbito puedan ser atendidas las necesidades de inversiones y gastos previstos; ciertamente, puede llegar a asumirse la realidad de la enorme dificultad de obtener al respecto una plena garantía documentalmente acreditada, pero ocurre que en este supuesto se acumula la constancia de la inviabilidad del gasto correspondiente al propio Concello, con la falta de acreditación de la consecución de un razonable grado de acreditación de la participación en el esfuerzo inversor, y a ello se añade que las abundantes referencias a la colaboración vecinal, ciertamente no deben hacer olvidar que el sistema de contribuciones especiales responde a unas definidas funcionalidad y finalidad sin que en principio sea asumible una indebida generalización o consideración del mismo como apoyo esencial para la ejecución del Plan General ya que en todo caso ello conllevaría para su operatividad unas situaciones o realidades económicas no suficientemente explicadas en el caso. En definitiva, en una valoración conjunta de los mencionados elementos se aprecia una insuficiente justificación de las previsiones económicas, por lo que no pueden tenerse por correctamente aplicadas las previsiones contenidas en el artículo 16 de la mencionada Ley de 24 de marzo de 1997, lo que necesariamente conduce a la anulación del acuerdo impugnado, al considerar la inidoneidad del Estudio Económico Financiero realizado y consecuentemente la falta de garantía de la real posibilidad de realización y ejecución del Planeamiento».

Contra esa sentencia ha interpuesto el AYUNTAMIENTO DE GONDOMAR (Pontevedra) recurso de casación, en el cual esgrime dos motivos de impugnación, articulados, el primero, al amparo del artículo 88.1.c) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa (LRJCA), por quebrantamiento de las normas reguladoras de la sentencia o de las que rigen los actos y garantías procesales que han producido indefensión; y, el segundo, al amparo del artículo 88.1.d) de la misma LRJCA, por infracción de las normas y jurisprudencia aplicables para resolver las cuestiones objeto de debate.

El primer motivo, esgrimido por el Ayuntamiento de Gondomar, se formula, como hemos expresado, al amparo del artículo 88.1.c) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa (LRJCA), "por quebrantamiento de las formas esenciales del juicio por infracción de las normas reguladoras de la sentencia", y se fundamenta en la infracción del artículo 372 de la Ley de Enjuiciamiento Civil de 1981 (actual 209 de la Ley 1/2000, de 7 de enero) así como 24 de la Constitución (CE), sobre el principio de tutela judicial efectiva sin indefensión, pues, según se expresa "las sentencias consignarán con claridad, y con la concisión posible, las pretensiones de las partes y los hechos en que se funden, que hubiesen sido alegados oportunamente".

Desde tal perspectiva, y centrándose en el Fundamento de Derecho Cuarto de la sentencia de instancia ---del que se dice que afirma que el PGOU no recoge el contenido del informe de la Consejería---, se señala, por el contrario, que el mismo sí fue atendido por el PGOU, por lo que la sentencia produce infracción de los preceptos mencionados al no recoger como probado tal hecho.

Tal motivo ha de ser desestimado por la Sala.

Para la comprensión del mismo debemos partir del planteamiento realizado en la demanda en relación con la inadecuada clasificación de suelos de núcleos rurales (FJ VI), exponiéndose al respecto que "se altera arbitrariamente la realidad de los asentamientos poblacionales existentes ... lo cual supone una desnaturalización de la concepción de núcleo rural y su relevancia socio-cultural para transformarse mediante unos PEM en asentamiento poblacional diferente, contrario al espíritu y a la letra de la LESGA ...". Y, en apoyo de tal argumentación, la demanda trascribe ---como también hace la sentencia de instancia--- el mencionado informe de la Consejería de Política Territorial, así como el del Servicio Municipal de Urbanismo, que se pronuncian en el sentido de limitar su delimitación únicamente a una franja de 40 metros de profundidad paralela a los existentes núcleos rurales históricos.

Pues bien, como hemos expresado, respecto de tal cuestión, la sentencia de instancia niega la efectiva plasmación del contenido de los mismos en el acuerdo de aprobación definitiva, declaración que se combate en este primer motivo, pero desde la perspectiva formal antes expuesta.

De la argumentación, en favor del motivo, se infiere, con toda claridad, que el recurrente confunde la exigencia de motivación de la sentencia y los necesarios razonamientos, para llegar al fallo, con su manera peculiar de valorar las pruebas, al margen de los hechos que se estiman probados, guiado por la idea de que sólo son verdaderas motivaciones las que fueran concordes con su criterio, "sin tener en cuenta que el derecho constitucional a la tutela efectiva, de naturaleza bilateral, esto es, atribuible a ambas partes, no es un derecho a hacerse dar la razón, sino un derecho instrumental para aplicar judicialmente el derecho, con las debidas garantías" (STS 19 enero 2003). Aunque el precepto que se dice infringido (artículo 372 de la Ley de Enjuiciamiento Civil de 1981) no hacía referencia, en la sentencia a los "hechos probados", sí es cierto que tal afirmación se contiene, hoy, en el artículo 248.3 de la Ley Orgánica 6/1985, de 1º de julio, del Poder Judicial (LOPJ), así como 209 de la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil (LEC). No obstante, en seguida hemos de advertir que dichos artículos no impone tal exigencia al recoger los requisitos de la sentencia, pues al referirse a "los hechos probados" se cuida de añadir, algo que omite o pretende ignorar el inicial motivo: "en su caso".

Como se ha señalado en el STS de 29 de enero de 2003 «mientras las demás exigencias recogidas en tal artículo respecto a la sentencia, son generales a toda clase de resoluciones de esta clase, penales, civiles, etc. con relación a los hechos probados, se añade tal exigencia "en su caso". Ello es así, porque si bien en el art. 142.2ª de la Ley de Enjuiciamiento Criminal se recoge expresamente: "Se consignarán en Resultandos numerados los hechos que estuvieren enlazados con las cuestiones que hayan de resolverse en el fallo, haciendo declaración expresa y terminante de los que se estimen probados", con relación a las sentencias civiles, en vano se pretenderá encontrar tal requisito en el artículo 372 de la Ley de Enjuiciamiento Civil». Debe, pues, rechazarse el motivo primero del recurso que denuncia la infracción de los artículos 372 de la Ley de Enjuiciamiento Civil citada por infracción de las normas reguladoras de las sentencias, pues basta con leer la sentencia recurrida para observar que contiene no sólo fundamentos jurídicos razonados, sino también una declaración explícita de "hechos probados" --- ya que manifiesta que no existe plasmación en el PGOU del contenido de los informes técnicos que se mencinan---, de modo que no se pueden confundir el exigible cumplimiento de las formalidades de la sentencia, con las discrepancias de la parte sobre el discurso en que se basa el fallo, evidenciando que el motivo carece manifiestamente de fundamento, por lo que procede, constatada su inconsistencia, la desestimación.

Como se expresó en la STS 17 de mayo de 2002 «es de señalar que en absoluto carece la resolución recurrida de argumentación respecto de los hechos probados. Con independencia de que no es necesaria una "relación de hechos probados" cuando el litigio se circunscribe a un tema jurídico, o la expresión de aquéllos es intercalable con los razonamientos de orden sustantivo, tal y como viene interpretando la doctrina de esta Sala en sede de los artículos 248.3 LOPJ y 372 LEC en lo que hace referencia a los asuntos civiles (Sentencias, entre las más recientes, de 25 octubre y 19 diciembre 2000, y 6 febrero y 4 junio 2001), en el caso se razona ampliamente acerca de "por qué" no se considera probada la base fáctica de la pretensión actora».

El segundo motivo del Ayuntamiento de Gondomar se formula al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa (LRJCA), por infracción, "de las normas del ordenamiento jurídico estatal y de la jurisprudencia, que fueron invocadas en el proceso y que se entienden relevantes y determinantes de la resolución recurrida".

Desde la anterior perspectiva, y teniendo en cuenta la descalificación realizada en la sentencia de instancia al Estudio Económico Financiero del PGOU, se consideran vulnerados los artículos 42 del Reglamento de Planeamiento Urbanístico (RPU), aprobado por Real Decreto 2159/1978, de 23 de junio, así como los 28, 29 y siguientes de la Ley 39/1988, de 28 de diciembre, Reguladora de las Haciendas Locales, en relación con las Contribuciones Especiales (que solo podrán destinarse a sufragar los gastos de las obras o del servicio para cuya razón se hubieren exigido), y, por otra parte, la jurisprudencia ---profusamente citada--- que no exige al Estudio Económico Financiero la precisión del de un Plan Parcial, bastando en el PGOU el estudio de la posibilidades económicas así como la indicación de las fuentes de financiación.

Es cierto que hemos reiterado que "no puede afirmarse ... que la falta de estudio económico financiero obliga a considerar que el Plan es de contenido imposible, por que una cosa es requisito de perfección y otra es requisito de eficacia", (STS de 3 de febrero de 1988) añadiéndose "que la importancia del estudio económico financiero aparece hoy devaluada, y sí de los artículos 9.2e) y 10.2.a) de la Ley de 12-5-1956, por los que, respectivamente, se disponía la inclusión la inclusión en los Planes Generales de un estudio económico-financiero que justificara la ponderación entre el criterio de planeamiento en que se sustentase y las posibilidades económicas y financieras del territorio y población ... se pasó a una mayor discrecionalidad administrativa, en la Ley refundida en el texto de 9-4-1976, arts. 12.2.1.h) y 3.e), respecto de los Planes Generales, y 13.2.g), en cuanto a los Planes Parciales, exigir simplemente determinar, en suelo urbano en aquellos y en suelo urbanizable programado en estos, la evaluación económica de los servicios y de la ejecución de las obras de urbanización y la confección de un estudio económico-financiero, y en los artículos 42 y 55 del Reglamento de Planeamiento de 23-6-1978, desarrollando aquellos y los 29.1.j) y 45.1.h) del mismo, disponer tan solo unas evaluaciones económicas en los estudios correspondientes a cada Plan, abandonándose en consecuencia tales ponderaciones entre criterios de planeamiento y reales disponibilidades económicas y financieras y afectación de los medios económico-financieros disponibles a la ejecución del Plan, lo que es trasladable a los Planes Especiales ..." (SSTS de 19 de febrero de 1992, 26 de julio y 2 de noviembre de 1993).

Esto es, ampliado la citada STS de 4 de marzo de 1988 «Después de la reforma de 1975, el artículo 123 para los planes generales, se limita a aludir al "estudio económico y financiero", y el artículo 13 ni siquiera exige esto. Por lo demás, no afirmarse, como hace la sentencia impugnada, que la falta de estudio económico obliga a considerar que el plan es de contenido imposible. Porque una cosa es requisito de perfección y otra es requisito de eficacia. Y aunque ciertamente lo deseable es la existencia de un estudio económico-financiero serio, lo cierto es que, como tal, un estudio de este tipo, incluso conteniendo las previsiones del artículo 42 del Reglamento de planeamiento exige luego una concreción en presupuesto y una ejecución de éste. Y, por contra, la inexistencia de ese estudio previo no impide necesariamente la efectividad de lo planeado cuando esas previsiones presupuestarias y su ejecución tengan lugar. De aquí que ligar una situación de falta de estudio económico a la calificación de plan de contenido imposible no parece que sea correcto en términos jurídicos».

Pero dicho esto y analizado, fundamentalmente, en informe de la Interventora municipal, que la sentencia de instancia hace suyo, en modo alguno permite llegar a las conclusiones distintas de las de insuficiencia e imprecisión a que llega la sentencia de instancia, sin que tal conclusión pueda ser calificada de irrazonable o arbitraria. En consecuencia, hemos de ratificar tal valoración de conformidad con la doctrina suficientemente conocida relativa a la valoración de la prueba. Por todas, en la STS 3 de diciembre de 2001 se expresó que «es ya doctrina reiterada de esta Sala que la formación de la convicción sobre los hechos en presencia para resolver las cuestiones objeto del debate procesal está atribuida al órgano judicial que, con inmediación, se encuentra en condiciones de examinar los medios probatorios, sin que pueda ser sustituido en tal cometido por este Tribunal de casación, puesto que la errónea valoración probatoria ha sido excluida del recurso de casación en la jurisdicción civil por la Ley de Medidas Urgentes de Reforma Procesal, y no ha sido incluida como motivo de casación en el orden contencioso-administrativo, regulado por primera vez en dicha ley. Ello se cohonesta con la naturaleza de la casación como recurso especial, cuya finalidad es la de corregir errores en la interpretación y aplicación del ordenamiento jurídico, y no someter a revisión la valoración de la prueba realizada por el tribunal de instancia».

Fenece, pues, también este segundo motivo.

Al declararse no haber lugar al recurso de casación procede condenar a la parte recurrente en las costas del mismo (artículo 139-2 de la Ley Jurisdiccional 29/1998, de 13 de julio). Esta condena sólo alcanza, respecto de la minuta de Letrado, a la cantidad máxima de 2.000'00 euros (artículo 139.3 de la citada Ley), a la vista de las actuaciones procesales. VISTOS los preceptos y jurisprudencia citados, así como los de pertinente aplicación.

Por todo ello, en nombre de S.M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.