STS, 4 de Diciembre de 1998

La sentencia dictada por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de fecha 25 de marzo de 1993 contiene la siguiente parte dispositiva: "Que debemos desestimar y desestimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Procurador Sr. de Antonio Viscor, en nombre y representación de Dª Remedios , contra la Resolución de la Comisión Nacional del Juego del Ministerio del Interior de 6 de enero de 1990, así como contra la de 29 de junio de 1992, por la que se desestima el recurso de revisión, sobre inhabilitación para explotar Salones Recreativos a D. Julián , esposo difunto de la recurrente, por lo que se confirma la mencionada resolución recurrida, por ser ajustada a derecho. No se hace pronunciamiento sobre costas".

En la sentencia recurrida se declaran los siguientes hechos debidamente acreditados:

1. D. Julián fue titular de un Salón Recreativo sito en Getafe, conocido como "Salón Snoopy", estando provisto de la oportuna autorización de instalación, concedida el 7 de noviembre de 1979, cuya autorización, conforme a lo dispuesto en el artículo 16 del Reglamento de Máquinas Recreativas y de Azar de 1981, tenía el carácter de personal e intransferible.

2. El artículo 29 del Real Decreto 877/87 establecía la obligación de las empresas explotadoras de Salones Recreativos de inscribirse en el Registro de Empresarios de tales Salones, en cuyo precepto se establecen determinados requisitos para lograr dicha inscripción, así como estableciendo la posibilidad de cambio de titular cuando se trata de persona física.

3. A la entrada en vigor del nuevo Reglamento de 1987, y bajo la firma de D. Julián , se solicitó la inscripción en el mencionado registro de la empresa individual que explotaba el mencionado Salón, dentro del plazo de un año que establecía la disposición transitoria 6.3 del citado Reglamento, aportando el 11 de octubre de 1988 los documentos que le fueron solicitados por la Comisión Nacional del Juego, conforme a lo dispuesto en el artículo 35.1.

4. La Comisión Nacional del Juego comunicó al firmante, el 29 de noviembre de 1988, el informe favorable de su solicitud, concediéndole dos meses para aportar la documentación exigida por el artículo35.5, relativa a la justificación del alta de la empresa en la Seguridad Social y a los medios humanos y técnicos con que constaba para el ejercicio de la actividad, bajo apercibimiento de proceder al archivo del expediente en el caso de no haber presentado dicha documentación en el plazo previsto.

5. Transcurrido el plazo sin haberse aportado los documentos, el 6 de enero de 1990, por la Comisión Nacional del Juego se acordó la inhabilitación del Sr. Julián para la explotación de Salones Recreativos, así como la revocación de la autorización anteriormente concedida.

6. El 22 de octubre de 1984 falleció D. Julián y por lo tanto, la autorización administrativa se extinguió el 23 de octubre de 1984, y lo único que llevó a cabo la Administración fue declarar la inhabilitación de una persona que en ningún caso pudo solicitar su inscripción en el Registro de Empresas explotadoras de Salones Recreativos por el simple hecho de que había fallecido cuatro años antes. En consecuencia, dicho acto impugnado debe ser confirmado, a juicio de la Sala de instancia, por estar plenamente ajustado a derecho y la posibilidad de continuar en la explotación a los que hayan sido hasta el momento titulares de autorizaciones sólo sería posible si se daban las circunstancias de haber estado disfrutando de aquella autorización, cosa que difícilmente puede admitirse que haya ocurrido en el presente caso, al haberse producido el fallecimiento del empresario individual cuatro años antes de que se produjera la posibilidad legal de acceder al nuevo Registro, cuya inscripción se pretendió lograr mediante una alteración de la verdad.

Ha interpuesto recurso de casación, por dos motivos, la representación procesal de Dª Remedios y se opone al recurso la Abogacía del Estado.

Cumplidas las prescripciones legales, se señaló para votación y fallo el día 26 de noviembre de 1998.

El primero de los motivos de casación en que se basa la representación procesal de Dª Remedios se fundamenta, al amparo del artículo 95.1.3 de la LJCA, por quebrantamiento de las formas esenciales del juicio e infracción de las normas reguladoras de la sentencia, citándose como infringidos los artículos 80 de la Ley Jurisdiccional Contencioso- Administrativa, 359 de la Ley de Enjuiciamiento Civil y

24.1 de la Constitución, por entender la parte recurrente en casación que no se ha analizado en la sentencia impugnada el tema relativo a la revocación de un acto declarativo de derechos y a la inhabilitación y revocación de las autorizaciones por aplicación de una norma reglamentaria y que, a su juicio, afecta a derechos y libertades reconocidos con infracción del principio de reserva de ley.

Como tiene declarada la Sala Especial de Revisión en sentencia de 2 de julio de 1991, el artículo 43 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa establece la obligación de juzgar dentro de los límites de las pretensiones formuladas por las partes y de las alegaciones deducidas para fundamentar el recurso y la oposición, siendo el principio de congruencia en el orden jurisdiccional contencioso-administrativo más riguroso que en el orden civil, pues mientras que en éste la congruencia de la sentencia viene referida a la demanda y a las demás pretensiones deducidas en el pleito, por aplicación del artículo 359 de la Ley de Enjuiciamiento Civil, las Salas de lo Contencioso-Administrativo están obligadas a juzgar dentro de los límites de las pretensiones formuladas por las partes y de las alegaciones formuladas para fundamentar el recurso y la oposición, como ha reconocido reiterada jurisprudencia de esta Sala (entre otras, las sentencias de 9 de abril de 1987, 14 de junio de 1988, 22 de diciembre de 1989 y 15 de noviembre de 1990).

En el caso examinado, se produce una correlación razonable entre el fallo, las pretensiones y los problemas que se debaten en el recurso, pues la sentencia impugnada, dictada por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, de 25 de marzo de 1993 da respuesta, en la parte dispositiva, a las pretensiones solicitadas por la parte actora, tendentes a la revocación de la inicial Resolución de la Comisión Nacional del Juego del Ministerio del Interior de 6 de enero de 1990 y las posteriores resoluciones dictadas en alzada y en el posterior recurso de revisión, habiéndose promovido el recurso, inicialmente, ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional cuando aun no había sido dictada la resolución del recurso de alzada ni el posterior recurso de revisión y la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid analiza, en la cuestión planteada, el problema de la legalidad de las resoluciones impugnadas, sin que quepa afirmar, como sostiene la parte recurrente, que se haya producido una falta de la debida correlación entre lo instado en el suplico de los escritos de interposición y de la pretensión instada en la demanda, con relación al pronunciamiento desestimatorio del recurso contencioso-administrativo interpuesto, declarando laconformidad al ordenamiento jurídico de los actos administrativos impugnados, después de hacer una valoración de los hechos, en la forma que se reconoce en el antecedente segundo de esta sentencia.

En suma, y de acuerdo con las sentencias del Tribunal Constitucional nº 144/91, 183/91, 59/92, 88/92 y 46/93 y las sentencias de esta Sala de 14 de junio de 1988, 3 de noviembre de 1989, 26 de marzo de 1993, 7 de febrero y 27 de mayo de 1994, sí está cumplido el principio de congruencia a la luz del artículo

24.1 de la Constitución, que comporta una decisión o pronunciamiento precedido del análisis de las cuestiones suscitadas en la demanda, es decir, existe un fallo que es el corolario de una fundamentación, por lo que es rechazable este primer motivo.

El segundo de los motivos de casación en que se basa la parte recurrente se fundamenta, al amparo del artículo 95.1.4 de la LJCA, en la consideración que la sentencia recurrida fundamenta el fallo en el carácter personal e intransferible de la autorización del denominado "Salón Snoopy", lo que supone, a juicio de dicha parte, desconocer el principio de seguridad jurídica, el contenido de la sentencia del Tribunal Supremo de 31 de mayo de 1986, que declaró la nulidad del Real Decreto 1895/83, de 6 de julio, y finalmente, aludiéndose al nuevo Reglamento 877/87, se pone de manifiesto que la sentencia recurrida y la resolución previamente administrativa, confunde la autorización individualizada y habilitadora de un empresario para desarrollar su actividad, con la autorización concreta y específica para el desarrollo del negocio o de la actividad, habiéndose producido una revocación de un acto declarativo de derechos en función de lo que la parte considera como una auténtica vía de hecho, con infracción de las disposiciones contenidas en los artículos 37.1 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado, en la redacción de 1957, 109 a 112 de la Ley de Procedimiento Administrativo, en la redacción de la Ley de 1.958 y 28.3 y 56 de la Ley Jurisdiccional Contencioso-Administrativa, en la redacción dada por la Ley de 1956.

Sobre esta materia hay que subrayar que las disposiciones que se han invocado y han sido citadas como infringidas, contenían algunas determinaciones en materia de las autorizaciones y así, por ejemplo, modificando el contenido del Real Decreto 1794/81, precedido en el régimen jurídico por el Reglamento Provisional de Máquinas Recreativas y de Azar, aprobado por Orden Ministerial de Interior de 3 de abril de 1979, el criterio que mantuvo la Orden Ministerial de 20 de abril de 1982, era el carácter personal e intransferible y la prohibición de cesión a título oneroso o gratuito por un período máximo, concedida la autorización de tres años, renovable por períodos sucesivos en igual duración y límite y dicha precisión se contiene, igualmente, en el Real Decreto 1895/83, especialmente, en el artículo 16.2.1, que contiene semejante determinación para la autorización de instalación y apertura de Salones en los que se instalan exclusivamente máquinas tipo "A" y en el artículo 16.3.1, para la autorización de instalación y apertura de Salones de máquinas tipo "B", precisándose en el artículo 16.5 que las autorizaciones de Salones tienen carácter personal e intransferible, estando prohibida su cesión a titulo oneroso o gratuito, concediéndose por un período máximo de tres años, renovables por períodos sucesivos de igual duración y límite.

Pero dichas disposiciones normativas fueron, todas ellas, declaradas inválidas en nuestro sistema jurídico, debiendo tenerse en cuenta los siguientes criterios de aplicación jurisprudencial:

1. Las sentencias de esta Sala de 8 y 21 de abril, 9 y 24 de mayo de 1988 y 16 de enero de 1989, que declararon, en relación con el Real Decreto 1794/81, de 24 de julio, que aprobó el Reglamento de Máquinas Recreativas y de Azar e igual declaración se hizo respecto al que fue Reglamento provisional de Máquinas Recreativas y de Azar, aprobado por Orden de 3 de abril de 1979, que dicho Reglamento infringía el principio de reserva de ley en materia sancionadora, recogida en el artículo 25.1 de la Constitución y dichas disposiciones reglamentarias no podían encontrar cobertura en la genérica remisión que se hacía en el Real Decreto Ley 16/77, de 25 de febrero, ni en la que efectuaba el artículo 10 del Real Decreto 444/77, de 11 de marzo, al haberse dictado aquellos Reglamentos provisionales de 1979 y el Reglamento definitivo de 1981, con posterioridad a la Constitución y excederse en los límites de la potestad sancionadora de la Administración, entre los que se hallaba el principio de legalidad que alcanzaba no sólo a la habilitación para sancionar, sino también a la necesidad de la previa tipificación de las infracciones y la fijación de las sanciones a imponer.

2. Los criterios de la jurisprudencia constitucional en las sentencias de 3 de octubre de 1983, 23 de febrero de 1984 y 7 de abril de 1987, esta última con ocasión de sanciones administrativas derivadas de infracciones previstas en el Reglamento provisional de Máquinas Recreativas y de Azar, aprobado por Orden de 3 de abril de 1979, que aborda la cuestión de si la remisión genérica al Gobierno para tipificar infracciones y sanciones que se hizo en el artículo 4.1 del Real Decreto-Ley 16/77 y en el Real Decreto 444/77, de 11 de marzo, servían de base a la legalidad de dichas disposiciones y si bien en la sentencia se declaró la validez de esa remisión general y su utilización por un Real Decreto 444/77, en cuanto que setrataba de normas preconstitucionales, a las que no era extensible retroactivamente las reserva absoluta de ley, establecida en el artículo 25 de la Constitución, sin embargo, a partir de la entrada en vigor de la misma, toda remisión a la potestad reglamentaria carecería de virtualidad si el envío al Reglamento realizado por la norma, se efectuaba sin que la ley contuviera una regulación mínima de los tipos e infracciones, por lo que a partir de la Constitución, no es posible tipificar nuevas infracciones ni introducir nuevas sanciones a través de norma reglamentaria.

3. Además del criterio jurisprudencial anteriormente expuesto, las sentencias de la Sala Tercera del Tribunal Supremo de 19 y 20 de julio de 1984, pusieron de manifiesto que tratándose de una disposición general que modificaba un Reglamento como el de 24 de julio de 1981, el dictamen de la Comisión Permanente del Consejo de Estado era preceptivo y en consecuencia, también se hacía extensivo dicha ausencia en el Real Decreto posterior 1895/83, adoleciendo del mismo defecto sustancial, como se reconoce en la sentencia de 31 de mayo de 1986.

De esta forma, la ausencia de reserva de ley en el caso del Real Decreto 1794/81, de 24 de julio, y la ausencia del dictamen preceptivo del Consejo de Estado en el Real Decreto 1895/83, de 6 de julio, dejaron sin efecto las previsiones contenidas en el artículo 16, apartados 2 y 3, en relación con el régimen de autorización para la instalación y apertura de Salones Recreativos de máquinas tipos "A" y "B", que establecía el sistema de simple comunicación al Gobierno Civil, quien no obstante, podía prohibir el funcionamiento mediante resolución motivada, en el caso de la primera de las disposiciones y si no se producía prohibición de la autorización se entendía otorgada con carácter indefinido, criterio que ya venía establecido por el Reglamento Provisional de 3 de abril de 1979 y también quedaba sin efecto la previsión contenida en el artículo 16, apartado quinto del aludido Real Decreto 1895/83, que estableció un máximo de tres años, renovables por períodos sucesivos de igual duración y límite.

Este mismo criterio normativo se mantuvo en el Real Decreto 877/87, de 3 de julio, artículo 30, apartado séptimo, régimen que ha subsistido después por el Real Decreto 593/90, de 27 de abril, si bien es de tener en cuenta que autorizaba el Real Decreto 877/87, en su artículo 37 y en el artículo 31.5 por remisión a aquél, la posibilidad de renovación por períodos sucesivos y la transmisión por cualquiera de las formas admisibles en Derecho, sin más requisitos que estar el adquirente inscrito en el Registro de Empresarios de Salones Recreativos y la comunicación de transmisión al Gobierno Civil en el plazo máximo de quince días para la correspondiente anotación registral.

Estos requisitos no pudieron ser cumplidos por D. Julián , cuyo fallecimiento consta acreditado en las actuaciones que se produjo el 22 de octubre de 1984, ni tampoco pudo utilizar las previsiones contenidas en la disposición transitoria sexta, apartado tercero, del Real Decreto 877/87 respecto a la necesidad de que los empresarios de Salones Recreativos deberían, en el plazo máximo de un año a contar desde la fecha de entrada en vigor del Reglamento aprobado por Real Decreto 877/87 (B.O.E. de 4 de julio), inscribirse en el Registro correspondiente con las condiciones y requisitos exigidos en el mismo, por lo que al acordarse en la Resolución impugnada, originariamente dictada el 6 de enero de 1990 por la Comisión Nacional del Juego del Ministerio del Interior, después de haber comunicado el 29 de noviembre de 1988 la necesidad de aportar una documentación exigida en el artículo 35.5 que no fue cumplimentada, la inhabilitación para la explotación de Salones Recreativos y la revocación de las autorizaciones concedidas, resultaba adecuada al ordenamiento jurídico tal Resolución y las posteriores resolutorias del recurso de alzada y de revisión, como así reconoció la sentencia impugnada.

Así, en el caso examinado, a diferencia de la carencia de cobertura normativa observada en las precedentes disposiciones reglamentarias sobre el régimen jurídico de Máquinas Recreativas y de Azar, no sucede lo mismo respecto de la falta de cobertura legal del Real Decreto 877/87, en las que fundamentó la Administración las resoluciones recurridas, puesto que dicha disposición, como ha sostenido este Tribunal, en sentencias, entre otras, de 10 de julio de 1989, 10 de diciembre de 1992 y 2 de marzo de 1993, tiene la cobertura legal que dimana del Real Decreto-Ley 2/87, de 3 de julio, sobre potestad sancionadora de la Administración pública en materia de Juegos de Suerte, Envite o Azar, y así también lo declaró la sentencia de 7 de abril de 1987 del Tribunal Constitucional, que vino a declarar, en síntesis, que la potestad sancionadora de la Administración encuentra en el artículo 25.1 de la Constitución el límite consistente en el principio de legalidad, que determina la necesaria cobertura legal de la potestad sancionadora en una norma de tal rango, como consecuencia del carácter excepcional que los poderes sancionadores en manos de la Administración presentan, interpretando así los términos "legislación vigente" del artículo 25.1 de la Constitución, salvo casos o hipótesis de normas preconstitucionales, en el sentido de la remisión al Reglamento, de donde resulta que el Real Decreto-Ley 2/87 da cobertura suficiente al Real Decreto 877/87 y lo regulado en el Real Decreto-Ley respecto al ejercicio de la potestad sancionadora no parece que invade los límites impuestos por la Constitución.En consecuencia, las previsiones reglamentarias de las que hizo uso la Administración en las resoluciones recurridas, no suponen más que el cumplimiento de determinados requisitos a partir de la entrada en vigor del Real Decreto 877/87, que tenían por finalidad un carácter puramente ordenador, en función de unas circunstancias concretas, que habían de ser cumplimentadas en un tiempo determinado y no se advierte, desde este punto de vista, la infracción del ordenamiento jurídico ni de la jurisprudencia invocada por la parte recurrente en casación, con especial referencia a las sentencias de 31 de enero de 1989, 7 de septiembre de 1990 y 10 de octubre de 1990, puesto que ninguna de ellas afecta, por su especificidad, a la cuestión examinada.

Tampoco puede considerarse la existencia de reconocimiento de derechos anteriormente establecidos, que pudieran haber producido una actuación de la Administración generadora de vía de hecho, como indica la parte recurrente, o en todo caso, la adopción de un criterio revocatorio de acto declarativo de derecho, con flagrante vulneración de los artículos 109 y 110 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958 y 56 de la Ley Jurisdiccional de 1956, puesto que no estamos en un supuesto de revisión de actos declarativos de derecho.

Así, examinado el inicial acto administrativo impugnado, por el que se declara la inhabilitación para explotar los Salones Recreativos de la parte recurrente, se observa que la razón de tal decisión, adoptada por la Comisión Nacional del Juego, no es otra que la de no haber cumplido el requerimiento efectuado en tiempo y forma para la inscripción en el Registro Nacional de Empresarios de Salones de Juegos Recreativos, como exigía la Disposición Transitoria Sexta, apartado 3º, del Real Decreto 877/87, de 3 de julio y, en consecuencia, no se está en los supuestos contemplados por el artículo 110 de la Ley de Procedimiento Administrativo, ya que no se produjo la anulación de un acto declarativo de derechos, que hubiera exigido cumplir los trámites previstos en este precepto, sino ante la consecuencia jurídica de no haber cumplido un trámite exigido inexcusablemente por la Disposición Transitoria mencionada, que implicaba, conforme al artículo 29 del expresado Reglamento de Máquinas Recreativas y de Azar, una imposibilidad legal de explotar los indicados Salones Recreativos.

Por consiguiente, la declaración de inhabilitación para explotar Salones Recreativos no tuvo como causa la anulación o revocación de un acto declarativo de derechos, prevista por el artículo 110 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958, sino el incumplimiento de lo dispuesto por la tantas veces aludida Disposición Transitoria Sexta, apartado tercero, del Real Decreto 877/87, de 3 de julio, y la aplicación por la Administración de lo establecido por el expresado artículo 29 del indicado Reglamento de Máquinas Recreativas y de Azar, por lo que no cabe sostener, como hace el representante procesal de la entidad recurrente, que la Administración prescindió absoluta y totalmente del procedimiento establecido por el referido artículo 110 de la Ley de Procedimiento Administrativo, ya que no se está ante cualquiera de los supuestos contemplados por este precepto, sino ante el incumplimiento de un requisito para continuar con la explotación de los Salones Recreativos y, en consecuencia, es desestimable el motivo.

Por las razones expuestas procede la desestimación de todos los motivos de casación invocados y la declaración de no haber lugar al recurso interpuesto con la condena a la recurrente al pago de las costas procesales causadas con el mismo, como establece el artículo 102.3 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.

Vistos los preceptos y jurisprudencia citados así como los artículos 93 a 103 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.