INFORME nº 1543 de 2023 de Tribunal de Cuentas, 20-12-2023
| Fecha | 20 Diciembre 2023 |
| Emisor | Tribunal de Cuentas |
N.º 1543
INFORME DE FISCALIZACIÓN DE LAS MEDIDAS ADOPTADAS EN EL
ÁMBITO DE LA ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO PARA LA
IMPLANTACIÓN DEL PLAN DE RECUPERACIÓN, TRANSFORMACIÓN Y
RESILIENCIA
El Pleno del Tribunal de Cuentas, en el ejercicio de su función fiscalizadora establecida en los
artículos 2.a), 9 y 21.3.a) de la Ley Orgánica 2/1982, de 12 de mayo, del Tribunal de Cuentas, y a
tenor de lo previsto en los artículos 12 y 14 de la misma disposición y concordantes de la Ley 7/1988,
de 5 de abril, de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas, ha aprobado, en su sesión del 20 de
diciembre de 2023, la Fiscalización de las Medidas adoptadas en el ámbito de la Administración
General del Estado para la implantación del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia y
ha acordado su elevación a las Cortes Generales, así como al Gobierno de la Nación, según lo
previsto en el artículo 28 de la Ley de Funcionamiento.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 20/12/2023 1
ÍNDICE
INTRODUCCIÓN ................................................................................................................... 9
I.1. INICIATIVA DEL PROCEDIMIENTO FISCALIZADOR ..................................................... 9
I.2. ÁMBITOS SUBJETIVO, OBJETIVO Y TEMPORAL ......................................................... 9
I.3. OBJETIVOS Y ALCANCE .............................................................................................. 10
I.4. CONTEXTO DE LA FISCALIZACIÓN ............................................................................ 11
RESULTADOS DE LA FISCALIZACIÓN ............................................................................ 14
II.1. EL RDL 36/2020, DE 30 DE DICIEMBRE ....................................................................... 14
II.2. ESTRUCTURA DE GOBERNANZA E INSTRUMENTOS DE PARTICIPACIÓN Y
DE COLABORACIÓN ..................................................................................................... 16
II.2.1. Comisión para la Recuperación, Transformación y Resiliencia ......................... 17
II.2.2. Comité Técnico para el PRTR ................................................................................ 18
II.2.3. Unidad de seguimiento .......................................................................................... 20
II.2.4. Conferencia Sectorial del PRTR ............................................................................ 20
II.2.5. Conferencias sectoriales departamentales .......................................................... 21
II.2.6. Autoridades Responsable y de Control ................................................................ 22
II.2.7. Entidades decisoras y ejecutoras ......................................................................... 23
II.2.8. Foros de participación social ................................................................................ 24
II.3. PLANIFICACIÓN Y GESTIÓN DE LOS RECURSOS HUMANOS Y MEDIOS
MATERIALES ASIGNADOS A LAS MEDIDAS DEL PLAN ........................................... 25
II.3.1. La planificación estratégica ................................................................................... 25
II.3.2. Recursos humanos y materiales para la ejecución del PRTR ............................. 31
II.4. ESTRUCTURAS PRESUPUESTARIAS PARA LA EJECUCIÓN DEL PRTR ................ 36
II.5. DISEÑO, IMPLEMENTACIÓN DE LOS SISTEMAS DE GESTIÓN Y DE
INFORMACIÓN Y OTROS INSTRUMENTOS DE SEGUIMIENTO DE HITOS,
OBJETIVOS Y PROYECTOS ......................................................................................... 39
II.5.1. El sistema de gestión ............................................................................................. 39
II.5.2. El sistema informático de gestión COFFEE-MRR ................................................ 43
II.5.3. Los sistemas informáticos específicos de los departamentos ministeriales .... 50
II.5.4. El seguimiento y control de la AR ......................................................................... 51
II.5.5. Mecanismos de coordinación e instrumentos de seguimiento de los PERTE ... 51
II.6. LOS TRES NIVELES DE CONTROL DEL PRTR ........................................................... 52
II.6.1. La organización del control de primer nivel ......................................................... 52
II.6.2. Relevancia de los principios transversales en el control de primer nivel .......... 53
II.6.3. Organización de los controles de segundo y tercer nivel ................................... 63
II.6.4. El control de segundo nivel ................................................................................... 64
II.6.5. El control de tercer nivel ........................................................................................ 65
II.7. IGUALDAD DE GÉNERO ............................................................................................... 68
II.8. TRANSPARENCIA Y COMUNICACIÓN ......................................................................... 69
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 20/12/2023 2
II.8.1. Estrategia de comunicación .................................................................................. 69
II.8.2. Página web.............................................................................................................. 71
II.8.3. La web de la SGFE ................................................................................................. 74
II.8.4. Visibilidad del origen de los fondos ...................................................................... 74
II.8.5. Webs de los departamentos ministeriales ............................................................ 75
II.8.6. El Registro Estatal de entidades interesadas en los Proyectos Estratégicos
para la Recuperación y Transformación Económica (REPERTE) ....................... 76
II.8.7. Actuaciones llevadas a cabo por los departamentos ministeriales como
entidades decisoras/ejecutoras en materia de transparencia y comunicación . 77
II.8.8. Acciones adicionales en materia de comunicación ............................................. 78
CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES ....................................................................... 80
III.1. RELATIVAS AL RDL 36/2020 ........................................................................................ 80
III.2. RELATIVAS A LA GOBERNANZA ................................................................................ 81
III.3. RELATIVAS A LA PLANIFICACIÓN Y GESTIÓN DE LOS RECURSOS
DESTINADOS AL PRTR ................................................................................................ 81
III.4. RELATIVAS A LAS ESTRUCTURAS PRESUPUESTARIAS ......................................... 83
III.5. RELATIVAS AL DISEÑO E IMPLEMENTACIÓN DE LOS SISTEMAS DE GESTIÓN
E INFORMACIÓN ........................................................................................................... 84
III.6. RELATIVAS AL CONTROL ............................................................................................ 86
III.7. RELATIVAS AL PRINCIPIO DE IGUALDAD .................................................................. 89
III.8. RELATIVAS A LA TRANSPARENCIA Y COMUNICACIÓN .......................................... 89
ANEXOS ......................................................................................................................... 93
ALEGACIONES FORMULADAS ............................................................................................... 113
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 20/12/2023 3
RELACIÓN DE ABREVIATURAS, SÍMBOLOS, SIGLAS Y ACRÓNIMOS
AEAT Agencia Estatal de Administración Tributaria
AGE Administración General del Estado
AIREF Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal
AR Autoridad Responsable
BDNS Base de Datos Nacional de Subvenciones
CCAA Comunidades Autónomas
DNSH Do not Significant Harm
DOUE Diario Oficial de la Unión Europea
CID Council Implementing Decision
DGMRR Dirección General del Mecanismo de Recuperación y Resiliencia
EA Estrategia de Auditoría
EELL Entidades Locales
FEMP Federación Española de Municipios y Provincias
FEDER Fondo Europeo de Desarrollo Regional
HYO Hitos y Objetivos
IEF Instituto de Estudios Fiscales
IGAE Intervención General de la Administración del Estado
INAP Instituto Nacional de Administración Pública
IPE Instrumentos de Planificación Estratégica
IVA Impuesto sobre el valor añadido
JCCP Junta Consultiva de Contratación Pública
MCUD Ministerio de Cultura y Deporte
MDI Manifestaciones de Interés
MDSA Ministerio de Derechos Sociales y Agenda 2030
MEFP Ministerio de Educación y Formación Profesional
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METD Ministerio de Asuntos Económicos y Transformación Digital
MHFP Ministerio de Hacienda y Función Pública
MICT Ministerio de Industria, Comercio y Turismo
MSND Ministerio de Sanidad
MTED Ministerio para la Transición Ecológica y Reto Demográfico
MTES Ministerio de Trabajo y Economía Social
MTMA Ministerio de Transportes, Movilidad y Agenda Urbana
MRR Mecanismo de Recuperación y Resiliencia
NGUE Next Generation EU
OA Objetivos Asignados
ODS Objetivos de Desarrollo Sostenible
OIP Oficina de Informática Presupuestaria
ONA Oficina Nacional de Auditoría
PERTE Proyectos Estratégicos para la Recuperación y Transformación Económica
PGE Presupuestos Generales del Estado
PLCSP Plataforma de Contratación del Sector Público
PRTR Plan de Recuperación Transformación y Resiliencia
RD Real Decreto
RDL Real Decreto-ley
REP Recomendaciones Específicas por País
REPERTE Registro Estatal de Entidades Interesadas en los Proyectos Estratégicos
para la recuperación y Transformación Económica
RMRR Reglamento (UE) 2021/241 del Parlamento Europeo y del Consejo, por el
que se establece el Mecanismo de Recuperación y Resiliencia
RPT Relación de Puestos de Trabajo
SGFE Secretaría General de Fondos Europeos
SNCA Servicio Nacional de Coordinación Antifraude
UE Unión Europea
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RELACIÓN DE CUADROS
CUADRO N.º 1 INVERSIONES PREVISTAS EN EL PLAN POR COMPONENTE .................... 13
CUADRO N.º 2 CALENDARIO PREVISTO DE PAGOS ............................................................ 14
CUADRO N.º 3 PERTE APROBADOS A 31/5/2022 .................................................................. 30
CUADRO N.º 4 EFECTIVOS SOLICITADOS EN LOS IPE Y AUTORIZADOS .......................... 33
CUADRO N.º 5 ACCIONES FORMATIVAS ............................................................................... 36
CUADRO N.º 6 DATOS DE EJECUCION PRESUPUESTARIA A 31/12/2021 ........................... 37
CUADRO N.º 7 DATOS DE EJECUCIÓN PRESPUESTARIA A 31/12/2022.............................. 38
CUADRO N.º 8 TEST SOBRE AYUDAS DE ESTADO Y DOBLE FINANCIACIÓN .................... 58
CUADRO N.º 9 TEST SOBRE DNSH ........................................................................................ 61
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RELACIÓN DE GRÁFICOS
GRÁFICO N.º 1 ESTRUCTURA DE GOBERNANZA .................................................................. 17
GRÁFICO N.º 2 RESPONSABLES DEL CUMPLIMIENTO DEL PRTR ....................................... 24
GRÁFICO N.º 3 SECUENCIA DE HECHOS SIGNIFICATIVOS EN LA ELABORACIÓN DE
LOS IPE ........................................................................................................... 26
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 20/12/2023 9
INTRODUCCIÓN
I.1. INICIATIVA DEL PROCEDIMIENTO FISCALIZADOR
La “Fiscalización de las medidas adoptadas en el ámbito de la Administración General del Estado
para la implantación del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia” figura incluida, a
iniciativa del propio Tribunal de Cuentas, en el Programa Anual de Fiscalizaciones para el año 2022,
aprobado por el Pleno en su sesión del 24 de febrero de 2022.
El referido Programa de Fiscalizaciones para el año 2022 se enmarca en el Plan Estratégico del
Tribunal de Cuentas, en el que el Pleno ha establecido los objetivos de la función fiscalizadora y los
criterios de la actividad. En particular, esta actuación se vincula a los objetivos específicos 1.2,
fomentar las buenas prácticas de organización, gestión y control de las entidades públicas, a través
de la fiscalización de actuaciones económico-financieras de relevancia y actualidad, 1.3, fiscalizar
principales áreas de riesgo 1.4 y 1.5 referidos a incrementar las fiscalizaciones operativas y al
mismo tiempo agilizar la tramitación de los procedimientos fiscalizadores. Además, tal y como se
destaca en el Acuerdo Marco sobre la programación del ejercicio de la función fiscalizadora por el
Tribunal de Cuentas en relación con la puesta en marcha, ejecución y evaluación de resultados del
Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia, aprobado por el Pleno el 28 de abril de 2022,
la fiscalización de los procesos de puesta en marcha, ejecución del Plan de Recuperación,
Transformación y Resiliencia (PRTR) y la evaluación de los resultados obtenidos se considera una
actuación de importancia cuantitativa, de actualidad e interés social que reviste carácter estratégico
para el Tribunal de Cuentas. En el apartado II de la parte expositiva del citado acuerdo se detallan
las tres fases en las que se desarrollará la actividad fiscalizadora en este ámbito, señalando que,
en una primera fase, las fiscalizaciones tendrán por objeto las actuaciones llevadas a cabo para la
implementación y puesta en marcha del PRTR. En este sentido, la presente fiscalización se
incardina en dicha primera fase, al igual que las otras tres fiscalizaciones referidas al PRTR incluidas
en el Programa Anual de Fiscalizaciones para el año 2022.
I.2. ÁMBITOS SUBJETIVO, OBJETIVO Y TEMPORAL
El ámbito subjetivo está constituido por los órganos de la Administración General del Estado (AGE)
con competencia en la adopción de las medidas implantadas tras la aprobación del PRTR.
En concreto, se han realizado actuaciones sobre el Ministerio de Hacienda y Función Pública
(MHFP), donde quedan residenciadas la Autoridad Responsable (AR) y la de Control del Plan.
Además, se han efectuado trabajos en relación con una muestra de ocho Departamentos
ministeriales, al asignarles el PRTR el carácter de entidades decisoras, sin perjuicio de que,
asimismo, puedan ser ejecutoras. Estos son: Ministerio de Asuntos Económicos y Transformación
Digital (METD), Ministerio de Cultura y Deporte (MCUD), Ministerio de Derechos Sociales y Agenda
2030 (MDSA), Ministerio de Educación y Formación Profesional (MEFP), Ministerio de Industria,
Comercio y Turismo (MICT), Ministerio de Sanidad (MSND), Ministerio para la Transición Ecológica
y el Reto Demográfico (MTED) y Ministerio de Trabajo y Economía Social (MTES). Además, se
realizaron actuaciones sobre el resto de los ministerios, la Secretaría de Estado de Comunicación
y la Secretaría General de Asuntos Económicos y G20, en relación con las funciones de
comunicación y difusión del PRTR y su contenido.
Constituyen el ámbito objetivo de esta fiscalización las medidas adoptadas para la implantación del
PRTR aprobado por Acuerdo del Consejo de Ministros de 27 de abril de 2021 y que derivan del
marco normativo que se recoge en el subapartado I.4.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 20/12/2023 10
El ámbito temporal de la fiscalización se refiere a las actuaciones destinadas a la implantación de
las medidas previstas en el Plan hasta mayo de 2022. Las comprobaciones se refieren a los
procedimientos aplicados desde la aprobación del PRTR, o en ejercicios anteriores, cuando ello
contribuya a la consecución de los objetivos previstos.
I.3. OBJETIVOS Y ALCANCE
La fiscalización presenta carácter operativo y de cumplimiento, de acuerdo con lo dispuesto en la
Norma Técnica 6 de las Normas de Fiscalización del Tribunal de Cuentas. El objetivo de la
fiscalización consiste en analizar las medidas adoptadas en el ámbito de la AGE para la
implantación de los procedimientos de gestión y control previstos en el Plan, desde la perspectiva
de la legalidad y la efectiva puesta en marcha. En particular, el análisis ha comprendido los
siguientes aspectos:
- Que se ha dado cumplimiento a las disposiciones legales y reglamentarias para configurar
el sistema de gestión y control, conforme a la normativa aplicable.
- Que los sistemas y procedimientos derivados del marco legal aplicable han sido
efectivamente implantados y puestos en marcha.
Asimismo, se han abordado las cuestiones relacionadas con las previsiones contenidas tanto en la
Ley Orgánica 3/2007, de 22 de marzo, para la igualdad efectiva de mujeres y hombres, como en la
Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno,
en todo aquello que, de conformidad con dicha normativa, pudiera tener relación con el objeto de
las actuaciones fiscalizadoras. El examen ha incluido la aplicación de todas aquellas pruebas y
procedimientos de auditoría que se han considerado necesarios sobre los informes, documentos,
aplicaciones informáticas y registros presupuestarios, contables y extracontables obrantes en los
órganos que conforman el ámbito subjetivo de esta fiscalización.
La fiscalización se ha realizado de acuerdo con las Normas de Fiscalización del Tribunal de Cuentas
aprobadas por el Pleno en su sesión de 23 de diciembre de 2013.
Todos los órganos y entidades de la AGE a los que se solicitó información cumplieron con el deber
de colaboración con el Tribunal de Cuentas establecido en los artículos 7 de la Ley Orgánica 2/1982,
de 12 de mayo, del Tribunal de Cuentas y 30 de la Ley 7/1988, de 5 de abril, que regula su
funcionamiento, sin que se hayan producido limitaciones al alcance que hayan impedido cumplir
con los objetivos previstos.
Con la presente fiscalización se realiza un primer análisis sobre los fondos a percibir por España
con cargo al MRR de la UE, al verificarse la adopción de las medidas necesarias que han de
conformar el marco de gestión y control previsto en la diversa normativa aplicable.
Esta fiscalización se complementa con aquellos aspectos que constituyen el ámbito de la
“Fiscalización de las medidas para la prevención, detección y corrección del fraude aprobadas por
las entidades del sector público estatal en el marco del Plan de Recuperación, Transformación y
Resiliencia: similitudes, diferencias, riesgos y oportunidades de mejora”, incluida en el Programa
Anual de Fiscalizaciones de 2022 y aprobada por el Pleno del Tribunal de Cuentas de 20 de
diciembre de 2023.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 20/12/2023 11
I.4. CONTEXTO DE LA FISCALIZACIÓN
Ante la crisis generada por la pandemia del COVID-19, el Consejo Europeo aprobó el 21 de junio
de 2020 el programa Next Generation EU (NGUE), y el 20 de noviembre de 2020 el Parlamento y
el Consejo aprobaron el acuerdo sobre un paquete que incluye los fondos NGUE y el Marco
Financiero Plurianual 2021-2027.
El programa NGUE es el mayor instrumento de estímulo económico financiado por la Unión Europea
(UE) con el objetivo de responder a la crisis y reparar los daños causados por la pandemia. En el
marco de este programa se creó el Mecanismo de Recuperación y Resiliencia (MRR) dotado con
672.500 millones para apoyar las reformas e inversiones iniciadas desde febrero de 2020. España
tendrá acceso a una financiación total de 140.000 millones de euros entre 2021 y 2026, de los
cuales cerca de 70.000 millones serán en concepto de transferencias.
Los pagos del MRR difieren del gasto tradicional del marco financiero plurianual, en el que la
regularidad del pago de la Comisión o del Estado miembro depende principalmente de la
admisibilidad del beneficiario, el proyecto y los costes reclamados. Los Estados miembros debían
elaborar sus planes nacionales de recuperación (con las reformas e inversiones) y diseñar sistemas
de gestión y control adecuados, pudiendo utilizar los sistemas nacionales de gestión y control
existentes u otros sistemas utilizados para fines relacionados (como los sistemas utilizados para
gestionar otros fondos de la UE). También deben recopilar datos sobre los beneficiarios finales de
los fondos, y garantizar que los datos sean fácilmente accesibles. Por tanto, el MRR se ejecuta, a
diferencia de los fondos de la política de cohesión, en régimen de gestión directa por los Estados
miembros, que se convierten en sus beneficiarios, lo cual constituye un aspecto novedoso relevante
que requiere un esfuerzo administrativo adicional, que también viene requerido por la ejecución del
MRR en paralelo a los fondos de la política de cohesión del marco 2021-2027.
El nuevo sistema de gestión se basa en los hitos y objetivos (HYO), como medidas de evaluación
del progreso en el cumplimiento de reformas e inversiones. Hitos y objetivos (HYO) son las medidas
establecidas para poder evaluar el progreso en el cumplimiento de reformas e inversiones. Los hitos
tienen carácter cualitativo (principalmente unidos con las reformas) y, los objetivos, cuantitativo
(principalmente unidos con las inversiones).
El Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia (PRTR) español fue aprobado en el Consejo
de Ministros de 27 de abril de 2021. Para agilizar la gestión de los fondos, se dictó el Real Decreto-
ley (RDL) 36/2020, de 30 de diciembre, por el que se aprueban medidas urgentes para la
modernización de la Administración Pública y para la ejecución del PRTR. La exposición de motivos
de la norma citada indica que la gestión y ejecución de los proyectos ligados al PRTR suponen un
desafío y una oportunidad, donde determinadas unidades verán multiplicada su carga de trabajo y
las administraciones públicas tendrán que afrontar este desafío con recursos limitados. Ello impone
una reflexión estratégica sobre la organización, los procesos, la gestión del personal y la
digitalización. Así, se recoge que “se han incluido soluciones flexibles en materia de medios y
organización para que la gestión del Plan sea abordada de modo eficaz para capacitar a la
administración para una ejecución absorción de fondos exitosa salvaguardando del interés general
(sic)”. En este sentido, el RDL dedica su Título IV a las especialidades de gestión del Plan (control
y presupuestación, tramitación de los procedimientos, contratación, convenios, subvenciones,
evaluación ambiental y colaboración público-privada).
El Reglamento (UE) 2021/241 del Parlamento Europeo y del Consejo, por el que se establece el
Mecanismo de Recuperación y Resiliencia (RMRR), establece cuatro ejes transversales: la
transición ecológica, la transformación digital, la cohesión social y territorial y la igualdad de género.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 20/12/2023 12
El PRTR desarrolla estos cuatro ejes de trabajo a través de diez políticas palanca, con vocación de
arrastrar la actividad y el empleo, de impulsar la recuperación económica y de contribuir a un
proceso de transformación dirigido a aumentar la productividad y el crecimiento económico. Las
diez políticas palanca son:
- Agenda urbana y rural y lucha contra la despoblación, y desarrollo de la agricultura.
- Infraestructuras y ecosistemas resilientes.
- Transición energética justa e inclusiva.
- Una administración para el siglo XXI.
- Modernización y digitalización del tejido industrial y de la pyme, recuperación del turismo e
impulso a una España nación emprendedora.
- Pacto por la ciencia y la innovación. Refuerzo a las capacidades del Sistema Nacional de
Salud.
- Educación y conocimiento, formación continua y desarrollo de capacidades.
- Nueva economía de los cuidados y políticas de empleo.
- Impulso de la industria de la cultura y del deporte.
- Modernización del sistema fiscal para un crecimiento inclusivo y sostenible.
El desglose de las inversiones del PRTR según componente aparece en el siguiente cuadro:
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CUADRO N.º
1
INVERSIONES PREVISTAS EN EL PLAN POR COMPONENTE
(Importe en millones de euros)
IMPORTE
1. Plan de choque de movilidad sostenible, segura y conectada en entornos urbanos y metropolitanos.
6.536
2. Plan de rehabilitación de vivienda y regeneración urbana.
6.820
3. Transformación ambiental y digital del sistema agroalimentario y pesquero.
1.051
4. Conservación y restauración de ecosistemas y su biodiversidad.
1.642
5. Preservación del espacio litoral y de los recursos hídricos.
2.091
6. Movilidad sostenible, segura y conectada.
6.667
7. Despliegue e integración de energías renovables.
3.165
8. Infraestructuras eléctricas, promoción de redes inteligentes y despliegue de la flexibilidad y el almacenamiento.
1.365
9. Hoja de ruta del hidrógeno renovable y de su integración sectorial.
1.555
10. Estrategia de Transición Justa.
300
11. Modernización de las administraciones públicas.
4.239
12. Política industrial de España 2030.
3.782
13. Impulso a la pyme.
4.894
14. Plan de modernización y competitividad del sector turístico.
3.400
15. Conectividad digital, impulso de la ciberseguridad y despliegue del 5G.
3.999
16. Estrategia Nacional de Inteligencia Artificial.
500
17. Reforma institucional y fortalecimiento de las capacidades del sistema nacional de ciencia, tecnología e innovación.
3.456
18. Renovación y ampliación de las capacidades del Sistema Nacional de Salud.
1.069
19. Plan Nacional de Competencias Digitales (Digital skills).
3.593
20. Plan estratégico de impulso de la Formación Profesional.
2.076
21. Modernización y digitalización del sistema educativo, incluida la educación temprana de 0 a 3 años.
1.648
22. Plan de choque para la economía de los cuidados y refuerzo de las políticas de inclusión.
3.502
23. Nuevas políticas públicas para un mercado de trabajo dinámico, resiliente e inclusivo.
2.363
24. Revalorización de la industria cultural.
325
25. España Hub Audiovisual de Europa (Spain AVS Hub).
200
26. Plan de fomento del sector del deporte.
300
27. Medidas y actuaciones de prevención y lucha contra el fraude fiscal.
0
28. Adaptación del sistema impositivo a la realidad del siglo XXI.
0
29. Mejora de la eficacia del gasto público.
0
30. Sostenibilidad a largo plazo del sistema público de pensiones en el marco del Pacto de Toledo.
0
TOTAL
70.538
Fuente: Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia
El calendario de pagos previsto por parte de la Comisión es el siguiente:
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 20/12/2023 14
CUADRO N.º
2
CALENDARIO PREVISTO DE PAGOS
(Importe en miles de euros)
AÑO
TRIMESTE
IMPORTE
DESEMBOLSOS
(INCLUIDO ANTICIPO)
PETICIONES
PRIMERA CUOTA
2021
4T
11.494.253
19.037.636
SEGUNDA CUOTA
2022
1T
13.793.104
12.000.000
TERCERA CUOTA
2022
3T
6.896.552
CUARTA CUOTA
2023
1T
11.494.253
QUINTA CUOTA
2023
3T
8.045.977
SEXTA CUOTA
2024
1T
9.195.402
SÉPTIMA CUOTA
2025
1T
3.995.348
OCTAVA CUOTA
2026
3T
4.597.701
TOTALES
---
---
69.512.5901
19.037.636
12.000.000
Fuente: Elaboración p ropia a partir de la decisión de la Comisión Europea C(2021)7903 final y datos del Informe d e
ejecución del Plan de Recuperación (diciembre 2021)
El anexo 1 del presente Informe recoge información detallada sobre el marco en el que se encuadran
las actuaciones fiscalizadas y sobre las principales magnitudes económicas de referencia. Por su
parte, el anexo 2 relaciona las disposiciones normativas relevantes.
RESULTADOS DE LA FISCALIZACIÓN
Teniendo en cuenta el alcance temporal de la fiscalización, los análisis realizados se han centrado
en las medidas implantadas hasta el 31 de mayo de 2022. En caso de comprobaciones efectuadas
sobre determinados hechos anteriores o posteriores, estas se acompañan de la correspondiente
fecha.
El RDL dedica su Título IV a las especialidades de gestión del Plan (control y presupuestación,
tramitación de los procedimientos, contratación, convenios, subvenciones, evaluación ambiental y
colaboración público-privada).
Aunque el señalado título se denomina “especialidades de gestión del PRTR”, algunos artículos
incluidos en el mismo prevén dichas especialidades para los fondos de los Planes NGUE (artículo
45, en relación con el control previo aplicable a los expedientes que implementen la aplicación de
dichos fondos), o para las subvenciones financiables con fondos europeos (artículos 60 y
1
En junio de 2022, la Comisión Europea incrementó en 7.706 millones de euros las cantidades que s e destinarán a
España correspondientes a la Contribución Financiera Máxima, en aplicación de lo dispuesto en el artículo 11.1 del RMRR.
Debe procederse a la actualización del PRTR para incluir nuevas inversiones tras el incremento financiero señalado. Estas
cuestiones no se han abordado en el presente informe, dado el ámbito temporal fijado.
Por otro lado, la diferencia del importe total reflejado en este cuadro n.º 2 con los 70.538 millones que recoge el cuadro
n.º1 se debe, en su práctica totalidad, a la parte del componente 22 (Plan de Choque para la economía de los cuidados y
refuerzo de las políticas de inclusión) que, según indica el PRTR, se financia con presupuesto nacional, en lugar de correr
a cargo del MRR.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 20/12/2023 15
siguientes), lo que pudo llevar, al menos en los primeros momentos de aplicación de la norma, a
ciertas dudas sobre la aplicabilidad de los preceptos o, al menos, a la necesidad de realizar un
análisis del régimen aplicable a los expedientes en función de los fondos financiadores (fondos
europeos en general, fondos NGUE y fondos del PRTR).
Por otro lado, en los artículos 5 y 6 del RDL 36/2020, se menciona a los “órganos responsables”,
sin acuñar una definición para los mismos y sin precisar los términos “entidad decisora” o “entidad
ejecutora”. Fue la Orden Ministerial 1030/2021, de 29 de septiembre, la que delimitó el concepto de
los órganos responsables a nivel de componente y de medida integrados en una entidad decisora,
y de los órganos gestores a nivel de proyecto y subproyecto encuadrados en una entidad ejecutora,
todo ello en relación con el informe de gestión. La Resolución 1/2022, de 12 de abril, de la Secretaría
General de Fondos Europeos (SGFE), clarificó la condición de entidad ejecutora, la designación de
órganos responsables de medidas y órganos gestores de proyectos y subproyectos, en el marco
del sistema de gestión del PRTR.
Finalmente, cabe señalar que, el 2 de febrero de 2021, la Mesa del Congreso de los Diputados
acordó la remisión del Proyecto de Ley por la que se aprueban medidas urgentes para la
modernización de la Administración Pública y para la ejecución del PRTR, procedente del RDL
36/2020, a la Comisión de Asuntos Económicos y Transformación Digital, para su aprobación con
competencia legislativa plena, así como abrir un plazo para presentar enmiendas que expiraba el
día 15 de febrero de 2021. Dicho proyecto se tramitaría por el procedimiento de urgencia. El
Proyecto de Ley ha sido objeto de 79 ampliaciones del plazo de enmiendas al articulado,
extendiéndose este, al menos, hasta el 1 de febrero de 2023
2
.
No obstante su tramitación como Proyecto de Ley, la redacción inicial del RDL ha sido modificada
varias veces, en particular, por la Ley 22/2021, de 28 de diciembre, de Presupuestos Generales
para 2022, el RDL 6/2022, de 29 de marzo, y la Ley 9/2022, de 14 de junio, para facilitar la ejecución
de los fondos. En virtud de las anteriores y por lo que respecta a las especialidades antes señaladas,
se añadió el artículo 52 bis (en relación con los contratos de obras) y la Disposición adicional séptima
(sobre la gestión de los créditos presupuestarios de las entidades locales (EELL), destinados a
proyectos financiados con el MRR) y se modificaron los artículos 42 (analizado en el epígrafe II.3.1
del presente Informe), 43 (flexibilización del calendario de cierre de ejercicio presupuestario), 44
(ejecución de los créditos a distribuir territorialmente a favor de las Comunidades Autónomas
(CCAA), 49 (autorización para contratar en los contratos, acuerdos marco y sistemas dinámicos de
adquisición financiados con fondos del PRTR), 50 (reducción de plazos y preferencia en la
tramitación de contratos, acuerdos marco y sistemas dinámicos de adquisición a financiar con
fondos del Plan), 58 (preferencia de los recursos especiales relativos a contratos afectos a la
financiación del PRTR), 62 (ampliación de la cuantía total máxima fijada inicialmente en una
convocatoria de subvenciones no competitivas financiadas por fondos europeos, sin necesidad de
una nueva convocatoria, dentro de los créditos disponibles) y 68 (no necesidad de autorización legal
para la creación de consorcios dedicados a la ejecución del Plan).
En lo referente a este último aspecto, hay que señalar que no hay constancia del inicio de los
trámites necesarios para la creación de algún consorcio con participación de la AGE dedicado a la
ejecución del PRTR, por lo que no se ha utilizado el instrumento que posibilitaba el mencionado
artículo 68 del RDL.
2
Esta iniciativa decae finalmente tras la disolución de las Cámaras por el proceso electoral de julio de 2023.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 20/12/2023 16
II.2. ESTRUCTURA DE GOBERNANZA E INSTRUMENTOS DE PARTICIPACIÓN Y DE
COLABORACIÓN
La determinación del sistema de gobernanza del PRTR se estableció en el RDL 36/2020. Se trata
de una norma anterior a la aprobación del propio plan, que tuvo lugar por Acuerdo del Consejo de
Ministros de 27 de abril de 2021. El PRTR recoge expresamente el esquema de gobernanza
3
establecido en el RDL 36/2020.
El capítulo II del título III del RDL 36/2020 estableció la estructura de gobernanza considerada
necesaria para la eficacia del plan que debería garantizar la transparencia, la coherencia de las
actuaciones y su continuidad en el tiempo. Según lo indicado en la exposición de motivos, con el
sistema de gobernanza diseñado se pretendía asegurar un proceso participativo que incorporara
las propuestas de los principales agentes económicos, sociales y políticos y sirviera a la vez como
los necesarios mecanismos de coordinación con los distintos niveles de administración.
De conformidad con el alcance de la presente fiscalización, se ha comprobado la constitución de
los órganos de gobernanza establecidos en el RDL 36/2020 conforme a lo previsto en dicha norma,
así como el ejercicio de las funciones que la norma les atribuía en relación con la implementación
del PRTR.
En el gráfico n.º 1 se recoge la estructura de gobernanza establecida por la citada norma
4
.
3
En términos generales (Glosario de la UE) se puede definir la gobernanza como un conjunto de normas, procedimientos
y prácticas relativos a la manera en que se ejercen los poderes en el Estado. El o bjetivo consiste en fortalecer la
democracia y acercar a los ciudadanos a las instituciones. La gobernanza se basa en los siguientes principios:
• la apertura y la transparencia de las instituciones;
• la implicación de la sociedad civil en la toma de decisiones;
• la formulación y la aplicación de políticas coherentes y bien gestionadas;
• la garantía de un marco normativo claro, estable y predecible que facilite el crecimiento y la creación de empleo;
• el respeto de los principios de proporcionalidad y subsidiariedad;
• la garantía de que cada institución explica y asume la responsabilidad por lo que hace .
4
En el anexo 3 figura un detalle de las funciones atribuidas a los órganos de gobernanza en el RDL 36/2020.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 20/12/2023 17
GRÁFICO N.º 1
ESTRUCTURA DE GOBERNANZA
Fuente: Elaboración Tribunal de Cuentas
Del análisis realizado durante la fiscalización cabe señalar algunas incidencias observadas en
relación con las funciones que los órganos mencionados tienen atribuidas por el RDL 36/2020, y
que se detallan en los siguientes epígrafes.
II.2.1. Comisión para la Recuperación, Transformación y Resiliencia
Como órgano para la dirección y coordinación del PRTR se creó la Comisión para la Recuperación,
Transformación y Resiliencia. De la composición de este órgano y de la naturaleza de las funciones
que tiene atribuidas se deduce su carácter eminentemente político.
La Comisión está presidida por el Presidente del Gobierno y en ella participan los titulares de todos
los ministerios, los Secretarios de Estado de Economía y Apoyo a la Empresa, de Hacienda, de
Presupuestos y Gastos, de Derechos Sociales, la SGFE y el Secretario General de Asuntos
Económicos y G20 del Gabinete de la Presidencia del Gobierno.
Las funciones que se atribuyen a la Comisión son el establecimiento de las directrices políticas
generales para el desarrollo y la ejecución del PRTR, el seguimiento estratégico del Plan y
cualesquiera otras funciones que le encomiende el Consejo de Ministros.
Hasta final de mayo de 2022, la Comisión se había reunido en cuatro ocasiones, tres en 2021 y una
en 2022. Se aportaron al Tribunal las actas firmadas de sus tres primeras reuniones. La última acta
estaba pendiente de aprobación y firma, por lo que se aportó un borrador.
En la primera reunión de la Comisión (16 de febrero de 2021) se acordó su constitución y la
composición del Comité Técnico y se informó del estado de elaboración del PRTR y del diseño de
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 20/12/2023 18
los instrumentos de ejecución, coordinación, seguimiento y control del mismo. En la segunda
reunión (13 de abril de 2021) se informó de los detalles de la propuesta del Plan (aprobado por el
Acuerdo de Consejo de Ministros el siguiente 27 de abril de 2021) y, en las dos últimas (14 diciembre
de 2021 y 26 de abril de 2022), se presentó un informe de situación del PRTR.
En la información suministrada por el MHFP se indica que en las reuniones de la Comisión sus
miembros “han dirigido, coordinado, establecido directrices, impartido instrucciones y realizado el
seguimiento estratégico sobre el desarrollo y ejecución del PRTR” en ejercicio de las funciones que
tienen atribuidas.
II.2.2. Comité Técnico para el PRTR
El Comité Técnico se configura como órgano de asistencia y soporte técnico de la Comisión, que
debía establecer su composición con un límite máximo de veinte miembros. Pese a que el
RDL 36/2020 le atribuía la función de realizar los estudios, informes y análisis que le encargara la
Comisión y los que estimara de utilidad para la ejecución del Plan, hasta la fecha de elaboración de
este informe el Comité no había recibido encargos de la Comisión para realizar este tipo de tareas
ni las había realizado a iniciativa propia.
Por otra parte, en el RDL 36/2020 se atribuyeron al Comité funciones de coordinación y apoyo a la
gestión del resto de órganos y unidades de gobernanza previstos. Entre estas funciones cabe
destacar:
- Aprobar documentos útiles para los gestores por razones de eficacia o eficiencia: manuales
de procedimiento, modelos tipo de pliegos de licitación, bases para convocatorias de
subvenciones o ayudas, convenios, etc.;
- Aprobar las recomendaciones u orientaciones sobre la adopción de herramientas
informáticas o digitales;
- Aprobar las plantillas y la guía metodológica para la formulación del IPE;
- Establecer orientaciones y recomendaciones comunes para la implementación de las
acciones contenidas en el IPE.
Hasta final de mayo de 2022 el Comité Técnico se había reunido en tres ocasiones, todas en 2021.
Se facilitaron las actas de las dos primeras reuniones, estando la última pendiente de aprobación y
firma, por lo que se aportó en su lugar un borrador.
El número de miembros asistentes a las reuniones oscila entre doce y dieciséis, figurando entre
ellos el Secretario General de Asuntos Económicos y G20 del Gabinete de Presidencia de Gobierno,
la titular de la SGFE del MHFP, un auditor de la Oficina Nacional de Auditoría (ONA), el Director
General del Centro para el Desarrollo Tecnológico y la Innovación y representantes de varios
ministerios.
En la primera reunión del Comité (9 de abril de 2021) se acordó su constitución y la aprobación de
las plantillas que debían servir de base para la formulación del IPE, según lo previsto en el artículo
23.2 del RDL 36/2020. En la segunda reunión (14 de junio) se expuso el avance en la tramitación
del Plan y se comentaron las exigencias de gestión y control derivadas del RMRR. Se propuso el
análisis de las propuestas redactadas por el METD sobre los aspectos trasversales a considerar en
la redacción de los instrumentos de ejecución del Plan. Asimismo, se informó de la remisión de los
borradores de planes estratégicos por parte de la mayor parte de los ministerios, de la previsión de
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 20/12/2023 19
realizar cursos de formación para todas las personas que participen en la ejecución, seguimiento y
control del Plan y del estado de la herramienta informática de seguimiento.
El borrador de la última reunión del Comité (9 de septiembre de 2021) contiene también referencias
a los documentos de orientaciones transversales del METD y de la guía de incorporación de la
perspectiva de género del Ministerio de Igualdad. Se debatió sobre los criterios de evaluación
relativos al mantenimiento y la creación de empleo, y sobre las dificultades del control de su
cumplimiento, acordando recoger la discrecionalidad de cada ministerio para analizar el encaje de
las cláusulas de creación de empleo en cada instrumento. Se acordó el envío de ambas
orientaciones a la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos, condicionado a la
aprobación de la Junta Consultiva de Contratación Pública (JCCP). La SGFE presentó la guía de
comunicación digital.
Objetivamente, las exigencias previstas en el RDL 36/2020 fueron complejas, muy numerosas y de
dudosa viabilidad en el estrecho margen temporal disponible, lo que fue determinante para que los
gestores actuasen directamente sobre las cuestiones más pragmáticas. En este sentido, el Comité
no ha ejercitado las funciones de coordinación y apoyo a la gestión de los departamentos con el
alcance previsto.
El Comité no ha creado los grupos de trabajo ni designado las unidades previstas en el artículo 5
para “coordinar materias transversales de gestión y proponer soluciones comunes a todos los
departamentos en materias tales como la contratación pública, los procesos de convocatoria de
subvenciones o ayudas, la creación de vehículos para la colaboración público-privada…” y otras.
Tampoco ha aprobado manuales, pliegos tipos o bases para convocatoria de subvenciones como
preveía el artículo 15.3 e). En este sentido, el MHFP ha informado de que, dada la diversidad de
ámbitos funcionales a los que afectan las reformas e inversiones del PRTR, y su ejecución a través
de instrumentos muy variados, por razones de eficacia y eficiencia se ha entendido que algunas de
las fórmulas de estandarización (manuales, pliegos tipo, modelos de convenio) no deben hacerse
necesariamente por el Comité, sino por quien tiene el conocimiento específico de las competencias
sectoriales encomendadas. Se aporta, a modo de ejemplo de esta práctica, instrucciones y guías
elaboradas por la IGAE, la JCCP o la Oficina independiente de Regulación y Supervisión de la
Contratación.
En relación con los documentos que debía aprobar el Comité para apoyar y coordinar a los
departamentos en la elaboración de los IPE, únicamente se aprobaron las plantillas, aunque con
bastante retraso, cuando varios de los ministerios ya los habían elaborado.
Según figura en el borrador del acta, en la última reunión del Comité se trataron las “Orientaciones
para incorporar la perspectiva de género en las actuaciones financiables en el marco del Plan de
Recuperación, Transformación y Resiliencia” y las “Orientaciones transversales de ejecución del
Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia”. No hay constancia, sin embargo, de su
aprobación formal.
Las orientaciones en materia de igualdad se elaboraron por la SGFE a partir de las guías para
incorporar la perspectiva de género que redactó el Ministerio de Igualdad y que se sometieron a
informe de la JCCP. Las orientaciones transversales fueron asimismo elaboradas por la SGFE, a
partir de la propuesta de criterios transversales para subvenciones, convenios y contratos que el
METD envió al Comité Técnico, y que en materia de contratación también se sometieron a informe
de la JCCP.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 20/12/2023 20
II.2.3. Unidad de seguimiento
El RDL 36/2020 atribuyó la responsabilidad del seguimiento del Plan al Departamento de Asuntos
Económicos y G20 del Gabinete de la Presidencia del Gobierno, con la finalidad de mantener
permanentemente informado al Presidente del Gobierno. A esta unidad se atribuyeron asimismo las
funciones de Secretaría de la Comisión y del Comité. Tras la reestructuración de la Presidencia del
Gobierno por los RD 1177/2020, de 29 de diciembre, y 634/2021, de 26 de julio, estas funciones
fueron asumidas por la Unidad de seguimiento del PRTR dependiente de la Secretaría General de
Asuntos Económicos y G20. No consta que esta unidad haya dispuesto del protocolo que según
establecía el artículo 16.2 debía aprobar la Comisión para proporcionar la información precisa de
los ministerios ejecutores al órgano responsable del seguimiento.
II.2.4. Conferencia Sectorial del PRTR
El artículo 19 del RDL 36/2020 estableció la Conferencia Sectorial del PRTR como órgano de
cooperación entre el Estado y las CCAA para canalizar adecuadamente la participación de estas en
los proyectos del PRTR y establecer vías y mecanismos de cooperación y coordinación en la
implementación del Plan. Está compuesta por la Ministra de Hacienda y Función Pública, que la
preside, y por los consejeros y consejeras competentes de cada CA y de las ciudades autónomas
de Ceuta y Melilla. Se preveía que dispusiera de un órgano de apoyo, la Comisión de coordinadores
de fondos europeos, compuesta por los responsables inmediatos en esta materia del Estado, las
CCAA y las ciudades autónomas.
La Conferencia se constituyó el 21 de enero de 2021, con asistencia de los miembros previstos en
el RDL y en su propio reglamento, que añadió a las personas titulares de las Secretarías de Estado
de Política Territorial y Función Pública, de Presupuestos y Gastos, y de Economía y Apoyo a la
Empresa, y a un representante de la FEMP. En esta sesión se trató la propuesta de reglamento de
la Conferencia y la Ministra de Hacienda informó de los principales elementos que conformarían el
PRTR.
La segunda reunión se celebró el 19 de abril de 2021. En ella se ratificó la aprobación del reglamento
y se presentó el proyecto de PRTR, con especial referencia al sistema de gestión, seguimiento y
control. En el acta se refleja el debate, entre otros asuntos, en torno a las formas de participación
de las CCAA, el papel de las conferencias sectoriales en la ejecución del Plan, la necesidad de
disponer de información del carácter plurianual de los recursos a distribuir, la financiación del IVA,
y la transparencia en la selección de los proyectos. Se detallaron también las diferentes reuniones
de conferencias sectoriales celebradas hasta la fecha en aplicación del PRTR y el importe
distribuido en las mismas.
No se dispone del acta de la última sesión, celebrada el 2 de agosto de 2021 (no está aprobada, al
no haber habido sesión posterior de la que se tenga constancia). Según la información de la nota
de prensa publicada, la ministra informó de los avances en la implementación del Plan, de las dos
órdenes previstas para poner en marcha el plan de información, gestión y seguimiento y de los
fondos distribuidos hasta la fecha entre las CCAA por acuerdo de las diferentes conferencias
sectoriales.
Pese a las funciones que el RDL y su propio reglamento atribuyen a la Conferencia
5
, no hay
constancia de que esta haya llegado a adoptar ninguna decisión, acuerdo o recomendación
respecto de la implementación del Plan. De las actas únicamente se deduce como principal
5
Artículo 3 de su Reglamento: La Conferencia Sectorial del PRTR puede ejercer funciones consultivas, decisorias o de
coordinación, orientadas a alcanzar acuerdos sobre materias comunes.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 20/12/2023 21
contenido de las reuniones el traslado de información desde el MHFP a las CCAA sobre el estado
del PRTR. Tampoco parece haber ejercido las funciones consultivas o de coordinación previstas en
su propio reglamento.
La canalización de la participación de las CCAA en la definición y ejecución del PRTR, hubiera
exigido la adopción de acuerdos o recomendaciones formales entre el Estado y el resto de las
administraciones implicadas como buena técnica de cooperación, a tenor de lo establecido en el
artículo 151 de la LRJSP.
II.2.5. Conferencias sectoriales departamentales
El sistema de distribución de competencias entre el Estado y las CCAA lleva a prever que, a lo largo
del periodo plurianual de ejecución del PRTR, las CCAA gestionarán hasta el 54 % de los fondos
del Plan mediante inversiones en sus ámbitos de competencias: vivienda, movilidad sostenible,
promoción de renovables, restauración de ecosistemas, renovación de edificios públicos,
educación, empleo y formación profesional, inclusión y servicios sociales, entre otros.
Las conferencias sectoriales son órganos de cooperación multilateral relativos a un sector concreto
de actividad pública. Según lo establecido en el artículo 147 de la LRJSP, están compuestas por el
miembro del Gobierno que, en representación de la AGE, resulte competente por razón de la
materia, que actúa como presidente, y por los correspondientes miembros de los Consejos de
Gobierno de las CCAA y Ciudades Autónomas.
Las conferencias sectoriales departamentales han venido ejerciendo, de acuerdo con lo establecido
en el artículo 86 de la Ley General Presupuestaria, un papel fundamental en la distribución de los
créditos de las leyes de presupuestos destinados a la financiación de sectores, servicios,
actividades o materias respecto de las cuales las CCAA tengan asumidas competencias de
ejecución y no hayan sido objeto de transferencia directa en virtud de dicha ley. En el número 2.a)
del artículo citado se dispone que “los criterios objetivos que sirvan de base para la distribución
territorial de los créditos presupuestarios, así como su distribución, se fijarán por la Conferencia
Sectorial correspondiente al comienzo del ejercicio económico”.
En el contexto de la gobernanza del PRTR, las conferencias sectoriales constituyen un instrumento
fundamental para la gestión del Plan, así como para la toma de decisiones respecto a la distribución
de fondos y los criterios objetivos seleccionados que se negocian y acuerdan en cada una de ellas
por todos los representantes de las administraciones implicadas.
En el artículo 44 del RDL 36/2020 se estableció que la ejecución de los créditos del Plan que
debieran distribuirse territorialmente a favor de las CCAA quedaba sujeta, con algunas
especialidades, a lo dispuesto en el artículo 86 de la LGP. De acuerdo con dicha norma y en
ejecución de lo establecido en el artículo 148.f) de la LRJSP, las conferencias sectoriales han
asumido, en buena medida, la decisión sobre los criterios objetivos y consensuados para la
distribución de los créditos en cada ámbito competencial. Una vez fijados los criterios, el reparto de
los fondos es autorizado por el Acuerdo de Consejo de Ministros y sometido a la ratificación de la
correspondiente conferencia sectorial. De acuerdo con la información publicada por el Gobierno,
(informe de ejecución del PRTR a abril de 2022) de los 13.300 millones de euros asignados a las
CCAA el 97 % se asignó en conferencias sectoriales y el 3 % restante mediante reales decretos de
concesión directa para proyectos específicos. Dada la configuración del PRTR como sistema de
gestión por objetivos, las decisiones de las conferencias sectoriales incluyen, en muchos de los
casos, además de la distribución de los créditos, la de los HYO que se asignan a cada una de las
CCAA.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 20/12/2023 22
II.2.6. Autoridades Responsable y de Control
II.2.6.1. LA AUTORIDAD RESPONSABLE
con competencia en materia de fondos europeos.
Por RD 1182/2020, de 29 de diciembre, se modificó la estructura orgánica del MHFP con el fin de
crear en la Secretaría de Estado de Presupuestos y Gastos una nueva SGFE. Se pretendía que la
persona titular de la misma contara con el rango jerárquico adecuado para llevar a cabo una mejor
interlocución con las instituciones europeas y pudiera coordinar adecuadamente las actuaciones
que en esta materia se implementasen con el resto de los departamentos ministeriales.
La condición de AR corresponde por tanto a la SGFE que tiene rango de subsecretaría. Entre las
principales funciones a desarrollar por la SGFE destacan:
- la coordinación de las acciones correspondientes al MRR;
- la responsabilidad general de los planes, actuando como punto de contacto de la Comisión;
- la coordinación con los ministerios, organismos públicos CCAA y EELL y resto de entidades
implicadas en el PRTR;
- la supervisión de los progresos en relación con los HYO;
- la presentación de los informes de las solicitudes de pago de la contribución financiera
acompañada de la correspondiente declaración de fiabilidad;
- el diseño funcional de los sistemas informáticos necesarios para la gestión y seguimiento de
los distintos instrumentos de financiación europeos de su competencia;
La SGFE cuenta con dos direcciones generales, con la finalidad de atender el trabajo que ya se
venía desarrollando en esta materia y además asumir las nuevas competencias y funciones
requeridas para la adecuada implementación del Plan: la Dirección General de Fondos Europeos y
la Dirección General del Plan y del Mecanismo de Recuperación y Resiliencia (DGMRR). Las
funciones atribuidas a esta última se relacionan en el artículo 13 del RD 680/2021; para su ejecución
cuenta con cuatro subdirecciones generales (Programación del PRTR, Gestión del PRTR,
Seguimiento y Control del cumplimiento de HYO y, finalmente, de Solicitudes de pago del MRR).
En opinión del Tribunal, la estructura creada para la AR responde adecuadamente a las funciones
que la normativa reguladora del MRR le atribuye.
II.2.6.2. LA AUTORIDAD DE CONTROL
El esquema de gobernanza del PRTR establecido por el RDL 36/2020 termina con la asignación de
competencias a la IGAE como Autoridad de Control del MRR. La estructura de la IGAE se adaptó a
fin de hacer frente a las nuevas competencias de control de fondos europeos. Las funciones que
corresponden a este órgano como Autoridad de Control del Plan y del MRR se atribuyen a la ONA,
cuya estructura se modificó mediante la Resolución de 7 de abril de 2021, de la IGAE, por la que se
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 20/12/2023 23
aprueba la distribución de funciones de la ONA, creándose la División de Control de Fondos
Europeos II a la que encomienda estas actuaciones de control
6
.
El sistema de control y auditoría, como se ha señalado, está asignado a la IGAE, cuya organización
obedece a una estructura descentralizada en la que la dirección y coordinación funcional se lleva a
cabo desde los servicios centrales del MHFP a través de la Subsecretaría y la ejecución de buena
parte de sus funciones se desarrolla a través de las intervenciones delegadas en ministerios y
organismos y de las intervenciones regionales y territoriales. Además, también dependen
funcionalmente de la IGAE, y orgánicamente de sus respectivos ministerios, la Intervención General
y la Subdirección General de Contabilidad de Defensa, así como la Intervención General de la
Seguridad Social.
II.2.7. Entidades decisoras y ejecutoras
En el diseño del MRR se identifican como órganos participantes en la definición de HYO y
responsables de su cumplimiento a las entidades decisoras y ejecutoras. El sistema implica la
vigilancia, por parte de las entidades decisoras, de las acciones y calendarios que corresponden a
las ejecutoras.
Las entidades decisoras son los departamentos ministeriales, responsables de los componentes.
Tienen dotación presupuestaria en el PRTR y les corresponde la responsabilidad de la planificación
y el seguimiento de las reformas e inversiones, así como del cumplimiento de sus HYO.
Por su parte, a las entidades ejecutoras les corresponde, en el ámbito de sus competencias, la
ejecución de los proyectos o subproyectos de las correspondientes reformas e inversiones, bajo los
criterios y directrices de las entidades decisoras. Presentan este carácter de ejecutor de proyectos
los departamentos ministeriales, así como otras entidades de la AGE y, en el caso de subproyectos,
se suman a las anteriores las administraciones autonómica y local y otros participantes del sector
público. El gráfico siguiente sintetiza lo antes señalado:
6
Las funciones de control señaladas son:
a) La elaboración de la propuesta de planificación, la coordinación y el control de calidad de los controles en el ámbito
del Mecanismo, incluyendo la coordinación co n las Intervenciones Generales de Comunidades Autónomas y
Ciudades con Estatuto de Autonomía que participan en la realización de controles, así como su ejecución directa en
aquellos casos en que le sea asignado por el correspondiente Plan anual.
b) Las relaciones con la Autoridad responsable del Mecanismo, con las Intervenciones generales citadas y con las
instituciones europeas necesarias para el ejercicio de sus funciones.
c) Aquellas otras que le puedan ser asignadas por su condición de autoridad de control por la normativa nacional o de
la Unión Europea.
d) Las actuaciones derivadas del ejercicio de las funciones de Servicio Específico conforme al artículo 85 del
Reglamento (UE) 1306/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo. Dichas actuaciones comprenderán las
propuestas de planificación, programación, control de calidad y coordinación de los controles, incluyendo la
coordinación con las Intervenciones Generales de Comunidades Autónomas y Ciudades con Estatuto de Autonomía
que participan en la realización de controles, y en su caso su ejecución directa en aqu ellos casos en que le sea
asignado por el correspondiente Plan anual; las relaciones con otras autoridades nacionales competentes, con las
Intervenciones generales citadas y con instituciones comunitarias; así como aquellas otras que le puedan ser
asignadas por su condición de autoridad de auditoría o servicio específico por la normativa de la Unión Europea.
e) Aquellas otras actuaciones que puedan serle encomendadas por el director de la ONA para el mejor funcionamiento
de las funciones asignadas a la Oficina.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 20/12/2023 24
GRÁFICO N.º 2
RESPONSABLES DEL CUMPLIMIENTO DEL PRTR
Fuente: Elaboración Tribunal de Cuentas
Por Resolución 1/2022, de 12 de abril, de la SGFE, se establecen instrucciones a fin de clarificar la
condición de entidad ejecutora, la designación de órganos responsables de medidas y órganos
gestores de proyectos y subproyectos, en el marco del sistema de gestión del PRTR. El objeto de
las instrucciones era aclarar a qué órganos de las entidades decisoras y ejecutoras corresponde la
firma del informe de gestión previsto en el artículo 12 de la Orden HFP/1030/2021, de 29 de
septiembre.
II.2.8. Foros de participación social
El RDL 36/2020 contemplaba en su artículo 17 la posibilidad de que los ministerios crearan e
impulsaran foros de participación y grupos de alto nivel de carácter transversal u horizontal,
vinculados a la Comisión, con el fin de “contar con la participación de actores relevantes para la
ejecución del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia, permitir el diálogo, contar con
orientaciones o recomendaciones para el éxito en la consecución de los objetivos, favorecer la
discusión y la generación de sinergias y favorecer la gobernanza”.
De los ocho ministerios seleccionados como muestra de las actuaciones fiscalizadoras, únicamente
hay constancia de la constitución de foros de participación específicos en el ámbito del MTED
7
.
7
Foro sobre transición energética, justa e inclusiva (reuniones el 19/10/2020 y 7/04/2021); Foro sobre infraestructuras y
ecosistemas resilientes (reuniones el 10/11/2020 y 19/04/2021); y Foro para la cohesión territorial (reunión el 26/04/2021).
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 20/12/2023 25
Estos foros reúnen a representantes de todos los sectores implicados en la adecuada ejecución del
Plan (administración pública, empresas, analistas, sociedad civil y mundo académico).
El METD, si bien no creó un foro a raíz de lo dispuesto en el mencionado artículo, contaba con el
Consejo consultivo para la transformación digital
8
, creado por Orden 920/2020, de 28 de septiembre.
Se trata de un órgano público-privado integrado por representantes de la administración pública y
asociaciones, expertos y entidades económicas y sociales del ámbito privado vinculadas a la
transformación digital, que tenía prevista su constitución en la estrategia España Digital 2025.
El artículo 18 del RDL 36/2020 constituyó asimismo un foro de participación específico para
favorecer el diálogo social con las organizaciones empresariales y los sindicatos, al que responde
la denominada Mesa de Diálogo Social sobre el PRTR. A su última reunión (de enero de 2022)
asistieron las personas titulares de varios ministerios, el secretario general del Departamento de
Asuntos Económicos y G20, los presidentes de dos confederaciones empresariales y los secretarios
generales de dos sindicatos de trabajadores.
II.3. PLANIFICACIÓN Y GESTIÓN DE LOS RECURSOS HUMANOS Y MEDIOS MATERIALES
ASIGNADOS A LAS MEDIDAS DEL PLAN
II.3.1. La planificación estratégica
El sistema de planificación para la gestión del PRTR se estructura en torno al Instrumento de
De acuerdo con el procedimiento establecido, cada departamento ministerial implicado en la gestión
de proyectos del PRTR debía preparar su IPE en el plazo de dos meses desde la entrada en vigor
de la norma. El IPE debía ser elaborado por los titulares de las subsecretarías ministeriales a partir
de la plantilla y de la guía metodológica para su confección que debía elaborar el Comité Técnico,
y circunscribirse a la gestión de las actuaciones, tareas y proyectos vinculados al ámbito del
RDL 36/2020. Su aprobación correspondía a la Comisión para la Recuperación, Transformación y
Resiliencia.
El procedimiento previsto permitía abordar de manera ágil la integración de la totalidad de
actuaciones y recursos necesarios, asegurar la homogeneidad entre las previsiones de los distintos
departamentos y dotar de relevancia institucional a los IPE mediante su aprobación por la referida
comisión.
El Tribunal examinó los IPE de los ocho departamentos ministeriales incluidos en la muestra, a fin
de verificar si se habían alcanzado las finalidades indicadas. Para ello se examinó tanto el
procedimiento seguido en su elaboración como su contenido. Se exponen a continuación los
principales resultados de este análisis, figurando en el anexo 4 el detalle de las incidencias
observadas por departamentos.
Previamente es preciso hacer referencia a algunas circunstancias que explican determinadas
incidencias observadas en relación con la elaboración y el contenido de los IPE. Por una parte, los
ministerios se vieron obligados a redactarlos en un plazo muy breve (el establecido en el
RDL 36/2020 finalizaba el 1 de marzo de 2021, a los dos meses de entrada en vigor de la norma) y
sin contar con las previstas guías para su redacción. Por otra parte, en el momento de preparación
8
Se trata de un órgano público-privado integrado por representantes de la administración pública y asociaciones, expertos
y entidades económicas y sociales del ámbito privado vinculadas a la transformación digital.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 20/12/2023 26
de los IPE, los departamentos ministeriales aún no disponían de la información completa acerca del
ámbito de la gestión que les correspondía. En este sentido, el PRTR fue aprobado por el Acuerdo
de Consejo de Ministros de 27 de abril de 2021 y por el Consejo el 13 de julio siguiente. Al tratarse
de un sistema de planificación novedoso para la AGE, basado exclusivamente en la definición y
seguimiento de HYO, requería la posterior definición de las unidades competentes (muchas veces
de forma compartida), tanto para la selección de los proyectos como para su ejecución. Esta
circunstancia explica la falta de homogeneidad entre los distintos IPE examinados, tanto en su
proceso de elaboración como en su contenido. Las plantillas se aprobaron por el Comité Técnico el
9 de abril de 2021 (también sujeto a las mismas restricciones temporales), cuando ya se habían
redactado algunos de los IPE examinados, y la guía metodológica no llegó a elaborarse.
Se muestran en el siguiente gráfico las fechas en que tuvieron lugar los principales hechos con
repercusión en la elaboración de los IPE y los plazos (el previsto y el real sobre la muestra) de
formulación.
GRÁFICO N.º 3
SECUENCIA DE HECHOS SIGNIFICATIVOS EN LA ELABORACIÓN DE LOS IPE
Fuente: Elaboración Tribunal de Cuentas
El Comité Técnico aprobó dos plantillas; en la primera, los departamentos debían indicar para cada
componente su porcentaje de participación, la inversión o acción, lo que se pretende conseguir, el
instrumento para su implementación (reparto en conferencia sectorial, licitación, convocatoria de
subvenciones) y el calendario de ejecución. El contenido de esta plantilla se facilitó a los ministerios
antes de su aprobación, en una fase inicial de elaboración de los IPE. Algunos ministerios han
remitido la plantilla elaborada en esta primera fase, que presenta diferencias en cuanto a los
componentes afectados o a la participación en ellos del departamento, con los datos que recogen
los respectivos IPE.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 20/12/2023 27
La segunda de las plantillas estaba prevista para indicar, por cada componente y medida, los medios
materiales, en euros, los recursos humanos, en número de personas, necesarios para su ejecución,
con distinción de si se trata de medios propios (los necesarios y los disponibles) o ajenos (cubiertos
por presupuesto propio o sin cobertura). Esta plantilla solo ha sido cumplimentada por tres de los
ministerios de la muestra, si bien su contenido se recoge, con mayor o menor detalle, en los IPE de
los ocho ministerios examinados.
II.3.1.1. PROCEDIMIENTO SEGUIDO PARA LA ELABORACIÓN DEL IPE
Según lo dispuesto en el RDL 36/2020, cada IPE debía ser elaborado por los respectivos titulares
de las subsecretarías en el plazo de dos meses desde la entrada en vigor de la norma, es decir,
antes del 1 de marzo de 2021. Según consta en el acta de la reunión del Comité Técnico de 14 de
junio de 2021, la mayor parte de los ministerios sometieron sus borradores de IPE a informe de la
SGFE.
De los ocho IPE examinados, únicamente dos vienen firmados por los subsecretarios. En el caso
de los MCUD y MDSA se desconoce la fecha de elaboración del documento definitivo, al haber
remitido durante la fiscalización solamente unos borradores. Tampoco consta la fecha de
elaboración del IPE remitido por el METD. MTED indica haber realizado el IPE en plazo, aunque no
se acredita en la documentación remitida. Los restantes cuatro ministerios elaboraron los IPE con
posterioridad al plazo previsto, entre marzo y septiembre de 2021.
El RDL 36/2020 estableció el sometimiento de los IPE a los informes de la Secretaría de Estado de
Política Territorial y de Función Pública, referido a la organización administrativa y las estructuras
de personal, y de la Secretaría de Estado de Presupuestos y Gastos, referido a la adecuación a la
normativa presupuestaria y de costes de personal y de fondos europeos, previamente a su
aprobación. En la práctica, los IPE han sido objeto de un informe conjunto de ambas unidades sobre
la propuesta de organización de los recursos personales del departamento correspondiente. El
plazo de diez días de que disponían las unidades citadas para evacuar los informes se superó en
los cuatro casos en que ha podido verificarse (MEFP, MICT, MSND y MTES), resultando un plazo
promedio de dos meses.
Según las previsiones del RDL 36/2020, los IPE debían ser aprobados por la Comisión para la
Recuperación, Transformación y Resiliencia. En dos de los ocho expedientes examinados consta
la solicitud de elevación del IPE a la comisión, pero el trámite de aprobación formal no ha llegado a
producirse en ningún caso.
II.3.1.2. CONTENIDO DE LOS IPE
El artículo 23.2 del RDL estableció el ámbito material y el contenido mínimo que deberían incluir los
IPE elaborados por los departamentos ministeriales. En cuanto al ámbito material, debían abarcar
las previsiones de actuaciones y medios necesarios tanto para los departamentos como para los
organismos públicos adscritos. En este aspecto, se han observado algunas debilidades en tres de
los IPE analizados (MTED
9
, MSND y MDSA), al no contemplar las actuaciones de todos sus
organismos adscritos, pese a ser estos responsables de parte de las medidas del PRTR. Respecto
al contenido mínimo exigible, se ha observado lo siguiente:
9
Junto con las alegaciones, el ministerio aporta una versión posterior del IPE que subsana la debilidad observada.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 20/12/2023 28
- Todos los IPE indican el importe de las inversiones asociadas al PRTR, si bien difieren en
la forma de exponer los datos; por lo general, se realiza por componente o por unidad
administrativa, y en algún caso con mayor detalle por cada medida.
- Apenas hay referencias a las estimaciones de los gastos en recursos humanos y bienes
materiales necesarios para la gestión e implementación del Plan. Tan solo el IPE del MICT
aporta un presupuesto de los recursos materiales previsiblemente necesarios (tales como
informáticos, adecuación de espacios, medios audiovisuales, contratos de mensajería o
reprografía), e incluye una estimación del coste del complemento salarial por productividad.
No se ha previsto el recurso a los encargos a medios propios o a asistencias técnicas como
sistemas de apoyo a la gestión.
- La descripción de los objetivos y actuaciones encomendadas que explique las tareas y
cargas de trabajo y/o su aumento, que preveía el artículo 23.2.b), se ha recogido en todos
los IPE examinados. Con un nivel de detalle muy diferente, se indican las actuaciones que
requiere la gestión del Plan, explicándose el incremento de la carga de trabajo, en la mayoría
de los casos, de manera genérica, aludiendo únicamente al aumento del presupuesto a
gestionar o a las materias que se verían más afectadas (subvenciones, contratos…).
Algunos IPE sí aparecen más detallados e informan del impacto en las distintas unidades
administrativas del departamento de las nuevas tareas que deberán asumir.
- El artículo 23.2.c) exigía que el IPE incluyera una propuesta de reorganización de los
recursos del departamento y sus organismos públicos, de modo detallado y, en su caso, el
incremento correlativo de las necesidades materiales, organizativas y de personal
10
. La
forma de cumplimentar esta exigencia difiere sustancialmente, aunque, por lo general, se
describe la situación del departamento en cuanto a efectivos, vacantes, y las previsiones de
ocupación de puestos y de jubilaciones. Es común la indicación de la escasez de personal
para atender a las tareas habituales, lo que conduce a señalar la imposibilidad de utilizar
para la cobertura de puestos vinculados a la gestión del PRTR los sistemas previstos como
preferentes (atribución temporal de funciones, redistribución y reasignación de efectivos). En
los ocho IPE se indica con mayor o menor detalle (por unidades de adscripción, naturaleza
o niveles) el número de puestos que se estima necesario crear para hacer frente a la
ejecución del PRTR y, en cinco de ellos, se propone la creación de unidades administrativas
de carácter provisional a estos efectos. En el IPE del MCUD no consta una propuesta como
tal, aunque aparece en una memoria justificativa informal, sin fecha ni firma.
- En los IPE no hay referencias al análisis de capacidades y talento de las personas que
señala el artículo 29.1 del RDL 36/2020, en tanto que en todos se hace mención a las
necesidades formativas para el personal encargado de tareas ligadas a la ejecución del
PRTR. Por lo general, se relacionan los cursos que se estiman necesarios y el número de
destinatarios. En los IPE de METD y MICT se parte de un plan previo de formación y se
concretan el tipo de cursos, los destinatarios por unidades o niveles y una estimación del
coste.
10
Las disposiciones del RDL 36/2020 sobre creación de unidades temporales, creación y provisión de puestos de trabajo
y asignación de funciones fueron desarrolladas por dos resoluciones del MHFP. La Resolución conjunta de las Secretarías
de Estado de Política Territorial y Función Pública y de Presupuestos y Gastos, de 29/01/2021, aprobó el modelo de
relación de puestos de trabajo para la creación de las unidades administrativas de carácter provi sional para la gestión y
ejecución de proyectos, según lo dispuesto en el artículo 28.1 del RDL 36/2020. Por Resolución de la Secretaría de Estado
de Política Territorial y Función Pública de la misma fecha se aprobaron las instrucciones sobre los criterios aplicables en
materia de reorganización y provisión de puestos de trabajo.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 20/12/2023 29
Comprobada otra información adicional o complementaria a la señalada incluida en los IPE,
relevante para una adecuada planificación de los objetivos y recursos vinculados a la ejecución del
PRTR y tomando, como referencia, las plantillas elaboradas por el Comité Técnico
11
, cabe señalar
que solo el METD ha definido estos aspectos de manera completa. Los otros IPE presentan algunas
lagunas, como la omisión en dos casos del objetivo perseguido con la medida o reforma. En dos
casos, no aparece la identificación del organismo dependiente responsable de la medida y, en
cuatro, no constan las fechas previstas para la realización de las medidas. Salvo el señalado METD,
los demás IPE no ofrecen información acerca de la participación del ministerio en los componentes
del Plan, observándose diferencias con los que posteriormente quedaron asignados a cada
ministerio en el sistema de información COFFEE-MRR.
Los IPE se plantearon como un instrumento estático, sin considerar su posible modificación
posterior ante las circunstancias que necesariamente se irían produciendo a lo largo de la vida del
PRTR, de difícil planificación inicial por tratarse de un instrumento novedoso y que imponía un
sistema de gestión al que la administración no estaba acostumbrada.
II.3.1.3. INSTRUMENTOS DE APOYO A LA PLANIFICACIÓN DE PROYECTOS: LAS
MANIFESTACIONES DE INTERÉS
En una fase posterior a la elaboración de los IPE, los departamentos ministeriales han utilizado las
Manifestaciones de Interés (MDI) como sistema de apoyo a la planificación de los proyectos
financiables con cargo a los fondos del PRTR. Se trata de un instrumento de colaboración público-
privada consistente en consultas públicas, no vinculantes, mediante el cual los ministerios han
recabado información sobre los proyectos que las empresas, instituciones o administraciones
públicas están desarrollando o piensan desarrollar en un ámbito estratégico concreto. Su objetivo
es garantizar la eficacia del Plan mediante la incorporación de aquellos proyectos preferenciales de
la sociedad que pueden ser apoyados en el marco de sus actuaciones. Hasta mayo de 2022 se
habían publicado 31 MDI, de las que 13 correspondían al Ministerio de Asuntos Económicos y
Transformación Digital y 11 al Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico. En el
epígrafe II.8.2 se analiza su publicidad y difusión.
II.3.1.4. PROYECTOS ESTRATÉGICOS PARA LA RECUPERACIÓN Y TRANSFORMACIÓN
ECONÓMICA
El RDL 36/2020 creó una nueva figura de colaboración público-privada, los PERTE, que se definen
como “los proyectos estratégicos con gran capacidad de arrastre para el crecimiento económico, el
empleo y la competitividad de la economía española”. Su aprobación corresponde al Consejo de
Ministros a propuesta del titular o titulares de los departamentos competentes.
Los criterios para declarar un proyecto como PERTE, según establece el RDL 36/2020, son la
contribución al crecimiento económico, a la creación del empleo y a la competitividad de la economía
española, la combinación de conocimientos, experiencia, recursos financieros y actores
económicos, el carácter innovador o valor añadido en términos de I+D+i, su importancia cualitativa
o cuantitativa, la aportación a la integración de las pequeñas y medianas empresas y, finalmente,
11
Los aspectos que destacan de las citadas plantillas y que se han contrastado, son: los componentes del Plan y el grado
de participación del ministerio; las medidas (inversiones o reformas) vinculadas a cada componente; el objetivo que s e
pretende alcanzar con cada medida; el organismo público responsable de la ejecución de la medida; el instrumento a
través del cual se prevén implementar las medidas; y, finalmente, el calendario de ejecución de las medidas.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 20/12/2023 30
su contribución identificable a los objetivos del PRTR
12
. Hasta mayo de 2022 se habían aprobado
los PERTE que se recogen en el cuadro siguiente.
CUADRO N.º 3
PERTE APROBADOS A 31/5/2022
(en millones de euros)
DENOMINACIÓN DEL PERTE
FECHA APROBACIÓN EN
CONSEJO DE MINISTROS
INVERSIÓN PÚBLICA
PREVISTA
Desarrollo del vehículo eléctrico y conectado
13 de julio de 2021
4.295,00
Salud de vanguardia
30 de noviembre de 2021
982,44
Energías renovables, hidrógeno renovable y
almacenamiento
14 de diciembre de 2021
6.920,00
Agroalimentario
08 de febrero de 2022
1.002,91
Nueva economía de la lengua
01 de marzo de 2022
1.100,60
Economía circular
08 de marzo de 2022
492,00
Industria naval
15 de marzo de 2022
310,00
Aeroespacial
22 de marzo de 2022
2.193,00
Digitalización del ciclo del agua
22 de marzo de 2022
1.940,00
Microelectrónica y semiconductores
24 de mayo de 2022
12.250,00
Economía social y de los cuidados
31 de mayo de 2022
808,39
TOTAL INVERSIÓN PÚBLICA PREVISTA
32.294,34
Fuente: Elaboración Tribunal de Cuentas
Todos los ministerios de la muestra intervienen en la gestión de uno o varios de los PERTE, en
nueve casos liderando alguno de ellos. Los ministerios que participan en mayor número de PERTE
son MTED (en todos ellos) y MICT (en seis).
El análisis de los PERTE se completa con lo señalado en los epígrafes II.8.2 y II.8.6 del presente
Informe.
12
El RDL 36/2020 creó un Registro Estatal de entidades interesadas en los PERTE (REPERTE), dependiente del
Ministerio de Hacienda y Función Pública, en el que se inscribirían todas las entidades vinculadas al desarrollo de un
PERTE. En el epígrafe II.8.6 se hace referencia a este registro, cuyo desarrollo reglamentario tuvo lugar mediante Orden
HFP/168/2022, de 7 de marzo.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 20/12/2023 31
II.3.2. Recursos humanos y materiales para la ejecución del PRTR
II.3.2.1. ASPECTOS PROCEDIMENTALES DE LA GESTIÓN
El análisis realizado en este subepígrafe se refiere a las medidas adoptadas en la fase de
implementación del PRTR para dotar a la AGE de la capacidad administrativa necesaria para hacer
frente a las tareas que se requieren para desarrollar el PRTR con eficacia y eficiencia.
La regulación del sistema organizativo y de los recursos humanos está recogida en el RDL 36/2020,
que fue desarrollado en este aspecto por dos resoluciones, ambas de 29 de enero de 2021, de las
Secretarías de Estado de Política Territorial y Función Pública y de Presupuestos y Gastos. En
estas normas se fijaron los criterios básicos que debían tener en cuenta todos los departamentos
ministeriales en las previsiones de los respectivos IPE sobre la materia.
El modelo organizativo para la gestión del PRTR por el que se opta en las normas indicadas es el
tradicional, con algún aspecto novedoso, basado en las estructuras preexistentes y en las relaciones
de puestos de trabajo (RPT).
La novedad aportada en el RDL 36/2020 en materia de organización consistió en la posibilidad de
constituir, por razones de eficacia y eficiencia, unidades administrativas de carácter provisional en
las que se centralizara la gestión de los proyectos y acciones del PRTR. La previsión de constituir
tales unidades debía incluirse en los IPE, correspondiendo a los titulares de las subsecretarías
ministeriales solicitar su creación a la Comisión Ejecutiva de la Comisión Interministerial de
Retribuciones mediante modificación de la RPT. Para identificar la vigencia temporal de estas
unidades se establece la utilización de la clave “VT”.
En cinco de los ocho IPE examinados se proponía la creación de una o varias unidades de carácter
provisional, habiendo constancia de su constitución formal en cuatro de los ministerios (METD,
MICT, MTED y MCUD). En el resto de los departamentos ha sido habitual la constitución de
unidades informales, encargadas de coordinar las distintas unidades de cada departamento con
competencias de gestión del PRTR, así como de realizar el seguimiento de su ejecución. En algunos
casos estas tareas han sido asumidas por la Inspección de Servicios de los ministerios. Además de
en los ministerios indicados, se han constituido unidades de carácter provisional en los de
Transportes, Movilidad y Agenda Urbana (MTMA) y de Ciencia e Innovación.
En materia de recursos humanos, la regla general establecida en el RDL 36/2020 fue la de cubrir
las nuevas necesidades con los medios personales preexistentes. Así, en su artículo 30.1 se
dispuso que “las necesidades de personal relacionadas con el incremento de la carga de trabajo
provocada por la gestión de proyectos financiables con fondos europeos ligados a la ejecución del
PRTR se realizará preferentemente con los efectivos del departamento ministerial u organismo
encargado de su gestión”.
Para la cobertura de los puestos de trabajo vinculados a la gestión del PRTR los departamentos
debían, en primer lugar, analizar los puestos de trabajo vacantes para reubicarlos en las unidades
cuya carga de trabajo se vería incrementada y procurar su provisión. El resto de mecanismos
contemplados para la cobertura de los puestos vinculados al PRTR son los establecidos con
carácter general en el RD 364/1995, de 10 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento General
de Ingreso del Personal al Servicio de la AGE y de Provisión de Puestos de Trabajo y Promoción
Profesional de los Funcionarios Civiles de la AGE
13
. El artículo 31 del RDL 36/2020 contempló la
13
Redistribución de efectivos (artículo 59), cambio de adscripción de puestos de trabajo (artículo 61) y atribución temporal
de funciones (artículo 66).
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 20/12/2023 32
posibilidad excepcional de asignar funciones a tiempo parcial, sin cambio de adscripción ni del
puesto de trabajo ni de la persona y, adicionalmente, establecer limitaciones temporales a la
movilidad interdepartamental del personal con la finalidad de garantizar la dotación de los recursos
necesarios.
Otra medida prevista en materia de la cobertura de puestos fue la priorización, al asignar puestos
de nuevo ingreso procedentes de la oferta de empleo público, de las necesidades de los
departamentos encargados de la gestión de proyectos del PRTR, con especial atención a los
centros directivos que asuman las funciones de autoridad responsable (SGFE) y autoridad de
control del MRR (IGAE).
La creación de nuevos puestos de trabajo cuyas funciones estén relacionadas directamente con la
gestión de proyectos vinculados al PRTR se contempla en el RDL 36/2020 y en la Resolución
Conjunta citada como medida excepcional que debería recogerse expresamente en los IPE. Se
trata siempre de puestos de carácter temporal, previstos para las unidades administrativas
temporales y creados mediante modificación de la RPT, donde se identifican, al igual que dichas
unidades, con la clave “VT”. Para su cobertura se pretende contar en primer lugar con empleados
públicos que tengan experiencia directa o indirecta en la gestión de proyectos relacionados con
fondos europeos. En el caso de no ser suficiente este sistema, se admite que los departamentos
puedan reforzar sus plantillas con el nombramiento de personal estatutario temporal, personal
funcionario interino o personal laboral temporal, tal como indican los artículos 24.4, 32 y 34 del RDL
36/2020.
Pese a las previsiones del RDL 36/2020, en la mayoría de los IPE examinados se pone de manifiesto
la escasez de medios personales incluso para hacer frente a las tareas habituales de los
departamentos. Se indica que, en consecuencia, el recurso a los sistemas de provisión de puestos
con efectivos preexistentes es muy limitado y supondría vaciar unos puestos para cubrir otros. Por
ello, se propone con carácter general la creación de nuevos puestos de carácter temporal.
II.3.2.2. RECURSOS HUMANOS SOLICITADOS Y APROBADOS
Según la información facilitada por el MHFP, a finales de mayo de 2022 se habían creado para el
conjunto de la AGE 1.141 nuevos puestos de trabajo con funciones directamente relacionadas con
la gestión del PRTR. La mayor parte de ellos, 443 puestos (39 %) fueron para personal laboral
temporal; 437 (38 %) para personal interino, 133 (12 %) de vigencia temporal y 128 (11 %) fueron
puestos de carácter estructural asignados exclusivamente al MHFP. La distribución de los nuevos
puestos creados por tipos y departamentos se recoge en el anexo 5
14
.
Para el conjunto de los ministerios de la muestra se solicitaron en los IPE un total de 1.261 puestos
de trabajo, habiéndose autorizado por el Ministerio de Hacienda y Función Pública 701 (el 56 %).
Solo en dos casos, que corresponden a los ministerios con las menores solicitudes de puestos, se
autorizó la totalidad de los requeridos. Se recoge en el siguiente cuadro el detalle de los puestos
solicitados en los IPE de los ministerios de la muestra y de los autorizados.
14
Algunos de los ministerios indicados han solicitado con posterioridad al IPE ampliación de puestos de trabajo; entre los
de la muestra, se han autorizado nuevos puestos en el MTED (40), el MICT (31) y el MCUD (30).
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 20/12/2023 33
CUADRO N.º 4
EFECTIVOS SOLICITADOS EN LOS IPE Y AUTORIZADOS
MINISTERIO
N.º TOTAL DE PERSONAL
SOLICITADO EN EL IPE
PUESTOS AUTORIZADOS
% AUTORIZADOS
METD
287
120
42
MTES
259
137
53
MICT
160
70
44
MSND
172
105
61
MCUD
87
37
43
MTED
270
206
76
MEFP
20
20
100
MDSA
6
6
100
TOTAL
1261
701
56
Fuente: Elaboración propia con datos de los departamentos ministeriales
En el proceso de creación de los nuevos puestos de trabajo temporales se valoró positivamente a
los ministerios que habían incluido en sus IPE otras formas de provisión temporal de puestos y se
decidió no atender las peticiones de personal eventual ni tampoco las de funcionarios interinos del
subgrupo A1 en cuerpos generales, al entender que, al no existir bolsa de candidatos, habría que
iniciar un proceso selectivo que exigiría un tiempo incompatible con la urgencia de las necesidades
planteadas. Respecto de la financiación de los nuevos puestos de trabajo creados, se hace saber
a los departamentos ministeriales que "en todo caso, el departamento y sus entidades deberán
afrontar los gastos de personal, dentro de sus disponibilidades presupuestarias, con cargo a su
capítulo I de su sección presupuestaria, sin perjuicio de la posible elegibilidad de estos gastos con
cargo a los componentes del plan nacional".
Solamente en el MHFP se crearon puestos de carácter estructural, en la SGFE y en la IGAE, en
cuanto autoridades responsable y de control, respectivamente, del MRR. Los sistemas de provisión
utilizados en estos casos han sido el concurso, la libre designación y la asignación a funcionarios
de nuevo ingreso. A mayo de 2022, en la SGFE se habían cubierto 65 puestos (55 %) y en la IGAE
38 puestos (67 %).
La disposición adicional 2ª del RDL 36/2020 estableció la posibilidad de abonar productividad
extraordinaria o gratificaciones al personal que realizase funciones de gestión del PRTR, bien por
consecución de objetivos o bien por asignación de funciones adicionales a tiempo parcial. Dicha
productividad fue solicitada inicialmente por seis departamentos y en todos estos casos fue
denegada por el MHFP. Se ha autorizado, sin embargo, productividad para la dotación de los
nuevos puestos creados en el ámbito de la SGFE y de la IGAE
15
.
15
En alegaciones, el MTED manifiesta que también en su caso se aprobó esta productividad.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 20/12/2023 34
Los principales problemas detectados por los ministerios que han formado parte de la muestra, en
relación con el sistema de creación y provisión de los nuevos puestos de trabajo creados han sido
los siguientes:
- La dificultad de cubrir los puestos de vigencia temporal, dada la reticencia de los
departamentos a perder efectivos;
- la propia temporalidad de estos puestos los hace poco atractivos para los posibles
candidatos;
- la falta de incentivos para ocupar determinados puestos (de NCD 28 especialmente) dotados
con complementos específicos poco atractivos;
- la falta de formación específica para la gestión del PRTR del personal laboral temporal o del
interino, seleccionado de entre los registrados en bolsas de empleo.
En relación con la temporalidad del personal laboral e interino, en el artículo 34 del RDL 36/2020 se
señala que “los nombramientos y contratos de este personal se formalizarán solo por el tiempo
imprescindible para la ejecución del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia”. Es de
destacar, sin embargo, que el PRTR tiene un plazo de ejecución que comprende desde 2021 a
2026, mientras que con el marco normativo actual resultaba materialmente imposible realizar
nombramientos o contrataciones de las mismas personas para todo el período de duración del Plan.
Así, ninguno de los supuestos contemplados en el artículo 10 del Real Decreto Legislativo 5/2015,
de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del
Empleado Público, relativos al personal interino, tras las modificaciones introducidas por la Ley
20/2021, de 28 de diciembre, de medidas urgentes para la reducción de la temporalidad en el
empleo público, permite alcanzar los seis años de vigencia del Plan. La contratación de personal
para la ejecución de programas de carácter temporal no puede superar un período de tres años
(artículo 10.c), mientras que los otros supuestos que podrían utilizarse, la existencia de plazas
vacantes cuya cobertura con funcionarios de carrera no fuera posible (artículo 10.a) y el exceso o
la acumulación de tareas (artículo10.d), tienen plazos iguales o inferiores de duración.
Las limitaciones de captación de recursos humanos para la gestión del PRTR pueden paliarse
mediante el recurso a la externalización. La insuficiencia de la información al respecto recibida
durante la fiscalización de los ministerios de la muestra ha impedido identificar y cuantificar los
contratos de apoyo a la gestión del PRTR celebrados.
No se han observado incumplimientos de las disposiciones de la Ley Orgánica 3/2007, de 22 de
marzo, para la igualdad efectiva de mujeres y hombres, en la composición de los órganos de
gobernanza ni en la implantación de las medidas dirigidas a dotar a la AGE de los recursos humanos
necesarios para la ejecución del PRTR.
II.3.2.3. FORMACIÓN
El RDL 36/2020 incluyó en su artículo 26 una previsión respecto de las necesarias acciones de
formación de empleados públicos en las materias de especial relevancia para la gestión pública y
el desarrollo de tareas vinculadas a la ejecución del PRTR.
Se atribuyó al Instituto Nacional de Administración Pública (INAP) y al Instituto de Estudios Fiscales
(IEF) la competencia para la impartición de los cursos, que contarían con una financiación
presupuestaria adicional a la contemplada en el presupuesto de los departamentos ministeriales.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 20/12/2023 35
La formación del personal vinculado al PRTR está incluida en su componente 11 “Modernización
de las Administraciones Públicas”, cuyo objetivo 175, a cumplir hasta el tercer trimestre de 2026,
consiste en formar al menos a 3.150 empleados en ámbitos relacionados con la aplicación, el control
y la auditoría del PRTR.
De la información aportada por el MHFP destacan los siguientes aspectos en relación con la
formación:
- Al margen de su consideración como hito del PRTR, es una necesidad perentoria para que
los empleados públicos adquieran los conocimientos y capacidades necesarios para la
implementación de la nueva cultura de gestión que requiere el MRR;
- debe desarrollarse a lo largo de toda la vida del PRTR, pero especialmente en su estadio
inicial;
- supone una sobrecarga de trabajo añadida para la AR, que ha asumido dicha formación en
buena medida;
- las nuevas incorporaciones de personal deben formarse en primer término para acometer
con eficacia y eficiencia su papel en la ejecución del PRTR;
- la falta de operatividad de la herramienta informática de gestión en un primer estadio ha
impedido la adecuada formación de sus usuarios.
En diciembre de 2021 la Secretaría de Estado de Presupuestos y Gastos suscribió sendos
convenios con el INAP y el IEF para el desarrollo de acciones formativas. Cada convenio tenía un
presupuesto de 150.000 euros e incluía hasta 90 acciones dirigidas a distintos perfiles de empleados
públicos de la AGE, las CCAA y las EELL.
La fase inicial de formación tuvo lugar entre junio y septiembre de 2021. Entre septiembre de 2021
y marzo de 2022 se desarrollaron las denominadas actividades de formación de formadores, a las
que asistieron en conjunto 1.066 empleados públicos, según el siguiente detalle:
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 20/12/2023 36
CUADRO N.º 5
ACCIONES FORMATIVAS
PROGRAMA
FORMATIVO
CONTENIDO
DESTINATARIOS
N.º DE ALUMNOS
FORMADOS
FORMACIÓN INICIAL
Formación inicial en PRTR
Personal de los ministerios
154
Formación Específica tramitación 1ª
solicitud de pago
Gestores y usuarios del sistema de información
en su versión preliminar
72
FORMACIÓN DE
FORMADORES
Formación de Formadores AGE
Personal de primer nivel ejecutor de fondos
211
Formación de Formadores CCAA
Personal de primer nivel ejecutor de fondos
242
Formación de Formadores EELL
Tres fases, según tipos de EELL destino
377
Otros
Otros
10
TOTAL
1.066
Fuente: Elaboración propia a partir de datos del MHFP
Entre abril y julio de 2022 se desarrolló una segunda fase formativa en materia de ejecución del
PRTR para la AGE, dirigida, en primer lugar, a 174 personas de los niveles directivos, predirectivos
y decisores de este nivel de la Administración y, en segundo lugar, a más de 400 gestores del Plan.
En el segundo semestre de 2022 estaba prevista la realización de formaciones similares para el
ámbito de las CCAA y EELL.
Según la información aportada por los ministerios de la muestra seleccionada, no se ha dispuesto
de formación externa sistematizada dirigida al personal temporal incorporado para reforzar las
plantillas.
II.4. ESTRUCTURAS PRESUPUESTARIAS PARA LA EJECUCIÓN DEL PRTR
El artículo 58 de la Ley General Presupuestaria establece la casuística para poder proceder a la
incorporación a los correspondientes créditos de un ejercicio de los remanentes de crédito del
ejercicio anterior. Entre las especialidades en materia de gestión y control presupuestario que prevé
el RDL 36/2020 para el PRTR, su artículo 42, con el ánimo de posibilitar una mayor flexibilidad en
la gestión, acorde con las necesidades del PRTR, y evitar que importes no utilizados no pudieran
llevarse al presupuesto siguiente, dictaba que, a los efectos previstos en el apartado a) del artículo
citado de la Ley General Presupuestaria, podrían incorporase a los créditos del ejercicio tanto los
remanentes de crédito que amparasen gastos autorizados como aquellos créditos no retenidos ni
autorizados en el importe de los gastos plurianuales y de tramitación anticipada aprobados para la
anualidad que correspondiese al ejercicio.
Créditos de los programas de los PGE 2021 vinculados al MRR por 2.991 millones de euros
quedaron en situación de incorporable, lo que representa un 12,3 % de los créditos definitivos con
tal vinculación. A 15 de julio de 2022, el 93 % de los mismos había sido ya incorporado al
presupuesto de 2022.
Los datos relativos a la ejecución del presupuesto de 2021 en relación con los programas vinculados
al MRR son los siguientes:
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 20/12/2023 37
CUADRO N.º 6
DATOS DE EJECUCIÓN PRESUPUESTARIA A 31/12/2021
(Cifras en euros)
SECCIÓN APLICACIÓN PRESUPUESTARIA
2021
CRÉDITO
DEFINITIVO( 1)
OBLIGACIONES
RECONOCIDAS (2)
(2)/ (1)
%
PAGOS
REALIZADOS (3)
(3)/ (2)
%
MINISTERIO DE ASUNTOS EXTERIORES, UNIÓN EUROPEA Y
COOPERACIÓN
127.617.570
0
0
0
-
MINISTERIO DE JUSTICIA
99.507.770
98.100.610
99
98.100.610
100
MINISTERIO DE DEFENSA
30.200.000
11.778.340
39
11.778.340
100
MINISTERIO DE HACIENDA
350.000
0
0
0
-
MINISTERIO DEL INTERIOR
21.250.000
1.862
0,009
1.862
100
MINISTERIO DE TRANSPORTES, MOVILIDAD Y AGENDA
URBANA
4.982.346.190
4.416.418.722
89
2.326.914.027
53
MINISTERIO DE EDUCACIÓN Y FORMACIÓN PROFESIONAL
1.845.787.170
1.723.240.477
93
1.722.791.776
99
MINISTERIO DE TRABAJO Y ECONOMÍA SOCIAL
1.167.480.000
730.818.585
63
706.221.394
97
MINISTERIO DE INDUSTRIA, COMERCIO Y TURISMO
1.707.995.000
146.567.531
9
102.406.634
70
MINISTERIO DE AGRICULTURA, PESCA Y ALIMENTACIÓN
406.500.000
398.952.891
98
135.526.640
34
MINISTERIO DE POLÍTICA TERRITORIAL Y FUNCIÓN PÚBLICA
218.820.000
118.907.458
54
118.239.743
99
MINISTERIO PARA LA TRANSICIÓN ECOLÓGICA Y EL RETO
DEMOGRÁFICO
6.745.152.990
6.741.525.580
99
2.719.244.999
40
MINISTERIO DE CULTURA Y DEPORTE
222.051.720
113.266.043
51
61.113.187
54
MINISTERIO DE SANIDAD
527.992.690
442.272.704
84
439.418.095
99
MINISTERIO DE ASUNTOS ECONÓMICOS Y TRANSFORMACIÓN
DIGITAL
3.633.490.000
2.978.748.114
82
901.300.234
30
MINISTERIO DE CIENCIA E INNOVACIÓN
1.100.228.000
999.922.052
91
693.752.984
69
MINISTERIO DE DERECHOS SOCIALES Y AGENDA 2030
916.850.000
830.489.816
91
727.180.624
88
MINISTERIO DE IGUALDAD
48.589.900
33.147.957
68
19.800.000
60
MINISTERIO DE INCLUSIÓN, SEGURIDAD SOCIAL Y
MIGRACIONES
192.174.000
56.008.355
29
29.004.899
52
MINISTERIO DE UNIVERSIDADES
203.900.000
203.900.000
100
190.720.000
94
TOTAL GENERAL
24.198.283.000
20.044.067.097
83
11.003.516.048
55
Fuente: Elaboración propia a partir de datos del MHFP
Los datos relativos a la ejecución del presupuesto de 2022 en relación con los programas vinculados
al MRR son los siguientes:
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 20/12/2023 38
CUADRO N.º 7
DATOS DE EJECUCIÓN PRESPUESTARIA A 31/12/2022
(Cifras en miles de euros)
SECCIÓN PRESUPUESTARIA
2022
CRÉDITO
INICIAL
CRÉDITO
TOTAL
(1)
OBLIGACIONES
RECONOCIDAS
(2)
(2)/(1)
%
PAGOS
REALIZADOS
(3)
(3)/(2)
%
MINISTERIO DE ASUNTOS EXTERIORES, UNIÓN
EUROPEA Y COOPERACIÓN
48.751
112.448
10.047
9
9.748
97
MINISTERIO DE JUSTICIA
209.770
210.610
200.790
95
197.901
98
MINISTERIO DE DEFENSA
28.000
355.417
56.659
15
52.918
93
MINISTERIO DE HACIENDA Y FUNCIÓN PÚBLICA
250.539
313.662
299.979
95
299.272
99
MINISTERIO DEL INTERIOR
40.250
216.403
36.489
16
26.696
73
MINISTERIO DE TRANSPORTES, MOVILIDAD Y AGENDA
URBANA
5.874.646
6.281.531
4.631.111
73
3.507.598
76
MINISTERIO DE EDUCACIÓN Y FORMACIÓN
PROFESIONAL
1.653.636
1.695.799
1.357.500
80
958.053
70
MINISTERIO DE TRABAJO Y ECONOMÍA SOCIAL
807.641
1.236.620
672.681
54
651.017
97
MINISTERIO DE INDUSTRIA, COMERCIO Y TURISMO
4.875.961
4.630.986
1.651.004
35
1.307.245
79
MINISTERIO DE AGRICULTURA, PESCA Y ALIMENTACIÓN
503.600
501.563
479.138
95
162.873
34
MINISTERIO DE POLÍTICA TERRITORIAL
151.700
220.261
46.014
21
46.014
100
MINISTERIO PARA LA TRANSICIÓN ECOLÓGICA Y EL
RETO DEMOGRÁFICO
4.378.096
4.106.325
4.092.873
99
744.770
18
MINISTERIO DE CULTURA Y DEPORTE
364.306
473.336
268.504
57
252.722
94
MINISTERIO DE SANIDAD
601.586
642.510
474.994
74
460.883
97
MINISTERIO DE ASUNTOS ECONÓMICOS Y
TRANSFORMACIÓN DIGITAL
3.918.880
3.974.555
2.596.562
65
442.636
17
MINISTERIO DE CIENCIA E INNOVACIÓN
1.661.595
1.730.842
1.405.602
81
1.102.533
78
MINISTERIO DE DERECHOS SOCIALES Y AGENDA 2030
1.060.343
1.184.500
922.776
78
629.249
68
MINISTERIO DE IGUALDAD
75.654
91.186
79.529
87
79.529
100
MINISTERIO DE CONSUMO
8.576
8.576
4.155
48
4.127
99
MINISTERIO DE INCLUSIÓN, SEGURIDAD SOCIAL Y
MIGRACIONES
239.650
337.239
201.251
60
193.182
96
MINISTERIO DE UNIVERSIDADES
147.050
147.050
147.050
100
142.550
97
TOTAL
26.900.230
28.471.419
19.634.708
69
11.271.516
57
Fuente: Elaboración propia a partir de datos del MHFP
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 20/12/2023 39
II.5. DISEÑO, IMPLEMENTACIÓN DE LOS SISTEMAS DE GESTIÓN Y DE INFORMACIÓN Y
OTROS INSTRUMENTOS DE SEGUIMIENTO DE HITOS, OBJETIVOS Y PROYECTOS
II.5.1. El sistema de gestión
Durante la fase de ejecución, los Estados miembros deben enviar con cada solicitud de pago
información y pruebas que confirmen la consecución de los HYO establecidos en el plan nacional,
un resumen de las auditorías y los controles realizados (incluidas las deficiencias detectadas y las
medidas correctoras adoptadas), una declaración de gestión que se refiera a que los fondos se
utilizaron para los fines previstos, que la información presentada con la solicitud de pago es
completa, exacta y fiable, y que los sistemas de control establecidos ofrecen la garantía necesaria
de que los fondos se han gestionado de conformidad con todas las normas aplicables (en particular
las destinadas a prevenir los conflictos de intereses, el fraude, la corrupción y la doble financiación).
La Comisión, en su nota sobre la configuración del control interno del MRR, subraya que parte de
una estrategia de control consiste en establecer normas de gestión de documentos para garantizar
la mayor transparencia posible en los métodos de trabajo, así como para asegurar pistas de
auditoría completas.
II.5.1.1. ESQUEMA GENERAL
El PRTR prevé que el sistema integral de gestión y control de las acciones financiadas a través de
mecanismos o fondos del plan adopte la configuración y estructura necesaria para facilitar el
seguimiento y análisis del cumplimiento de HYO de las reformas e inversiones. El sistema ha de
analizar el cumplimiento de los HYO de primer nivel por cumplimiento de los de segundo y tercer
nivel acordados con las entidades ejecutoras de los proyectos o acciones. Cada componente del
Plan tiene asignados hitos/objetivos CID (Council Implementing Decision) de primer nivel. Los
hitos/objetivos asignados a las medidas (denominados OA, Operational Arrangement) son de
segundo nivel. Unos y otros se relacionan por medio de los indicadores de progreso asociados.
Finalmente, serán indicadores de tercer nivel los hitos/objetivos de gestión asignados a los
proyectos o subproyectos en los que se desarrollen las medidas. Estos indicadores de gestión son
de tres categorías, los vinculados a los CID (críticos), los vinculados a los OA (no críticos) y
auxiliares, creados en abril de 2022 por la DGMRR. Los indicadores se relacionan jerárquicamente,
de manera que el progreso de los de nivel superior se obtiene en base al cumplimiento o progreso
de los de nivel inferior a partir de fórmulas y algoritmos.
A nivel nacional, el desarrollo fundamental del esquema de hitos, objetivos e indicadores queda
recogido en la Orden HFP/1030/2021, de 29 de septiembre. Es de destacar que esta norma fue
aprobada prácticamente a la vez que el Reglamento Delegado (UE) 2021/2106 de la Comisión, de
28 de septiembre de 2021, por el que se completa el RMRR, disposición que establece los
indicadores comunes y los elementos detallados del cuadro de indicadores de recuperación y
resiliencia.
El artículo 1 del Reglamento Delegado hace referencia al cuadro de indicadores para mostrar los
avances en la aplicación de los planes de recuperación y resiliencia respecto de cada uno de los
seis pilares a que se refiere el artículo 3 del RMRR. Por su parte, los indicadores comunes deben
usarse en los informes sobre los avances realizados y para el seguimiento y evaluación del
Mecanismo respecto de la consecución de los objetivos a que se refiere el artículo 4 del RMRR,
estando concebida la lista de indicadores comunes para los planes de recuperación y resiliencia de
todos los Estados Miembros. Cabe señalar que la Orden HFP/1030/2021 no hace referencia ni al
cuadro ni a los indicadores comunes.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 20/12/2023 40
Los órganos ejecutores han de informar periódicamente del avance registrado en los indicadores a
nivel de proyecto para poder alimentar el sistema.
II.5.1.2. LOS HITOS Y OBJETIVOS
El diseño y ejecución de los fondos del MRR están orientados a la consecución de HYO. La
agregación de los datos sobre consecución de los HYO de niveles más bajos produce el
cumplimiento de los de nivel superior, aplicando reglas lógicas y/o matemáticas.
Los HYO establecidos en la Decisión de Ejecución del Consejo son los HYO CID y aquellos de las
Disposiciones operativas de la Comisión son los HYO OA. Los HYO CID son aquellos cuyo
cumplimiento ha de ser acreditado en la presentación de la solicitud de desembolso y los OA sirven
para la monitorización de los primeros.
parte, aprobó una metodología de gestión de HYO del PRTR en septiembre de 2021, con
anterioridad al dictado de la mencionada orden, si bien ha sido objeto de actualizaciones
periódicamente en 2022.
La metodología establece que el desglose de los HYO CID y OA en HYO críticos y no críticos de
los proyectos será realizado por las entidades decisoras. Por su parte, los HYO de los subproyectos
han de ser definidos por la entidad ejecutora del proyecto y, si el subproyecto se desagrega en otras
actuaciones, los HYO de tales actuaciones se establecerán por el ejecutor del subproyecto.
La AR interviene en la definición de los HYO del proyecto, subproyecto o actuación al validar el alta
en la aplicación de gestión COFFEE-MRR.
De las comprobaciones realizadas sobre los proyectos se deduce que una práctica extendida
consiste en que los HYO CID se han identificado con HYO críticos y los OA con no críticos, sin
desarrollo posterior mediante HYO auxiliares. En los casos en que no se ha producido el desarrollo
mediante HYO críticos se han establecido unos hitos auxiliares describiendo etapas para la
consecución de los CID. Por tanto, en estas situaciones, los HYO auxiliares no están cumpliendo
las funciones de gestión de riesgos de incumplimiento de HYO CID o de seguimiento de acciones
contempladas en las medidas que no forman parte de los HYO CID que les atribuye la metodología.
En el caso de actuaciones cuya ejecución corresponde a las CCAA, la distribución de HYO se
efectuó en el seno de la conferencia sectorial de la materia. No obstante, en el caso del MDSA se
han encontrado proyectos en los que la distribución de los hitos no se produjo en la conferencia
sectorial correspondiente ni está recogida formalmente en los convenios, por lo que se aprecia un
riesgo sobre el reconocimiento inequívoco de las obligaciones asumidas en la ejecución de los
subproyectos o las actuaciones por las CCAA.
La metodología de los HYO aprobada por la SGFE prevé la elaboración de una planificación anual
con un elevado grado de detalle que no fue cumplimentada por los MDSA, MEFP, MICT, METD,
MTES y MSND, si bien sí consta la elaboración, en general, de una planificación de acuerdo con
sus criterios, aunque sin hacer referencia a los HYO en los términos señalados como metas del
Anexo de la Decisión de Ejecución del Consejo.
La actualización de la información de cumplimiento de los indicadores debe producirse con la carga
de información en el sistema informático (COFFEE-MRR) por las entidades ejecutoras y que, de
manera automática, ha de generar unos informes de seguimiento de los subproyectos, proyectos y
medidas. Al fin de los trabajos de fiscalización, al no ser posible tal carga de información relativa a
la ejecución, debido a los retrasos en el desarrollo e implantación de COFFEE según se analiza
más adelante, la información sobre el grado de avance y el estado de ejecución de HYO se basa
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 20/12/2023 41
en datos contables del servicio 50 de los PGE, que no están disponibles para diversas entidades
(CCAA, EELL y, en su caso, otras ejecutoras de la Administración Institucional del Estado), con el
riesgo de que el control no sea ejercido de manera uniforme.
Los procedimientos de seguimiento de los HYO por parte de los departamentos ministeriales no
están formalizados, excepto en el caso del METD, habiéndose apreciado una disparidad de criterios
para llevar a cabo esta tarea.
Por su parte, el informe de auditoría llevado a cabo por la ONA (informe del tipo al que se hace
referencia en el subapartado II.6 de este Informe) pone de manifiesto que el MTED no dispone de
un procedimiento escrito que abarque las cuatro fases en torno a los HYO (desagregación,
seguimiento, cumplimiento y reversión del seguimiento).
Además, los procedimientos fijados por los ministerios no describen claramente las actuaciones a
llevar a cabo en casos de retrasos y posibles incumplimientos, aspecto que se presenta como una
importante debilidad.
En la auditoría de sistemas realizada por la ONA el 23 de mayo de 2022, se señala que el MTMA
presenta una falta de identificación completa del universo de HYO asignados como entidad
ejecutora, lo que supone un riesgo acerca de su capacidad de identificar y gestionar HYO de los
que no es responsable. Aunque estas deficiencias detectadas durante la auditoría fueron
corregidas, existe una debilidad de control interno relacionada con la identificación del universo de
los HYO que se le han asignado, ya que no existe certeza absoluta sobre su integridad. Además, el
MTMA no ha desagregado los proyectos/subproyectos a ejecutar en actuaciones.
También se apreciaron debilidades en la delimitación de la función de supervisión de HYO atribuida
a la AR, como se detalla en el epígrafe II.5.4.
II.5.1.3. INFORMACIÓN SOBRE EL AVANCE
El artículo 27 del RMRR establece que cada Estado Miembro informará dos veces al año, en el
marco del Semestre Europeo, sobre los avances realizados en la ejecución del plan y los programas
de reforma. Los informes sobre los avances logrados en la consecución de los planes de
recuperación y resiliencia se han de presentar cada año, por regla general, a mediados de abril y a
principios de octubre, y a más tardar el 30 de abril y el 15 de octubre, respectivamente.
Del análisis de la documentación con la que se elaboró el informe para atender a esta obligación,
se puede señalar que para el cumplimiento de esta obligación, la AR requirió a los ministerios por
correo electrónico el envío de la información el 18 de noviembre de 2021, dándoles un plazo de
siete días para su respuesta. El MCUD y el MDSA enviaron los reportes relativos al segundo
semestre de 2021 a finales de noviembre de dicho año, incumpliendo ambos el plazo de la AR.
Respecto al primer semestre de 2022, el requerimiento de la información por la AR a los ministerios
fue enviado el 12 de abril, con un límite del 25 del mismo mes, al que el MDSA respondió el 18 de
mayo, sin que se constataran retrasos en los demás ministerios.
Además, tal como prevé el Reglamento Delegado 2021/2106, cada año deben presentarse informes
para la actualización de los indicadores comunes, antes del 28 de febrero y 31 de agosto.
El cuadro de indicadores debe ser actualizado dos veces al año por la Comisión, aunque en la
actualidad la página de esta institución no muestra esa información.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 20/12/2023 42
Es de destacar que ninguno de estos informes y datos aparecían en el sistema COFFEE-MRR.
El Acuerdo de Financiación en el artículo 7 establece que, acompañando la solicitud de desembolso,
el Estado ha de declarar el total de los gastos desembolsados hasta la fecha para la implementación
de cada reforma e inversión del plan cuando tengan un marcador positivo por su contribución a los
objetivos de cambio climático (en COFFEE-MRR estos documentos son denominados declaración
de gastos verde). Esta información debe ser tenida en cuenta por la Comisión en su evaluación de
cumplimiento de los HYO de la solicitud de pago. Para la primera solicitud consta un documento
genérico cuyo contenido no se ajusta a las previsiones del artículo referido.
El proceso de tramitación de las solicitudes de pago a la Comisión está regulado en la Orden
HFP/1030/2021, debiendo dar COFFEE-MRR el soporte necesario, mediante la recopilación de la
información relativa a la ejecución. El cumplimiento de los HYO por los órganos ejecutores y su
comprobación debe ser registrado por la entidad ejecutora incorporando la documentación
acreditativa al sistema. A partir de esta información, cada entidad ejecutora genera un informe de
gestión. El retraso en el desarrollo de COFFEE-MRR obligó a una tramitación manual de las dos
primeras solicitudes, efectuadas el 19 de noviembre de 2021 y el 30 de abril de 2022
16
.
El proceso de tramitación de la segunda solicitud se inició mediante el envío de un correo por la
DGMRR a los departamentos ministeriales con HYO incluidos en esa solicitud en el que se
requerían los informes de gestión y la documentación acreditativa de tal cumplimiento. El informe
de gestión de los órganos responsables fue armonizado mediante un modelo
17
de la DGMRR cuyos
campos no coinciden con lo previsto en la Orden HFP/1030/2021, al no incluir mención al escenario
de gestión y resultados.
A efectos de la tramitación de cada solicitud de pago, se ha de certificar la no revocación de los
HYO cumplidos hasta el momento, sin que esté prevista la obtención automática del certificado a
través de COFFEE-MRR, debiendo generarse manualmente.
La petición de la documentación necesaria para el segundo desembolso a los ministerios por parte
de la DGMRR fue enviada el 12 de abril de 2022, con un plazo de menos de una semana para su
respuesta, dejándose la incorporación a COFFEE-MRR de la documentación acreditativa
correspondiente en manos de los primeros. La solicitud de desembolso fue enviada el 30 de abril.
Las Órdenes HFP/1030/2021 y 1031/2021 regulan la obligación de las entidades decisoras,
ejecutoras y gestoras de prestar la colaboración necesaria y facilitar la documentación requerida a
la SGFE en su calidad de AR. A tales efectos, los órganos responsables y los órganos gestores
deben proporcionar al sistema toda la información y la documentación relativa al cumplimiento de
los HYO y tal información ha de ser actualizada mensualmente. No obstante, estos órganos no han
remitido los informes mensuales con la finalidad de facilitar el análisis de cumplimiento de las
previsiones, al que se refiere el artículo 11.2 de la Orden 1030/2021, básicamente al no estar
operativo al nivel necesario el sistema COFFEE-MRR, como tampoco se envió la información de la
ejecución contable de los gastos asociados imputados a las diferentes medidas, proyectos y
actuaciones del PRTR.
Dada la gestión responsable, las entidades antes citadas deben tomar las medidas para asegurar
el cumplimiento y adoptar un plan en caso de retrasos o incumplimientos en el logro de HYO. La
16
En las alegaciones, el MHFP indica que la tercera solicitud de pago se tramitó utilizando la información recopilada en
COFFEE-MRR, sin adjuntar documentación justificativa de ello.
17
El modelo de documentación justificativa del cumplimiento de HYO fue diseñado conforme a l os comentarios de la
Comisión Europea (de 8 de abril) y la IGAE.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 20/12/2023 43
AR, asimismo, a la que se le atribuye el seguimiento de HYO, puede solicitar la elaboración de un
plan de acción ante dichos retrasos, por lo que, dada la falta de la información antes referida, esta
autoridad se ve privada de un conocimiento en tiempo de la situación de ejecución de los HYO,
limitándose su capacidad de reacción frente a situaciones de retraso.
Pese a que la Orden HFP/1030/2021 establece otro instrumento de planificación y de control de la
gestión que consiste en la elaboración trimestral, por las entidades ejecutoras, de informes de
previsiones en los que se han de recoger el grado de avance y las estimaciones para los siguientes
nueve meses, ofreciendo datos de posibles riesgos de incumplimiento y desviaciones, junto con las
acciones preventivas o correctoras, ninguno de los departamentos ministeriales objeto de muestra
cumplió con su elaboración (atribuyendo este incumplimiento al desarrollo de COFFEE-MRR). No
obstante lo anterior, de la información suministrada se deduce cierto seguimiento y control de
ejecución presupuestaria, aunque sin incluir, en general, el grado de avance en proyectos cuya
ejecución se extienda a varios ejercicios y sin que se cubran las estimaciones de nueve meses.
Tampoco se documentaron estimaciones de riesgos, desviaciones y acciones correctivas.
En particular, el METD aportó una previsión de HYO, si bien efectuada por medida y no por proyecto
y sin incluir la totalidad de las medidas de las que es entidad responsable. Como aspecto positivo,
este ministerio identificó riesgos y planteó una acción correctora.
II.5.2. El sistema informático de gestión COFFEE-MRR
II.5.2.1. DISEÑO Y GESTIÓN DEL SISTEMA DESTINADO A FACILITAR LA COORDINACIÓN Y
SEGUIMIENTO DEL PRTR
La AR del Plan tiene la competencia en el diseño y gestión del sistema informático destinado a
facilitar la coordinación y seguimiento del PRTR, denominado COFFEE-MRR, cuyo desarrollo está
atribuido a la Oficina de Informática Presupuestaria (OIP) de la IGAE (MHFP).
COFFEE-MRR toma como punto de partida los sistemas de información que dan soporte a la
gestión del Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER). Las novedades que presenta la
gestión del MRR y las exigencias previstas en el reglamento comunitario han provocado que las
funcionalidades demandadas del sistema original sufran alteraciones.
El desarrollo previsto de esta herramienta es definido en el PRTR como incremental, de manera
que sus módulos estén operativos según sean necesarios para el proceso de gestión. En el
momento de la aprobación del Plan debía estar operativo el repositorio para almacenar la
información del Plan y un mecanismo básico de edición y consulta.
A modo indicativo, el PRTR refleja el calendario de implementación previsto para el citado sistema
en 2021:
1. Implantación inicial de la aplicación (mayo).
2. Gestión básica del ciclo de vida de los proyectos y líneas de actuación (agosto).
3. Gestión básica de la ejecución de los proyectos y líneas de actuación en términos de
hitos/objetivos (octubre).
4. Gestión básica de las declaraciones de gestión mediante las que el organismo ejecutor
declara el cumplimiento de uno o varios hitos/objetivos, al propio tiempo que efectúa la
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 20/12/2023 44
manifestación que corresponda sobre las políticas y procedimientos dirigidos a prevenir el
fraude y la corrupción, a controlar el conflicto de intereses y a evitar la doble financiación en
cada una de las inversiones; gestión básica de las auditorías y de las solicitudes de pago a
la Comisión (octubre).
Para 2022 se preveía su finalización operativa, permitiendo a los responsables la carga del plan,
monitorización y seguimiento de la ejecución, preparación y envío de las solicitudes de pago,
tratamiento de los desembolsos y explotación de la información, ya desde el primer semestre.
El sistema debe constituir la fuente para reflejar la ejecución y realizar el seguimiento del Plan. No
obstante, el calendario de desarrollo de esta herramienta ha sido objeto de modificación y causado
un notable retraso en las previsiones iniciales, de tal manera que las dos primeras solicitudes,
efectuadas el 19 de noviembre de 2021 y el 30 de abril de 2022, se han realizado al margen de tal
herramienta. A fecha 31 de mayo de 2022, COFFEE-MRR no contaba con las características
necesarias para permitir una alimentación de los HYO de carácter superior mediante la acreditación
del cumplimiento de los de carácter inferior.
Para dotar de medios el desarrollo de COFFEE-MRR, se llevó a cabo un concurso de puestos de
trabajo en la OIP, un contrato de servicios de desarrollo de este sistema (basado en un Acuerdo
Marco para los servicios de desarrollo de sistemas de la Administración electrónica), cuyo
documento de licitación fue firmado en marzo de 2021 y adjudicado el 27 de mayo, además de un
encargo de la IGAE a la sociedad mercantil estatal Ingeniería y Economía de Transporte (INECO),
para la prestación de servicios complementarios al desarrollo del sistema de información que
soporta la gestión del PRTR, firmado en mayo de 2022
18
.
En septiembre de 2021 y para acreditar el objetivo incluido en el componente 11 (inversión 5 del
PRTR), se llevó a cabo una auditoría externa del sistema informático, que servía de respaldo a la
primera solicitud de fondos. El objetivo planteado por esta revisión fue la verificación de los
elementos definidos y exigidos en el PRTR y la existencia de políticas y procedimientos conforme a
lo exigido por la normativa UNE ISO/IEC 27002:2017 y, más en concreto, si el sistema implantado
permitía, a esa fecha:
18
Respecto a la dotación de nuevos medios personales, el concurso fue convocado por resolución de 15 de abril de 2021
con una oferta de 22 puestos destinados a la OIP, quedando resuelto el 24 de septiembre de 2021 mediante la
adjudicación de 14 de dichos puestos, momento este en que las tres primeras etapas previstas en el calendario de
implantación debían estar ya terminadas.
El documento de licitación del contrato fue firmado en marzo de 2021 (con un presupuesto de 823.040 euros, IVA no
incluido) y adjudicado el 27 de mayo por un importe de 518.510 euros (que representó un 37 % de rebaja). Mediante este
contrato, la OIP dispone de ocho trabajadores a jornada completa por un plazo de 20 meses. Tras esta rebaja, el contrato
fue modificado en dos ocasiones para ampliar tareas y modificar el calendario. En la segunda modificación del contrato,
de febrero de 2022, aumenta el importe a recibir por el contratista en un 16 %. Por su parte, el 21 de junio de 2022 se
produce la tercera modificación del contrato, destinada a replanificar o redistribuir temporalmente las tareas inicialmente
previstas para el desarrollo del sistema de información, retrasándose la entrega de algunas funcionalidades que permiten
la recopilación de información y la elaboración de los informes requeridos en la tramitación de solicitudes de pago, hasta
el 31 de octubre de 2022 y de otras hasta finales de enero de 2023, encontrándose, entre estas últimas, la que permite la
elaboración de los informes de seguimiento previstos.
El encargo a la sociedad mercantil estatal, por un valor de 1.154.584 euros por dos años, se rubricó el 4 de mayo de 2022,
esto es, una vez concluido el plazo previsto para el desarrollo de las cuatro primeras etapas.
Según recoge el encargo, las razones de su firma fueron la necesidad de i ntegrar los módulos desarrollados, de dar
respuesta ágil a los requisitos que se plantean en ocasiones de forma sobrevenida y la necesidad de dar una solución
crítica a las incidencias, en un contexto de previsible incremento en el uso de los sistemas de información y de l as
aplicaciones requeridas.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 20/12/2023 45
- Cargar el PRTR y la información sobre la ejecución y el seguimiento de la consecución de
los HYO.
- Preparar las declaraciones de gestión y el resumen de auditoría, así como las solicitudes de
pago.
- Recopilar y almacenar los datos de los beneficiarios, contratistas, subcontratistas y
beneficiarios efectivos, de conformidad con el artículo 22 del RMRR.
Las conclusiones de la auditoría se limitan a señalar el cumplimiento del sistema de información de
los elementos que configuran el objetivo a cumplir, tal y como se definen en el PRTR, calificando su
resultado de efectivo. En cuanto a la revisión de los controles de seguridad según la Norma UNE
ISO/IEC 27002, su resultado fue calificado de efectivo con mejora. De todo ello se deduce que la
auditoría se circunscribió a valorar el diseño de los diferentes módulos del sistema.
De acuerdo con el Plan Director de la Secretaría de Estado de Presupuestos y Gastos (2021-2023),
el reto para el bienio 2022-2023 es abordar, de forma progresiva, los siguientes módulos del sistema
COFFEE-MRR:
- Programación: Planificación de proyectos y subproyectos (alta y gestión de actuaciones,
actividades y tareas).
- Gestión y seguimiento: Registro y gestión de la ejecución (ejecución contable y de progreso
de indicadores, cumplimiento de HYO) y elaboración de los informes de seguimiento,
previsiones y gestión. Integración con otros sistemas (PLCSP, BDNS, SIC3 y sistemas
contables de otras Administraciones Públicas) para facilitar la incorporación y/o contraste
automatizados de información.
- Elaboración y declaración de las solicitudes de pago: informes de gestión.
- Modificaciones del Plan.
- Auditoría y control, en su caso.
- Explotación de la información (Central de Información): Cuadros de mando de seguimiento
para los organismos con responsabilidad en el Plan y, en su caso, para la ciudadanía.
- Base de datos de perceptores finales de los fondos: gestión de titularidades de los
perceptores de fondos y aplicación de sistemas que ayuden a controlar el fraude y el conflicto
de intereses, así como indicadores de riesgos relacionados con el fraude, el conflicto de
intereses u otras irregularidades.
- Repositorio centralizado de proyectos financiados por fondos o mecanismos europeos.
De las comprobaciones que han podido realizarse se deduce que la mayor parte de los módulos
antes descritos no estaban aún operativos.
II.5.2.2. LOS DATOS EN COFFEE-MRR
El sistema informático recoge la asignación a los ministerios responsables de los componentes y
las medidas previstos en el PRTR. El procedimiento de alta de los proyectos que desarrollan los
citados componentes y medidas lleva un notable retraso, al igual que la información recogida en el
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 20/12/2023 46
mismo, donde HYO integrantes de la segunda solicitud de pago (presentada el 30 de abril de 2022)
aparecen como no cumplidos. A 31 de mayo de 2022, COFFEE-MRR almacenaba información
sobre 30 componentes y 211 medidas, desarrollados en 495 proyectos, 222 subproyectos y 65
actividades, sin que existiera un calendario para la incorporación de todos los proyectos integrados
en el PRTR. A 20 de julio de dicho año los proyectos incluidos ascendían a 540 (45 más que en
junio).
En el último trimestre de 2021 se realizó un procedimiento extraordinario para la carga masiva por
parte de los ministerios de la estructura principal de proyectos, subproyectos y actuaciones. Una
vez realizada, la DGMRR aplicó un proceso de revisión (que ha ido variando en el tiempo según las
consultas planteadas por los Ministerios). El proceso de revisión se ha demorado en el tiempo,
retrasando la gestión a través de COFFEE-MRR.
El proceso de carga masiva conllevó la remisión, por parte de los Ministerios, de un conjunto de
usuarios dispar, algunos de ellos rechazados posteriormente por la DGMRR, al no corresponderse
con puestos de responsabilidad en relación con la gestión de los fondos, lo que provocó un retraso
adicional en la activación de los proyectos.
No es posible cargar información alguna sobre proyecto, subproyecto o actuación en la aplicación
hasta su revisión por parte de la DGMRR. De los 495 proyectos dados de alta a 15 de junio, 52
habían sido revisados, 381 estaban sin revisar y el resto se encontraba en proceso. De los
subproyectos, solo uno estaba revisado. Debe señalarse que proyectos incluidos en la dos primeras
solicitudes de pago (ya abonadas por la Comisión) continuaban catalogados en fase de borrador.
En una comprobación efectuada por el equipo fiscalizador se encontraron proyectos sin algún dato
básico, como el nombre o el responsable, situación que los órganos responsables del sistema
informático atribuyen al proceso de carga masiva que, como se ha señalado, no respondió a los
estándares contemplados hasta ese momento. No se ha vuelto a producir una carga similar,
requiriéndose, a partir de ese momento, la introducción de determinados campos para poder dar de
alta el proyecto.
El sistema informático no permite conocer la fecha del alta de los proyectos y no es posible hacer
comprobaciones para conocer la fecha de carga de los proyectos revisados y validados. Además,
no se ha fijado un calendario para el alta de proyectos en el sistema informático.
Los accesos de CCAA y otras administraciones que participan a nivel de entidades ejecutoras no
estaban operativos a 31 de mayo de 2022, fecha en que solo estaba disponible el acceso para los
usuarios de los departamentos ministeriales.
Algunos problemas que se han planteado en el proceso de revisión de los datos introducidos por
los departamentos ministeriales están relacionadas con el procedimiento de cambios de las
personas responsables por baja de las predecesores en el cargo, la necesidad de identificar a las
entidades responsables mediante un código DIR3, cuando algunas no disponían de él y la
imposibilidad de mantener la codificación otorgada a los proyectos creada en el momento de carga
inicial masiva, al ser objeto de modificación una vez revisados por la AR.
Finalmente, hay que señalar que en las auditorías sobre el sistema de gestión y control llevadas a
cabo por la ONA en diversas entidades (tal como se indica en el epígrafe II.6.2), se informa de la
imposibilidad de comprobar el registro íntegro de la información en el sistema de gestión, dado que
COFFEE-MRR no está operativo.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 20/12/2023 47
II.5.2.3. CERTIFICADOS DE CUMPLIMIENTO Y NO REVOCACIÓN
El sistema informático debe generar los certificados de cumplimiento de los HYO y archivarlos. Al
revisar el sistema por parte del equipo fiscalizador, aquel no calculaba automáticamente todavía el
cumplimiento de los componentes ni generaba los certificados de cumplimiento. Tampoco estaba
reflejando datos de ejecución de los proyectos.
Al no poder obtenerse de manera automatizada del citado sistema, este almacena solo los informes
de gestión introducidos manualmente.
Por otro lado, como ya se ha señalado, a efectos de la tramitación de cada solicitud de pago, se ha
de certificar la no revocación de los HYO cumplidos hasta el momento, sin que esté prevista la
obtención automática del certificado a través de COFFEE-MRR, debiendo generarse manualmente.
II.5.2.4. INFORMACIÓN SOBRE BENEFICIARIOS DE AYUDAS, CONTRATISTAS Y
SUBCONTRATISTAS. INTEROPERABILIDAD DE COFFEE-MRR
El artículo 22.2.d) del RMRR obliga a los Estados Miembros, a efectos de auditoría y control y para
disponer de datos comparables sobre el uso de fondos en relación con las medidas destinadas a la
ejecución de reformas y proyectos de inversión en el marco del PRTR, a recabar y asegurar el
acceso a las categorías armonizadas de datos siguientes:
- El nombre del perceptor final de los fondos;
- El nombre del contratista y del subcontratista, cuando el perceptor final de los fondos sea un
poder adjudicador de conformidad con el Derecho de la Unión o nacional en materia de
contratación pública;
- Los nombres, apellidos y fechas de nacimiento de los titulares reales del perceptor de los
fondos o del contratista, según se define en el artículo 3, punto 6, de la Directiva (UE)
2015/849 del Parlamento Europeo y del Consejo;
- Una lista de medidas para la ejecución de reformas y proyectos de inversión en el marco del
PRTR, junto con el importe total de la financiación pública de dichas medidas y que indique
la cuantía de los fondos desembolsados en el marco del MRR y de otros fondos de la Unión.
En cumplimiento de este mandato, el artículo 8 de la Orden HFP/1030/2021 dispone que las
entidades decisoras y ejecutoras de los componentes deben incluir en las convocatorias de ayudas
y procedimientos de licitación previstos en el Plan determinados requerimientos en relación con la
identificación del perceptor final de los fondos, como el NIF, el nombre o la razón social y el domicilio
fiscal de los beneficiarios. Esta información se debe aportar, al menos, trimestralmente,
correspondiendo a la Agencia Estatal de Administración Tributaria (AEAT) (o a las administraciones
tributarias forales), a la IGAE y a la Dirección General de Patrimonio del Estado, en coordinación
con la SGFE, arbitrar los procedimientos de intercambio de información necesarios para configurar
la “Base de Datos de los beneficiarios de las ayudas, de contratistas y subcontratistas”, la cual se
integrará, al menos, con el siguiente estándar mínimo de significación económica:
- Sociedades mercantiles, grupos de sociedades, agrupaciones y uniones temporales de
empresas, cooperativas y cualquier otra entidad o persona física que ejerza una actividad
económica con un importe neto anual de la cifra de negocios o volumen de operaciones a
efectos de IVA o impuesto indirecto equivalente superior a dos millones de euros.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 20/12/2023 48
- Titulares con una participación superior al veinticinco por ciento del capital social o, en su
caso, del Fondo Patrimonial, en cualquiera de las entidades mencionadas en el guion
anterior.
- Personas físicas o jurídicas que ostenten la condición de beneficiarios de ayudas por importe
superior a siete mil euros, conforme a los registros disponibles en la BDNS.
Por su parte, el artículo 10 de la Orden HFP 1031/2021 establece la obligación para todas las
entidades ejecutoras de la Administración estatal, autonómica y local de aportar la información para
la identificación del perceptor de los fondos (nombre del destinatario de los fondos, en su caso fecha
de nacimiento, en concepto de ayudas o por la condición de contratista o subcontratista) al sistema
COFFEE-MRR.
El sistema informático de coordinación y seguimiento del PRTR (COFFEE-MRR) no permitía
recopilar y almacenar los datos de beneficiarios, contratistas y subcontratistas ni contemplaba los
datos identificativos de los titulares reales de los perceptores de fondos o subcontratistas o la lista
de medidas para la ejecución de reformas y proyectos de inversión como exige el artículo 22.2.d)
del RMRR.
Para obtener dicha información, el MHFP remite a los datos publicados en distintas bases de datos
como la BDNS, la Plataforma de Contratación del Sector Público (PLCSP) y el Registro de
Titularidades Reales, que se encuentra todavía en vías de constitución (el proyecto de Real Decreto
por el que se crea el Registro de Titularidades Reales se encuentra en tramitación)
19
. Cabe señalar
que las citadas plataformas, que actualmente se encuentran en funcionamiento, no proporcionan
toda la información exigida por el artículo 22.2.d) citado. Así, la BDNS solo muestra los datos de los
beneficiarios durante un año, si estos son personas físicas; por su parte, la PLCSP solo permite la
identificación de los contratistas, pero no la de los subcontratistas. Respecto a este último aspecto,
la Junta Consultiva de Contratación Pública del Estado, en el expediente 006/22, ha declarado que
tan pronto como el órgano de contratación tenga conocimiento de su identidad, deberá comunicarlo
al órgano gestor del proyecto o subproyecto correspondiente, quien deberá incorporar en la
herramienta informática de seguimiento del PRTR (COFFEE-MRR) la identificación de dicho
subcontratista; en el caso de que se trate de poderes adjudicadores que no tengan la consideración
de entidad ejecutora o de medios propios, estos deberán comunicar la identificación de los
subcontratistas, respectivamente, al órgano que, en ejecución del PRTR, le haya transferido los
fondos o al órgano que les haya realizado el encargo, los cuales, si no son los órganos gestores del
proyecto, deberán comunicarlo a los correspondientes órganos gestores para que procedan a
incorporarlo en el citado sistema.
Por lo que se refiere a la BDNS, en informes previos de este Tribunal
20
ya se pusieron de manifiesto
deficiencias que dificultan su consideración como instrumento efectivo de prevención de riesgos y
19
Finalmente aprobado por el Real Decreto 609/2023, de 11 de julio, por el que se crea el Registro Central de Titularidades
Reales y se aprueba su Reglamento.
20
Por ejemplo, en el “Informe de fiscalización de las subvenciones relacionadas con el COVID-19 convocadas por las
CCAA y ciudades autónomas sin órgano de control externo propio, ejercicio 2020”, aprobado el 28 de julio de 2022, se
indica que “se han detectado incidencias en la información publicada en la BDNS relativa a las concesiones de
subvenciones tramitadas por todas las entidades analizadas excepto por La Rioja y Castilla-La Mancha”. Igualmente, en
el Informe Anual de la Comunidad Autónoma de Cantabria, ejercicio 2019, aprobado por el Pleno el día 27 de enero de
2022, se recoge que “en relación con la información que debe suministrar y recoger la BDNS, se mantiene la ausencia
generalizada de registro de la relativa a los procedimientos de reintegro de subvenciones y su recaudación, las sanciones
impuestas y otras prohibiciones para obtener la condición de beneficiario o entidad colaboradora”.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 20/12/2023 49
que pueden hacerse extensibles a su utilización para la protección de los intereses financieros de
la Unión en el sentido que prevé la normativa sobre el MRR.
A fecha de la realización de la presente fiscalización, COFFEE-MRR no incorporaba información
sobre beneficiarios, contratistas y subcontratistas, sin que estuvieran operativos los servicios de
interoperabilidad necesarios entre todos los sistemas involucrados
21
. Tampoco se ha producido la
interconexión con la información de terceros procedentes de la AEAT a la que se refiere el artículo
8 de la Orden HFP/1030/2021, ni la conexión automática con el sistema FENIX de reporte a la UE.
En relación con el intercambio de información con la AEAT, se ha informado de que, el 11 de
noviembre de 2021, se tramitó una solicitud piloto de datos para los primeros 26 contratos cargados
en COFFEE-MRR.
El sistema de información integral del MRR precisaba disponer de información de la ejecución
contable de los gastos financiados a través de los fondos NGUE, procedente de los sistemas
contables de las entidades ejecutoras. En este sentido, la Orden HPF 1031/2021 prevé el
procedimiento y formato de la información a proporcionar por las entidades del sector público
estatal, autonómico y local para el seguimiento de los proyectos y de la ejecución contable de los
gastos imputados a proyectos del Plan. A 31 de mayo de 2022, el sistema COFFEE-MRR no estaba
interconectado ni al SIC3 de la Administración estatal (aunque se preveía la realización de pruebas
en el corto plazo) ni a los sistemas contables de las CCAA y EELL
22
, a los efectos de recibir dicha
información.
La carencia, en el sistema COFFEE-MRR, de datos comparables sobre las categorías armonizadas
a las que se refiere el artículo 22.2.d) del MRR antes citado, impedía conocer la información sobre
los destinarios últimos de los fondos del PRTR.
El propio sistema debe gestionar la elaboración de las solicitudes de pago y su remisión a la
Comisión, así como el tratamiento de los desembolsos correspondientes, de manera similar al
sistema de gestión de FEDER.
Finalmente, por lo que se refiere al nivel técnico, los formatos de intercambio definidos son
compatibles con lo dispuesto en el Esquema Nacional de Interoperabilidad, aprobado por RD
4/2010, de 8 de enero, siendo habituales para trasmitir información en entorno web, aunque en el
momento de realizarse los trabajos de fiscalización, no había un intercambio de datos relevante.
II.5.2.5. ADECUACIÓN DE COFFEE-MRR AL ESQUEMA NACIONAL DE SEGURIDAD (ENS) Y
A LA PROTECCIÓN DE DATOS
La Resolución de 21 de diciembre de 2015, de la Secretaría de Estado de Presupuestos y Gastos,
regula la política de seguridad de los sistemas de información de la Secretaría de Estado de
Presupuestos y Gastos y de la Intervención General de la Administración del Estado, órgano al que
pertenece la OIP (desarrollador del sistema informático). Esta política declara quiénes serán los
responsables de realizar las tareas relacionadas con la seguridad y dispone de una declaración de
aplicabilidad general con medidas de seguridad de las recogidas en el Anexo II del RD 3/2010, de
8 de enero, por el que se regula el Esquema Nacional de Seguridad en el ámbito de la
Administración Electrónica, que, por lo tanto, no están actualizadas a lo dispuesto en el RD
21
El informe de la Comisión al Parlamento Europeo y al Consejo COM (2021) 578 final recuerda, en este sentido, que en
aplicación del MRR, “los Estados miembros de la UE deben recopilar categorías normalizadas de datos relativos a los
perceptores finales de fondos, contratistas, subcontratistas y titulares reales a efectos de auditoría y control”.
22
Tampoco se estaba llevando a cabo el envío alternativo de ficheros que prevé la Orden HFP 1031/2021.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 20/12/2023 50
311/2022, de 3 de mayo, por el que se regula el Esquema Nacional de Seguridad, el cual deroga el
RD antes citado.
El sistema COFFEE-MRR, tras el oportuno análisis, se categorizó de nivel medio con respecto al
ENS.
Ha quedado constatado que existen políticas de nivel general en la IGAE para desarrollo seguro de
sistemas de información y de control de accesos, si bien no están particularizadas para COFFEE-
MRR, al no abordarse el detalle técnico de este según su tecnología y negocio.
Por otro lado, el sistema de autorización de usuarios (basado en el sistema Radix de la IGAE), se
considera adecuado.
También se ha constatado que se dispone de procedimientos detallados de gestión de incidencias
de seguridad adaptados al ENS y de un registro de incidencias anual para toda la organización
(IGAE).
Respecto a la protección de datos, se han localizado dos documentos de Registro de Actividades y
categorías de Tratamiento de datos personales de control de fondos europeos en documentos PDF,
sin indicar claramente las aplicaciones a las que se refiere, por lo que queda la duda de si COFFEE-
MRR está bajo esta cobertura y, en su caso, por cuál de las versiones encontradas. De ello se
deduce que sería recomendable que la IGAE tuviera enlaces al citado registro (o uno propio) y que,
en el catálogo de sistemas de información, se indicara expresamente qué registro les es de
aplicación.
En la auditoría realizada sobre el sistema COFFEE-MRR por la Autoridad de Control se señala que
la política de seguridad de los equipos, la de procedimientos operacionales y responsabilidades y
la de registro de actividad y monitorización, aunque han sido aprobadas no se han publicado.
Igualmente, se indica que los procedimientos de copias de seguridad y de gestión de la prestación
de servicios por terceros no han sido aprobados ni publicados.
Finalmente, no se han apreciado avances en lo que se refiere a la previsión de una funcionalidad
para la consulta de datos por parte de los ciudadanos.
II.5.3. Los sistemas informáticos específicos de los departamentos ministeriales
Ante las limitaciones en las funcionalidades y prestaciones de COFFEE-MRR, la mayoría de los
ocho ministerios de la muestra han optado por acumular datos y esperar a su avance. Algunos han
desarrollado (o tienen previsto desarrollar) herramientas de ayuda a la gestión del MRR, sin que se
haya planteado algún tipo de coordinación entre ellos o incluso entre las diferentes unidades de un
mismo ministerio.
En particular, el MICT ha desarrollado un sistema único e integral de gestión y seguimiento
(denominado FENIX) con la previsión de conectarlo con COFFEE-MRR y otra aplicación para el
seguimiento de ejecución de medidas de carácter normativo, incluyendo bases de subvenciones. El
MTED también ha optado por iniciar el desarrollo de una aplicación propia que permita la recogida
y actualización de datos necesarios para el seguimiento de la gestión. Por último, varias entidades
dependientes del METD han adoptado soluciones informáticas propias creadas o bien valoran la
adaptación de herramientas comerciales.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 20/12/2023 51
En todo caso, a 31 de mayo de 2022, la interoperabilidad de tales herramientas con COFFEE-MRR
no se había producido, lo que supone el riesgo de la introducción de errores a través de los
mecanismos de descarga de datos habilitados.
II.5.4. El seguimiento y control de la AR
Como se indica en el epígrafe II.2.5 del presente Informe, entre las funciones de la AR se encuentra
la supervisión de HYO. Esta atribución se efectúa tanto en el RDL 36/2020 como en el RD 682/2021,
de 3 de agosto, por el que se desarrolla la estructura orgánica básica del MHFP y se modifica el RD
139/2020, de 28 de enero. En la estructura orgánica de la DGMRR, existen tres subdirecciones a
las que se atribuye, de una manera u otra, su seguimiento.
El Gabinete técnico de la SGFE elaboró la “Metodología de gestión de HYO del PRTR”, que fue
actualizada durante el periodo revisado, si bien en este documento no se describe un proceso de
seguimiento y supervisión de HYO alternativo a lo dispuesto para COFFEE-MRR, que, como se
indica con detalle en el epígrafe II.4.2 y en el subepígrafe II.5.1.6, no estuvo operativo durante el
periodo fiscalizado.
En particular, una de las tres subdirecciones que integran la DGMRR es la Subdirección General
de Seguimiento y Control del Cumplimiento de HYO. Del análisis de las funciones asignadas a esta
unidad por el artículo 13.2.c) del RD 682/2021, de 3 de agosto, por el que se desarrolla la estructura
orgánica básica del MHFP y se modifica el RD 139/2020, de 28 de enero, cabe indicar que no se
ha aprobado algún procedimiento (por la propia Subdirección o, en su caso, por la DGMRR) para
llevar a cabo la supervisión de los progresos, en ausencia del funcionamiento a pleno rendimiento
del sistema informático COFFEE-MRR y ello a pesar de la función reconocida en el artículo 13.1.g)
del mencionado RD (supervisión de los progresos en relación con los HYO del Plan)
23
.
Igualmente, pese a que la letra n del artículo 13.1 del citado RD atribuye a esta subdirección el
seguimiento a efectos informativos y, en su caso, de comunicación a la Comisión, de cualquiera de
las obligaciones que se establezcan en la normativa europea reguladora del MRR en relación con
los gastos que vayan a beneficiarse de los fondos procedentes del mismo, incluidas las referidas al
tratamiento de eventuales gastos afectados por incumplimientos normativos, conflicto de interés,
fraude o doble financiación, estando facultada para recabar la información necesaria de cualquier
organismo o entidad responsable de adoptar las medidas pertinentes o de efectuar los controles
establecidos, la DGMRR ha manifestado que “no tiene encomendada entre sus funciones la de
recabar información al respecto”, por lo que no se han practicado actuaciones sobre dichos
organismos ni se ha realizado un análisis de riesgos para detectar los casos en que procedería
ejercer esta facultad.
Tampoco se han comunicado actuaciones en relación con la función recogida en la letra ñ del
referido artículo, relativa a la propuesta de medidas correctoras precisas para asegurar el
funcionamiento correcto del sistema de gestión y control del MRR.
II.5.5. Mecanismos de coordinación e instrumentos de seguimiento de los PERTE
Los PERTE son una herramienta de colaboración público-privada destinada a facilitar la ejecución
de los componentes del PRTR, introducida de forma novedosa por el RDL 36/2020, como elemento
23
En las alegaciones, el MHFP aporta una hoja de trabajo relativa a un ministerio en particular, fechada el 4 de abril de
2023, indicando que es un ejemplo de la supervisión que realiza en la práctica.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 20/12/2023 52
con vocación de permanencia. Pese a ello, la normativa no contempla sus órganos de gobernanza,
si bien se ha observado que todos los aprobados tienen una estructura similar.
La coordinación y cooperación con las CCAA se suele hacer en grupos ad hoc denominados
“alianzas”, en los que también participa el sector privado, sin que su composición esté determinada
y solo en algún caso se ha apreciado la previsión de órganos de asistencia.
Si bien puede existir una cierta interrelación entre los diferentes PERTE aprobados, al afectar a
actividades comunes (lo que se reconoce en la documentación generada en la creación del PERTE),
ello no ha dado lugar a mecanismos formalmente establecidos de coordinación entre ellos.
Solo el MICT ha elaborado manuales de procedimiento para la concesión de ayudas vinculadas con
el PERTE aprobado en 2022.
Finalmente, cabe destacar que los PERTE aprobados no contenían indicadores dirigidos a evaluar
la ejecución de sus actuaciones o componentes. El seguimiento que puede realizarse es el derivado
del cumplimiento del calendario (en caso de que se incluya) y de las previsiones de gastos
presupuestarios.
II.6. LOS TRES NIVELES DE CONTROL DEL PRTR
El régimen de control establecido en el PRTR se desarrolla en tres niveles:
- El control de primer nivel corresponde a los órganos gestores, que han de realizar una
autoevaluación de sus procedimientos.
- El control de segundo nivel corresponde a los órganos de control interno independientes de la
Administración y se corresponde con un control de legalidad sobre la ejecución del gasto y con
ciertas condiciones específicas en materia de contratación y gestión de subvenciones.
- El control de tercer nivel es realizado por la IGAE, en calidad de Autoridad de Control del MRR
(como se expone en el epígrafe II.2.6), en colaboración con las Intervenciones Generales de las
CCAA, en base a la Estrategia de Auditoría que prevé el PRTR.
II.6.1. La organización del control de primer nivel
Según recogen las disposiciones del PRTR, el primer nivel de control opera fundamentalmente en
el ámbito de cada órgano encargado de la ejecución de una actuación enmarcada en el MRR y
constituye el control primario y básico de cualquier actividad administrativa en España, que debe
dar seguridad sobre el cumplimiento de los requerimientos legales, de objetivos y de buena gestión
financiera exigidos.
El Reglamento (UE) 2021/241 señala que los Estados miembros pueden recurrir a sus sistemas
nacionales habituales de gestión presupuestaria, de lo que se deriva una flexibilidad para delimitar
el modelo de control. Lo cierto es que, ni en la normativa nacional ni tampoco en el propio PRTR se
concreta el modelo para la implantación del control de primer nivel, lo que hubiera sido de interés,
dado que, como señala la Orden 1030/2021, “la aprobación del PRTR conlleva la incorporación de
principios y criterios que, en algunos casos, no son referencia habitual y sistemática en los
procedimientos aplicados por las Administraciones Públicas”.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 20/12/2023 53
Las entidades decisoras y ejecutoras son responsables últimas del control de la gestión, y han de
adoptar, en el ámbito de sus respectivas competencias, las iniciativas necesarias con la finalidad
de garantizar la adecuación de los procedimientos a las exigencias del apartado 4 del anexo I del
Acuerdo de Financiación.
El establecimiento de unidades de control en la AGE insertas en las estructuras de los
departamentos ministeriales, distintas de las intervenciones delegadas encargadas de las
verificaciones de carácter económico-financiero, es un asunto planteado de manera novedosa por
el PRTR, sin que se hayan dado unas directrices suficientes pese al cambio de cultura administrativa
que ello supone, lo que ha llevado a la constitución de unidades o a la atribución a unidades
preexistentes de las funciones de control de forma heterogénea, haciéndose más hincapié en el
seguimiento de los HYO atribuidos al departamento que en los principios trasversales recogidos en
el MRR.
Esta falta de homogeneidad en el diseño de las unidades de control ha llevado a que las
inspecciones generales de servicios de los departamentos ministeriales estén desempeñando
los órganos responsables, la búsqueda de sinergias con distintas unidades administrativas de modo
vertical y horizontal para aprovechar recursos y generar mayores impactos. Así, dependiendo de
los departamentos ministeriales, se les han atribuido facultades tales como la realización del
seguimiento de HYO, la participación en labores de comunicación y divulgación del PRTR o la
formación y participación en los comités antifraudes. En particular, la participación en labores de
comunicación y divulgación del PRTR, antes señalada, que se da en el caso del MEFP, implica una
inadecuada separación entre las funciones de gestión y control del Plan.
También es práctica habitual de los departamentos ministeriales (excepto en el MEFP) no conferir
a dichas inspecciones el papel esencial dentro del control de primer nivel, asignándoles, en su caso,
tareas de control a posteriori o, como se ha indicado ya, de participación en comités antifraude, ello
aunque el RD 799/2005, de 1 de julio, les atribuye, como órganos especializados en el control
interno de la AGE, la tarea permanente del seguimiento de objetivos y el análisis de riesgos y
debilidades, atendiendo a los principios de legalidad, eficacia, eficiencia y calidad.
II.6.2. Relevancia de los principios transversales en el control de primer nivel
El RMRR, contempla la introducción de determinados principios que han de ser respetados en las
actuaciones llevadas a cabo en la ejecución de los planes nacionales. Así, la norma indica que se
debe incluir una explicación de los sistemas, planes y medidas concretas del Estado miembro para
prevenir, detectar y corregir conflictos de intereses, la corrupción y el fraude, así como evitar la doble
financiación procedente del MRR y de otros programas de la Unión. Adicionalmente, el PRTR señala
que, en el caso de las subvenciones públicas, no solo debe abordarse la doble financiación
comunitaria, sino cualquier exceso de financiación que pudiera producirse, con independencia de
su origen.
La Orden HPF 1030/2021, en su artículo 2, hace mención, entre otros, a los principios anteriores,
de obligatoria consideración en la planificación y ejecución de los componentes del Plan, añadiendo
la necesidad de realizar un análisis de riesgo en relación con posibles impactos negativos
significativos en el medioambiente (principio do no significant harm), y el seguimiento y verificación
de resultado sobre la evaluación inicial.
La normativa recoge la necesidad de contar con un sistema homogéneo, adecuado y proporcionado
de medidas para la prevención, detección, corrección y enjuiciamiento del fraude, la corrupción,
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 20/12/2023 54
conflicto de intereses o doble financiación, si bien deja la elección de las medidas a cada órgano de
ejecución.
II.6.2.1. AUTOEVALUACIÓN DE RIESGOS
La Orden HPF 1030/2021 incluye unos cuestionarios orientados a facilitar la autoevaluación del
procedimiento aplicado por los órganos ejecutores del PRTR en relación con el adecuado
cumplimiento de los principios anteriores, que debían llevarse a cabo a la entrada en vigor de la
Orden (1 de octubre de 2021).
Del análisis formal de los cuestionarios correspondientes a la muestra de departamentos
ministeriales analizada se deduce la falta de firma o constancia de la fecha mediante un sistema de
firma electrónica u otro alternativo. No obstante, del análisis efectuado se deduce que la mayor parte
de las valoraciones se ubicaría en el segundo semestre de 2022, salvo en el caso del MICT, que lo
habría realizado dentro del plazo señalado.
La atribución de la competencia de responder y revisar los cuestionarios no fue uniforme en los
diferentes ministerios examinados. Tampoco hubo uniformidad en la determinación de las unidades
evaluadas. Así, por ejemplo, en el caso del MEFP, la revisión se atribuye a la Inspección General
de Servicios, en el de MSND al comité antifraude y en el MTED esta tarea es asignada a la
Subsecretaría. METD alude a la realización de los test por los “responsables” o por los “gestores”
sin identificar a unos u otros, salvo en el caso de la Secretaría de Estado de Digitalización e
Inteligencia Artificial. En otros casos, no consta la unidad encargada de la autoevaluación, como es
el caso del MCUD y del MTED en los correspondientes a algunas de sus entidades dependientes
(Parques Nacionales e IDAE). Algunos ministerios optaron por una autoevaluación única para todo
el departamento mientras que otros efectuaron una evaluación distinguiendo unidades, caso del
MTED, el MTES, el METD y el MCUD. Por su parte, el MTES señaló que su entidad dependiente
Fundación Estatal para la Formación en el Empleo debería realizar una autoevaluación, la cual no
ha sido acreditada. En el caso del MCUD, los correspondientes al Instituto de la Cinematografía y
de las Artes Audiovisuales contienen errores aritméticos y, salvo en la Dirección General de
Industrias Culturales, no se indica qué unidad o servicio habría llevado a cabo la revisión de los test
y, en su caso, la implementación de las líneas de actuación con las mejoras.
Las autoevaluaciones deben realizarse en el marco del desempeño de la función de control de
gestión, y practicarse, al menos, una vez cada año de vigencia del Plan. Esta regla de
autoevaluación tiene una excepción en el cuestionario sobre aspectos esenciales cuya repetición
es requerida en caso de incumplimiento. Pese a ello, esta repetición no ha sido observada en
algunos ministerios cuyo resultado requirió esa segunda autoevaluación (MCUD, MEFP, MDSA),
no obstante, tras la realización de las primeras evaluaciones, los órganos responsables de los
distintos HYO adoptaron diversas medidas para lograr un escenario de riesgo bajo, aunque solo un
organismo dependiente del MTED y otro del MTES presentaron formalmente planes de actuación.
Realizaron una segunda evaluación tanto el MICT, pasando de riesgo alto a medio tras la adopción
de determinadas medidas, y el MTES, previa elaboración de un plan de control antes de la segunda
autoevaluación. El plan del MTES incluye un calendario de reevaluaciones, lo cual se considera una
práctica a destacar. El plazo para la implantación de las medidas señaladas en este párrafo excede
el periodo fiscalizado, por lo que no es objeto de comprobación su adecuada puesta en marcha.
Junto al cuestionario de autoevaluación de aspectos esenciales, la Orden prevé otros relativos a las
áreas específicas relacionadas con el control y auditoría interna, el sistema de HYO, el principio “do
not significant harm” (DNSH), los conflictos de interés, la prevención del fraude y la corrupción, la
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 20/12/2023 55
compatibilidad de las actuaciones con el régimen de ayudas de Estado y evitar la doble financiación,
en línea con los principios previstos en el Reglamento comunitario antes citado. Del análisis de
estos cuestionarios se deduce que estos hacen alusión a algunos conceptos (como la mención a
un plan general de control o el sometimiento a auditoría externa) que presentan un contenido
impreciso. También es destacable que, en el informe de auditoría sobre los sistemas de gestión y
control del MTMA, como entidad decisora y ejecutora del PRTR, emitido por la ONA el 23 de mayo
de 2022, se realizan pruebas para verificar si se aplican correctamente las autoevaluaciones de los
diversos test recogidos en la Orden 1030/2021, indicándose que dichas autoevaluaciones se
“presentan sin un soporte justificativo adecuado de las puntuaciones otorgadas”, a lo que el referido
ministerio alega que “se carece de criterios claros sobre la escala de valoración”.
Algunas unidades del METD han elaborado unos criterios de respuesta de las autoevaluaciones,
planteando iniciativas de mejora clasificadas en esenciales, importantes, posibles y opcionales,
buena práctica esta que, de cara a la uniformidad y homogeneización de esta tarea por parte de
todos los departamentos ministeriales implicados en el PRTR, podría ser extendida.
Las dificultades de implementación reflejadas en los cuestionarios específicos no se han recogido
adecuadamente en el cuestionario de aspectos esenciales. En algunos casos se han considerado
cumplidos aspectos esenciales pese a estar en curso las medidas (por ejemplo, elaboración de
manuales) para satisfacer tal requisito.
En el cuestionario relativo al test de control de gestión se plantea a la entidad decisora y ejecutora
la adopción de un plan de control aplicable al PRTR, sin que exista un modelo o directriz de
elaboración de dicho plan. Así, los ministerios objeto de muestra reflejan la disparidad con que ello
se ha interpretado, tomándose por tal desde la auditoría interna hasta el seguimiento de los HYO.
Las medidas adoptadas para mitigar riesgos fueron dispares. Mientras en algunos casos (MTED en
relación con su entidad dependiente IDAE) se aprobaron manuales sobre la gestión, en otros, como
el MTES, su plan de control incluía medidas que afectaban al personal y a la formación. Algunos
ministerios proponían modificaciones en los pliegos de contratación, otros elaborar informes por
parte de sus comités antifraude, adoptar medidas de seguimiento de la ejecución o reuniones
periódicas con las entidades ejecutoras. Dado el calendario previsto para su implantación, no ha
sido posible realizar comprobaciones sobre su puesta en marcha.
Aunque la normativa establece el principio de responsabilidad de las entidades decisoras y
ejecutoras, la falta de previsión sobre la comunicación de los resultados obtenidos a través de los
cuestionarios a la AR u otro centro coordinador que llevase a cabo una tarea de sistematización y
homogeneización de resultados y de medidas a implantar, supone una importante debilidad a la
vista de lo dicho anteriormente. Los cuestionarios deben estar incorporados al sistema informático
COFFEE-MRR, sin que el canal para cumplir esta disposición se encontrara habilitado.
Además, como se ha señalado y dado lo novedoso del sistema previsto en la normativa de
referencia para la ejecución del PRTR, la existencia de manuales, procedimientos e instrucciones
estandarizadas, sin perjuicio de las particularizaciones oportunas que procedieran, habría
favorecido la mejor implantación de un adecuado control interno (control de primer nivel) por las
entidades decisoras y ejecutoras, lo que además contribuiría a extraer conclusiones sistémicas tras
su aplicación.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 20/12/2023 56
II.6.2.2. PLANES DE CONTROL
El establecimiento de planes de control (interno) constituye también un asunto novedoso sobre el
que no se han dictado las instrucciones generales oportunas sobre su contenido y finalidad, lo que
ha llevado a que estos planes de control se entendieran de diversas formas, entre ellas, como una
auditoría interna, como el seguimiento de los HYO o como la elaboración de planes antifraude.
Las revisiones han venido impulsadas por el dictado, posterior a la elaboración de los planes
iniciales, de instrucciones y orientaciones emitidas por la SGFE y el Servicio Nacional de
Coordinación Antifraude (SNCA), integrado en la IGAE.
De lo anterior se deduce la identificación inicial generalizada, por parte de los entes ministeriales,
del control con el aspecto más específico de la prevención del fraude y de los conflictos de intereses.
Ello ha llevado a la creación de comités antifraude (y unidades antifraude en algunos casos), pero
no de unidades de control que abarcaran todos los riesgos considerados en la normativa de
referencia.
Derivado de los planes antifraude, se ha previsto la aprobación de manuales y planes de control
que, a 31 de mayo de 2022, no habían sido elaborados, con carácter general.
Si bien se ha contrastado una tendencia a la elaboración de procedimientos para la gestión de los
fondos, no ha sido así en lo referente a la aprobación de procedimientos de control.
Tampoco se ha apreciado la existencia de una metodología sobre verificaciones que deban
desarrollar las entidades ejecutoras y que haya sido coordinada o supervisada por las entidades
decisoras de los correspondientes componentes.
En las auditorías de los sistemas de gestión y control realizadas por la ONA (que se mencionan en
el epígrafe II.6.2 del presente Informe), al verificar la existencia de procedimientos de lucha contra
el fraude y la corrupción y la adopción de las medidas adecuadas para prevenir, detectar, corregir y
perseguir las irregularidades y recuperar los importes pagados indebidamente de acuerdo con lo
previsto en la normativa comunitaria y nacional aplicable, se indica que no ha podido verificarse el
funcionamiento de los sistemas implantados por el MTMA y el MTED, ya que el tiempo transcurrido
entre la aprobación de la normativa e instrucciones nacionales en esta materia y la realización de
los trabajos de auditoría no permitieron a los ministerios auditados implementar los procedimientos.
II.6.2.3. DOBLE FINANCIACIÓN Y AYUDAS DE ESTADO
El considerando 62 del RMRR dispone que “las acciones previstas en dicho Reglamento deben ser
coherentes con los programas de la Unión en curso y complementarlos, así como evitar la doble
financiación procedente del Mecanismo y de otros programas de la Unión de los mismos gastos. En
particular, la Comisión y el Estado miembro deben garantizar, en todas las etapas del proceso, una
coordinación efectiva para salvaguardar la coherencia, la complementariedad y la sinergia entre las
distintas fuentes de financiación. A tal efecto, debe exigirse a los Estados miembros que, cuando
presenten sus planes de recuperación y resiliencia a la Comisión, presenten la información
pertinente sobre la financiación de la Unión ya existente o prevista. Las reformas y los proyectos de
inversión financiados con arreglo al Mecanismo deben poder recibir financiación de otros programas
e instrumentos de la Unión, siempre que dicha ayuda no cubra el mismo coste”. Por su parte, el
artículo 9 de la Ley General de Subvenciones impone obligaciones de comunicación para asegurar
la compatibilidad con el régimen de ayudas de Estado.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 20/12/2023 57
Los considerandos 49 y 73 del Reglamento (UE) 2021/1060 del Parlamento Europeo y del Consejo,
establecen la necesidad de que se busquen sinergias entre los Fondos y otros instrumentos
pertinentes como el MRR, siempre que se evite la doble financiación y que se introduzcan medidas
normalizadas para recopilar, comparar y agregar información y cifras sobre receptores de la
financiación de la Unión, a efectos de control y auditoría.
El apartado 2 letra c) del artículo 22 del RMRR establece la obligación, con motivo de la
documentación a adjuntar a la solicitud de pago, de “que los sistemas de control establecidos
ofrecen las garantías necesarias de que los fondos se han gestionado de conformidad con todas
las normas aplicables, en particular las normas relativas a la prevención de conflictos de intereses,
del fraude, de la corrupción y de la doble financiación procedente del Mecanismo y de otros
programas de la Unión, de conformidad con el principio de buena gestión financiera”.
Por su parte, el Dictamen 6/2020 del Tribunal de Cuentas Europeo, sobre la propuesta de
Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo por el que se establece un MRR advierte de
determinados riesgos relativos a la doble financiación, en particular porque el sistema cubrirá
proyectos que pueden potencialmente acogerse a ayudas en el marco de otros ámbitos de
actuación, como la cohesión, el transporte, la energía y la investigación, dado que los objetivos del
MRR son comunes a otros programas de la UE. En este sentido, en el Documento de trabajo de los
Servicios de la Comisión, Análisis del PRTR de España que acompaña a la Propuesta de Decisión
de Ejecución del Consejo relativa a la aprobación de la evaluación del PRTR de España de 16 de
junio de 2021, las autoridades españolas reconocen que existen riesgos en relación con la
financiación procedente de diversas fuentes nacionales y de la UE, a pesar de la calificación de
adecuada (A) recibida por el sistema de control.
El PRTR recoge en su apartado 4.6, relativo a “Control y Auditoría” que el control de la doble
financiación, en el caso de las subvenciones públicas, no solo alcanza a la doble financiación
comunitaria, sino a cualquier exceso de financiación que pudiera producirse con independencia de
su origen.
El artículo 2 de la Orden 1030/2021 recoge “la compatibilidad del régimen de ayudas de Estado y
la prevención de la doble financiación” y el 7 la obligación para las entidades que participen en la
ejecución del PRTR de aplicar procedimientos que permitan asegurar en todo momento el pleno
respeto a la normativa relativa a las ayudas de Estado, así como garantizar la ausencia de doble
financiación, previéndose, en el anexo II.B.6, sendos cuestionarios de autoevaluación para la
estimación de estos riesgos, complementados en el anexo III.D.
Respecto a las medidas a implementar en el control de primer nivel del PRTR para la prevención
del riesgo de la doble financiación y respetar la compatibilidad del régimen de ayudas de Estado, la
autoevaluación a partir de los test previstos en el citado anexo II.B.6 y las referencias de gestión del
anexo III.D constituyen una herramienta novedosa. Las deficiencias generales sobre los test de
autoevaluación, recogidas en el epígrafe II.5.1.1, pueden extenderse a los particulares de estos dos
principios.
Si se atiende a los resultados de los test sobre los riesgos en la prevención de la doble financiación
y la compatibilidad del régimen de ayudas de Estado que establece la Orden 1030/2021 se obtienen
los valores de referencia que constan en el cuadro siguiente:
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 20/12/2023 58
CUADRO N.º 8
TEST SOBRE AYUDAS DE ESTADO Y DOBLE FINANCIACIÓN
MINISTERIO
Nº ORGANISMOS QUE HAN
REMITIDO TEST
II.B.6
(ayudas de Estado)
II.B.6
(doble financiación)
MCUD
7
66,96
55,36
MEFP
1
81,25
62,50
MICT
1
87,50
75,00
MSND
1
93,75
87,50
MTED
14
74,55
89,73
METD
5
97,60
92,60
Fuente: Elaboración propia a partir de los datos remitidos por l os departamentos ministeriales. En
los casos de aquellos ministerios en los que se ha remitido más de un test, se ha calculado la media.
Se observa que el MSND y el METD obtienen en ayudas de Estado un nivel de riesgo bajo,
destacando los niveles de riesgo muy alto (valores de referencia iguales o menores de 70) en ambas
variables del MCUD así como en doble financiación del MEFP (del que se han tomado los datos de
la autoevaluación global y no por componente).
En el proceso de ejecución de los fondos, el control sobre el riesgo de doble financiación descansa
en las declaraciones responsables emitidas por contratistas y beneficiarios de ayudas, las cuales
limitan en exceso las verificaciones ex ante realizadas. Las tradicionales bases de datos utilizadas
en la ejecución de las ayudas y contratos (BDNS y PLCSP) no están usándose para efectuar análisis
de gestión de riesgos y el uso de otras bases de datos con funciones de seguimiento y control (como
por ejemplo ARACHNE) no se había producido
24
. El propio sistema informático COFFEE-MRR
tampoco incluye aspectos relacionados con este riesgo.
En relación con este riesgo de doble financiación es práctica generalmente recomendada que los
controles que se implementen no solo se basen en autodeclaraciones de los beneficiarios,
complementándose con otros mecanismos como la coordinación suficiente con otros organismos,
la separación de los flujos de financiación o las verificaciones cruzadas.
Finalmente, de las auditorías concluidas por la Autoridad encargada del control de tercer nivel
previsto en el PRTR, al que se dedica el epígrafe II.6.5 del presente Informe, cabe destacar lo
siguiente:
- En el informe de 23 de mayo de 2022 sobre el MTMA, entidad decisora y ejecutora del plan,
se resalta que se encuentra pendiente de valoración la aplicación correcta de la
autoevaluación de los test de régimen de ayudas de Estado y para evitar la doble
financiación, informándose de que no se había remitido procedimiento ni cronograma de
implementación de procedimientos de doble financiación.
- En el informe, de 6 de septiembre de 2022 sobre MTED, se concluye que no ha podido
verificarse, entre otros, el funcionamiento de los sistemas implantados para evitar la doble
financiación “ya que el tiempo transcurrido entre la aprobación de la normativa e
24
En aplicación de la disposición adicional centésima décima segunda de la Ley 31/2022, de 23 de diciembre, de
Presupuestos Generales del Estado para 2023, se dictó la Orden HFP/55/2023, de 24 de enero, relativa al análisis
sistemático del riesgo de conflicto de interés en los procedimientos que ejecutan el PRTR, mediante la herramienta
MINERVA.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 20/12/2023 59
instrucciones nacionales en esta materia (Orden 1030/2021 de Gestión y Orientaciones
SGFE en materia de fraude) y la realización de este trabajo de auditoría no ha permitido a
la Entidad auditada desarrollar e implementar los procedimientos”, si bien el equipo auditor
de esa Autoridad de control constató que se estaba redactando un Plan de Medidas
Antifraude incluyendo el conflicto de intereses y la doble financiación. Por esta razón, dicho
equipo consideró que no podía valorar los test de autoevaluación relativos a la doble
financiación.
En el ámbito competencial de la SGFE, sin perjuicio de las competencias de la Autoridad de Control
(IGAE), se considera esencial la formación en los aspectos horizontales de la gestión del PRTR
exigidos por el RMRR, entre los que se encuentran evitar la doble financiación y el respeto a la
normativa de ayudas de estado, no obstante en los programas de formación llevados a cabo hasta
marzo de 2022, al igual que en los que actualmente se encuentran en proceso, no consta formación
específica en la materia analizada en este apartado. Adicionalmente, la SGFE admite además de
la sobrecarga que supone asumir la formación, que las nuevas incorporaciones de personal a la
AR, así como en las estructuras temporales y demás unidades creadas o destinadas ad hoc por las
distintas Administraciones Públicas a la gestión del PRTR deben, a su vez, formarse en primer
término para poder acometer con eficacia y eficiencia su rol en la ejecución del Plan y que la falta
de operatividad de la herramienta informática impide la adecuada formación de los usuarios en la
misma.
El plan de formación permanente de la IGAE contempla dos cursos que imparte el SNCA (“Medidas
antifraude en el MRR” y “Prevención y lucha contra el fraude a los intereses financieros de la UE”).
En el primero de ellos se trata la doble financiación según se deduce del programa del curso.
La AR trasladó a las entidades decisoras que, para la ejecución de los proyectos, debería seguirse
el uso de las fuentes de financiación declaradas en el PRTR aprobado y, en concreto, la información
que figura en el apartado específico “Sinergias con otros fondos UE” que, para cada medida, recoge
el punto “10. Financiación” incluido en el texto de cada uno de los componentes que configuran el
Plan”. No obstante las cautelas anteriores, se observa que:
- Las referencias a medidas ad hoc para evitar la doble financiación en cada componente y
su inversión son genéricas.
- Hay ausencia de controles sobre la confluencia de fuentes de financiación con carácter
previo o concomitante a la planificación y presupuestación, siendo las actuaciones de control
orientadas a la detección de este riesgo durante la ejecución. Los ministerios objeto de
muestra no tenían sistematizada, mediante el oportuno procedimiento, la consulta a la BDNS
en orden a completar el análisis del riesgo de doble financiación.
En febrero de 2022 se ha creado un servicio de ayuda a los gestores sobre la implementación del
PRTR, encontrándose pendientes de elaboración las orientaciones para el refuerzo de los
mecanismos para la prevención del riesgo de doble financiación, referidos en el artículo 7 de la
Orden 1030/2021
25
.
La AR ha realizado, en mayo de 2022, una solicitud de información a los ministerios responsables
de las medidas relativa a la gestión del riesgo de doble financiación con el fin de reducir su riesgo y
reportar esta información a la Comisión Europea, sin que se hayan comunicado los resultados
obtenidos y las medidas adoptadas a la vista de la información recibida.
25
Las Orientaciones en relación con la prevención de la doble financiación en el á mbito del Plan de Recuperación,
Transformación y Resiliencia fueron finalmente elaboradas el 6 de marzo de 2023.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 20/12/2023 60
No consta que la SGFE haya dictado instrucciones para definir líneas de demarcación precisas
entre los fondos del MRR y otros fondos europeos (especialmente los de la política de cohesión
2021-2027), a diferencia de otros Estados miembros
26
.
II.6.2.4. EL PRINCIPIO DE ADICIONALIDAD AL PRESUPUESTO NACIONAL
El artículo 5 del RMRR establece que la ayuda del Mecanismo no sustituirá, excepto en casos
debidamente justificados, a los gastos presupuestarios nacionales ordinarios y respetará el principio
de adicionalidad de la financiación de la Unión.
En el caso de programas de ayudas convocados en ejercicios precedentes al de aprobación del
PRTR que se pretendan acoger tanto a financiación nacional como a la del MRR, se presenta el
riesgo de la sustitución al que hace referencia el artículo 5. En este sentido, se ha detectado que
las ayudas del MEFP reguladas en la Orden ECI/1305/2005, de 20 de abril, de bases reguladoras
de la concesión de subvenciones públicas en régimen de concurrencia competitiva, tuvieron una
dotación presupuestaria de tres millones de euros en 2020, mientras, en 2021, el presupuesto
nacional cubrió un máximo de 1.300.000 euros y créditos de los programas afectos al MRR
(aplicación presupuestaria 18.5005.320L.46250) hasta 2.020.000 euros.
Además, la incorporación de los fondos del PRTR a convocatorias de ayudas precedentes y a las
que se da continuidad, supondría una mezcla de objetivos con el riesgo de dificultar el seguimiento
de los fines específicos priorizados en el Plan.
II.6.2.5. DNSH
El RMRR dispone que las medidas incluidas en los planes de recuperación y resiliencia no deben
ocasionar un perjuicio significativo para ninguno de los seis objetivos medioambientales del artículo
17 del Reglamento de taxonomía aprobado por el Reglamento (UE) 2020/852, completado por el
- La mitigación del cambio climático.
- La adaptación al cambio climático.
- El uso sostenible y la protección de los recursos hídricos y marinos.
- La economía circular.
- La prevención y control de la contaminación.
- La protección y recuperación de la biodiversidad y los ecosistemas.
A nivel nacional, el artículo 2 de la Orden 1030/2021 establece, entre los principios trasversales en
la planificación y ejecución de los componentes del PRTR, dos de carácter medioambiental: el
etiquetado verde y el análisis de riesgo en relación con posibles impactos negativos significativos
en el medioambiente (principio “do not significant harm”, DNSH).
El apartado 2 del mencionado artículo 4 de la Orden 1030/2021 exige, con la finalidad de facilitar el
seguimiento y evaluación del cumplimiento del compromiso de etiquetado verde y digital, que el
26
Por ejemplo, Francia estableció un marco de demarcación estratégica para la articulación de los fo ndos del MRR con
los de la política europea de cohesión, hecho público mediante una guía de septiembre de 2021, en el que se atiende a
cuatro criterios principales: de oportunidad, temático, de beneficiario y territorial.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 20/12/2023 61
sistema de información y seguimiento incorpore una estructura de datos que permita determinar la
aportación de los distintos proyectos y subproyectos al objetivo fijado en el Council Implementing
Decision por el que se aprueba el PRTR español.
Una actividad se ajusta al principio DNSH si ha recibido una etiqueta que le reconoce una
contribución del 100 % a objetivos climáticos o medioambientales de conformidad con la citada
metodología. Además, de la Guía Técnica sobre la aplicación del principio de “no causar un perjuicio
significativo”, desarrollada en virtud del RMRR y publicada en el Diario Oficial de la Unión Europea
(DOUE) el 18 de febrero de 2021, se ha verificado que el MTED ha elaborado la “Guía para el diseño
y desarrollo de actuaciones acordes con el principio de no causar un perjuicio significativo al medio
ambiente” en septiembre de 2021.
Por su parte el artículo 5 de la Orden 1030/2021 sobre el análisis de riesgo de posibles impactos
negativos en el medioambiente, proporciona un test de autoevaluación específico del cumplimiento
de los requisitos básicos del principio y unas referencias de gestión a fin de evitar impactos
medioambientales no deseables (anexos II.B.4 y III.B de la Orden, respectivamente), de cuyo
análisis, para los departamentos ministeriales que han sido objeto de muestreo, se deducen las
mismas deficiencias que las señaladas en el subepígrafe II.6.2.3 dedicado a la doble financiación.
Los resultados derivados de los test en el área DNSH muestran el nivel de riesgo que consta en el
cuadro siguiente:
CUADRO N.º 9
TEST SOBRE DNSH
MINISTERIO
Nº ORGANISMOS QUE HAN
REMITIDO TEST
II.B.4
(DNSH)
MCUD
7
54,46
MEFP
1
56,25
MICT
1
81,25
MSND
1
87,50
MTED
14
90,625
METD
5
86,25
Fuente: Elaboración propia a partir de los datos remitidos por los departamentos ministeriales.
En los casos de aquellos ministerios en los que se han remitido más de un test , se ha
calculado la media.
Se observa que solo el MTED obtiene un nivel de riesgo bajo, destacando los niveles de riesgo muy
alto (valores de referencia iguales o menores de 70) en MCUD y en MEFP (del que se han tomado
los datos de la autoevaluación global y no por componente).
En el proceso de ejecución de los fondos, el control sobre este compromiso descansa en las
declaraciones emitidas por contratistas y beneficiarios de ayudas. El MTED es el único de los
departamentos muestreados que ha creado una División DNSH.
En relación con lo establecido en el artículo 4.2 de la Orden 1030 sobre el seguimiento y evaluación
del cumplimiento del compromiso de etiquetado verde citado al comienzo de este apartado:
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 20/12/2023 62
- El MSND y METD han trasladado que no tienen actuaciones con etiquetado verde.
- El resto de los departamentos ministeriales, a la vista de las respuestas formuladas, no
cuentan con herramientas para el seguimiento y evaluación del cumplimiento del
compromiso, en concreto MTED indica que “se está a la espera del despliegue de esta parte
de la aplicación informática COFFEE-MRR con la estructura de datos que se indica en dicho
artículo”. En coherencia con lo anterior, la ausencia de herramientas de seguimiento y
evaluación impide la detección de los posibles incumplimientos, tanto en el desarrollo
temporal como en las previsiones finales, en los valores comprometidos en los proyectos y
subproyectos y el traslado del resultado de la evaluación a la AR tal y como establece el
artículo 4.4 de la Orden 1030/2021.
En relación con lo establecido en el apartado 6 del citado artículo 4 de la Orden 1030/2021 respecto
a la promoción por parte de la AR de los mecanismos de coordinación para la adopción de medidas
correctoras por los órganos responsables, MSND, MTED y METD coinciden en que no han recibido
instrucciones procedentes de la AR, mientras que el MCUD ha aportado el documento
“Orientaciones para la incorporación de criterios transversales para la ejecución del PRTR”, del
Comité técnico para el PRTR y MICT ha referido instrucciones procedentes de la SGFE con ocasión
de la solicitud de primer y segundo desembolso, lo que muestra un alto grado de heterogeneidad.
Cabe señalar que, por Orden TED/1374/2021, de 1 de diciembre, se crea la División para el
Seguimiento de la Aplicación de la Normativa Medioambiental en la Subsecretaría para la Transición
Ecológica y el Reto Demográfico. Según dicha norma, su función está enfocada en la ejecución de
las políticas públicas y en asegurar que no tengan efectos directos o colaterales dañinos para el
medio ambiente, y en acreditar este extremo ante instancias internacionales, y en particular ante la
UE. Pese a que esta unidad persigue la coordinación y el seguimiento, en cuanto a sus efectos
medioambientales, de los diversos instrumentos de gestión de que se dote la Administración del
Estado, incluyendo el propio PRTR, no se ha aprobado ningún procedimiento para dichos
seguimiento y coordinación, actuando esta unidad, en relación con otros departamentos
ministeriales, solo previa solicitud discrecional de estos. También es reseñable, a estos efectos, la
directriz del artículo 4 del RDL 36/2020 a aplicar por los órganos responsables, dirigida a la
búsqueda de sinergias con distintas unidades administrativas de modo vertical y horizontal para
aprovechar recursos y generar mayores impactos. Así, en relación con el principio DNSH y el
etiquetado climático, se ha informado de la revisión, por parte de la referida División, de 307
instrumentos jurídicos de ejecución de reformas e inversiones del PRTR como consecuencia de
consultas procedentes de distintos departamentos ministeriales o de conferencias sectoriales,
además de una labor de asesoría que se habría concretado en la resolución de 137 consultas
formuladas por diversos organismos (en su mayor parte CCAA y el propio Departamento).
En relación con los trabajos ya mencionados de la Autoridad de Control, en el correspondiente al
MTMA se destaca la detección de deficiencias leves relativas al procedimiento de autoevaluación
del test de daños medioambientales, ya que “las autoevaluaciones se han presentado sin un soporte
justificativo adecuado de las puntuaciones otorgadas ni Plan de Acción para los casos en los que el
riesgo no es bajo”. También se indica que este ministerio no contempla que los fondos utilizados en
el MRR a través de encargos a medios propios no causen un perjuicio significativo a alguno de los
objetivos medioambientales.
En el informe correspondiente a ADIF y ADIF AV se señala, respecto al criterio de si la entidad
dispone de procedimientos para asegurar que las actuaciones, actividades, proyectos y
subproyectos contribuyen al cumplimiento del objetivo de transición ecológica en la medida prevista,
que, si bien las entidades cuentan con un procedimiento no escrito, “no se tiene constancia de que
incluya medidas de seguimiento para verificar que se cumplen los porcentajes de etiquetado a nivel
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 20/12/2023 63
global o acumulado, considerando todo el gasto realizado hasta la fecha, así como su comunicación
a la Entidad Decisora (MTMA)”.
En el informe de 6 de septiembre de 2022, sobre el MTED se hace observación sobre la
conveniencia de elaborar un manual que identifique los requisitos a incluir en los instrumentos
jurídicos en función de cada una de las medidas o, alternativamente, que se establezca con carácter
previo y obligatorio la emisión del informe de la División de DNSH de este Departamento.
En el informe de la auditoría sobre la segunda solicitud de pago al MRR, de 29 de abril de 2022, la
Autoridad de Control puso de manifiesto deficiencias en la evidencia soporte que garantiza el
cumplimiento del principio DNSH en los objetivos 46 y 217, siendo los responsables el Ministerio de
Agricultura, Pesca y Alimentación y el MICT, respectivamente.
Respecto al cumplimiento del objetivo de contribución a la transición ecológica, MTED manifiesta el
uso de COFFEE-MRR, el cual, en el estado de avance en la fecha de la realización de la auditoría,
no incorporaba las funcionalidades de seguimiento necesarias para verificar que se cumplen los
porcentajes de etiquetado a nivel global o acumulado.
II.6.3. Organización de los controles de segundo y tercer nivel
Como se indicó en el epígrafe II.2.6, la organización del sistema de control diseñado en el PRTR
fija como responsable para la implantación de las actividades de control (Autoridad de Control)
exigidas por la normativa europea y el artículo 21 del RDL 36/2020 a la IGAE, incluyendo la
coordinación de los controles asignados a cualquiera otro órgano de control estatal, autonómico o
local, así como el ejercicio de las relaciones con las instituciones comunitarias y nacionales. Por su
parte el artículo 19.1.i) del RD 682/2021, de 3 de agosto, por el que se desarrolla la estructura
orgánica básica del MHFP asigna a la IGAE las actuaciones derivadas del ejercicio del control de
los fondos europeos, en lo que se refiere al ejercicio de las funciones de autoridad de auditoría y
servicio específico en aquellos fondos en los que se tenga tal condición y de Autoridad de Control
del PRTR y del MRR.
La IGAE tiene libertad de acceso a los sistemas de información de las entidades públicas estatales
que participen en la gestión de los fondos para garantizar la evaluación continuada de las
operaciones, así como a cualquier otro registro en el que se reflejen actuaciones de ejecución de
fondos europeos.
La responsabilidad fundamental del control de segundo y tercer nivel del PRTR recaen en la IGAE,
sin perjuicio de que deban participar también los órganos de control interno de las CCAA y EELL. A
estos efectos, la Conferencia Sectorial prevista por el RDL 36/2020 crea un grupo de trabajo
específico entre la IGAE y las intervenciones autonómicas con el fin de coordinar las actuaciones a
llevar a cabo.
Los procedimientos de colaboración y asignación de responsabilidades han de replicar los
actualmente empleados para el control de fondos estructurales, adecuándose al orden
constitucional de competencias español. Hay que señalar que el RDL 36/2020, no menciona los
mecanismos de coordinación que faciliten y agilicen la labor de los diferentes niveles de control
interno con la Autoridad de Control (IGAE). En el Documento de trabajo de los Servicios de la
Comisión sobre el análisis del PRTR de España que acompaña a la Propuesta de Decisión de
Ejecución del Consejo relativa a la aprobación de la evaluación del PRTR, de 16 de junio de 2021,
el sistema de control recibió la calificación de adecuada. No obstante lo anterior, es destacable la
dependencia orgánica de la Autoridad de Control y de la AR del mismo departamento ministerial,
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 20/12/2023 64
en concreto, del MHFP. En este sentido, también es reseñable que la OIP de la IGAE está
encargada de la confección de la aplicación soporte COFFEE-MRR, a utilizar por la AR y las
entidades decisoras y ejecutoras, dado que la IGAE es la encargada de la programación, diseño y
ejecución de la política informática de la Secretaría de Estado de Presupuestos y Gastos, formando
parte de dicha secretaría la SGFE (AR), lo que ha llevado a que, como se recoge en el subepígrafe
II.7.2.2, la verificación de un hito se encomendara por la IGAE a un auditor externo, para garantizar
la independencia en la auditoría y evitar un posible conflicto de interés.
II.6.4. El control de segundo nivel
Este control debe ejercerse por las intervenciones delegadas del MHFP o de las consejerías
correspondientes de las CCAA y ciudades autónomas. En el caso de otras entidades públicas que
no cuenten con el órgano interventor, el control de segundo nivel debe llevarse a cabo por sus
propios órganos de control interno, estando previsto trasladar, como uno de los criterios de obligado
cumplimiento, la aplicación por parte de estos órganos de medidas análogas a las que se
establezcan con carácter general para el control ex ante, sin que se haya comunicado el dictado de
instrucciones para la implantación de este tipo de control por parte de las citadas entidades.
Los servicios jurídicos de cada una de las Administraciones participantes también juegan un papel
relevante en el ejercicio del control de segundo nivel, en la medida en que informan con carácter
previo acerca de la legalidad de los instrumentos mediante los cuales se asignan fondos (contratos,
subvenciones, convenios).
El artículo 45 del RDL 36/2020 adapta la normativa que regula el ejercicio de la función interventora
para los expedientes que se financien con los fondos del PRTR con la intención de agilizar y
flexibilizar su tramitación. Así, el régimen de fiscalización e intervención previa se ejerce, siempre
que los actos estén sujetos a función interventora, en régimen de requisitos básicos, con
independencia del tipo de expediente y de su cuantía. No obstante, este régimen no ha sido
completado mediante el oportuno acuerdo del Consejo de Ministros donde se fijasen los extremos
adicionales a verificar por el órgano interventor, por lo que los expedientes, en lo referente a la
fiscalización previa de los actos que aprueben o adquieran compromisos de gasto, están siendo
objeto de contraste tan solo en relación con la competencia del órgano y la existencia de crédito
disponible (y, si procede, la existencia de informes del Servicio Jurídico y del Consejo de Estado,
cuando ello sea preceptivo de conformidad con la normativa aplicable), sin perjuicio de
observaciones complementarias. En caso de aprobarse con posterioridad al cierre de la presente
fiscalización, se producirá una disparidad en las exigencias requeridas para unos y otros
expedientes.
Además, el citado RDL estableció que, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 149.2 de la
Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria, el Consejo de Ministros puede acordar
la aplicación del control financiero permanente en sustitución de la función interventora, lo que no
se ha llevado a la práctica.
El RDL también prevé el despacho de estos expedientes con prioridad respecto de cualquier otro,
debiendo pronunciarse el órgano de control en el plazo máximo de cinco días hábiles. Pese a que
el RDL apuesta por la supresión, simplificación o aceleración de trámites en la gestión para ahorrar
tiempos, el carácter novedoso de estos fondos y, en algunos casos, la necesidad de atender a
nuevos factores en los expedientes ha supuesto, en la práctica, una rebaja de las expectativas. En
este sentido, cabe destacar la necesidad de consignar en la memoria justificativa del expediente
cómo el gasto contribuye a la consecución de los HYO del PRTR, aspecto que fue planteado por
las intervenciones delegadas de algunos ministerios.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 20/12/2023 65
La IGAE ha desarrollado instrucciones en materia de adecuación de las bases reguladoras de las
subvenciones y en relación con la participación en las mesas y juntas de contratación, con el fin de
reforzar la prevención del fraude, corrupción y conflicto de intereses, verificando que los
procedimientos incorporan medidas adecuadas para la protección de los intereses financieros de la
UE, en línea con la regulación y orientaciones europeas
27
. Sin embargo, no se ha acreditado la
existencia de unas instrucciones, emitidas por este órgano, que dieran homogeneidad a los
aspectos de la gestión del PRTR sobre los cuales las intervenciones delegadas pudieran plantear
observaciones complementarias (no constitutivas de reparo).
La Instrucción del Interventor General de la Administración del Estado de 29 de julio de 2021 relativa
al alcance y contenido del informe previo a la aprobación de las bases reguladoras de subvenciones
contiene referencias a las medidas que reduzcan el riesgo de fraude, corrupción y conflictos de
intereses, para evitar que se produzca doble financiación o el cumplimiento del principio DNSH,
entre otros aspectos. Por su parte, la Instrucción del Interventor General de la Administración del
Estado del 19 de enero de 2022, relativa a la participación de los representantes de la IGAE en los
órganos colegiados competentes en materia de contratación, indica las actuaciones a llevar a cabo
por los representantes de este centro directivo cuando, durante el desarrollo del procedimiento de
contratación, surjan indicadores o banderas rojas de fraude, corrupción o conflicto de intereses y
comunicar los mismos a la Autoridad de Control del MRR, para su valoración, y en su caso, remisión
a la AR y al SNCA.
II.6.5. El control de tercer nivel
Como se señaló en el epígrafe II.2.6, la IGAE tiene la competencia de la realización de las auditorías
ex post, por mediación de la ONA, que cuenta con una división específica para las auditorías sobre
el MRR, aunque contará con la colaboración del resto de las unidades de ese centro directivo y de
las intervenciones generales de las CCAA cuando sea preciso. Para llevar a cabo esta función la
IGAE debe aprobar una estrategia de auditoría (EA).
Por su parte, el artículo 2.4 de la Orden Ministerial 1030/2021 posibilita a la Autoridad de Control a
realizar recomendaciones a fin de garantizar la adecuación de los procedimientos llevados a cabo
por las entidades decisoras y ejecutoras, como responsables últimas del control, a las exigencias
del apartado 4 del anexo I del Acuerdo de Financiación, sin que se haya acreditado la emisión de
unas recomendaciones con carácter generalizado, sin perjuicio de las que aparecen recogidas en
los informes de auditoría efectuados y que se dirigen, en particular, a las entidades objeto de
control
28
.
27
Instrucción 1/2021, de 5 de mayo, de la Intervención General de la administración del Estado sobre aplicación de las
especialidades en materia de fiscalización e intervención previa que se establecen en el RDL 36/2020; Instrucción del
Interventor general de la administración del Estado de 29 de julio de 2021 relativa al alcance y contenido del informe
previo a la aprobación de las bases reguladoras de subvenciones que deben emitir las intervenciones delegadas de
acuerdo con el artículo 17 de la Ley 38/2003, de 17 d e noviembre, general de subvenciones; Instrucción del Interventor
general de la administración del Estado de 19 de ene ro de 2022 relativa a la participación de los representantes de la
IGAE en los órganos colegiados competentes en materia de contratación con ocasión de la tramitación de los contratos
que se vayan a financiar con fondos procedentes del PRTR.
28
El MHFP alega que las recomendaciones que se mencionan en el artículo 2.4 de la Orden HFP/1030/2021 quedan
suficientemente cubiertas por las que realiza la Autoridad de Control en sus distintos informes de auditoría, sin que sea
necesario efectuar recomendaciones gener ales. Dado que los referidos informes son conocidos exclusivamente por las
entidades auditadas, de ser ello como afirma el MHFP, se anularía el potencial de las recomendaciones y mejores
prácticas determinadas por la Autoridad de Control, al perderse la posibilidad de que todas l as entidades gestoras y
ejecutoras del PRTR pudieran tener en cuenta las basadas en los casos más comunes o relevantes, de cara a una más
eficiente gestión colectiva.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 20/12/2023 66
II.6.5.1. LA ESTRATEGIA DE AUDITORÍA
La elaboración y aprobación de la EA no viene exigida expresamente en la normativa europea ni en
la nacional, sino que se desarrolla en el PRTR. Es en dicho documento donde se indica que la
estrategia debe incluir la metodología de auditoría, los métodos de muestreo, un análisis de riesgos
y la planificación de auditorías durante el periodo de implementación del MMR y ser actualizada al
menos una vez al año.
La EA elaborada por la ONA (IGAE) con la participación de las intervenciones generales de las
CCAA se hizo pública el 23 de febrero de 2022 y abarca la totalidad del periodo de implementación
del MRR, cuyo plazo de finalización es el 31 de agosto de 2026, tal y como prevé el RMRR.
Se establece que la AR y las entidades decisoras serán objeto de auditorías de sistemas, que se
irán acometiendo durante todo el período de implementación del MRR. No se prevén auditorías de
sistemas de manera general sobre las entidades ejecutoras de ámbito estatal, al quedar subsumidas
en las realizadas sobre la correspondiente entidad decisora, sin perjuicio de que puedan realizarse
puntualmente sobre determinadas entidades según el riesgo que presenten. En el ámbito
autonómico se realizarán según la planificación efectuada tras acometer una evaluación del riesgo.
La EA incluye una primera evaluación del riesgo por entidades decisoras (22 departamentos
ministeriales) a nivel estatal y de las entidades ejecutoras en el ámbito autonómico (17 CCCA más
las ciudades de Ceuta y Melilla) y, en función de los resultados, se prevé la realización de auditorías.
La estrategia describe la metodología a utilizar en el desarrollo de los trabajos, debiéndose aplicar
las normas internacionales de auditoría adaptadas al sector público español aprobadas por
Resolución de la IGAE de 25 de octubre de 2019 y demás normas aprobadas por la IGAE y se
utilizarán las Instrucciones relativas a las funciones ejercidas por la IGAE en materia de fondos
europeos, aprobadas por el director de la ONA, con fecha 5 de mayo de 2020. Para la ejecución de
los controles se utilizará, una vez que se hayan realizado las actualizaciones pertinentes en la
misma, una herramienta informática (FOCO) que facilita la realización del control.
A 31 de mayo de 2022, la metodología para auditar el MRR estaba desarrollada, si bien no se ha
acreditado su aprobación formal
29
.
La EA también aborda, en cumplimiento de lo establecido en el artículo 22.2.c) del RMRR, el
ejercicio de las auditorías que han de acompañar a la solicitud de pago, una declaración de gestión
y un resumen de las auditorías y los controles realizados y que el PRTR incluye como las auditorías
ex post nacionales sobre las solicitudes de pago enviadas a la Comisión, las auditorías de sistemas
y las Auditorías de inversiones, desarrolla para cada tipología su objetivo, ámbito temporal,
metodología de muestreo, órgano controlado y los avances realizados, tomando como referencia
temporal el periodo de tiempo que media entre cada solicitud de pago. La EA presenta el detalle de
las auditorías específicas que la Autoridad de Control y las intervenciones generales de las CCAA
tienen previsto realizar durante el periodo de implementación del PRTR.
Por último, la EA incluye el compromiso de la IGAE de la elaboración del Plan de Control de Fondos
Europeos anual, mediante el cual se detallarán las diferentes auditorías a realizar y su asignación
a los Órganos de Control.
29
El MHFP señala en sus alegaciones que, si bien no se ha aprobado, la metodología ha sido presentada a l grupo de
trabajo de la Comisión General de Coordinación entre la IGAE y las Intervenciones Generales de las distintas
Comunidades y Ciudades Autónomas.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 20/12/2023 67
La EA asigna a la División de Control de Fondos Europeos II de la ONA la realización de los
controles del MRR, contando con un total de 16 puestos de carácter técnico que ejerce, además,
labores de dirección y coordinación de las demás unidades de la IGAE a las que se puede asignar
la realización de controles del MRR en los distintos planes que apruebe la Intervención General.
A partir de los datos incorporados en la EA se obtiene que, para la cuarta solicitud de pago (prevista
para el primer semestre de 2023), habrán sido objeto de auditoría de sistemas el 30,43 % de las
entidades decisoras que tienen asociado el 80,97 % de importe de la ayuda no reembolsable.
De acuerdo con la estrategia planteada, las auditorías de sistemas han de ser realizadas
inicialmente por la ONA, a través de la división creada específicamente para el control del MRR, sin
que se asigne ningún papel a las intervenciones delegadas en los departamentos ministeriales, al
menos en relación con el seguimiento de las recomendaciones de los informes ya evacuados de
forma centralizada.
II.6.5.2. EL PLAN DE CONTROL DE FONDOS EUROPEOS
La Resolución de la IGAE, de 28 de julio de 2021, aprobó el Plan de control de fondos europeos
2021-2022 (PLAN IGAE 2022) que comprende, entre otras, las auditorías del MRR. Respecto de
estas últimas señala los siguientes tipos:
a) Auditoría del sistema de seguimiento del MRR.
b) Auditorías de sistemas sobre prevención del fraude, corrupción, conflicto de intereses y
doble financiación.
c) Auditorías sobre los HYO recogidos en las solicitudes de pago presentadas a la Comisión
Europea en el ámbito temporal de este plan de control.
d) Auditorías sobre la legalidad y regularidad del gasto ejecutado con cargo al MRR.
No obstante, dado que, a esa fecha no se había elaborado la EA, el anexo IV del plan señala, sin
mayor detalle, que las auditorías a realizar en el periodo 2021-2022 con relación al MRR habrían
de ser una auditoría de sistemas de seguimiento y un número indeterminado de auditorías de
sistemas de prevención del fraude, de HYO y de legalidad y regularidad, indicando que se
determinarían más adelante por la ONA. Por ello, el citado anexo ha sido modificado en dos
ocasiones, una el 27 de diciembre de 2021 añadiendo dos auditorías de sistemas de control y
gestión del MTED y del MTMA y otra del 20 de enero 2022 añadiendo las auditorias de las
solicitudes de pago primera y segunda.
Las auditorías elaboradas por la Autoridad de Control en relación con los sistemas de gestión y
control se han limitado, hasta el momento, a determinados departamentos y entidades vinculadas,
basando estos trabajos en una metodología normalizada para verificar si el sistema de gestión y
control del organismo funciona adecuadamente, para garantizar el cumplimiento de lo dispuesto en
el artículo 22.1 RMRR, y en consonancia, la protección de los intereses financieros de la UE, así
como otros artículos del mismo que recogen principios de obligado cumplimiento (artículos 5, 9 y
34) configurándose un sistema de once requisitos clave.
Analizados los seis informes de auditoría aprobados hasta septiembre de 2022 en relación con el
mencionado plan de auditorías previsto para los ejercicios 2021-2022 y referidos al control de los
sistemas, se constata la emisión de opiniones favorables con deficiencias de tipo leve, algunas de
las cuales se recogen en los apartados precedentes de este Informe.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 20/12/2023 68
Como se ha expuesto en el epígrafe II.5.2 del presente Informe, en septiembre de 2021 y para
acreditar el hito 173 incluido en el componente 11 (inversión 5 del PRTR), se llevó a cabo una
auditoría externa del sistema, que servía de respaldo a la primera solicitud de fondos. El objetivo de
esta revisión fue la verificación de los elementos definidos y exigidos en el PRTR y la existencia de
políticas y procedimientos conforme a lo exigido por la normativa UNE ISO/IEC 27002:2017. Dadas
las responsabilidades de la OIP (unidad de la propia IGAE) en la elaboración de COFFEE-MRR, la
IGAE, como Autoridad de Control, para garantizar la independencia en la auditoría y evitar un
posible conflicto de interés, optó porque la verificación del cumplimiento de este hito se realizara
por un auditor externo.
El mencionado hito 173 del PRTR (Sistema de Información Integrado del MRR), relacionado con el
sistema de control nacional, fue interpretado por las autoridades españolas en el sentido de que el
sistema debía estar bien diseñado, pero no necesariamente para que, en ese momento, estuviera
completamente operativo. Por lo tanto, el informe de auditoría exigido por la Decisión de ejecución
del Consejo para demostrar el cumplimiento satisfactorio de este hito se centró en el diseño del
sistema y no en su funcionamiento real, sin que se tenga constancia de la existencia de un
calendario consensuado con la Comisión que incluyera las medidas necesarias para solventar esta
carencia.
II.7. IGUALDAD DE GÉNERO
La igualdad de género constituye uno de los cuatro pilares del PRTR. Estos pilares son los ejes que
definen la transformación del conjunto de la economía, asegurando así la alineación con los ODS,
en particular, con el número cinco. Los fondos pretenden dar una respuesta a medio plazo a la crisis
provocada por el COVID-19 y, en concreto, en este ámbito de la igualdad, la ONU ha advertido de
que los avances en materia de igualdad de género conseguidos a lo largo de las últimas décadas
están en peligro de retroceso como consecuencia de la pandemia citada.
El pilar de igualdad de género del PRTR contiene medidas orientadas a elevar la tasa de empleo
femenino, a mejorar, fortalecer y reorganizar el sistema de cuidados de larga duración, a elevar el
potencial educativo, la igualdad de oportunidades y a reducir la brecha digital. Ejemplo de las
inversiones directamente relacionadas con este pilar son las incluidas en la política palanca VIII,
“Nueva economía de los cuidados y políticas de empleo”, a través del Componente 22, Plan de
choque para la economía de los cuidados y refuerzo de las políticas de inclusión, a través del Plan
“España te protege” (C22.I4) del Ministerio de Igualdad.
Además, el PRTR recoge procedimientos transversales de fomento de la igualdad de género y
oportunidades, no limitándose a unas políticas concretas, sino que cada uno de los componentes
recoge en su descripción dicho enfoque, cuyos efectos podrán valorarse a medida que se proceda
a su ejecución.
El Comité Técnico para el PRTR, al que se hizo referencia en el epígrafe II.2.2, procedió a elaborar
las orientaciones para incorporar la perspectiva de género en las actuaciones financiables relativas
a la contratación y a las subvenciones. En estas orientaciones se afirma que cada instrumento de
ejecución del PRTR (sea contrato, subvención o convenio) debe tener en cuenta esta dimensión y
recomienda incorporar aquellas medidas que se ajusten mejor al objeto de cada instrumento en el
clausulado, siempre que sea posible y asegurando la adecuada ejecución del Plan, de acuerdo con
sus fines y principios.
En lo referente a la contratación, la perspectiva de género influye en las diferentes etapas del
procedimiento. A modo de ejemplo, el Comité Técnico recomienda consultar los estudios previos
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 20/12/2023 69
de impacto de género en las actuaciones a licitar, los informes de impacto de género de los PGE y
los análisis de la Red de políticas de igualdad de los fondos estructurales existentes. También se
recomienda incorporar personal especializado en igualdad en los órganos encargado de la
preparación de las licitaciones, redactar criterios de admisión y valoración que consideren la
igualdad, siempre teniendo en cuenta el objeto del contrato y las características de la convocatoria,
y establecer cláusulas de control y verificación de criterios similares a los establecidos en otras
materias.
Para determinar la vinculación al objeto del contrato, las orientaciones se remiten al cumplimiento
de los criterios del Plan para el impulso de la contratación pública socialmente responsable
aprobado por Acuerdo del Consejo de Ministros en 2019.
En lo que respecta a las subvenciones, la incorporación de la dimensión de género como criterio
puntuable se considera especialmente relevante en el caso de las ayudas no específicamente
dirigidas a promover la igualdad. Las medidas propuestas en esta materia incluyen la incorporación
de la dimensión de género como un criterio objetivo de valoración para la concesión de la
subvención, el fomento de la creación de empleo de mujeres en sectores en los que estén
infrarrepresentadas y también de mujeres en situación de especial vulnerabilidad o la composición
de la plantilla en los proyectos dirigidos a PYMES, micropymes, autónomos y start-ups.
II.8. TRANSPARENCIA Y COMUNICACIÓN
II.8.1. Estrategia de comunicación
El artículo 9.3 de la Orden HFP/1030/2021, de conformidad con el artículo 10.2 del Acuerdo de
Financiación entre la Comisión Europea y el Reino de España, establece que, con el fin de respetar
sus obligaciones en virtud del artículo 34.2 del RMRR, y en particular garantizar el suministro de
información específica, coherente, eficaz y proporcionada a múltiples audiencias, incluidos los
medios de comunicación y el público, el Estado Miembro deberá disponer de una estrategia para
dar a conocer y garantizar el reconocimiento de la contribución del MRR a la recuperación de Europa
y, en particular, a la transición ecológica y digital.
En cumplimiento de esta obligación, la Secretaría de Estado de Comunicación, dependiente de la
Presidencia del Gobierno
30
, ha diseñado y desarrollado una serie de acciones plasmadas en un
documento denominado “Estrategia de comunicación para dar a conocer y garantizar el
reconocimiento de la contribución del MRR a la recuperación de Europa”, que fue remitido al
Tribunal de Cuentas el 19 de septiembre de 2022
31
.
La Estrategia distingue distintos niveles de audiencia (ciudadanía en general, beneficiarios de
ayudas, medios de comunicación), en consonancia con lo previsto en el PRTR; de ámbitos
territoriales (nacional, autonómico y local); y de actores para la comunicación (portavoces dentro de
la Administración-presidente del Gobierno y los ministros, secretarios de estado y/o directores
30
La Secretaría de Estado de Comunicación es el órgano responsable de la coordinación de la política informativa del
Gobierno y la elaboración de los criterios para su determinación, así como el impulso y la coordinación de la política
institucional del Estado (artículo 12.1.a) del Real Decreto 662/2022, de 29 de julio, por el que se reestructura la Presidencia
del Gobierno).
31
La Secretaría de Estado de Comunicación ha manifestado en fase de alegaciones que la “Estrategia de comunicación
para dar a conocer y garantizar el reconocimiento de la contribución del MRR a la recuperación de Europa” no constituye
un documento oficial, y que la fecha de 19 de septiembre de 2022 no es la fecha de aprobación de dicho documento sino
la de remisión a este Tribunal de Cuentas, sin que, por tanto, la citada estrategia haya sido aprobada en un documento
formal. En consecuencia, no ha podido valorarse si la mencionada estrategia ha cumplido, en efecto, su objetivo de
orientar la acción comunicativa a desarrollar por el Gobierno.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 20/12/2023 70
generales, delegados y subdelegados del Gobierno-; aliados y embajadores fuera de la
Administración -testimonio de los beneficiarios-) e identifica como hitos en el desarrollo del PRTR,
que constituirían oportunidades comunicativas, los siguientes: la aprobación de los PERTE, los
Acuerdos y desembolsos de la UE; los informes de situación de la ejecución del PRTR y las
comparecencias periódicas de la vicepresidenta primera en sede parlamentaria para dar cuenta del
avance de las convocatorias, el estado de las inversiones y las reformas, el presupuesto
comprometido, asignado y transferido a las CCAA o el cumplimiento de los HYO. La última de estas
comparecencias, de acuerdo con el documento relativo a la Estrategia de Comunicación remitido a
este Tribunal de Cuentas, tuvo lugar el 9 de junio de 2022.
La Estrategia de Comunicación contiene un plan de acción, en consonancia con lo previsto en el
PRTR, y se articula a través de los siguientes instrumentos que se emplean en función de los
objetivos concretos de cada acción y la audiencia a la que van dirigidos:
- Diseño y publicación de una página web propia del PRTR, habilitada el 21 de julio de 2021,
y creación de un espacio dedicado al Plan dentro de la web www.lamoncloa.gob.es, que
tuvo lugar el 21 de octubre de 2020.
- Lanzamiento y mantenimiento de perfiles específicos del PRTR en las redes sociales, con
una misma línea gráfica y contenido adaptado a las peculiaridades de cada red, operativos
desde el 30 de noviembre de 2021. En este punto, la Estrategia de Comunicación ha optado
por seguir una línea diferente a la marcada por el PRTR, el cual señalaba que “aunque el
volumen previsto de información podría justificar la creación de perfiles específicos para el
PRTR, su impacto inmediato sería muy reducido, por lo que se optaría por emplear los
perfiles institucionales ya existentes, con el fin de maximizar el impacto en todos los públicos
de las acciones de comunicación que se realicen a través de estos canales”.
- Comunicación de los PERTE y líneas de ayuda: la Estrategia recoge las actuaciones
realizadas hasta el 19 de septiembre de 2022 indicando que “se han aprobado y puesto en
marcha once PERTE”, los cuales, “han sido anunciados en la rueda de prensa posterior por
la ministra portavoz y los titulares de los ministerios implicados”. Todos los PERTE han
contado “con un paquete comunicativo consistente, como mínimo, de un resumen y nota de
prensa, disponibles en la web del Plan y en la de cada uno de los ministerios implicados”.
Asimismo, se han celebrado briefings con medios de comunicación. En relación con las
líneas de ayuda, cada ministerio organiza eventos de presentación de sus líneas propias y/o
de su resultado. Además, se prevé que tanto el presidente del Gobierno como los ministros
implicados realicen visitas a proyectos, empresas y particulares que ya han recibido ayudas
en las primeras convocatorias resueltas del PRTR.
- Coordinación con ministerios, delegaciones de gobierno y CCAA: según la Estrategia,
corresponde a la Secretaría de Estado de Comunicación mantener un contacto fluido con
los ministerios y las delegaciones del gobierno, así como con las CCAA, a través de las
personas responsables del cumplimiento de las obligaciones de comunicación. También se
prevé, en coordinación con el Ministerio de Política Territorial, celebrar reuniones periódicas
con las delegaciones de gobierno, de manera telemática y presencial, con el objetivo de
compartir y coordinar la acción comunicativa del PRTR y garantizar un correcto flujo de
información.
- Medios de comunicación: notas y ruedas de prensa, briefings informativos, entrevistas,
columnas y artículos de opinión, casos e historias de éxito, participación en foros y
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 20/12/2023 71
encuentros organizados por medios de comunicación en relación con el PRTR tanto de
ámbito nacional como autonómico.
- Campañas de publicidad institucional: entre el 16 de septiembre y el 9 de octubre de 2022
se difundió la campaña “La generación de los que sueñan y hacen”, con el objetivo de
comunicar el PRTR y darlo a conocer a todas las esferas de la sociedad.
- Imagen de marca: la elaboración del Manual de Marca, con publicación en la web
institucional del PRTR, se llevó a cabo el 16 de diciembre de 2021.
II.8.2. Página web
El citado artículo 9.3 de la Orden HFP/1030/2021, establece, asimismo, que el Estado Miembro
deberá establecer y mantener un espacio web único que proporcione información sobre el MRR y
los proyectos relacionados y comunicar el enlace web específico a la Comisión.
En cumplimiento de esta obligación se ha puesto en marcha el portal web
https://planderecuperacion.gob.es, dedicado en exclusiva al PRTR y gestionado íntegramente por
la Secretaría de Estado de Comunicación.
Dicho portal institucional se centra en la comunicación externa y, en este sentido, actúa como punto
básico de entrada proporcionando información sobre el MRR y, en particular, sobre el PRTR a los
ciudadanos, empresas y todos aquellos interesados en conocer este instrumento de financiación.
En cuanto a la tipología de información suministrada en este espacio web se pueden distinguir las
clases que se indican en los siguientes apartados.
a. En primer lugar, se incluye información de carácter general relativa al PRTR, cuyo objeto es
dar a conocer el programa NGUE y los instrumentos financieros que comprende, así como
el plan nacional relativo al MRR. Se incluyen enlaces directos a la normativa y
documentación relevante en la materia, así como a la web de la Comisión Europea.
b. En segundo lugar, se recoge información relativa a la forma de acceso a los fondos, en cuyo
espacio figuran las últimas convocatorias financiadas con fondos europeos, y se proporciona
el enlace directo a cada una de ellas. Asimismo, dispone de un buscador que permite filtrar
por tipo de ayuda (licitación o subvención/ayuda) y por el estado de la misma (próximamente,
abierta o cerrada). De esta manera, a través del portal web se centraliza la información de
las distintas convocatorias publicadas en diversas bases de datos de la AGE, como la
PLCSP, el Sistema Nacional de Publicidad de Subvenciones y Ayudas Públicas, el Punto de
Acceso General y el Boletín Oficial del Estado, así como otras plataformas de contratación
pública y otras sedes electrónicas autonómicas, incluyéndose las licitaciones de CCAA que
tienen su perfil de contratante en su propia plataforma de administración autonómica
(Cataluña, País Vasco, La Rioja, Madrid, Galicia, Andalucía y Navarra).
Esta sección incluye también información relativa a los PERTE, entre la que se encuentra la
memoria descriptiva de cada uno de ellos, su aprobación por el Consejo de Ministros y, en
su caso, la convocatoria de ayudas relacionadas (con enlace directo), así como a las bases
reguladoras de las ayudas.
Por último, se publican las MDI, que son un instrumento novedoso consistente en consultas
públicas, no vinculantes, con las que los distintos departamentos ministeriales recaban
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 20/12/2023 72
información sobre los proyectos que las empresas, instituciones o administraciones públicas
están desarrollando o prevén desarrollar en un ámbito estratégico concreto. De esta manera,
las MDI permiten localizar los posibles grandes proyectos, sus objetivos, sus condicionantes,
las empresas participantes y la justificación de su efecto tractor, así como evaluar los
impactos estimados, con el objetivo de que las inversiones y ayudas se adecúen a las
necesidades del tejido empresarial y de los ciudadanos. Al fin de los trabajos de fiscalización
se habían publicado 32 MDI, facilitándose el enlace directo a cada una de ellas en la web
del departamento ministerial que la formula.
c. En tercer lugar, aparece la información relativa a la ejecución, la cual se presenta en distintos
formatos:
- Informes de ejecución del PRTR, de los que, al cierre de los trabajos de fiscalización, se
habían publicado dos, fechados en diciembre de 2021 y abril de 2022. Dichos informes
exponen, de forma muy genérica, las inversiones y convocatorias de ayudas que se han
puesto en marcha, sin mención de importes (o de forma aproximada) y sin relacionar dichas
inversiones con componentes o políticas palanca
32
. Igualmente, se hace una referencia al
importe total de cada PERTE, pero sin especificar los componentes a los que se encuentra
asociado, los departamentos ministeriales implicados o una referencia a la gobernanza
público-privada propia de estos instrumentos. A diferencia de las inversiones, en el caso de
las reformas se exponen aquellas que se han llevado a cabo y se especifica el componente
al que corresponden y el departamento ministerial al que afectan.
Estos informes también mencionan las asignaciones de fondos a las CCAA acordadas en
las conferencias sectoriales de forma muy genérica, sin especificar ni las políticas palanca,
ni componentes ni proyectos a los que dichas transferencias van asociadas. Asimismo, se
indica que la AGE asigna recursos a las CCAA mediante reales decretos de concesión
directa de ayudas, pero no se especifica qué cantidad se transfiere por esta vía ni cómo se
han distribuido estos fondos de concesión directa entre las CCAA
33
. Tampoco aparecen, ni
en el informe ni en otro apartado de la web, los datos reales de ejecución por parte de las
CCAA.
En cuanto a la gestión presupuestaria por parte del Estado, se proporcionan los porcentajes
de crédito autorizado y comprometido sobre el crédito total y se citan (solo en el caso del
primer informe, de diciembre de 2021) los medios de gestión de fondos empleados, pero no
se proporciona información detallada sobre los mismos (como podría ser, por ejemplo, la
relación de licitaciones de contratos, de convocatorias de subvenciones, convenios suscritos
o el volumen de gasto gestionado a través de esas fórmulas por cada ministerio). En el
segundo informe, de abril de 2022, se incluye una referencia al calendario de desembolsos
con cargo al MRR y el reparto entre los distintos componentes.
32
A título de ej emplo puede verse la página 42 del primer Informe de ejecución: “en el ámbito de la cultura y del sector
audiovisual, se han puesto en marcha inversiones por más de 50 millones de euros. Desde el Instituto de la Cinematografía
y de las Artes Audiovisuales se han impulsado ayudas para la producción de largometrajes sobre proyecto para empresas
productoras independientes"; y la página 10 del segundo Informe de ejecución: “las CCAA juegan un papel clave para el
despliegue de inversiones en su territorio, para lo que ya han recibido más de 13.000 millones de euros de transferencias
del MRR europeo”.
33
Se hace una referencia genérica , por ejemplo, del siguiente estilo: en la página 63 del primer Informe de ejecución se
indica que “en 2021 el volumen total de fondos asignados a las CCAA por Conferencia Sectorial y mediante subvenciones
directas supera los 11.000 millones de euros”; y, en la página 26 del segundo Informe de ejecución, que “el volumen total
de fondos asignado a las CCAA por Conferencia Sectorial y mediante subvenciones directas supera los 13.300 millones
de euros”.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 20/12/2023 73
Los informes se completan con dos anexos relativos a “las reformas e inversiones
desplegadas para la primera solicitud de reembolso”, identificando el componente y el
ministerio responsable de cada una de ellas y “los avances logrados en las 10 políticas del
PRTR”, donde, por cada política palanca, se señala de forma muy genérica el avance en las
reformas e inversiones, identificando únicamente el componente al que están asociadas. El
segundo informe, no obstante, recoge otros anexos, entre ellos el de “fichas PERTE”, con
una mención genérica de las convocatorias resueltas, abiertas o de próxima apertura, y el
denominado “tabla de detalle conferencias sectoriales fondos asignados” con identificación
del ministerio, conferencia sectorial, línea de actuación e importe total asignado, pero sin
especificar a quién se asigna ni con qué finalidad.
- Boletín semanal del PRTR, donde se recogen, para cada departamento ministerial y para
las CCAA, las licitaciones, subvenciones, así como otras actuaciones llevadas a cabo en el
periodo (convenios, acuerdos del Consejo de Ministros, noticias o normativa aprobada), con
identificación de la política palanca, inversión/reforma a la que corresponden, su importe,
fecha de publicación y enlace directo.
- Calendario de próximas convocatorias en el que, con periodicidad semestral (primer y
segundo semestre de 2022), se reflejan las actuaciones que se van a llevar a cabo,
identificándose el órgano responsable de las mismas, el trimestre en el que tendrán lugar,
los destinatarios finales y el presupuesto estimado.
- Datos periódicos de ejecución del PRTR, publicados en formato XLS, sobre la ejecución a
fecha 31 de diciembre de 2021 y a 2 de junio de 2022. La información suministrada muestra
la evolución de la ejecución del PRTR en su conjunto en términos presupuestarios (no se
desglosa por componentes, reformas e inversiones). También se ofrece información sobre
el importe total de fondos distribuidos a las CCAA, en su conjunto y a cada una de ellas,
tanto a través del mecanismo del PRTR como del REACT-EU
34
, sobre el número global de
convocatorias resueltas por la AGE en el marco del PRTR, indicando el número total de
beneficiarios e importe total, así como un listado de las convocatorias resueltas en el que no
se hace constar más detalle. Además, se informa del estado de situación de los PERTE en
términos de convocatorias resueltas y abiertas.
- Mapa de inversiones gestionadas por las CCAA, que representa gráficamente la asignación
de fondos a cada una de las CCAA a fecha 14 de septiembre de 2022.
- Ejecución de los PERTE: se recogen, en formato PDF, las convocatorias resueltas, cerradas
en proceso de evaluación, abiertas y de próxima apertura para cada uno de los PERTE, a
fecha de junio de 2022
35
.
34
El fondo REACT-EU es, junto con el MRR, uno de los instrumentos del Programa Next Generation EU con más volumen
(50.600 millones de euros). Los fondos REACT-EU son un complemento de las asignaciones del Fondo Europeo de
Desarrollo Regional y del Fondo Social Europeo 2014-2020, cuyo objetivo es promover la recuperación ecológica, digital
y resiliente de la economía europea.
35
En junio de 2022, no se había publicado convocatoria de ayudas alguna en cuatro de los once PERTE aprobados
(economía circular, naval, digitalización del agua y microelectrónica), mientras otros dos presentaban muy baja ejecución
(nueva economía de la lengua y economía social y de cuidados). Por otro lado, hay que señalar que, en las alegaciones,
se indica que el último informe relativo a la ejecución de los PERTEs es de 18 de diciembre de 2022.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 20/12/2023 74
- Criterios de distribución de recursos entre las CCAA, con referencia a las conferencias
sectoriales (órganos de cooperación multilateral en los que participan todas las CCAA y las
ciudades autónomas de Ceuta y Melilla).
En relación con la información suministrada en la web institucional del PRTR, se han
observado determinadas carencias, que se exponen a continuación, y cuya incorporación al
citado espacio web, aun cuando no viene exigido por la normativa aplicable, contribuiría a
garantizar una mayor transparencia del PRTR y su ejecución:
- La página web no proporciona, de forma directa, información sobre el cumplimiento de
HYO, ni sobre el estado de implementación de las inversiones y reformas, a diferencia
de lo que ocurre en la mayoría de los países de nuestro entorno.
- La página web solo proporciona información presupuestaria global sobre la ejecución
de los fondos referida al PRTR en su conjunto. No se dispone en este portal de
información desagregada.
- En relación con las CCAA, que desempeñan un papel relevante en la ejecución de los
fondos, solo se suministra información en términos de fondos transferidos por parte del
Estado, sin disponer, en esta página web, de datos reales de ejecución por parte de
estas.
- En relación con los instrumentos de distribución de los fondos vinculados al PRTR, la
información que se proporciona respecto a los PERTE se recoge en términos globales
de convocatorias resueltas o abiertas (con importe total, no desagregado) por lo que
tampoco se dispone de información relativa al grado de cumplimiento o implementación
de estos proyectos. De igual manera, se suministra la información relativa a licitaciones
y convocatorias de subvenciones.
- En consecuencia, no hay datos publicados que permitan tener un conocimiento de los
fondos que llegan a los destinatarios finales
36
.
II.8.3. La web de la SGFE
Esta web proporciona información dirigida especialmente a los gestores (administraciones públicas
que ejecutan el plan). En ella, la SGFE, como AR, proporciona acceso a la normativa, los
documentos y las herramientas de gestión necesarias para ejecutar el PRTR (COFFEE-MRR).
II.8.4. Visibilidad del origen de los fondos
El artículo 9.1 de la Orden HFP 1030/2021 establece que las actuaciones de comunicación
relacionadas con la ejecución del Plan han de incorporar el logo oficial del PRTR en los términos
que se comunique por la AR, tomándose en consideración lo dispuesto en el artículo 10 del Acuerdo
de Financiación entre la Comisión Europea y el Reino de España, por el que se concreta el marco
en relación con la publicación de información y la visibilidad de la financiación de la Unión.
36
En esta misma línea, el informe 1/2022 de la AIREF, de 7 de abril, señala que no se ha publicado información sobre la
implementación del PRTR en términos de contabilidad nacional, ni a través de este portal ni en las estadísticas mensuales
de ejecución, información que, desde un punto de vista macroeconómico, permitiría conocer cuáles son los fondos que
están llegando al destinatario final y, por ende, los que están produciendo efectos en la economía.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 20/12/2023 75
Para garantizar el cumplimiento de las obligaciones de comunicación por parte de los actores
implicados y la correcta visibilidad de todos los proyectos y acciones vinculadas a los fondos NGUE,
la SGFE ha elaborado el Manual de Comunicación para los gestores y beneficiarios del PRTR, de
carácter meramente orientativo, donde se recogen los aspectos más relevantes de las acciones de
comunicación del PRTR y que es accesible en el portal web de esta Secretaría General.
El Manual comienza haciendo una referencia a la normativa reguladora de las obligaciones de
comunicación, las cuales van dirigidas a las entidades decisoras y ejecutoras, advirtiendo de que
deberán cumplirse en todos los instrumentos jurídicos administrativos, publicitarios o de difusión
atinentes a la gestión del PRTR, y de que su incumplimiento podría determinar el inicio de un
procedimiento de reintegro de acuerdo con lo establecido en el artículo 37 del RDL 36/2020.
Asimismo, se establecen una serie de recomendaciones para aplicar las obligaciones de
comunicación.
El Manual se refiere también a la “gobernanza de comunicación del PRTR” e indica que, para los
asuntos relacionados con obligaciones de comunicación, existen tres grupos de trabajo
37
. Se
preveía el mantenimiento de una reunión bimensual para actualización, novedades y seguimiento
de los planes de comunicación, sin que se haya acreditado este extremo.
Asimismo, se ha elaborado un Manual de Marca por parte de la Secretaría de Estado de
Comunicación donde se recogen los distintos logos del PRTR (también en las lenguas cooficiales),
logos de la UE, ejemplos de maquetación, paleta de colores y tipografía principal.
La SGFE recordó estas obligaciones de comunicación a todos los departamentos ministeriales
mediante email a los subsecretarios, de fecha 3 de febrero de 2022.
A la vista de la documentación remitida y analizada se considera que las directrices existentes sirven
adecuadamente de orientación para cumplir con las obligaciones de comunicación recogidas en la
normativa aplicable.
II.8.5. Webs de los departamentos ministeriales
Sin perjuicio de que los trabajos de fiscalización se han realizado sobre una muestra de ocho
ministerios, se ha analizado la información ofrecida en las páginas web de los 22 departamentos
ministeriales en que se estructura la AGE, según dispone el RD 2/2020, de 12 de enero. De todas
ellas, nueve cumplen con la totalidad de lo dispuesto en el Manual de Comunicación para los
gestores y beneficiarios del PRTR. Sin embargo, cuatro páginas web no publican las convocatorias
de licitaciones y subvenciones relativas a su ámbito competencial (Ministerio de Agricultura, Pesca
y Alimentación, MEFP, Ministerio de Igualdad y Ministerio de Justicia). Dos solo incluyen en sus
portales web información relativa a las medidas antifraude (el MTES publica su plan de medidas
antifraude y el enlace al buzón de denuncias de fraude, conflicto de interés, corrupción y doble
financiación y el Ministerio de Universidades solo publica su plan antifraude) mientras que la web
del Ministerio de Inclusión, Seguridad Social y Migraciones solo contiene un enlace a la página web
del PRTR. Cinco departamentos no incluyen en sus portales web ninguna información relativa al
PRTR (Ministerio de Asuntos Exteriores, Unión Europea y Cooperación, Ministerio de Consumo,
MCUD, Ministerio de Defensa y Ministerio del Interior). Por su parte, al Ministerio de la Presidencia,
Relaciones con las Cortes y Memoria Democrática no se le ha encomendado ejecución de fondos,
37
Los tres grupos son: el primero, de la Comisión Europea con los Estados Miembros, dentro de la RED INFORM EU
específica del MRR con reuniones mensuales y semestrales; un segundo grupo con representantes de la AGE, CCAA,
Ciudades Autónomas y FEMP; un tercer grupo con representantes de los ministerios y organismos públicos con mayor
protagonismo en la gestión del Plan.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 20/12/2023 76
ni tiene la consideración de entidad ejecutora ni decisora y, en consecuencia, su página web no
tiene ningún contenido específico a este respecto.
Por otro lado, la documentación relativa al PRTR publicada en las correspondientes páginas web
incorpora, con carácter general, el logo del Plan y el de la UE, indicando el origen de la financiación,
a excepción de la documentación relativa al PERTE “Salud de vanguardia” gestionado por el MSND
y los planes antifraude del Ministerio de Universidades, MEFP, MSND y Ministerio de Justicia (en
este último caso, tampoco su declaración contra el fraude)
38
.
Asimismo, hay que señalar que la publicación en el Boletín Oficial del Estado de los convenios
suscritos con CCAA, convocatorias de subvenciones y licitaciones de contratos no incorporan, con
carácter general, la referencia “Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia-Financiado por
la Unión Europea-NextGenerationEU”, pese a lo exigido en el artículo 9.3 b) de la Orden
HFP/1030/2021.
II.8.6. El Registro Estatal de entidades interesadas en los Proyectos Estratégicos para la
Recuperación y Transformación Económica (REPERTE)
El artículo 9 del RDL 36/2020 crea el REPERTE (dependiente del MHFP), en el que se han de
inscribir todas las entidades vinculadas al desarrollo de un PERTE, al margen de su naturaleza
pública o privada y de su forma de constitución. Se faculta al titular del citado ministerio para el
desarrollo reglamentario del registro, estableciendo las normas sobre su funcionamiento y
estructura, sin perjuicio de que los ministros competentes por razón de la materia en relación con
cada uno de los PERTE puedan desarrollar reglamentariamente la correspondiente sección de este
registro. No ha sido hasta el 7 de marzo de 2022 cuando se ha dictado la Orden HFP/168/2022, por
la que se regula el funcionamiento y estructura del Registro Estatal de las entidades interesadas en
los Proyectos Estratégicos para la Recuperación y Transformación Económica.
Dicha orden prevé un procedimiento en dos fases para la acreditación e inscripción de las entidades
interesadas. En la primera, los ministerios competentes en relación con cada uno de los PERTE
han de establecer reglamentariamente las condiciones técnicas, económicas y jurídicas exigibles,
recibir las solicitudes de los interesados, valorarlas y acordar o denegar la acreditación. En la
segunda, los citados ministerios comunican a la IGAE las resoluciones de acreditación adoptadas
a efectos de su inscripción en el REPERTE.
Al cierre de 2022, la aplicación específica del REPERTE no se encontraba operativa (la web a través
de la cual se accederá a dicho registro únicamente enlaza con información relativa a los PERTE ya
aprobados). De acuerdo con el artículo 5 de la citada orden, corresponde a la IGAE la gestión
funcional y técnica del registro, y de acuerdo con su Disposición Transitoria Única, en tanto no esté
disponible la aplicación informática a través de la que se dará soporte al REPERTE, la remisión por
el órgano competente de la información exigida en el artículo 9 se hará a través de registro
electrónico dirigido a la propia IGAE.
38
El Ministerio de Justicia manifiesta en sus alegaciones que, a la vista de lo señalado en el anteproyecto de Informe, se
ha creado, en la página web del departamento ministerial, dentro de la sección Fondos Next Generation, un apartado en
el que se han incluido enlaces a la PLCSP, a la sección de convocatorias de la página web del PRTR y se ha incluido la
relación de convocatorias de licitaciones y encargos a medios propios tramitados por el Ministerio con el enlace
individualizado de cada una de ellas a la PLCSP. Asimismo, declara que se han producido actualizaciones en la sección
“Gestión del PRTR en Cogobernanza: Conferencias Sectoriales”. En relación con las convocatorias de subvenciones,
afirma que no gestiona convocatorias de subvenciones financiadas con el PRTR, por lo que no ha incluido información al
respecto.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 20/12/2023 77
A fecha 29 de abril de 2022, la IGAE manifestó no haber recibido solicitud de inscripción en este
registro por parte de los ministerios responsables de los PERTE aprobados. Tampoco se habían
desarrollado, a 31 de mayo de 2022, las secciones que corresponden a los departamentos
ministeriales involucrados
39
.
II.8.7. Actuaciones llevadas a cabo por los departamentos ministeriales como entidades
decisoras/ejecutoras en materia de transparencia y comunicación
Analizadas las actuaciones específicas que los departamentos ministeriales objeto de la muestra
han llevado a cabo en materia de transparencia y comunicación en relación con el PRTR, cabe
destacar diferentes aspectos que se tratan a continuación.
Con carácter general, no existen manuales escritos o guías de procedimientos en materia de
comunicación que compilen y adapten la situación de cada departamento ministerial y que faciliten
el cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 34.2 del RMRR, el artículo 10.2 del Acuerdo de
Financiación y el artículo 9 de la Orden HFP/1030/2021, si bien se ha dado difusión de esta
normativa en materia de comunicación entre los gestores del PRTR. Como excepción a lo anterior,
el MTES ha dictado una Instrucción en relación con las Órdenes HFP/1030/2021 y HFP/1031/2021,
relativa a la gestión y al establecimiento de procedimientos relacionados con el PRTR, que recoge
de forma exhaustiva las obligaciones en materia de comunicación de los órganos gestores de los
fondos del MRR
40
. Cabe destacar su anexo 7, el cual incluye un cuestionario destinado a las
unidades gestoras, con el fin de facilitar la comprobación de que el expediente administrativo cumple
con todas las exigencias establecidas en la instrucción, previéndose un apartado específico relativo
a comunicación.
En relación con las unidades de los departamentos ministeriales encargadas de la publicidad y
comunicación del PRTR, estas funciones se atribuyen a los gabinetes técnicos de las subsecretarías
en el caso del MTED, el MSND y el MTES. El MDSA atribuye la publicidad y comunicación del PRTR
a la Secretaría de Estado de Derechos Sociales y el MICT a la Unidad Temporal de Seguimiento
del PRTR.
Por su parte, el MEFP no dispone de unidades específicas, sino que los gestores responsables de
cada proyecto son los encargados de la publicidad y comunicación del PRTR, bajo la coordinación
de la Inspección General de Servicios del Departamento, a la que se ha otorgado la tarea del
seguimiento del PRTR en este ministerio.
Por último, METD y MCUD no han informado respecto de la unidad encargada de estas materias.
Los departamentos ministeriales analizados han nombrado a sus correspondientes responsables
de comunicación, a excepción del MDSA y el MSND. Este último tiene pendiente la designación a
nivel de entidad ejecutora y, a nivel de entidad decisora, no especifica los responsables, sino que
declara genéricamente que será responsable el Gabinete Técnico de la Subsecretaría.
39
En fase de alegaciones, el MHFP ha manifestado que, con fecha 30 de marzo de 2023, se ha puesto en funcionamiento
el REPERTE y que se encuentra operativa la aplicación con las correspondientes secciones de los PERTE creadas hasta
el momento. La existencia y operativa actual queda efectivamente documentada en la página web
https://www.pap.hacienda.gob.es/reperteportal/inicio.
40
En las alegaciones, el MICT aporta el “Manual de Comunicación para gestores y beneficiarios de los fondos del Plan
de Recuperación, Transformación y Resiliencia”, aprobado el 26 de septiembre de 2023 mediante resolución del
Subsecretario de este ministerio.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 20/12/2023 78
Los departamentos ministeriales no han desarrollado a nivel interno, con carácter general, acciones
más allá de la difusión entre los gestores de la normativa correspondiente en materia de
comunicación y publicidad del PRTR y de las distintas actualizaciones provenientes de la SGFE, y
la difusión, a excepción de MCUD y MDSA, a través de sus correspondientes páginas web de
información relativa al PRTR.
Con carácter específico, cabe mencionar que el MEFP ha incorporado a las actividades de
formación del Ministerio relacionadas con el PRTR contenidos relacionados con comunicación. Por
su parte, el MCUD pone de relieve que, en las reuniones de seguimiento con las entidades
ejecutoras sobre el cumplimiento del PRTR, se incluyen también las obligaciones de comunicación
y transparencia, y tiene programadas a partir de octubre de 2022 visitas aleatorias a las distintas
entidades ejecutoras para verificar el cumplimiento de las obligaciones en materia de comunicación
y transparencia. En el caso del MICT, destaca la elaboración tanto de nueve folletos informativos
de las distintas convocatorias de ayudas que se gestionan, como la elaboración por parte de la
Secretaría de Estado de Turismo de materiales de difusión y comunicación de las convocatorias
con el objetivo de guiar al participante en la solicitud de ayudas.
II.8.8. Acciones adicionales en materia de comunicación
Tomando como referencia lo dispuesto en el propio PRTR, en la Estrategia de Comunicación para
dar a conocer y garantizar el reconocimiento de la contribución del MRR a la recuperación de
Europa, elaborada por la Secretaría de Estado de Comunicación de la Presidencia del Gobierno, y
en la “Communication and visibility rules. EU funding programmes 2021-2027. Guidance for Member
States”, se han identificado las siguientes acciones adicionales de comunicación que van más allá
de las exigencias legalmente establecidas en materia de transparencia y comunicación relativas al
PRTR y que las complementan y refuerzan.
II.8.8.1. CAMPAÑAS DE COMUNICACIÓN Y PUBLICIDAD
Respecto a las campañas que hacen referencia al PRTR, cabe distinguir entre dos tipos. Por un
lado, la campaña general, no financiada con cargo a fondos del PRTR y por tanto no sujeta a los
requisitos de comunicación legalmente establecidos, y, por otro, las campañas que se recogen
como HYO, CID o que contribuyen a cumplirlos. Estas últimas se desarrollan por cada autoridad
decisora o ejecutora, se financian con cargo a fondos del PRTR y llevan aparejadas el cumplimiento
de unas obligaciones de comunicación.
En el primero de los dos supuestos se incluye la campaña de publicidad y comunicación para la
difusión del PRTR, elaborada por el METD bajo el lema “La generación de los que sueñan y hacen’”,
cuyo objeto es dar a conocer la existencia, contenido y principios del PRTR y promover el acceso a
las convocatorias de ayudas. Dicha campaña, con un presupuesto aprobado de 4.000.000 euros,
ha sido financiada con cargo al presupuesto de este ministerio.
Asimismo, a fecha de septiembre de 2022, se ha aprobado una ampliación de la campaña por valor
de 2.100.217,18 euros, que se concreta en la producción de la creatividad y la compra de medios,
lo que eleva el presupuesto aprobado para tal efecto a 6.100.218 euros.
Dentro del segundo tipo, el MHFP, METD, MSND y MDSA han realizado (o tienen previsto realizar)
hasta 27 campañas con cargo al PRTR, tal como figura en el anexo 6 del presente Informe.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 20/12/2023 79
II.8.8.2. PERFILES RELATIVOS AL PRTR EN REDES SOCIALES
Se han creado perfiles específicos en las principales redes sociales, con la misma línea gráfica y
con adaptación del formato y contenido de los mensajes a las características y público potencial de
cada una de estas redes sociales, tal y como se indica en la Estrategia de Comunicación. De
acuerdo con la Secretaría de Estado de Comunicación, la actualización de los contenidos, los cuales
se acompañan de etiquetas hashtags que permiten una rápida identificación de la información y
facilitan el seguimiento de un tema o línea de ayuda, se realiza en coordinación y de forma
planificada con ministerios, organismos dependientes, Delegaciones del Gobierno, Unión Europea,
etc.
Todos los perfiles específicos del PRTR mencionados han experimentado, durante el desarrollo de
la presente fiscalización, un crecimiento continuo en su número de seguidores.
Paralelamente, cada ministerio, en el ámbito de sus competencias y áreas de actuación, es
susceptible de crear sus propios perfiles para comunicar de manera concreta y detallada algunas
de las líneas más destacadas del PRTR. Puede citarse a este respecto, a título de ejemplo, el caso
de la cuenta del PERTE de Nueva Economía de la Lengua, del METD.
II.8.8.3. RUEDAS DE PRENSA Y CONVOCATORIAS CON MEDIOS DE COMUNICACIÓN.
Además de las ruedas de prensa, la Secretaría de Estado de Comunicación ha indicado la
celebración de dos briefings informativos abiertos a los medios de comunicación interesados para
explicar en detalle las líneas técnicas del PRTR, si bien no ha detallado cuáles fueron los medios
de comunicación asistentes ni cuál fue el objeto concreto de estos encuentros.
II.8.8.4. GRUPOS DE COORDINACIÓN CON LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS
La Secretaría de Estado de Comunicación distingue los niveles de coordinación interna (dentro de
la AGE) y externa (con CCAA y la FEMP) con las distintas autoridades decisoras y ejecutoras en la
gestión de los fondos. En relación con la primera (coordinación con los distintos ministerios), no se
ha indicado la frecuencia de las reuniones mantenidas con los responsables de comunicación, ni
quiénes han participado en las mismas. En relación con la segunda, se han mantenido dos
reuniones, en diciembre de 2021 y julio de 2022, en las que se han abordado cuestiones relativas
a las obligaciones de comunicación asociadas al PRTR y las dudas planteadas por las CCAA. La
información recibida durante la fiscalización no especifica las cuestiones que han sido objeto de
estas reuniones, ni qué CCAA en concreto han participado, ni tampoco qué representantes estatales
asistieron. En consecuencia, no puede valorarse el grado de eficacia en la coordinación de la
comunicación de las distintas administraciones relativa a sus actividades de gestión de los fondos
del MRR
41
.
41
En fase de alegaciones, la Secretaría de Estado de Comunicación y el MHFP han manifestado, sin dar más detalles
acerca de su contenido, que las cuestiones incluidas en el orden del día de la reunión de julio de 2022 fueron las siguientes:
“actualización del manual de comunicación con nuevos ejemplos de colocación de logotipos en diferentes formatos,
canales para la resolución de dudas en materia de comunicación y estado actual de planes de comunicación y campañas
de CCAA sobre PRTR”.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 20/12/2023 80
II.8.8.5. MECANISMOS DE SEGUIMIENTO Y EVALUACIÓN DE LA ESTRATEGIA DE
COMUNICACIÓN
Para la realización del seguimiento y evaluación de la Estrategia de Comunicación, la Secretaría de
Estado de Comunicación atiende a distintos indicadores y herramientas, como las métricas de
audiencias tanto de la página web del PRTR como de los perfiles creados en redes sociales y sigue
y analiza el impacto del PRTR en medios de comunicación a través de los clipping de información
nacional y autonómica, elaborados diariamente.
II.8.8.6. ACCIONES DE COMUNICACIÓN EN RELACIÓN CON LOS PERTE
La Secretaría de Estado de Comunicación indica que, entre otras medidas, se han celebrado
encuentros y briefings con medios de comunicación generalistas y sectoriales para profundizar y
explicar, con el detalle que no permite una rueda de prensa, las características y objetivos de estos
proyectos estratégicos y de las convocatorias que lo componen, si bien no ha especificado con qué
medios de comunicación, ni su contenido, fecha y lugar de celebración.
II.8.8.7. COORDINACIÓN NACIONAL DE COMUNICACIÓN DEL MRR
La Secretaría de Estado de Comunicación indica que “se mantiene una comunicación fluida y
constante con la Comisión Europea a través de la SGFE del MHFP y de la Unidad de Seguimiento
del PRTR, integrada en la Secretaría General de Asuntos Económicos y G20 del Gabinete de la
Presidencia del Gobierno”. No obstante, no se indica si se ha designado un coordinador de
comunicación, tal como recomienda la “Communication and visibility rules. Eu funding programmes
2021-2027. Guidance for Member States”, la cual señala que este coordinador podrá ser incluido
en la network de la UE “Inform EU”.
II.8.8.8. CAUCES DE COMUNICACIÓN ESTABLECIDOS CON LAS CCAA
La interlocución de la AGE con las CCAA en materia de las obligaciones de comunicación se realiza
a través de la SGFE. A estos efectos, se ha habilitado un buzón de correo electrónico para la
aclaración de dudas y consultas jurídicas relacionadas con la aplicación de los logos en las
informaciones y comunicaciones del PRTR.
CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES
Las principales conclusiones del trabajo expuesto en este informe, que muestran la situación a 31
de mayo de 2022, son las siguientes:
III.1. RELATIVAS AL RDL 36/2020
1. En los artículos 5 y 6 del Real Decreto-ley (RDL) 36/2020, de 30 de diciembre, se menciona
a los “órganos responsables” del PRTR, sin acuñar una definición para los mismos y sin
precisar los términos “entidad decisora” o “entidad ejecutora”. Fue la Orden Ministerial
1030/2021, de 29 de septiembre, la que delimitó el concepto de los órganos responsables a
nivel de componente y de medida integrados en una entidad decisora, y de los órganos
gestores a nivel de proyecto y subproyecto encuadrados en una entidad ejecutora, todo ello
en relación con el informe de gestión. Finalmente, la Resolución 1/2022, de 12 de abril, de
la Secretaría General de Fondos Europeos (SGFE) clarifica la condición de entidad
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 20/12/2023 81
ejecutora, la designación de órganos responsables de medidas y órganos gestores de
proyectos y subproyectos, en el marco del sistema de gestión del PRTR (subapartado II.1).
2. El 2 de febrero de 2021, la Mesa del Congreso de los Diputados acordó la remisión del
Proyecto de Ley por la que se aprueban medidas urgentes para la modernización de la
Administración Pública y para la ejecución del PRTR, procedente del RDL 36/2020, a la
Comisión de Asuntos Económicos y Transformación Digital. El Proyecto de Ley ha sido
objeto de 79 ampliaciones del plazo de enmiendas al articulado, extendiéndose este, al
menos, hasta el 1 de febrero de 2023 (subapartado II.1).
III.2. RELATIVAS A LA GOBERNANZA
3. Se han observado incidencias en el funcionamiento de algunos de los órganos que
configuran el sistema de gobernanza establecido por el RDL 36/2020, entre las que
destacan: a) el incumplimiento por el Comité Técnico de parte de las funciones de
coordinación y apoyo a la gestión de los departamentos que tiene atribuidas, como aprobar
manuales de procedimiento, pliegos de contratación o bases reguladoras de subvenciones,
y crear los grupos o designar las unidades para coordinar materias transversales de gestión
y proponer soluciones comunes; b) la falta de acuerdos o recomendaciones adoptados por
la Conferencia Sectorial del Plan, a la que corresponde canalizar la participación de las
CCAA en los proyectos del PRTR y establecer vías y mecanismos de cooperación y
coordinación (subapartado II.2).
4. Algunas de las funciones atribuidas al Comité Técnico por el RDL 36/2020 no fueron
asumidas por este, llevándose a cabo por los propios gestores o por otros órganos
especializados por razón de la materia, como la Intervención General de la Administración
del Estado (IGAE) o la Junta Consultiva de Contratación Pública (JCCP). Por su parte, las
Conferencias Sectoriales departamentales han ejercido un papel fundamental en la
distribución de los créditos de la LPGE destinados a la financiación de sectores, servicios,
actividades o materias respecto de las cuales las CCAA tienen asumidas competencias de
ejecución (epígrafes II.2.2 y II.2.5).
RECOMENDACIÓN 1:
Se recomienda al Gobierno continuar con el proceso de coordinación entre los departamentos
gestores del PRTR y entre estos y la autoridad responsable del Ministerio de Hacienda, a fin de
mejorar la eficiencia en su ejecución mediante la homogeneización de procedimientos, y la
optimización de los recursos y las sinergias.
III.3. RELATIVAS A LA PLANIFICACIÓN Y GESTIÓN DE LOS RECURSOS DESTINADOS AL
PRTR
5. El RDL 36/2020 estableció un plazo reducido y poco realista para la elaboración de los
Instrumentos de Planificación Estratégica (IPE), en los que los ministerios debían exponer
la totalidad de las actuaciones a realizar, por ellos y por sus entidades y organismos
dependientes, y los recursos necesarios. Esta circunstancia, junto con el retraso o la
ausencia de la documentación que debía preparar previamente el Comité Técnico (plantillas
y guía metodológica) explica la heterogeneidad en la forma y contenido de los IPE
examinados (epígrafe II.3.1).
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 20/12/2023 82
6. Cuatro de los ocho IPE examinados se elaboraron fuera del plazo establecido, entre marzo
y septiembre de 2021, y solo en dos casos consta la aprobación por el correspondiente
Subsecretario. Ninguno de los ocho fue aprobado por la Comisión como preveía el RDL.
Respecto del contenido exigido en esta norma para los IPE, se observó con carácter general
la omisión de la estimación de los gastos en recursos humanos y medios materiales, y del
análisis de capacidades y talento de las personas del departamento previsto en la citada
norma. Los IPE se plantearon como un instrumento estático, sin previsión de adaptación a
las variables circunstancias que previsiblemente tendrían lugar a lo largo del plazo de
ejecución del plan (subepígrafes II.3.1.1 y II.3.1.2).
RECOMENDACIÓN 2:
Se recomienda a los órganos gestores extender su planificación sobre los recursos necesarios
para la ejecución del Plan hasta el final del plazo previsto, con la finalidad de garantizar la
disponibilidad de los medios personales y materiales requeridos en cada momento. En este
aspecto, y junto a la planificación propia de cada centro gestor, se estima conveniente realizar
una valoración global de los recursos necesarios para la ejecución de los proyectos
responsabilidad de la AGE, garantizando su suficiencia para el cumplimiento de los hitos y
objetivos fijados.
7. Se valora positivamente el impulso de los instrumentos de participación social que permiten
dar entrada a actores socialmente relevantes con los que abordar el diálogo necesario para
la consecución de los objetivos del PRTR. En este aspecto cabe destacar la constitución de
diversos foros de participación social y la utilización del mecanismo de las manifestaciones
de interés como sistema de apoyo a la planificación de los proyectos financiables con cargo
a los fondos del PRTR. A mayo de 2022, se habían publicado 31 manifestaciones,
correspondientes en su mayor parte a los Ministerios de Asuntos Económicos y
Transformación Digital y para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico (epígrafe II.2.8
y subepígrafe II.3.1.3).
8. El RDL 36/2020 creó los Proyectos Estratégicos para la Recuperación y Transformación
Económica (PERTE), una nueva figura de colaboración público-privada que define como “los
proyectos estratégicos con gran capacidad de arrastre para el crecimiento económico, el
empleo y la competitividad de la economía española”. En una primera fase de planificación
de los proyectos de ejecución del PRTR y hasta mayo de 2022 el Consejo de Ministros había
aprobado once (subepígrafe II.3.1.4).
9. La regulación del sistema organizativo y de los recursos humanos necesarios para el PRTR
está recogida en el RDL 36/2020, desarrollado en este aspecto por dos resoluciones de
enero de 2021 de las Secretarías de Estado de Política Territorial y Función Pública y de
Presupuestos y Gastos. En estas normas se opta por un modelo organizativo tradicional, si
bien con la novedad de permitir constituir, por razones de eficacia y eficiencia, unidades
administrativas de carácter provisional en las que se centralizará la gestión de los proyectos
y acciones del PRTR. Estas unidades se constituyeron en seis ministerios y dos agencias
estatales (subepígrafe II.3.2.1).
10. En materia de recursos humanos las nuevas necesidades debían cubrirse, como regla
general, con los medios personales preexistentes, reubicando puestos de trabajo y utilizando
otros mecanismos como la redistribución de efectivos, el cambio de adscripción de puestos
de trabajo, y la atribución temporal de funciones. Sin embargo, en la mayoría de los IPE
examinados los ministerios ponen de manifiesto la escasez de medios personales y
proponen con carácter general la creación de nuevos puestos (subepígrafe II.3.2.1).
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 20/12/2023 83
La creación de nuevos puestos de trabajo se contempla en las normas indicadas como una
medida excepcional. Se trata siempre de puestos de carácter temporal, para cuya cobertura
se pretende contar en primer lugar con empleados públicos con experiencia en la gestión de
proyectos relacionados con fondos europeos. En el caso de no ser suficiente este sistema,
se admite que los departamentos puedan reforzar sus plantillas con el nombramiento de
personal estatutario temporal, personal funcionario interino o personal laboral temporal
(subepígrafe II.3.2.1).
11. Para el conjunto de los ministerios de la muestra se solicitaron en los IPE un total de 1.261
puestos de trabajo, de los que el MHFP autorizó 701 (56 %). Para el conjunto de la AGE, a
mayo de 2022, se habían creado 1.141 nuevos puestos de trabajo con funciones
directamente relacionadas con la gestión del PRTR: 443 para personal laboral temporal, 437
para personal interino, 133 de vigencia temporal y 128 de carácter estructural; estos últimos
solo en el MHFP (subepígrafe II.3.2.2).
12. Los principales problemas detectados en relación con los nuevos puestos han sido: a) las
dificultades para cubrir los puestos de vigencia temporal, por la reticencia de los
departamentos a perder efectivos; b) la propia temporalidad de estos puestos que los hace
poco atractivos para los posibles candidatos; c) la falta de incentivos para ocupar
determinados puestos dotados con complementos específicos poco atractivos; d) la falta de
formación específica para la gestión del PRTR del personal laboral temporal o del interino;
y f) la imposibilidad de realizar con el marco normativo actual nombramientos o
contrataciones de las mismas personas para todo el período de duración del Plan
(subepígrafe II.3.2.2).
13. El MHFP suscribió en 2021 convenios con el Instituto Nacional de Administración Pública
(INAP) y el Instituto de Estudios Fiscales (IEF) para el desarrollo de acciones formativas
sobre el PRTR dirigidas a empleados públicos de la AGE, las CCAA y las EELL. A las
denominadas actividades de formación de formadores asistieron 1.066 empleados públicos;
en una segunda fase se impartió formación a 174 directivos y a alrededor de 400 gestores
del Plan. Para el segundo semestre de 2022 estaba prevista la realización de formaciones
similares para el ámbito de las CCAA y las EELL. No se ha previsto, sin embargo, formación
externa sistematizada dirigida al personal temporal incorporado para reforzar las plantillas
(subepígrafe II.3.2.3).
RECOMENDACIÓN 3:
En materia de recursos humanos el Tribunal recomienda a la AGE adoptar medidas tendentes
a garantizar la cobertura de los puestos necesarios para la ejecución del Plan con personal que
cuente con las capacidades y la formación requeridas.
III.4. RELATIVAS A LAS ESTRUCTURAS PRESUPUESTARIAS
14. A través de la flexibilización de la figura de la incorporación de crédito que realiza el RDL
36/2020, se posibilita la utilización de remanentes de crédito no utilizados en un ejercicio
mediante su integración en el presupuesto siguiente (subapartado II.4).
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 20/12/2023 84
III.5. RELATIVAS AL DISEÑO E IMPLEMENTACIÓN DE LOS SISTEMAS DE GESTIÓN E
INFORMACIÓN
15. La Orden HFP/1030/2021, de 29 de septiembre, fue aprobada prácticamente a la vez que el
Reglamento Delegado (UE) 2021/2106 de la Comisión, de 28 de septiembre de 2021, por el
que se completa el Reglamento (UE) 2021/241 del Parlamento Europeo y del Consejo, por
el que se establece el MRR, disposición que establece los indicadores comunes y los
elementos detallados del cuadro de indicadores de recuperación y resiliencia, sin que la
primera haga referencia alguna a los citados indicadores (subepígrafe II.5.1.1).
16. Una práctica extendida consiste en que los Hitos y Objetivos (HYO) Council Implementing
Decision (CID) se han identificado con HYO críticos y los Objetivos Asignados (OA) con no
críticos, sin desarrollo posterior mediante HYO auxiliares. En los casos en que no se ha
producido el desarrollo mediante HYO críticos, se han establecido unos hitos auxiliares
describiendo etapas para la consecución de los CID. Por tanto, en estas situaciones, los
HYO auxiliares no están cumpliendo las funciones que les atribuye la metodología de gestión
de riesgos de incumplimiento de HYO CID o de seguimiento de acciones contempladas en
las medidas que no forman parte de los HYO CID (subepígrafe II.5.1.2).
17. Al no ser posible la carga de información en el sistema informático COFFEE-MRR relativa a
la ejecución, la información sobre el grado de avance y el estado de ejecución de HYO se
basa en datos contables del servicio 50 de los PGE, que no están disponibles para diversas
entidades (CCAA, Entidades Locales (EELL) y, en su caso, otras ejecutoras de la
Administración Institucional del Estado), con el riesgo de que el control no se esté ejerciendo
de manera uniforme (subepígrafe II.5.1.2).
18. Los procedimientos de seguimiento de los HYO por parte de los departamentos ministeriales
no están formalizados en general, habiéndose apreciado una disparidad de criterios para
llevar a cabo esta tarea. Una importante debilidad se debe a que los procedimientos fijados
por los ministerios no describen claramente las actuaciones a llevar a cabo en casos de
retrasos y posibles incumplimientos. Además, informes de la Autoridad de Control sobre el
MTED y el Ministerio de Transportes, Movilidad y Agenda Urbana (MTMA) advierten de
deficiencias en torno a las fases de desagregación, seguimiento, cumplimiento y reversión
del seguimiento HYO (subepígrafe II.5.1.2).
19. Aunque el artículo 7 del Acuerdo de Financiación establece que, acompañando la solicitud
de desembolso, el Estado ha de declarar el total de los gastos desembolsados hasta la fecha
para la implementación de cada reforma e inversión del plan cuando tengan un marcador
positivo por su contribución a los objetivos de cambio climático, para la primera solicitud
consta un documento genérico cuyo contenido no se ajusta a las previsiones del artículo
referido (subepígrafe II.5.1.3).
20. La Orden HFP/1030/2021 regula el proceso de tramitación de las solicitudes de pago,
debiendo dar el sistema informático COFFEE-MRR el soporte necesario mediante la
recopilación de la información relativa a la ejecución. No obstante, el retraso en su desarrollo
obligó a la tramitación manual de las dos primeras solicitudes, presentadas el 19 de
noviembre de 2021 y el 30 de abril de 2022. Por otro lado, no está prevista la obtención
automática del certificado de no revocación de los HYO que ha de tramitarse con cada
solicitud de pago (subepígrafe II.5.1.3).
21. Los órganos responsables y órganos gestores no han remitido los informes mensuales con
la finalidad de facilitar el análisis del cumplimiento de las previsiones, al que se refiere el
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 20/12/2023 85
artículo 11.2 de la Orden 1030/2021, básicamente al no estar operativo al nivel necesario el
sistema COFFEE-MRR, como tampoco se envió la información de la ejecución contable de
los gastos asociados imputados a las diferentes medidas, proyectos y actuaciones del
PRTR. A fecha 31 de mayo de 2022, el citado sistema informático no contaba con las
características necesarias para permitir una alimentación de los HYO de carácter superior
mediante la acreditación del cumplimiento de los de carácter inferior, ni generaba aún los
certificados de cumplimiento de los citados HYO, solo almacenando los informes de gestión
introducidos manualmente (subepígrafes II.5.1.3, II.5.2.1 y II.5.2.3).
22. En septiembre de 2021 y para acreditar el objetivo incluido en el componente 11 (inversión
5 del PRTR), se llevó a cabo una auditoría externa del sistema informático, que servía de
respaldo a la primera solicitud de fondos, y que se circunscribió a valorar el diseño de los
diferentes módulos de COFFEE-MRR respecto de lo exigido en el PRTR y la normativa UNE
ISO/IEC 27002:2017 (subepígrafes II.5.2.1 y II.6.5.2).
23. El procedimiento de alta en COFFEE-MRR de los proyectos (que desarrollan los
componentes y las medidas del PRTR) lleva un notable retraso. En el último trimestre de
2021 se realizó un procedimiento extraordinario para la carga masiva por parte de los
ministerios de la estructura principal de proyectos, subproyectos y actuaciones, sin respetar
los parámetros de registro requeridos por la aplicación hasta el momento y que ha dado
lugar a un complicado proceso posterior de revisión y validación de los mismos por parte de
la AR (subepígrafe II.5.2.2).
24. El sistema informático COFFEE-MRR no permitía recabar las categorías de datos
armonizadas exigidos por el artículo 22.2 d) del RMRR y por tanto no posibilitaba la
identificación de perceptores finales de fondos, contratistas, subcontratistas, titulares reales
y lista de medidas para la ejecución de reformas y proyectos de inversión en el marco del
PRTR (subepígrafe II.5.2.4).
RECOMENDACIÓN 4:
Se recomienda al MHFP que COFFEE-MRR muestre la información necesaria para la
identificación de los beneficiarios de las ayudas, así como de los contratistas y subcontratistas,
con el fin de disponer de una Base de Datos de los perceptores finales de los fondos, en línea
con lo señalado en el artículo 8.5 de la Orden HFP 1030/2021 y el artículo 22.2 d) del RMRR.
25. Pese a la previsión de la Orden HPF 1031/2021, de 29 de septiembre, a 31 de mayo de
2022, el sistema COFFEE-MRR no se había interconectado ni al sistema de información
contable SIC3 de la Administración estatal ni a los de las CCAA y EELL. Tampoco estaban
activos los servicios de interoperabilidad con las plataformas que contienen información de
las operaciones subyacentes (Base (BDNS) y Plataforma de Contratación del Sector Público
(PLCSP). Por otro lado, la tramitación del RD que regula el Registro de Titularidades Reales
de las sociedades mercantiles a cargo del Ministerio de Justicia no había concluido al cierre
del periodo fiscalizado, si bien se aprobó en julio de 2023 (subepígrafe II.5.2.4).
26. Ante las limitaciones en las funcionalidades y prestaciones de COFFEE-MRR, la mayoría de
los ocho ministerios de la muestra no han tomado otra medida que acumular datos y esperar
a su avance. Algunos han desarrollado (o tienen previsto desarrollar) herramientas de ayuda
a la gestión del MRR, sin que se haya planteado algún tipo de medida de coordinación
(epígrafe II.5.3).
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 20/12/2023 86
RECOMENDACIÓN 5:
Se recomienda al MHFP que configure el sistema informático COFFEE-MRR de tal manera que
permita la elaboración, de la forma más automatizada posible, de todos los informes previstos
en la normativa nacional y europea, facilitando datos de ejecución efectiva en términos de los
hitos y gastos acometidos. Además, debería integrar toda la información necesaria para realizar
los análisis de riesgos que dieran una seguridad razonable del cumplimiento de los principios
transversales previstos en el RMRR y de la protección de los intereses financieros de la Unión.
27. Del análisis de las funciones asignadas a la Subdirección General de Seguimiento y Control
del Cumplimiento de HYO de la Dirección General del Mecanismo de Recuperación y
Resiliencia (DGMRR) por el artículo 13.2.c) del RD 682/2021, de 3 de agosto, se han
detectado debilidades y carencias respecto de las funciones que le reconocen las letras g,
n y ñ del apartado segundo del citado artículo, en relación con el establecimiento de
procedimientos para la supervisión de los progresos en relación con los HYO del Plan, para
el tratamiento de eventuales gastos afectados por incumplimientos normativos, conflicto de
interés, fraude o doble financiación, y para la propuesta de medidas correctoras precisas
para asegurar el funcionamiento correcto del sistema de gestión y control (epígrafe II.5.4).
28. Si bien puede existir una cierta interrelación entre los diferentes PERTE aprobados, al
afectar a actividades comunes, ello no ha dado lugar a mecanismos formalmente
establecidos de coordinación entre ellos. Tampoco se ha establecido un sistema de
indicadores que permita su seguimiento (epígrafe II.5.5)
III.6. RELATIVAS AL CONTROL
29. El establecimiento de unidades de control en los órganos gestores de la AGE, distintas de
las intervenciones delegadas, es un asunto planteado de manera novedosa por el PRTR,
sin proveer de unas directrices suficientes pese al cambio de cultura administrativa que ello
supone (epígrafe II.6.1).
30. El tratamiento dado por los diferentes ministerios a los cuestionarios (o test) de
autoevaluación recogidos en la Orden 1030/2021 no fue uniforme, advirtiéndose
incoherencias entre el cuestionario de aspectos esenciales y los relativos a los específicos.
Además, dichos cuestionarios no se han incorporado al sistema informático COFFEE-MRR
(subepígrafe II.6.2.1).
31. Dado lo novedoso del sistema previsto en la normativa de referencia para la ejecución del
PRTR, la existencia de manuales, procedimientos e instrucciones estandarizadas, sin
perjuicio de las particularizaciones oportunas que procedieran, habría favorecido la mejor
implantación de un adecuado control de primer nivel por las entidades decisoras y
ejecutoras. Asimismo, aunque la normativa establece el principio de responsabilidad de las
entidades decisoras y ejecutoras, la falta de previsión sobre la comunicación de los
resultados obtenidos a través de los cuestionarios a la AR u otro centro coordinador, al objeto
de la sistematización y homogeneización de resultados, supone una importante debilidad
(subepígrafe II.6.2.1).
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 20/12/2023 87
RECOMENDACIÓN 6:
Se recomienda al MHFP establecer un cauce para el análisis centralizado de los resultados
derivados de los cuestionarios o test de autoevaluación, al objeto de su sistematización y
fomento de mejores prácticas.
32. El establecimiento de planes de control (interno) por los órganos gestores de la AGE
constituye también un asunto novedoso sobre el que no se han dictado las instrucciones
generales oportunas sobre su contenido y finalidad, lo que ha llevado a que estos planes de
control se entendieran de diversas formas. Tampoco se ha apreciado la existencia de una
metodología sobre verificaciones que deban desarrollar las entidades ejecutoras y que haya
sido coordinada o supervisada por las entidades decisoras de los correspondientes
componentes (subepígrafe II.6.2.2).
33. En relación con el cuestionario de autoevaluación sobre ayudas de Estado y doble
financiación destacaban los niveles de riesgo muy alto del MCUD, así como del MEFP en
doble financiación. Además, el control sobre el riesgo de doble financiación apoyado en las
declaraciones responsables emitidas por contratistas y beneficiarios de ayudas presenta
limitaciones. Las bases de datos utilizadas para registrar la ejecución de ayudas y contratos
(BDNS) y PLCSP) no están siendo utilizadas para efectuar un análisis de gestión de riesgos
y el uso de otras bases de datos con funciones de seguimiento y control (como por ejemplo
ARACHNE) no se había producido. Finalmente, el propio sistema informático COFFEE-MRR
no incluye aspectos relacionados con este riesgo (subepígrafe II.6.2.3).
34. Si bien la AR trasladó una serie de cautelas a las entidades decisoras relativas al uso de las
fuentes de financiación declaradas en el PRTR aprobado, se observa que las referencias a
medidas ad hoc para evitar la doble financiación en cada componente y su inversión son
genéricas y no se han implantado controles sobre la confluencia de fuentes de financiación
con carácter previo o concomitante a la planificación y presupuestación (subepígrafe
II.6.2.3).
RECOMENDACIÓN 7:
Se recomienda a la AGE dictar las instrucciones oportunas o buscar las fórmulas de coordinación
adecuadas, dentro de las posibilidades que ofrece el RDL 36/2020, la LRJSP y el propio PRTR
para homogeneizar la actividad de control de primer nivel.
35. En febrero de 2022 se ha creado un servicio de ayuda a los gestores sobre la
implementación del PRTR, encontrándose pendientes de elaboración las orientaciones para
el refuerzo de los mecanismos para la prevención del riesgo de doble financiación, referidos
en el artículo 7 de la Orden 1030/2021, que fueron finalmente aprobadas en marzo de 2023
(subepígrafe II.6.2.3).
36. Se ha apreciado un riesgo sobre el principio recogido en el artículo 5 del RMRR, referente a
la no sustitución de los gastos presupuestarios nacionales ordinarios y respeto a la
adicionalidad de la financiación de la Unión, derivado de la incorporación de los fondos del
MRR a convocatorias de ayudas que se venían utilizando en ejercicios precedentes a 2021
y a las que se da continuidad, al suponer una mezcla de objetivos que dificulta el seguimiento
de los fines específicos priorizados por el Plan (subepígrafe II.6.2.4).
37. En relación con el test de autoevaluación sobre DNSH destacaban los niveles de riesgo muy
alto en MCUD y MEFP. En el proceso de ejecución de los fondos, el control sobre este
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 20/12/2023 88
compromiso descansa, en general, en las declaraciones responsables emitidas por
contratistas y beneficiarios de ayudas, con las limitaciones que ello plantea, pues la ausencia
de herramientas de seguimiento y evaluación impide la detección de los posibles
incumplimientos, tanto en el desarrollo temporal como en las previsiones finales, en los
valores comprometidos en los proyectos y subproyectos y el traslado del resultado de la
evaluación a la AR tal y como establece el artículo 4.4 de la Orden 1030/2021 (subepígrafe
II.6.2.5).
38. Por Orden TED/1374/2021, de 1 de diciembre, se crea la División para el Seguimiento de la
Aplicación de la Normativa Medioambiental en la Subsecretaría para la Transición Ecológica
y el Reto Demográfico y, pese a que esta unidad persigue la coordinación y el seguimiento,
en cuanto a sus efectos medioambientales, de los diversos instrumentos de gestión de que
se dote la AGE, incluyendo el propio PRTR, no se ha aprobado ningún procedimiento para
dichos seguimiento y coordinación, actuando esta unidad, en relación con otros
departamentos ministeriales, solo previa solicitud discrecional de estos (subepígrafe
II.6.2.5).
39. En el informe de la auditoría sobre la segunda solicitud de pago al MRR, de 29 de abril de
2022, la Autoridad de Control puso de manifiesto deficiencias en la evidencia soporte que
garantiza el cumplimiento del principio DNSH en los objetivos 46 y 217 siendo los
responsables el Ministerio de Agricultura Pesca y Alimentación y el MICT, respectivamente
(subepígrafe II.6.2.5).
40. Si bien la Comisión Europea otorgó la calificación «A» (adecuada) al sistema de control del
PRTR, es destacable la dependencia orgánica de la Autoridad de Control (IGAE) y de la
Autoridad Responsable (AR) del mismo departamento ministerial (MHFP). Igualmente, la
citada Autoridad de Control, encargada de toda la política informática de la Secretaría de
Estado de Presupuestos y Gastos, donde se incardina la SGFE, tiene a su cargo la
confección del sistema soporte de la gestión y control del PRTR (COFFEE-MRR), a utilizar
por la AR y las entidades decisoras y ejecutoras. Por otro lado, el RDL 36/2020 no menciona
los mecanismos de coordinación que faciliten y agilicen la labor de los diferentes niveles de
control interno con la Autoridad de Control (IGAE) (epígrafe II.6.3).
41. En el caso de entidades públicas que no cuenten con órgano interventor, el control de
segundo nivel debe llevarse a cabo por sus propios órganos de control interno, aplicando
medidas análogas a las que se establezcan con carácter general para el control ex ante, sin
que se haya comunicado el dictado de instrucciones para la implantación de este tipo de
control por parte de las citadas entidades (epígrafe II.6.4).
RECOMENDACIÓN 8:
Se recomienda al MHFP el dictado de instrucciones para homogeneizar la implantación del
control de segundo nivel en aquellas entidades que carezcan de órgano interventor.
42. El artículo 45 del RDL 36/2020 prevé la aplicación del régimen de fiscalización e intervención
previa en régimen de requisitos básicos, lo que implica, en lo referente a la fiscalización
previa de los actos que aprueben o adquieran compromisos de gasto, la comprobación de
la competencia del órgano y de la existencia de crédito (y la existencia de los informes del
Servicio Jurídico y el Consejo de Estado si su emisión es preceptiva), no habiéndose
completado dichos extremos mediante el oportuno acuerdo del Consejo de Ministros donde
se fijasen los extremos adicionales a verificar por el órgano interventor (epígrafe II.6.4).
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 20/12/2023 89
43. La Autoridad de Control, más allá de las recomendaciones incluidas en sus informes de
auditoría, no ha hecho uso de la posibilidad, conferida por el artículo 2.4 de la OM 1030/2021,
de realizar recomendaciones con carácter generalizado a fin de garantizar la normalización
y adecuación de los procedimientos llevados a cabo por las entidades decisoras y
ejecutoras, como responsables últimas del control (epígrafe II.6.5).
44. A 31 de mayo de 2022, la metodología para auditar el MRR prevista en la estrategia de
auditoría estaba desarrollada, si bien no se ha acreditado su aprobación formal. Por otro
lado, aun cuando es habitual que la IGAE emplee a sus Intervenciones Delegadas en los
departamentos ministeriales para ejecutar controles financieros permanentes de tipo
horizontal, la estrategia de auditoría aprobada hace recaer en la División II de la Oficina
Nacional de Auditoría (ONA) la ejecución de todas las auditorías de sistemas sobre las
entidades decisoras (subepígrafe II.6.5.1).
45. El hito 173 del PRTR (Sistema de Información Integrado del MRR), relacionado con el
sistema de control nacional, fue interpretado por las autoridades españolas en el sentido de
que el sistema debía estar bien diseñado, pero no necesariamente para que, en ese
momento, estuviera completamente operativo. Por lo tanto, el informe de auditoría exigido
por la Decisión de ejecución del Consejo para demostrar el cumplimiento satisfactorio de
este hito se centró en el diseño del sistema y no en su funcionamiento real, sin que se tenga
constancia de la existencia de un calendario consensuado con la Comisión que incluyera las
medidas necesarias para solventar esta carencia (subepígrafe II.6.5.2).
III.7. RELATIVAS AL PRINCIPIO DE IGUALDAD
46. La igualdad de género constituye uno de los cuatro pilares del PRTR, quedando alineado
con el ODS número cinco. El Plan pretende contribuir a evitar que los avances en materia
de igualdad de género conseguidos a lo largo de las últimas décadas decaigan como
consecuencia de la pandemia de COVID-19. Además de medidas específicas, el PRTR
recoge procedimientos transversales de fomento de la igualdad de género y oportunidades.
Cabe señalar que el Comité Técnico para el PRTR elaboró orientaciones para incorporar la
perspectiva de género en las actuaciones financiables relativas a la contratación y a las
subvenciones (subapartado II.7).
III.8. RELATIVAS A LA TRANSPARENCIA Y COMUNICACIÓN
47. En cumplimiento de las obligaciones establecidas en el marco de la Unión Europea, España
ha desarrollado una “Estrategia de comunicación para dar a conocer y garantizar el
reconocimiento de la contribución del MRR a la recuperación de Europa”. Dicha estrategia
no ha sido plasmada en un documento oficial (epígrafe II.8.1).
48. El espacio web https://planderecuperacion.gob.es, con el que se da cumplimiento a la
obligación prevista en el artículo 9.3.c) de la Orden 1030/2021, permite obtener una visión
general sobre el funcionamiento del PRTR, proporcionando, a su vez, información útil y
relevante especialmente dirigida a los posibles solicitantes de subvenciones, ayudas o
participantes en licitaciones públicas, principales instrumentos de distribución de los fondos
del PRTR. No obstante, se han observado determinadas carencias de información (sobre
cumplimiento de HYO, información presupuestaria desagregada, datos de ejecución por
parte de las CCAA, información detallada sobre los principales instrumentos de distribución
de los fondos) cuya incorporación a este espacio web, aun cuando no viene exigida por la
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 20/12/2023 90
normativa aplicable, permitiría ofrecer un mejor conocimiento del grado de avance en la
ejecución del Plan así como del destino final de los fondos (epígrafe II.8.2).
49. Los informes de ejecución publicados en la página web para exponer los avances del PRTR
proporcionan información en términos excesivamente generales sobre el estado de
implementación de las inversiones y reformas, sobre los principales instrumentos de
distribución de los fondos del Plan (licitaciones, subvenciones y PERTE), así como sobre la
gestión presupuestaria efectuada por el Estado y la asignación de fondos a las CCAA, lo
que no facilita el seguimiento adecuado y completo de los avances en la ejecución del Plan
ni permite ofrecer una visión precisa de su grado de cumplimiento (epígrafe II.8.2).
RECOMENDACIÓN 9:
Los informes de ejecución publicados en la página web del Plan deberían proporcionar
información más detallada sobre el cumplimiento del PRTR, de tal manera que se posibilite el
seguimiento fehaciente de su ejecución. A tal efecto, debería figurar información de ejecución
más precisa relativa a las políticas palanca, componentes, inversiones y reformas, ofreciendo
detalle de los principales instrumentos de distribución de los fondos del PRTR (licitaciones y
subvenciones). Asimismo, cuando ello sea posible, deberían incluirse importes exactos y evitar
referencias aproximadas.
50. De las veintiuna páginas web de los departamentos ministeriales que tienen la condición de
entidad decisora o ejecutora de los fondos NGEU, nueve cumplen con todo lo dispuesto en
el "Manual de Comunicación para los gestores y beneficiarios del Plan de Recuperación,
Transformación y Resiliencia" elaborado por la Secretaría General de Fondos Europeos. Por
el contrario, cuatro páginas web no publican las convocatorias de licitaciones y subvenciones
relativas a su departamento ministerial, dos solo incluyen información relativa a las medidas
antifraude, una solo contiene en su web un enlace a la página web del PRTR y cinco no
incluyen ninguna información relativa al PRTR (epígrafe II.8.5).
RECOMENDACIÓN 10:
Las páginas web de los distintos departamentos ministeriales deberían incluir toda la
información prevista en el Manual de Comunicación elaborado por la SGFE.
51. La publicación en el Boletín Oficial del Estado de los convenios suscritos con las CCAA y de
las convocatorias y licitaciones desarrolladas en el marco del PRTR no incorporan, con
carácter general, la referencia "Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia -
Financiado por la Unión Europea- NextGenerationEU", exigida normativamente (epígrafe
II.8.5).
52. Al cierre de 2022, el Registro Estatal de las entidades interesadas en los Proyectos
Estratégicos para la Recuperación y Transformación Económica (REPERTE) no se
encuentra aún operativo, y la web a través de la cual se tendrá acceso a este Registro enlaza
únicamente con la información relativa a los PERTE ya aprobados. Asimismo, no consta que
se hayan desarrollado las secciones del REPERTE correspondientes a los departamentos
ministeriales involucrados en la ejecución de cada PERTE. Alternativamente, la información
sobre las entidades interesadas en los PERTE se está remitiendo, de forma transitoria, a la
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 20/12/2023 91
Intervención General de la Administración del Estado, encargada de la gestión funcional y
técnica del REPERTE, a través de su registro electrónico
42
(epígrafe II.8.6).
53. En siete de los ocho Ministerios analizados no existen manuales o procedimientos escritos
en materia de comunicación que compilen y adapten la situación de cada departamento
ministerial y que faciliten el cumplimiento de lo dispuesto, entre otros, en el artículo 34.2 del
RMRR y el artículo 9 de la Orden HFP/1030/2021 en materia de comunicación, si bien se ha
dado difusión de esta normativa en materia de comunicación entre los gestores del PRTR
(epígrafe II.8.7).
54. Se han identificado acciones de comunicación relativas al PRTR constitutivas de buenas
prácticas que completan y mejoran las exigencias legalmente establecidas al respecto, si
bien algunas de ellas son mejorables, especialmente en materia de coordinación informativa
(epígrafe II.8.8).
RECOMENDACIÓN 11:
Se recomienda a la Secretaría de Estado de Comunicación seguir avanzando en el desarrollo de
acciones adicionales de comunicación en favor de un mayor conocimiento y transparencia de la
gestión de los fondos provenientes del MRR en línea con lo previsto en el PRTR y en la “Estrategia
de comunicación para dar a conocer y garantizar el reconocimiento de la contribución del MRR a la
recuperación de Europa”. En particular se debería potenciar la coordinación con las distintas
administraciones públicas implicadas en materia de comunicación y transparencia.
RECOMENDACIÓN GENERAL:
De cara a la recepción de fondos del MRR para instrumentar un plan de préstamos reembolsables,
se recomienda al Gobierno la reevaluación de las fórmulas tanto de agilización de la tramitación de
los expedientes administrativos como de asignación eficiente de los recursos humanos. Igualmente,
deberían revisarse las competencias asignadas por el modelo de gobernanza, en orden a hacerlas
más efectivas.
Madrid, 20 de diciembre de 2023
LA PRESIDENTA
Enriqueta Chicano Jávega
42
En fase de alegaciones el MHFP ha manifestado que, con fecha 30 de marzo de 2023, se ha puesto en funcionamiento
el REPERTE y que se encuentra operativa la aplicación con las correspondientes secciones de los PERTE creados hasta
el momento.
ANEXOS
ANEXOS AL INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 20/12/2023 95
RELACIÓN DE ANEXOS
ANEXO 1 DESCRIPCIÓN DE LA ACTIVIDAD FISCALIZADA .......................................... 97
ANEXO 2 MARCO NORMATIVO .................................................................................... 103
ANEXO 3 FUNCIONES ATRIBUIDAS A LOS ÓRGANOS DE GOBERNANZA EN EL
REAL DECRETO-LEY 36/2020, DE 30 DE DICIEMBRE ................................ 105
ANEXO 4 DETALLE DE LAS INCIDENCIAS OBSERVADAS EN LOS IPE .................... 107
ANEXO 5 DISTRIBUCIÓN NUEVOS PUESTOS DE TRABAJO TEMPORALES ............ 109
ANEXO 6 CAMPAÑAS REALIZADAS POR LAS AUTORIDADES DECISORAS Y
EJECUTORAS................................................................................................ 111
ANEXOS AL INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 20/12/2023 97
Anexo 1 – 1/5
DESCRIPCIÓN DE LA ACTIVIDAD FISCALIZADA
En el marco del MRR, el PRTR español plantea las medidas cuyo objetivo son la modernización de
la economía española, la recuperación del crecimiento económico y la creación de empleo. El Plan
declara que las medidas recogidas atienden a los seis pilares establecidos en el RMRR, y se
articulan alrededor de cuatro ejes transversales: la transición ecológica, la transformación digital, la
cohesión social y territorial y la igualdad de género. Estos cuatro ejes de trabajo se desarrollan a
través de diez políticas palanca con vocación de arrastrar la actividad y el empleo desde la primera
fase del Plan, de impulsar la recuperación económica y de contribuir a un proceso de transformación
dirigido a aumentar la productividad y el crecimiento económico. En concreto, las diez políticas
palanca son:
- Agenda urbana y rural y lucha contra la despoblación, y desarrollo de la agricultura.
- Infraestructuras y ecosistemas resilientes.
- Transición energética justa e inclusiva.
- Una administración para el siglo XXI.
- Modernización y digitalización del tejido industrial y de la pyme, recuperación del turismo e
impulso a una España nación emprendedora.
- Pacto por la ciencia y la innovación. Refuerzo a las capacidades del Sistema Nacional de
Salud.
- Educación y conocimiento, formación continua y desarrollo de capacidades.
- Nueva economía de los cuidados y políticas de empleo.
- Impulso de la industria de la cultura y del deporte.
- Modernización del sistema fiscal para un crecimiento inclusivo y sostenible.
Las políticas palanca están integradas por treinta componentes que articulan las diferentes
iniciativas de reforma estructural, tanto de tipo regulatorio como de impulso a la inversión. El PRTR
destina a la inversión verde un 39,7 % y a la transformación digital el 28,2 % cumpliendo y superando
los límites del Reglamento para estas inversiones
43
. El Plan declara su alineación con la hoja de
ruta de reformas de la Agenda del Cambio de febrero de 2019, con los Objetivos de Desarrollo
Sostenible de la Agenda 2030 así como con las recomendaciones de política económica para la
zona euro y las específicas del Semestre Europeo.
Para la puesta en marcha de las medidas previstas en el Plan, se dictó el Real Decreto-Ley 36/2020,
de 30 de diciembre, por el que se aprueban medidas urgentes para la modernización de la
Administración Pública y para la ejecución del PRTR (modificado por la Ley 22/2021, de 28 de
diciembre, el RDL 6/2022, de 29 de marzo, y la Ley 9/2022, de 14 de junio).
43
Porcentajes extraídos del Documento de trabajo de los servicios de la Comisión (COM(2021) 322 final).
ANEXOS AL INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 20/12/2023 98
Anexo 1 – 2/5
Esta norma incluye la creación de estructuras de gobernanza que permitan la colaboración entre
los diferentes actores competentes en su gestión, los instrumentos de gestión, y en concreto, las
medidas de planificación de los medios necesarios, tanto humanos como otros medios materiales,
que permitan a la Administración contar con instrumentos de ejecución y de control ágiles que
aseguren la garantía de transparencia, coherencia de las actuaciones y su continuidad. El RDL ha
sido objeto de desarrollo mediante la Orden HFP/1030/2021, de 29 de septiembre, por la que se
configura el sistema de gestión del PRTR y la Orden HFP/1031/2021, de 29 de septiembre, por la
que se establece el procedimiento y formato de la información a proporcionar por las Entidades del
Sector Público Estatal, Autonómico y Local para el seguimiento del cumplimiento de hitos y objetivos
(HYO) y de ejecución presupuestaria y contable de las medidas de los componentes del PRTR. El
sistema de gestión integral del Plan, construido a tal efecto, comprenderá tanto las funciones de
gestión y seguimiento de las medidas y proyectos, como la gestión y seguimiento por las entidades
ejecutoras de los HYO y el seguimiento de la ejecución contable de los gastos asociados a los
proyectos. Además, debe permitir la gestión de las declaraciones, los controles y auditorías
necesarios. El nuevo sistema debe interoperar con otros sistemas contables, con los de información
de los Fondos Estructurales y con la Base de Datos Nacional de Subvenciones (BDNS) y la
Plataforma de Contratación del Sector Público. Esta herramienta de gestión debe cumplir con lo
establecido en el RD 3/2010, de 8 de enero, por el que se regula el Esquema Nacional de Seguridad
en el ámbito de la Administración Electrónica y el RD 4/2020, de 8 de enero, por el que se regula el
Esquema Nacional de Interoperabilidad en el ámbito de la Administración Electrónica
44
.
El control se efectúa en tres niveles: el control de primer nivel corresponde a los órganos gestores
con una autoevaluación de sus procedimientos; el control de segundo nivel corresponde a los
órganos de control interno independientes de la Administración y se corresponde con un control de
legalidad sobre la ejecución del gasto y con ciertas condiciones específicas en materia de
contratación y gestión de subvenciones; finalmente, el control de tercer nivel, realizado por la
Intervención General de la Administración del Estado (IGAE) en calidad de Autoridad de Control del
MRR, requiere de la aprobación de una estrategia de auditoría (EA) con el contenido y objeto
definidos en el Plan. Entre estas auditorías, destacan aquellas sobre la doble financiación de
proyectos y vinculación del gasto al MRR.
El desglose de las inversiones del PRTR según componente aparece en el cuadro nº1. Por su parte,
el calendario de pagos previsto por parte de la Comisión se refleja en el cuadro nº2.
En relación con dichos pagos cabe señalar que, en agosto de 2021, se recibió el anticipo solicitado
del 13 % del total de las transferencias a percibir, por un importe total de 9.000 millones de euros.
El anticipo recibido se descuenta en cada una de las peticiones a presentar según el calendario y
así, en la segunda solicitud, la petición corresponde al 87 % de la cuota prevista.
La estructura presupuestaria de las Leyes de Presupuestos Generales del Estado para 2021 y 2022
no es similar, ya que la segunda introdujo un servicio específico (servicio 50) en la clasificación
orgánica para señalar los créditos destinados a financiar actuaciones elegibles en el marco del
PRTR.
44
Derogado, desde el 4 de mayo de 2022, por el RD 311/2022, de 3 de mayo, por el que se regula el Esquema Nacional
de Seguridad.
ANEXOS AL INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 20/12/2023 99
Anexo 1 – 3/5
Los Presupuestos Generales del Estado (PGE) de 2022 muestran una información más detallada
que la recogida en el ejercicio 2021. Así, de acuerdo con el Libro amarillo de los PGE de 2022, el
gasto vinculado al Plan asciende a 24.198.283 miles de euros en 2021 y a 26.900.229 miles de
euros en 2022, con un incremento interanual del 11 %. La distribución del gasto por capítulo
económico se ha resumido en el siguiente cuadro, en el que se ha analizado también su variación
interanual. De acuerdo con ese análisis, el gasto destinado a transferencias corrientes e inversiones
disminuyó un 15 % y un 13 % respectivamente en 2022 mientras que las transferencias de capital
aumentaron un 12 % y fue el capítulo económico con un incremento más acusado en términos
absolutos.
CRÉDITOS INICIALES DEL GASTO VINCULADO AL PRTR DE LOS PRESUPUESTOS
GENERALES DEL ESTADO EJERCICIOS 2021 Y 2022
(Importes en miles de euros)
VARIACIÓN
INTERANUAL EN %
GASTOS DE PERSONAL
4.331
9.501
119
GASTOS CORRIENTES EN BIENES Y SERVICIOS
268.568
318.097
18
TRANSFERENCIAS CORRIENTES
3.344.374
2.853.865
-15
INVERSIONES REALES
1.886.837
1.635.496
-13
TRANSFERENCIAS DE CAPITAL
18.617.173
20.805.041
12
ACTIVOS FINANCIEROS
77.000
1.278.229
1560
TOTAL MMR - PPTO ESTADO CONSOLIDADO
24.198.283
26.900.229
11
Fuente: Libro amarillo de los Presupuestos Generales del Estado para 2021 y 2022
La distribución del gasto relativo a los ejercicios 2021 y 2022 se resume en el siguiente cuadro, en
el que se analiza la naturaleza del gasto. La Administración General del Estado (AGE) asume la
mayor parte del gasto en concepto de transferencias de capital:
DISTRIBUCIÓN DE GASTO PÚBLICO DE 2021 Y 2022 POR SECTOR Y NATURALEZA
ECONÓMICA
(importes en miles de euros)
ADMINISTRACIÓN
DEL ESTADO
GASTO
PERSONAL
GASTOS EN
BIENES Y
SERVICIOS
TRANSFERENCIAS
CORRIENTES
INVERSIÓN
REAL
TRANSFERENCIAS
DE CAPITAL
ACTIVOS
FINANCIEROS
TOTAL
2021
4.331
173.646
3.439.296
1.541.200
18.962.810
77.000
24.198.283
2022
9.501
318.097
2.853.865
1.635.496
20.805.040
1.278.229
26.900.229
ANEXOS AL INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 20/12/2023 100
Anexo 1 – 4/5
Los importes asignados a entidades decisoras y ejecutoras del PRTR en los PGE para 2021 y 2022,
clasificados por las entidades decisoras de origen, se muestran en los siguientes cuadros:
DISTRIBUCIÓN DE GASTO PÚBLICO DE 2021 POR ENTIDADES DECISORAS Y
EJECUTORAS DEL PRTR
(importes en miles de euros)
DENOMINACIÓN
IMPORTE POR
ENTIDAD
DECISORA
IMPORTE DE CADA
MINISTERIO COMO
ENTIDAD
EJECUTORA
IMPORTES A TRANSFERIR POR CADA ENTIDAD DECISORA A:
ENTIDADES DEL
SECTOR PÚBLICO
ADMINISTRATIVO
INSTITUCIONAL
ESTATAL
ENTIDADES DEL
SECTOR PÚBLICO
EMPRESARIAL,
FUNDACIONAL Y
OTRAS ENTIDADES
DEL ESTADO
COMUNIDADES
AUTÓNOMAS
ENTIDADES
LOCALES
Ministerio de Asuntos Exteriores,
Unión Europea y Cooperación
127.618
78.614
0
49.004
0
0
Ministerio de Justicia
27.741
26.841
567
0
333
0
Ministerio de Defensa
25.000
25.000
0
0
0
0
Ministerio de Hacienda y Función
Pública
0
0
0
0
0
0
Ministerio de Interior
6.250
6.250
0
0
0
0
Ministerio de Transportes, Movilidad
y Agenda Urbana
4.982.346
743.146
0
2.234.200
1.692.500
312.500
Ministerio de Educación y
Formación Profesional
1.852.549
139.417
0
101
1.697.578
15.453
Ministerio de Trabajo y Economía
Social
1.167.480
16.810
1.150.670
0
0
0
Ministerio de Industria, Turismo y
Comercio
1.707.995
593.955
1.400
180.740
150.300
781.600
Ministerio de Agricultura, Pesca y
Alimentación
406.500
31.700
0
260.000
114.800
0
Ministerio de Política Territorial
239.870
9.470
2.400
0
136.000
92.000
Ministerio de Transición Ecológica y
Reto Demográfico
6.805.220
0
90.000
6.715.220
0
0
Ministerio de Cultura y Deporte
206.289
46.885
131.213
18.191
10.000
0
Ministerio de Sanidad
527.993
76.845
42.648
0
408.500
0
Ministerio de Asuntos Económicos y
Transformación Digital
3.653.690
2.630.490
0
733.800
272.200
17.200
Ministerio de Ciencia e Innovación
1.100.228
41.493
150.560
860.835
47.340
0
Ministerio de Derechos Sociales y
Agenda 2030
916.850
73.750
0
0
843.100
0
Ministerio de Igualdad
48.590
28.790
0
0
19.800
0
Ministerio de Consumo
.0
0
0
0
0
0
Ministerio de Inclusión, Seguridad
Social y Migraciones
192.174
103.674
0
8.500
70.000
10.000
Ministerio de Universidades
203.900
0
0
17.680
186.220
0
TOTAL
24.198.283
4.673.130
1.569.458
11.078.271
5.648.671
1.228.753
Fuente: Libro verde de los Presupuestos Generales del Estado para 2021
ANEXOS AL INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 20/12/2023 101
Anexo 1 – 5/5
DISTRIBUCIÓN DE GASTO PÚBLICO DE 2022 POR ENTIDADES DECISORAS Y
EJECUTORAS DEL PRTR
(importes en miles de euros)
DENOMINACIÓN
IMPORTE POR
ENTIDAD
DECISORA
IMPORTE DE CADA
MINISTERIO COMO
ENTIDAD
EJECUTORA
IMPORTES A TRANSFERIR POR CADA ENTIDAD DECISORA A:
ENTIDADES DEL
SECTOR PÚBLICO
ADMINISTRATIVO
INSTITUCIONAL
ESTATAL
ENTIDADES DEL
SECTOR PÚBLICO
EMPRESARIAL,
FUNDACIONAL Y
OTRAS ENTIDADES
DEL ESTADO
COMUNIDADES
AUTÓNOMAS
ENTIDADES
LOCALES
Ministerio de Asuntos Exteriores,
Unión Europea y Cooperación
48.751
21.626
27.125
0
0
0
Ministerio de Justicia
209.770
67.335
1.600
0
140.835
0
Ministerio de Defensa
28.000
16.000
10.000
0
2.000
0
Ministerio de Hacienda y Función
Pública
250.539
5.568
5.899
0
239.072
0
Ministerio de Interior
40.250
40.250
0
0
0
0
Ministerio de Transportes, Movilidad
y Agenda Urbana
5.874.646
540.085
0
1.826.293
1.957.268
1.551.000
Ministerio de Educación y
Formación Profesional
1.653.636
221.041
0
101
1.417.041
15.453
Ministerio de Trabajo y Economía
Social
807.641
41.861
765.780
0
0
0
Ministerio de Industria, Turismo y
Comercio
4.875.961
2.980.457
7.630
551.076
1.109.030
227.768
Ministerio de Agricultura, Pesca y
Alimentación
503.600
72.959
10.000
304.800
115.841
0
Ministerio de Política Territorial
151.700
2.000
0
0
0
149.700
Ministerio de Transición Ecológica y
Reto Demográfico
4.378.096
18.907
152.155
3.716.380
490.654
0
Ministerio de Cultura y Deporte
364.306
51.474
179.615
0
113.217
20.000
Ministerio de Sanidad
601.586
104.171
22.000
0
475.415
0
Ministerio de Asuntos Económicos y
Transformación Digital
3.918.880
3.427.900
0
362.780
123.700
4.500
Ministerio de Ciencia e Innovación
1.661.595
8.280
957.320
529.075
166.920
0
Ministerio de Derechos Sociales y
Agenda 2030
1.060.343
160.325
0
0
900.018
0
Ministerio de Igualdad
75.654
29.354
100
0
46.200
0
Ministerio de Consumo
8.575
5.357
2.778
0
440
0
Ministerio de Inclusión, Seguridad
Social y Migraciones
239.650
101.907
62.000
0
51.645
24.098
Ministerio de Universidades
147.050
0
0
15.380
131.670
0
TOTAL
26.900.229
7.916.857
2.204.002
7.305.885
7.480.966
1.992.519
Fuente: Libro verde de los Presupuestos Generales del Estado para 2022
ANEXOS AL INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 20/12/2023 103
Anexo 2 – 1/2
MARCO NORMATIVO
La normativa aplicable está formada por las siguientes disposiciones:
- RDL 36/2020, de 30 de diciembre, por el que se aprueban medidas urgentes para la
modernización de la Administración Pública y para la ejecución del PRTR.
- Reglamento (UE) 2021/241, del Parlamento Europeo y del Consejo de 12 de febrero de 2021
por el que se establece el MRR
45
.
- Resolución de 29 de abril de 2021, de la Subsecretaría, por la que se publica el Acuerdo del
Consejo de Ministros de 27 de abril de 2021, por el que se aprueba el PRTR.
- Propuesta de Decisión de Ejecución del Consejo de 16 de junio de 2021 relativa a la
aprobación de la evaluación del PRTR de España.
- Orden HAC/360/2021, de 14 de abril, por la que se modifican las Órdenes del Ministerio de
Economía y Hacienda de 1 de febrero de 1996, por las que se aprueban los documentos
contables a utilizar por la AGE y la Instrucción de operatoria contable a seguir en la ejecución
del gasto del Estado; la Orden EHA/2043/2010, de 22 de julio, por la que se regula el
procedimiento de remisión de las cuentas anuales y demás información que las entidades
del sector público empresarial y fundacional del Estado han de rendir al Tribunal de Cuentas,
y de la información de carácter anual y trimestral a remitir a la Intervención General de la
Administración del Estado; la Orden EHA/2045/2011, de 14 de julio, por la que se aprueba
la Instrucción de contabilidad para la Administración Institucional del Estado y la Orden
EHA/3067/2011, de 8 de noviembre, por la que se aprueba la Instrucción de contabilidad
para la AGE.
- Acuerdo de financiación sobre el MRR entre la Comisión y España de 6 de agosto de 2021.
- Reglamento Delegado (UE) 2021/2106, de la Comisión, de 28 de septiembre de 2021, por
el que se completa el Reglamento (UE) 2021/241 del Parlamento Europeo y del Consejo por
el que se establece el MRR, mediante el establecimiento de indicadores comunes y los
elementos detallados del cuadro de indicadores de recuperación y resiliencia.
- Decisión de la Comisión de 29 de octubre de 2021, aprobando las disposiciones operativas
entre la Comisión y España de acuerdo con el Reglamento (EU) 2021/241.
- Ley 11/2020, de 30 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2021.
- Orden HAC/669/2021, de 25 de junio, por la que se dictan las normas para la elaboración
- Orden HFP/1030/2021, de 29 de septiembre, por la que se configura el sistema de gestión
del PRTR.
45
Corrección de errores publicada en el DOUE de 3 de febrero de 2022.
ANEXOS AL INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 20/12/2023 104
Anexo 2 – 2/2
- Orden HFP/1031/2021, de 29 de septiembre, por la que se establece el procedimiento y
formato de la información a proporcionar por las Entidades del Sector Público Estatal,
Autonómico y Local para el seguimiento del cumplimiento de HYO y de ejecución
presupuestaria y contable de las medidas de los componentes del PRTR.
- Ley 22/2021, de 28 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2022.
ANEXOS AL INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 20/12/2023 105
Anexo 3 - 1/2
FUNCIONES ATRIBUIDAS A LOS ÓRGANOS DE GOBERNANZA EN EL REAL DECRETO-
LEY 36/2020, DE 30 DE DICIEMBRE
Artículo 14. Comisión para la Recuperación, Transformación y Resiliencia
3. Corresponden a la Comisión para la Recuperación, Transformación y Resiliencia las siguientes funciones:
a) El establecimiento de las directrices políticas generales para el desarrollo y ejecución del Plan de
Recuperación, Transformación y Resiliencia, una vez aprobado por el Consejo de Ministros.
b) El seguimiento estratégico del Plan.
c) La ejecución de aquellas otras actividades o funciones que le encomiende el Consejo de Ministros.
Artículo 15. Comité Técnico para el Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia
3. Las funciones del Comité Técnico para el Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia serán:
a) Proporcionar soporte técnico a la Comisión para la Recuperación, Transformación y Resiliencia,
facilitando toda la documentación que sea necesaria para el desarrollo de sus funciones.
b) La realización de los estudios, informes y análisis que le encargue la Comisión para la Recuperación,
Transformación y Resiliencia, y aquellos otros que estime de utilidad para la ejecución del Plan.
c) Proporcionar apoyo técnico a la autoridad responsable del Mecanismo para la Recuperación y
Resiliencia, definida en el artículo 23, en el ejercicio de sus funciones.
d) Informar y asistir a los órganos y unidades de gobernanza, seguimiento y ejecución del Plan.
e) La aprobación de las orientaciones, manuales de procedimiento, o modelos tipo de pliegos de
licitación, bases para convocatorias de subvenciones o ayudas, convenios o cualesquiera otros que
considere que podrían servir de orientación a los gestores por razones de eficacia o eficiencia.
f) La aprobación de recomendaciones u orientaciones sobre la adopción de herramientas informáticas
o digitales.
g) La aprobación de una plantilla para la formulación del Instrumento de Planificación Estratégica para
la gestión de este real decreto-ley.
h) El seguimiento de cumplimiento de las propuestas, criterios, o recomendaciones dictadas por el
mismo.
ANEXOS AL INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 20/12/2023 106
Anexo 3 - 2/2
Artículo 20. Autoridad responsable del Mecanismo para la Recuperación y Resiliencia
2. Dicho centro directivo ejercerá, a tal efecto, las siguientes funciones:
a) En relación con la Comisión Europea, la responsabilidad general de los planes de recuperación y
resiliencia, actuando como punto de contacto de la Comisión Europea («coordinador»).
b) Asegurar la coordinación con los ministerios, organismos públicos, comunidades autónomas y
entidades locales y resto de entidades nacionales y comunitarias implicadas en el Plan de
Recuperación, Transformación y Resiliencia.
c) La supervisión de los progresos en relación con los hitos y objetivos del Plan.
d) La presentación de los informes previstos en la normativa reguladora del Mecanismo de Recuperación
y Resiliencia, de las solicitudes de pago de la contribución financiera y, cuando proceda, del tramo de
préstamo previsto en la misma. Todo ello, sobre la base del resultado de los controles realizados, en
los términos y condiciones que prevea dicha normativa reguladora del Mecanismo de Recuperación
y Resiliencia.
e) La dirección del Comité Técnico del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia, coordinando
sus trabajos.
f) Las funciones de secretaría técnica de la Conferencia Sectorial del Plan de Recuperación,
Transformación y Resiliencia.
ANEXOS AL INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 20/12/2023 107
Anexo 4
DETALLE DE LAS INCIDENCIAS OBSERVADAS EN LOS IPE
MINISTERIO
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
11
12
Asuntos Económicos y
Transformación Digital
X
X
N/P
X
X
Cultura y Deporte
X
N/P
X
X
X
X
X
X
Derechos Sociales y
Agenda 2030
X
X
X
X
X
X
X
X
Educación y Formación
Profesional
X
X
X
Industria, Comercio y
Turismo
X
X
X
X
X
X
Sanidad
X
X
X
X
X
X
X
X
X
Trabajo y Economía
Social
X
X
(sí consta en
la ampliación
del IPE)
X
X
X
X
Transición Ecológica y
Reto Demográfico
X
X
X
X
X
X
X
X
X
Fuente: Elaboración propia a partir de los datos recogidos en los IPE
Incidencias:
1. No remite plantilla relativa a los componentes
2. No remite plantilla relativa a los medios personales y materiales
3. IPE sin firma por Subsecretario
4. IPE elaborado fuera de plazo
5. IPE sin solicitud de elevación a la Comisión para la RTR
6. IPE no contempla actuaciones organismos adscritos
7. IPE no consta reorganización de personal
8. IPE no consta número de puestos a crear
9. IPE no consta detalle del grado de participación en componentes
10. IPE no consta identificación de organismo responsable
11. IPE no consta calendario de ejecución de cada medida
12. Las medidas del IPE no coinciden con las de COFFEE
ANEXOS AL INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 20/12/2023 109
Anexo 5
DISTRIBUCIÓN NUEVOS PUESTOS DE TRABAJO TEMPORALES
MINISTERIO
VIGENCIA
TEMPORAL
LABORALES
TEMPORALES46
INTERINOS
TOTAL
Agricultura, Pesca y Alimentación
10
10
Asuntos Económicos y Transformación Digital
12
74
34
120
Ciencia e Innovación
12
88
0
100
Consumo
2
3
5
Cultura y Deporte
3
2
32
37
Derechos Sociales y Agenda 2030
2
4
6
Educación y Formación Profesional
1
19
20
Hacienda y Función Pública
3
1
45
49
Igualdad
3
0
3
Inclusión, Seguridad Social y Migraciones
8
36
6
50
Industria, Comercio y Turismo
4
56
10
70
Justicia
8
8
Política Territorial y Función Pública
11
11
Sanidad
5
40
60
105
Trabajo y Economía Social
18
119
137
Transición Ecológica y Reto Demográfico
11
146
49
206
Transportes, Movilidad y Agenda Urbana
19
46
65
Universidades
1
10
11
TOTAL GENERAL
133
443
437
1.01347
Fuente: Elaboración propia a partir de los datos recibidos del MHFP
46
Se han considerado las jornadas anuales.
47
En el MHFP se crearon además 128 puestos de carácter estructural, lo que totalizarían, para el conjunto de
departamentos, 1.141 efectivos.
ANEXOS AL INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 20/12/2023 111
Anexo 6 – 1/2
CAMPAÑAS REALIZADAS POR LAS AUTORIDADES DECISORAS Y EJECUTORAS
2022-2023
MINISTERIO/ORGANISMO
CAMPAÑA
IMPORTE
(euros)
EJECUCIÓN
Fondos del PRTR
ASUNTOS ECONÓMICOS Y
TRANSFORMACIÓN DIGITAL
INCIBE
Difusión de servicios públicos y
concienciación en ciberseguridad para
ciudadanos y empresas
9.249.070,25
Del 3 de octubre al 31 de
diciembre de 2022
8.125.000
Pendiente ejecución 2023
ASUNTOS ECONÓMICOS Y
TRANSFORMACIÓN DIGITAL
RED.es
Programa Kit digital
9.706.550
En ejecución
Fomento del Humanismo Tecnológico
8.000.000
Pendiente de ejecución
Campaña para promover la reducción del
consumo de alcohol en el entorno social
981.393,61
Del 15 al 30 de marzo del
2022
Campaña de prevención del tabaquismo y
protección de la salud
985.900,78
Del 14 al 28 de febrero de
2022
Campaña de información sobre los
medicamentos genéricos y biosimilares
120.000
Próxima difusión en octubre-
noviembre de 2022
Campaña de estilos de vida y entornos
saludables
1.000.000
Próxima difusión en octubre
de 2022
Campaña de prevención del tabaquismo y
protección de la salud
1.000.000
Próxima difusión en octubre-
noviembre de 2022
Campaña para la reducción del consumo de
alcohol
1.000.000
Próxima difusión en
noviembre de 2022
Campaña para la promoción y protección de
la salud mental
991.330,03
Del 20 de mayo al 23 de
junio de 2022
DERECHOS SOCIALES Y
AGENDA 2030
Cambio de modelo de cuidados de larga
duración y la desinstitucionalización en el
marco del PRTR
1.000.000
Del 1 de enero al 30 de
diciembre de 2023
Campaña de sensibilización sobre los
servicios sociales públicos
1.000.000
Del 1 de enero al 30 de
diciembre de 2023
DERECHOS SOCIALES Y
AGENDA 2030
INJUVE
2022 año europeo de la juventud
368.000
Del 1 de agosto al 31 de
diciembre de 2022
2021
MINISTERIO/ORGANISMO
CAMPAÑA
IMPORTE
(euros)
EJECUCIÓN
Fondos del PRTR
SANIDAD
D.G. Salud Pública
Visibilizar los problemas de salud mental
989.423,25
Del 27 de octubre al 9 de
noviembre de 2021
Información sobre el Código europeo contra el
cáncer
932.599,06
Del 13 al 25 de
noviembre de 2021
ANEXOS AL INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 20/12/2023 112
Anexo 6 – 2/2
SANIDAD
D.G. Salud Pública
Campaña de Prevención del Tabaquismo
(Tramitada2021-Ejecutada 2022).
985.900,78
Del 14 al 28 de febrero
de 2022
Campaña de Prevención del Consumo de
Alcohol (Tramitada 2021-Ejecutada 2022)
981.393,61
Del 15 al 30 de marzo de
2022
Campaña dirigida a la Promoción y
Protección de la Salud Mental (2022)
991.330,03
Del 20 de mayo al 23 de
junio de 2022
Campaña de Promoción de Estilos de Vida y
Entornos Saludables (2022)
955.828,95
Del 24 octubre al 15 de
noviembre de 2022
Campaña de Prevención del Tabaquismo y
Protección de la Salud (2022)
950.109,40
Del 27 de octubre al 17 de
noviembre de 2022
Campaña para la Reducción del consumo de
Alcohol en el Entorno Social (2022)
924.668,91
Del 14 al 29 noviembre de
2022
Campaña dirigida a la Promoción y
Protección de la Salud Mental
534.680,00
(estimado*)
Del 4 al 24 de septiembre
de 2023
Campaña de Prevención del
Tabaquismo y Protección de la Salud
948.158,00
(estimado*)
Del 21 de septiembre al 8
de octubre de 2023
SANIDAD
D.G. Cartera Común Servicios
del SNS y Farmacia
Campaña sobre medicamentos
Genéricos y Biosimilares
116.176,12
Del 14 al 24 de
noviembre de 2022
Campaña sobre la Red Española de
Agencias de evaluación de
Tecnologías Sanitarias y Prestaciones
del SNS (REDETS)
153.474
(estimado*)
Del 17 al 31 de
octubre de 2023
HACIENDA Y FUNCIÓN
PÚBLICA
Proyecto de atracción de talento en las
Administraciones Públicas
1.763.768,66
1ª oleada:10-27 noviembre
de 2022
2ª oleada: 2 al 18 de enero
de 2023
3ªoleada: 25 de septiembre
al 15 de noviembre de 2023.
Campaña de TV: 30
noviembre de 2022 a 31 de
octubre de 2023
Plan de Comunicación Inclusiva del Gobierno
Abierto
1.760.633,60
1ª oleada: 11 de noviembre
a 3 de diciembre de 2022
2ª oleada:7 a 27 de febrero
de 2023
Campaña de TV: noviembre
de 2022 a octubre de 2023.
*Importe pendiente del cierre ejecutado y certificado de conformidad del contrato de medios.
ALEGACIONES FORMULADAS
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 20/12/2023 115
TRATAMIENTO DE LAS ALEGACIONES
En cumplimiento de lo establecido en el artículo 44.1 de la Ley 7/1988, de Funcionamiento del
Tribunal de Cuentas, el Anteproyecto de Informe ha sido puesto de manifiesto a los que son (o
fueron durante el periodo fiscalizado) los máximos representantes de los 22 ministerios, la
Secretaría de Estado de Comunicación y la Secretaría General de Asuntos Económicos y G20 de
la Presidencia del Gobierno. En total, el número de esos representantes ascendió a 34, habiéndose
concedido una ampliación de plazo a los tres que la solicitaron.
Se han recibido escritos de alegaciones de catorce máximos representantes, actuales o anteriores,
de las entidades fiscalizadas, salvo uno de ellos, todos en plazo. Manifestaron su adhesión a las
alegaciones que formularan, en su caso, los ministerios de los que habían sido titulares, la ex-
Ministra de Sanidad y el ex-Ministro de Transportes. En su mayoría las alegaciones han consistido
en señalar hechos posteriores al ámbito temporal fiscalizado y aportar aclaraciones.
Los escritos de alegaciones presentadas han sido analizados y valorados; los recibidos en plazo se
acompañan a este Informe. Como consecuencia de ese análisis, se han introducido en el texto los
cambios que se han considerado oportunos. En aquellos casos en que las alegaciones formuladas
constituyen meras explicaciones o comentarios de hechos o situaciones descritos en el Informe o
plantean opiniones sin un adecuado soporte documental, no se ha modificado el texto del Informe.
En todo caso, el resultado definitivo de la fiscalización es el expresado en el presente Informe, con
independencia de las consideraciones que se hayan manifestado en las alegaciones.
RELACIÓN DE ALEGACIONES
_ ALEGACIONES FORMULADAS POR EL MINISTERIO DE HACIENDA Y FUNCIÓN
PÚBLICA
_ ALEGACIONES FORMULADAS POR EL MINISTERIO DE ASUNTOS ECONÓMICOS
Y TRANSFORMACIÓN DIGITAL
_ ALEGACIONES FORMULADAS POR EL MINISTERIO DE EDUCACIÓN Y
FORMACIÓN PROFESIONAL
_ ALEGACIONES FORMULADAS POR EL MINISTERIO DE INDUSTRIA, COMERCIO Y
TURISMO
_ ALEGACIONES FORMULADAS POR EL MINISTERIO DE TRABAJO Y ECONOMÍA
SOCIAL
_ ALEGACIONES FORMULADAS POR EL MINISTERIO PARA LA TRANSICIÓN
ECOLÓGICA Y EL RETO DEMOGRÁFICO
_ ALEGACIONES FORMULADAS POR EL MINISTERIO DE CONSUMO ALEGACIONES
FORMULADAS POR EL MINISTERIO DE DEFENSA
_ ALEGACIONES FORMULADAS POR EL MINISTERIO DE TRANSPORTES,
MOVILIDAD Y AGENDA URBANA
_ ALEGACIONES FORMULADAS POR EL MINISTERIO DE JUSTICIA ALEGACIONES
FORMULADAS POR LA EXMINISTRA DE SANIDAD
_ ALEGACIONES FORMULADAS POR EL EXMINISTRO DE TRANSPORTES,
MOVILIDAD Y AGENDA URBANA
_ ALEGACIONES FORMULADAS POR LA SECRETARÍA DE ESTADO DE
COMUNICACIÓN DE PRESIDENCIA DEL GOBIERNO
ALEGACIONES FORMULADAS POR EL MINISTERIO DE
HACIENDA Y FUNCIÓN PÚBLICA
1
ALEGACIONES AL ANTEPROYECTO DE INFORME DE
FISCALIZACIÓN DE LAS MEDIDAS ADOPTADAS EN EL ÁMBITO DE
LA ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO PARA LA
IMPLANTACIÓN DEL PLAN DE RECUPERACIÓN,
TRANSFORMACIÓN Y RESILIENCIA
En fecha 20 de septiembre de 2023 tuvo entrada en el Registro de la
Secretaría de la Ministra de Hacienda y Función Pública escrito en el que
se comunicaba la puesta a disposición del anteproyecto de Informe de
fiscalización de las medidas adoptadas en el ámbito de la administración
general del estado para la implantación del Plan de Recuperación,
Transformación y Resiliencia, al objeto de formular las alegaciones que
se estimaran pertinentes.
A la vista del contenido del informe, y en relación a las conclusiones y
recomendaciones que afectan a este Ministerio de Hacienda y Función
Pública, se realizan las siguientes alegaciones, por si ese Tribunal estima
conveniente ponerlas en valor en el informe definitivo, y, en los casos
que considere que así procede, modificar las conclusiones del
anteproyecto en el sentido de las aportaciones efectuadas por este
Ministerio de Hacienda y Función Pública.
II.8.8.1. CAMPAÑAS DE COMUNICACIÓN Y PUBLICIDAD (Página
78 del Anteproyecto): en el cuarto párrafo se propone la siguiente
modificación:
“Dentro del segundo tipo, el METD, MSND, MDSA y MHFP han realizado
(o tienen previsto realizar) hasta quince diecisiete campañas con
cargo al PRTR, tal como figura en el anexo 6 del presente Informe.”
Anexo 6 CAMPAÑAS REALIZADAS POR LAS AUTORIDADES
DECISORAS Y EJECUTORAS, 2022-2023, Fondos del PRTR (página
111 del Anteproyecto): se propone incluir dos campañas de publicidad:
2
Ministerio: Hacienda y Función Pública
Denominación campaña: Proyecto de atracción de talento en las
Administraciones Públicas
Importe: 1.763.768,66 € (IVA 21% incluido)
Anualidades: 2022-2023
Ejecución:
- 1ª oleada: del 10 al 27 de noviembre de 2022
- 2ª oleada: del 2 al 18 de enero de 2023
- 3ª oleada: del 25 de septiembre al 15 de noviembre de 2023
- Campaña de TV: del 30 de noviembre de 2022 al 31 octubre de
2023
Ministerio: Hacienda y Función Pública
Denominación campaña: Plan de Comunicación Inclusiva del
Gobierno Abierto.
Importe: 1.760.633,60 € (IVA 21% incluido)
Anualidades: 2022-2023
Ejecución:
- 1ª oleada: del 11 de noviembre al 3 de diciembre de 2022
- 2ª oleada: del 7 al 27 de febrero de 2023
- Campaña de TV: noviembre de 2022 a octubre de 2023
III.2. RELATIVAS A LA GOBERNANZA
Conclusión 3. Resultado de la Fiscalización II.2. Estructura de
gobernanza e instrumentos de participación y de colaboración
Si bien el RD Ley 36/2020, de 30 de septiembre, prevé la posibilidad de
adopción por parte de la Conferencia Sectorial del PRTR de Acuerdos o
Recomendaciones, su objetivo fundamental es servir de instrumento de
intercambio de información y cooperación en el ámbito del PRTR. Es en
el seno del resto de Conferencias Sectoriales donde se adoptan
3
acuerdos, fundamentalmente de distribución de recursos, en el marco
de cada política sectorial afectada por el PRTR.
Las reuniones de la Conferencia Sectorial del PRTR tuvieron por objeto
la presentación formal por parte del Gobierno a las Comunidades
Autónomas, Ciudades Autónomas y a la FEMP, del Plan de Recuperación,
Transformación y Resiliencia de España, así como la transmisión del
papel fundamental que tendrían las CCAA y también las Entidades
Locales para el cumplimiento de los objetivos e hitos recogidos en el
Plan y en el novedoso sistema de información, gestión y seguimiento
que implantó posteriormente el Ministerio de Hacienda a través de la
Orden HFP/1030/2021, de 29 de septiembre y la Orden HFP/1031/2021,
de 29 de septiembre.
Conclusión 4. Resultado de la Fiscalización II.2.2. Comité
Técnico para el PRTR
Como ya se ha manifestado, el artículo 6.1 del RD Ley 36/2020,
incorporó la previsión de aprobación por parte del Comité Técnico de
orientaciones o modelos tipo de manuales de procedimiento, así como
pliegos tipo de licitación, bases para convocatorias de subvenciones o
ayudas, convenios o cualesquiera otros que considere podrían servir de
orientación a los gestores por razones de eficacia o eficiencia. Sin
embargo, esa previsión se erigió como posibilidad, no como mandato,
siendo lo cierto que por razones de eficacia y eficiencia se ha entendido
que algunas de las fórmulas de estandarización (manuales, pliegos tipo,
modelos de convenio) no deben hacerse necesariamente por el Comité,
sino por quien tiene el conocimiento específico de las competencias
sectoriales encomendadas, en coherencia con otros preceptos del propio
RD Ley 36/2020 en sus artículos 54 y 57, en relación con la elaboración
de pliegos-tipo de contratación y el dictado de Instrucciones de la Junta
Consultiva de Contratación Pública del Estado.
RECOMENDACIÓN 1: Se recomienda al Gobierno fortalecer los
4
sistemas de coordinación entre los departamentos gestores del PRTR y
entre estos y la autoridad responsable del Ministerio de Hacienda, a fin
de mejorar la eficiencia en su ejecución mediante la homogeneización
de procedimientos, y la optimización de los recursos y las sinergias.
Si bien siempre existe margen de mejora, se considera que los
mecanismos de coordinación entre la Autoridad Responsable de la
coordinación del MRR y el resto de ministerios son adecuados y las
tareas desempeñadas desde esta Autoridad permiten mejorar la
eficiencia en la ejecución del PRTR mediante la homogeneización de
procedimientos, y la optimización de los recursos y las sinergias.
Coordinación con los ministerios gestores: desde la SGFE se lleva a cabo
una constate interlocución con todos los departamentos ministeriales
implicados en la ejecución del PRTR.
A nivel de gestión, en cada ministerio existe un punto focal encuadrado
orgánicamente en la Subsecretaría. Este punto focal cuenta con una
contraparte (un vocal asesor N30) dentro de la Subdirección General de
Gestión del Plan Nacional de Recuperación (Dirección General del Plan y
del Mecanismo de Recuperación y Resiliencia), con quien tiene línea
directa para analizar, junto con el centro directivo concernido, las
cuestiones específicas del componente, medida, proyecto o subproyecto
que se trate. La mayoría de los vocales asesores N30 de la SG de Gestión
del Plan Nacional de Recuperación cuentan con experiencia sectorial
previa en las materias propias del componente/medida que tienen
asignado.
De este modo, todas las cuestiones, dudas o necesidades de criterio
requeridas por los ministerios son solventados de forma ágil y eficaz por
el personal de la SGFE garantizando la homogeneidad de dichos
criterios.
A nivel de control y seguimiento, la Subdirección de Seguimiento y
5
Control de cumplimiento de hitos y objetivos, facilita criterios para el
adecuado cumplimiento de los principios horizontales del PRTR y
coordina y hace seguimiento de las actuaciones de auditoría impulsadas
por la Comisión Europea y por el Tribunal de Cuentas Europeo,
ofreciendo asistencia y acompañando en este proceso a los ministerios
auditados.
A nivel de interlocución con la Comisión Europea, la Subdirección
General de Programación del Plan Nacional de Recuperación, coordina y
asiste a las reuniones e intercambios de información entre los
ministerios responsables de medidas y la Comisión Europea.
Labor de comprobación y observaciones sobre instrumentos jurídicos de
ejecución del PRTR propuestos por los ministerios: todos aquellos
asuntos relacionados con el PRTR sometidos por los ministerios
proponentes a aprobación por parte de la Comisión Delegada del
Gobierno para Asuntos económicos (proyectos de Órdenes Ministeriales
de bases reguladoras y convocatoria de subvenciones, convenios,
reformas con rango reglamentario aprobadas por Orden Ministerial,
etc.) y del Consejo de Ministros (anteproyectos legislativos, proyectos
de Real Decreto que instrumentan normativa o concesión directa de
subvenciones, Acuerdos de contenido presupuestario, etc.) son
previamente analizados por la AR a efectos de emitir observaciones para
garantizar el cumplimiento de los requisitos del MRR y la adecuación del
instrumento al contenido de los hitos y objetivos del CID.
Así mismo, la AR también informa los expedientes de concesión de
subvenciones o suscripción de convenios con las Comunidades
Autónomas en virtud de lo dispuesto en la DA 1ª de la Ley 31/2022, de
23 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el año
2023.
Elaboración de materiales explicativos o didácticos para la gestión del
PRTR: desde la SGFE también se han producido distintos materiales con
6
objeto de orientar, facilitar y explicar la gestión del PRTR y la correcta
aplicación de sus principios transversales.
Dichos documentos, entre los que destaca el Manual para el correcto
uso de la herramienta CoFFEE, la Guía metodológica del PRTR o la Guía
práctica para la aplicación de la Orden HFP/55/2023, de 24 de enero,
relativa al análisis sistemático del riesgo de conflicto de interés en los
procedimientos que ejecutan el PRTR.
Esta información se complementa con el resto de orientaciones y
documentación de apoyo elaborada por otros departamentos
ministeriales.
Se puede encontrar una compilación de esta documentación en el
siguiente enlace:
https://www.fondoseuropeos.hacienda.gob.es/sitios/dgpmrr/es-
es/Paginas/documentos.aspx
Formación presencial y online: la AR de la Coordinación ha
implementado desde 2021 un sistema de formación continua a través
del cual ya se han formado, a fecha de emisión de estas alegaciones, un
total de 5.296 empleados públicos.
De éstos, 2.983 han recibido formación presencial hasta la fecha de
emisión de estas alegaciones. En concreto, hasta mayo de 2022
(incluido), fecha de referencia del informe de fiscalización, se habían
formado un total de 1.165 empleados públicos, de los cuales 555
correspondían a personal de la AGE.
En enero de 2023 la Autoridad Coordinadora lanzó la plataforma de
formación online del PRTR. La formación impartida ha incluido, con
carácter general, las siguientes materias: Introducción al PRTR; Gestión
del PRTR + obligaciones de comunicación; DNSH/Tagging verde;
Metodología para la gestión y seguimiento del PRTR; La protección de
7
los intereses financieros de la UE; Utilización de la herramienta CoFFEE.
La duración media de esta formación online se ha estimado en, al
menos, 25 horas, entre visualización de videos, lectura de
documentación y realización de test de evaluación.
A fecha de emisión de estas alegaciones se han inscrito en la plataforma
6.702 usuarios y han finalizado todos los cursos 2.313 usuarios, de los
cuales 363 son personal de la AGE.
Enlace al Aula de Formación Virtual (requiere registro previo):
https://aulafondoseuropeos.es/
Enlace a los convenios firmados con el Instituto Nacional de
Administración Pública y el Instituto de Estudios Fiscales para la
impartición de formación presencial:
Convenio IEF 2022:
https://www.boe.es/diario_boe/txt.php?id=BOE-A-2022-1619
Convenio INAP 2022:
https://www.boe.es/diario_boe/txt.php?id=BOE-A-2022-1620
Convenio IEF 2023:
https://www.boe.es/diario_boe/txt.php?id=BOE-A-2023-4783
Convenio INAP 2023:
https://www.boe.es/diario_boe/txt.php?id=BOE-A-2023-4784
Centro de Atención a los Usuarios del PRTR (CAU): en febrero de 2022
se puso en marcha el Centro de Atención a los Usuarios del PRTR (CAU),
a través de la formalización de un encargo a medio propio
(TRAGSATEC).
Mediante este servicio se ha puesto a disposición de los gestores
ministeriales y del resto de administraciones ejecutoras toda una serie
de instrumentos para ayudar a ejecutar el PRTR. Entre los más
relevantes cabría destacar un servicio de call center disponible todos los
8
días de 9:00 a 18:00, que recibe en la actualidad una media de 100
llamadas diarias, cuya duración media es de unos 10 minutos, siendo el
tiempo de espera inferior a 30 segundos. Asimismo, los ejecutores del
PRTR pueden reportar incidencias o reportar dudas telemáticamente a
través de la creación de solicitudes o tickets. Desde que el servicio se
puso en marcha, el CAU ha tramitado más de 36.500 tickets o
solicitudes.
Otro servicio proporcionado es un espacio web con las preguntas más
frecuentes (FAQ), que se van renovando periódicamente. Cuando se
detecta que los usuarios preguntan con insistencia sobre un tema, se
pone a su disposición una guía o una respuesta estandarizada. Los
artículos elaborados y puestos a disposición de los usuarios arrojan más
de 20.000 visitas al mes.
Enlace a la página web del CAU:
https://soportesgffee.zendesk.com/hc/es
El servicio del CAU es prestado por TECNOLOGÍAS Y SERVICIOS
AGRARIOS, S.A, S.M.E., y M.P. (TRAGSATEC), medio propio del
Ministerio de Hacienda, a través de la formalización de un Encargo, al
amparo del artículo 32 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de
Contratos del Sector Público. El personal dedicado en exclusiva a la
recepción, canalización y resolución de consultas es de 27 personas.
Servicio de asistencia y dinamización de la participación de
Administraciones Públicas en el PRTR: el servicio es prestado por
TECNOLOGÍAS Y SERVICIOS AGRARIOS, S.A, S.M.E., M.P.
(TRAGSATEC), medio propio del Ministerio de Hacienda, mediante la
formalización de un Encargo, al amparo del artículo 32 de la Ley 9/2017,
de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público.
Tiene por objeto ofrecer soporte técnico y de asistencia técnica a las
Administraciones Públicas, fundamentalmente entidades locales, para
9
fomentar su participación en los proyectos y acciones enmarcadas en el
PRTR y asistirles en el desarrollo de las actividades que les competen en
el marco del PRTR.
Mediante este servicio, se facilita considerablemente la tarea de
interlocución de los ministerios responsables de componente y medida
con el resto de administraciones ejecutores de esas medidas.
Si bien no forma parte del periodo auditado, este servicio se puso en
marcha en abril de 2023 y tiene un potencial de efectivos, dedicados en
exclusiva, de 337 personas de TRAGSATEC más 7 del equipo de
dirección de la SGFE.
Los equipos están distribuidos a lo largo de las 50 provincias de España,
asistiendo presencialmente y telemáticamente a las Administraciones
Públicas adheridas en las siguientes actividades:
1. Dinamización de la participación de AA.PP. en el PRTR y soporte a
la tramitación de la adhesión de AA.PP. al servicio.
2. Asistencia técnica en la participación, seguimiento y ejecución de
subproyectos
3. Asistencia técnica en la utilización del sistema de información
integrado (CoFFEE)
4. Asistencia técnica en el cumplimiento de obligaciones de gestión
del PRTR
5. Recopilación y difusión de las buenas prácticas
Las Administraciones Públicas interesadas pueden adherirse a este
servicio sin ningún tipo de contraprestación. Actualmente son 3.800
Administraciones Públicas adheridas, la mayoría de ellas son municipios
de menos de 5.000 habitantes.
III.3. RELATIVAS A LA PLANIFICACIÓN Y GESTIÓN DE LOS
RECURSOS DESTINADOS AL PRTR
10
RECOMENDACIÓN 2: Se recomienda a los órganos gestores extender
su planificación sobre los recursos necesarios para la ejecución del Plan
hasta el final del plazo previsto, con la finalidad de garantizar la
disponibilidad de los medios personales y materiales requeridos en cada
momento. En este aspecto, y junto a la planificación propia de cada
centro gestor, se estima conveniente realizar una valoración global de
los recursos necesarios para la ejecución de los proyectos
responsabilidad de la AGE, garantizando su suficiencia para el
cumplimiento de los hitos y objetivos fijados.
RECOMENDACIÓN 3: En materia de recursos humanos el Tribunal
recomienda a la AGE adoptar medidas tendentes a garantizar la
cobertura de los puestos necesarios para la ejecución del Plan con
personal que cuente con las capacidades y la formación requeridas.
La Secretaría General de Fondos Europeos ha sido dotada de una
estructura de 160 puestos de trabajo (de los que destacan 7 cargos
directivos, 36 niveles predirectivos de nivel 29 y 30) en la Relación de
Puestos de Trabajo en las unidades de la Secretaría General de Fondos
Europeos dedicadas a la gestión del Plan y del Mecanismo de
Recuperación y Resiliencia (Gabinete técnico, Subdirección general de
Sistemas de información de fondos europeos y Dirección General del
Plan y del Mecanismo de Recuperación y Resiliencia).
Junto con esta dotación de estructura se ha producido un refuerzo del
personal mediante nombramiento de 143 funcionarios interinos (grupos
profesionales A2 y C1) adscritos a la ejecución del PRTR.
Progresivamente, desde 2021 se han ido incorporando por un lado
funcionarios de carrera a la Relación de Puestos de Trabajo y por otro,
se han incorporado funcionarios interinos nombrados.
A fecha de emisión de estas alegaciones, teniendo en cuenta el flujo de
altas y bajas registrado, la Secretaría General de Fondos Europeos
11
cuenta con un equipo de 193 personas en activo entre personal
funcionario de carrera y personal funcionario interino, únicamente
dedicados a la ejecución del PRTR, distribuidas de acuerdo al siguiente
organigrama:
Secretaría General de Fondos Europeos:
− Gabinete Técnico + Secretaría
− SG de Sistemas de información de Fondos Europeos
Dirección General del Plan y del Mecanismo de Recuperación y
Resiliencia:
− Unidad de Apoyo
− SG de Gestión del Plan Nacional de Recuperación
− SG de Seguimiento y Control del Cumplimiento de los Hitos y
objetivos
− SG de Programación del Plan Nacional de Recuperación.
SG de Solicitudes de Pago del Mecanismo de Recuperación y Resiliencia
La Secretaría General de Fondos Europeos monitoriza en todo momento
el número de efectivos con los que cuenta, contrastando la carga de
trabajo presente y futura con las necesidades de refuerzo a medio plazo.
Cabe destacar que el nivel de bajas entre el personal funcionario de
carrera especializado es muy bajo.
Por parte de la Dirección general de la Función Pública se han adoptado
todas las medidas necesarias para dotar a los Departamentos
Ministeriales de los puestos necesarios para la ejecución de los
proyectos y reformas que se han llevado a cabo o están en fase de
ejecución en el Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia
(PRTR), que ha requerido en la mayoría de las ocasiones el diseño de
planes formativos.
12
La Secretaría de Estado de Función Pública y la de Presupuestos y
Gastos se han alineado y coordinado en cuanto a los criterios de
valoración seguidos, que a continuación se expondrán de forma sucinta,
y que no son otros que los recogidos tanto en el Real Decreto-ley
36/2020, como en la Resolución conjunta de las Secretarías de Estado
de Política Territorial y Función Pública y de Presupuestos y Gastos de
fecha 29 de enero de 2021 y, en la Resolución de la Secretaría de Estado
de Política Territorial y Función Pública de fecha 29 de enero de 2021
por la que se aprueban las instrucciones sobre los criterios aplicables
en materia de reorganización y provisión de puestos de trabajo para la
ejecución del PRTR.
• Estudio de la estructura organizativa de cada departamento, así
como de las relaciones de puestos de trabajo (RPT) en cuanto a
número de puestos ocupados y vacantes por niveles.
• Análisis de los puestos de Cuerpos Generales asignados mediante
oferta de empleo público en 2021, que es cuando se presentaron las
propuestas de organización de medios personales para la gestión de
los proyectos.
• En aquellos casos en que se planteó la constitución de Unidades
administrativas de carácter provisional, se ha valorado siempre de
forma favorable, siempre que se hubiese planteado en los términos
establecidos en la normativa y disposiciones citadas con anterioridad.
En todo caso, se descartó la posibilidad de crear Unidades con rango
de Subdirección General o División, ya que es incompatible con la
propia naturaleza temporal, lo que conllevaría una modificación de la
estructura por Orden Ministerial.
• Todos los puestos se crean con vigencia temporal (VT) al estar
vinculados a la gestión de proyectos que tienen que materializarse
en un período máximo de tres años, entendiendo que cualquier
propuesta que conllevase una modificación o creación de puestos en
13
la RPT no vinculados a los proyectos no podía ser aceptada.
• Con carácter previo a la adopción de medidas extraordinarias de
creación de puestos, se ha aconsejado recurrir a los mecanismos que
contempla la normativa vigente para proceder a su cobertura.
De acuerdo con lo dispuesto tanto en los Reales Decretos 36/2020 y
364/1995, como en la Resolución de la Secretaría de Estado de
Política Territorial y Función Pública de 29 de enero de 2012, se han
valorado otra formas de provisión temporal de puestos como son los
cambios de adscripción de puestos entre Unidades (artículo 61),
adscripción temporal de funciones (artículo 66) y redistribución de
efectivos y adscripción de funciones a tiempo parcial, por lo que
aquellos Ministerios que incluyeron estas medidas en sus
instrumentos fueron acogidas favorablemente, porque son medidas
que optimizan la gestión de efectivos.
• En aquellas propuestas de asignación de medios personales en las
que se ha solicitado la petición de personal eventual, no se ha
considerado adecuado su nombramiento toda vez que el artículo 24.4
del Real Decreto Ley 36/2020 únicamente contempla la provisión de
puestos por personal estatutario temporal, personal funcionario
interino o personal laboral temporal con carácter subsidiario. Debe
tenerse en cuenta, a estos efectos, que no puede contratarse a
personal laboral si existen Cuerpos o Escalas de personal funcionario
para desempeñar la actividad profesional de la que se trate.
Anexo 5 DISTRIBUCIÓN DE NUEVOS PUESTOS DE TRABAJO
TEMPORALES (página 109 del Anteproyecto): los datos incluidos en el
citado Anexo 5 deben ser actualizados de acuerdo con la información
que figura en el Anexo que se acompaña (Anexo Seguimiento
Instrumentos de Planificación).
14
III.5. RELATIVAS AL DISEÑO E IMPLEMENTACIÓN DE LOS
SISTEMAS DE GESTIÓN E INFORMACIÓN
Conclusión 15. Resultado de la Fiscalización II.5.1.1. El sistema
de gestión. Esquema General
Los motivos por los que la Orden HFP/1030/2021 no recoge los
indicadores comunes son los siguientes:
− De una parte, ambos textos fueron aprobados prácticamente a la vez
el 28 y 29 de septiembre de 2021, respectivamente. Por tanto, dado
que el proceso de preparación de los textos se produjo en paralelo
no se disponía de los Reglamentos Delegados sobre indicadores
comunes definitivos para poder incluirlos en la Orden
HFP/1030/2021.
− De otra parte, la obligación de reportar los indicadores comunes
deriva tanto del Reglamento (UE) 2021/241 del Parlamento Europeo
y del Consejo de 12 de febrero de 2021 por el que se establece el
Mecanismo de Recuperación y Resiliencia como del Reglamento
Delegado (UE) 2021/2106 de la Comisión de 28 de septiembre de
2021 por el que se completa el Reglamento (UE) 2021/241 del
Parlamento Europeo y del Consejo, por el que se establece el
Mecanismo de Recuperación y Resiliencia, mediante el
establecimiento de los indicadores comunes y los elementos
detallados del cuadro de indicadores de recuperación y resiliencia, sin
necesidad por tanto, de que esta obligación se tenga que incluir
necesariamente en la Orden.
− En todo caso, esta regulación sobre indicadores comunes no
establece la metodología para la recopilación de esta información
que, por otra parte, no está vinculada al cumplimiento de hitos y
objetivos. Es decir, se trata de unos indicadores dirigidos a medir el
impacto que el Mecanismo de Recuperación y Resiliencia está
teniendo en el conjunto de Estados miembros. Así, un mismo
indicador puede recoger el resultado de distintas actuaciones
15
correspondientes a diferentes medidas y componentes del Plan. A
medida que los indicadores comunes se fueron concretando, y siendo
conscientes de que no existía un vínculo directo entre los indicadores
comunes con hitos y objetivos específicos, se optó por recabar esta
información fuera del sistema de información y gestión del Plan de
Recuperación y Resiliencia objeto de la Orden HFP/1030/2021.
Conclusión 16. Resultado de la Fiscalización II.5.1.2. Los Hitos y
Objetivos
La conclusión no distingue entre hitos auxiliares de planificación e hitos
auxiliares de definición. Al respecto de los hitos auxiliares de definición,
se ha de indicar que sí se están incluyendo en CoFFEE para reportar la
parte de la medida no recogida en forma de H/O CID, reportándose
según lo indicado en la Comunicación COM(2023) 99 final de la Comisión
al Parlamento Europeo y al Consejo “Mecanismo de Recuperación y
Resiliencia: Dos años después Un instrumento único en el centro de la
transformación ecológica y digital de la UE”, en la que en el ANEXO I -
Marco para evaluar los hitos y objetivos en el contexto del Reglamento
del MRR señala que “los elementos que no estén directa o
indirectamente vinculados a ningún hito/objetivo en el marco de dicha
medida, de existir, deben mencionarse explícitamente como tales en el
contexto de la evaluación preliminar del hito/objetivo final”.
Conclusión 17. Resultado de la Fiscalización II.5.1.2. Los Hitos y
Objetivos
En el marco de la protección de los intereses financieros de la UE, el
Reglamento (UE), 241/2021, Considerando 54, establece que, a tal fin,
a la hora de ejecutar el Mecanismo, los Estados miembros deben
garantizar el funcionamiento de un sistema de control interno eficaz y
eficiente.
El sistema CoFFEE permite recoger la información sobre el avance en la
ejecución/cumplimiento de los hitos y objetivos y la información sobre
16
perceptores finales, contratistas y subcontratistas asociada a los
instrumentos jurídicos que se enmarcan en las actuaciones de los
proyectos y subproyectos.
Conclusión 18. Resultado de la Fiscalización II.5.1.2. Los Hitos y
Objetivos
La SGFE ha puesto a disposición de los departamentos ministeriales
diversos elementos que permiten homogeneizar los procedimientos de
seguimiento de los hitos y objetivos, entre los que se destacan: cursos
de formación presencial, plataforma de formación on-line, la
metodología de gestión de HYO, el manual de CoFFEE-MRR, el servicio
de consultas funcionales del CAU MRR, los informes generados en la
herramienta Power BI para el seguimiento a partir de la información
registrada en CoFFEE-MRR. Adicionalmente, la DG del Plan y del
Mecanismo de Recuperación y Resiliencia está en contacto permanente
con las Entidades Decisoras participantes en la ejecución del PRTR.
Conclusión 19. Resultado de la Fiscalización II.5.1.3.
Información sobre el avance. Artículo 7 del Acuerdo de
Financiación
La cumplimentación de la información se realiza cargando los datos
económicos directamente en la herramienta de la Comisión Europea
Fenix, según el formato establecido en la herramienta, no existiendo un
modelo normalizado más allá del formulario de Fenix y que se extrae de
la aplicación como reporte de la información que se ha cargado relativa
al artículo 7.
Dicha información se obtiene a partir de los datos proporcionados por
los Ministerios responsables a partir de un modelo establecido por la AR.
El documento correspondiente a la primera solicitud de pago que se
menciona corresponde al reporte obtenido de la herramienta Fenix, en
la primera solicitud de pago, siendo el documento justificativo de la
declaración realizada.
17
Conclusión 20. Resultado de la Fiscalización II.5.1.3.
Información sobre el avance
La tramitación de la 3ª solicitud de pago se llevó a cabo sobre la base
de la documentación almacenada en el sistema informático CoFFEE. Esta
herramienta resultó clave para poder garantizar la imprescindible pista
de auditoría. De este modo el sistema proporciona fiabilidad sobre el
origen de los mecanismos de verificación y la autoría de los
correspondientes certificados de cumplimiento e informes de gestión.
Por otro lado, la naturaleza del contenido de los certificados de no
revocación, en el que no es necesario recoger información cuantitativa
o cualitativa, hace que para su elaboración no sea necesario recurrir a
procedimientos automáticos.
Conclusión 21. Resultado de la Fiscalización II.5.1.3., II.5.2.1 y
II.5.2.3. (Información sobre el avance; Diseño y gestión del
sistema destinado a facilitar la coordinación y seguimiento del
PRTR y Los datos en COFFEE-MRR)
En relación con la remisión de los informes mensuales, la SGFE realiza
el seguimiento de la información remitida de forma continuada, a través
de la monitorización que permiten los informes de powerBI. Estos
informes permiten, con actualización cada hora, extraer y consolidar los
datos de la herramienta, proporcionando información sobre el estado de
situación de la ejecución de los hitos y objetivos.
Por otro lado, para la acreditación de los hitos y objetivos de carácter
superior, la aplicación permite acreditar los mismos a través de la
agregación de los hitos y objetivos del nivel inferior. Cada reporte de
progreso se proyecta sobre los niveles superiores del árbol de
desagregación en el campo “Valor Logrado”. Esto permite hacer una
previsión de la posible acreditación. A medida que se van certificando
los niveles inferiores, sus valores certificados se proyectan como
“valores certificables” en el nivel inmediatamente superior, hasta llegar
18
al nivel CID.
Resultados de la Fiscalización II.5.1.3. Información sobre el
avance
Desconocemos el origen de esta constatación, ya que ambos ministerios
enviaron su información para los reportes de abril y octubre de 2021.
Se adjuntan los correos de respuesta:
• 1_RE 1Reporte bianual MRR Ministerio MCD
• 2_RE 1Reporte bianual MRR MDSA
• 3_RE 2Reporte bianual MRR_MCUD
• 4_RE 2Reporte bianual MRR_MDSAG2030
RE Reporte bian ual
MRR. Min isterio MC
RE Reporte bian ual
MRR.msg
RE Reporte bian ual
MRR_MCUD. msg
RE Reporte bian ual
MRR_MDSAG 2030.m
Se ha de poner de nuevo de manifiesto, como ya se hizo durante el
trabajo de campo de la auditoría, que se da cumplimiento a esta
exigencia del Reglamento (UE) 241/2021, de 12 de febrero, a través del
denominado Reporte bianual. La DGPMRR, a través de la SG de
Seguimiento y Control del Cumplimiento de Hitos y Objetivos, ha
cumplido estrictamente las obligaciones de reporte sobre el avance en
el cumplimiento de los hitos y objetivos del PRTR, sin retraso en ninguno
de los reportes bianuales realizados hasta este momento. Si alguno de
los ministerios participantes en la ejecución del PRTR, que son todos, no
estuviera afectado por el reporte bianual de que se trate, en tanto no
tuviera que reportar sobre el avance en el cumplimiento de ninguno de
sus hitos/objetivos CID o sobre la situación de sus monitoring steps o
indicadores de seguimiento, simplemente no recibiría solicitud de
información alguna y no tendría, por tanto, que remitir información de
progreso. No ha sido ese el caso, como se ha indicado anteriormente, ni
de MCUD ni de MDSA 2030, ni del resto de ministerios, que en todo
momento han cumplido estrictamente con la obligación de proporcionar
19
la información de progreso a los efectos del reporte bianual.
En relación con los ajustados plazos de respuesta para la Solicitud de
Pago, se ha de indicar que trabaja constantemente desde la Secretaría
General de Fondos Europeos, Autoridad Responsable de la coordinación
del MRR, la DGPMMR y sus subdirecciones generales para dar respuesta
a los requerimientos del Reglamento MRR en cuanto al cumplimiento del
PRTR y de sus hitos y objetivos, así como la correcta utilización de los
fondos tanto nacionales como europeos. Se ha de tener en cuenta que
los tiempos de ejecución de las medidas del PRTR son muy exigentes y
requieren tiempos de reacción y gestión muy rápidos.
La ejecución presupuestaria, como no podría ser de otra manera, está
controlada en todo momento por las herramientas de reflejo de la
ejecución presupuestaria que ya existían antes del PRTR. No hay que
olvidar que CoFFEE es una herramienta de seguimiento de la ejecución
del PRTR y del cumplimiento de sus hito y objetivos, si bien, en ningún
caso ha de entenderse como una herramienta que ha de sustituir las
aplicaciones informáticas de ejecución del gasto público puestas a
disposición de las entidades del Estado por la IGAE y por las autoridades
competentes en el ámbito autonómico y local.
No obstante, en CoFFEE sí que se registran los instrumentos jurídicos
que se tramitan para la ejecución del PRTR y la consecución de sus hitos
y objetivos.
II.5.1.4. ACREDITACIÓN DEL CUMPLIMIENTO DE HITOS Y
OBJETIVOS
Se hace referencia al Informe anual del Tribunal de Cuentas Europeo
sobre la ejecución del presupuesto de la UE relativo al ejercicio 2021 y
a una conclusión del mismo al respecto de una eventual falta de pista
de auditoría en la justificación del cumplimiento de los hitos 215 y 303,
incluidos en la Primera Solicitud de Pago.
20
No procede reflejarlo como una debilidad del sistema español, ya que
en dicho informe ECA está auditando a la COM y fue ésta la que
consideró que la documentación era suficiente; esta conclusión no debe
de aparecer en este informe.
Así, la descripción realizada en dicho apartado no deriva del trabajo
desarrollado por el propio equipo auditor del Tribunal de Cuentas de
España en el marco de la presente fiscalización, sino de una fiscalización
del Tribunal de Cuentas Europeo con un alcance y un ámbito subjetivo
auditado diferente al de esta fiscalización, en particular, el auditado era
la Comisión, no el Estado Español, por lo que se considera que debe
retirarse esta descripción del informe.
La conclusión señalada por el Tribunal de Cuentas Europeo se refiere al
proceso de evaluación de la Comisión Europea, quien considera
suficiente la pista de auditoría en cuanto al cumplimiento de los hitos,
admitiendo, si acaso, la posible mejora en sus registros. No audita en
ese momento el TCUE la justificación por parte de España. En concreto,
la respuesta de la Comisión a las constataciones del Tribunal de Cuentas
Europeo, que el Tribunal de Cuentas Español no recoge en su informe,
fue la siguiente (página 368 del informe en español):
“10.35. En cuanto a los dos hitos mencionados en el apartado 10.35., la
Comisión considera que las pruebas compartidas con los auditores
demuestran plenamente que disponía de la documentación necesaria
para respaldar sus conclusiones, si bien reconoce que en un caso podría
haberse mejorado la conservación de registros.
En lo que respecta al hito 215, la evaluación de la Comisión se basó en
un análisis exhaustivo del contenido del sitio web DATAESTUR. La
Comisión ha recogido capturas de pantalla del sitio web DATAESTUR de
octubre y noviembre de 2021, que sirven de sustento probatorio de las
conclusiones de su evaluación. No obstante, la Comisión reconoce que
el registro de estas capturas de pantalla no se realizó conforme a lo
21
establecido en las directrices internas. En relación con el hito 303, la
Comisión considera que ha mantenido la pista de auditoría de los
diversos intercambios con España y de las consultas internas entre los
servicios de la Comisión, que apoyan la conclusión de que se produjo un
cumplimiento satisfactorio.”
Conclusión 23. Resultado de la Fiscalización II.5.2.2. Los datos
en COFFEE-MRR
En el último trimestre de 2021, se recabó información de los ministerios
de aquellos proyectos, subproyectos y actuaciones en los que se
enmarcaban los instrumentos jurídicos formalizados hasta la fecha con
el fin de disponer de los datos de beneficiarios, contratistas y
subcontratistas en CoFFEE-MRR. El sistema COFFEE constituye una
herramienta de coordinación y seguimiento de la ejecución de los hitos
y objetivos que se ha desarrollado y utilizado en paralelo, adaptándose
a la normativa surgida con posterioridad. El propio Reglamento (UE) por
el que se establece el MRR entró en vigor en febrero de 2021, Los
elementos nucleares de este sistema de gestión son dos Órdenes
Ministeriales de septiembre de 2021, HFP/1030/2021 y HFP/1031/2021,
la Disposición adicional centésimo décimo segunda de Ley 31/2022, de
23 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el año
2023, en la que se regula el Análisis sistemático del riesgo de conflicto
de interés en los procedimientos de ejecución del PRTR, así como la
Orden 55/2023 de la Ministra de Hacienda y función pública que regula
aquéllos aspectos que son necesarios para la aplicación de dicha
Disposición Adicional. Teniendo en cuenta estas circunstancias, fue
necesario diseñar (incluidos los parámetros de registro) y realizar los
procedimientos extraordinarios de carga masiva de información.
Resultado de la Fiscalización II.5.2.4. Información sobre
beneficiarios de ayudas, contratistas y subcontratistas.
22
Interoperabilidad de COFFEE-MRR
RECOMENDACIÓN 4: Se recomienda al MHFP que COFFEE-MRR
muestre la información necesaria para la identificación de los
beneficiarios de las ayudas, así como de los contratistas y
subcontratistas, con el fin de disponer de una Base de Datos de los
perceptores finales de los fondos, en línea con lo señalado en el artículo
8.5 de la Orden HFP 1030/2021 y el artículo 22.2 d) del RMRR.
En la actualidad, CoFFEE-MRR permite recabar la información de
perceptores finales, contratistas y subcontratistas asociada a los
instrumentos jurídicos que se enmarcan en las actuaciones de los
proyectos y subproyectos cuya estructura permite identificar de forma
inequívoca las reformas e inversiones del PRTR que se están ejecutando.
La información sobre titulares reales se ubica en la aplicación Minerva
de la AEAT, a la que se otorga acceso desde CoFFEE-MRR a aquellos
usuarios que han de realizar los procedimientos de análisis sistemático
y automatizado del riesgo del conflicto de interés conforme a la
disposición adicional centésima décima segunda de la Ley 31/2022, de
23 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2023
y la Orden HFP/55/2023, de 24 de enero, relativa al análisis sistemático
del riesgo de conflicto de interés en los procedimientos que ejecutan el
Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia.
II.5.2. El sistema informático de gestión COFFEE-MRR
COFFEE es el instrumento de gestión y seguimiento del PRTR. El sistema
de gestión está establecido en la Orden HFP/1030/2021, de 29 de
septiembre, por la que se configura el sistema de gestión del Plan de
Recuperación, donde se definen las Entidades Decisoras y las Entidades
Ejecutoras y en la Resolución 1/2022, de 12 de abril, de la Secretaria
General de Fondos Europeos, por la que se establecen instrucciones a
fin de clarificar la condición de entidad ejecutora, la designación de
órganos responsables de medidas y órganos gestores de proyectos y
23
subproyectos, donde se establecen las Entidades Instrumentales.
En cuanto a la manifestación señalada en este apartado II.5.2., relativa
a la falta de coordinación, se ha de reiterar que existe un contacto
permanente entre las entidades decisoras y la Subdirección General de
Gestión del PRTR en la definición de la estructura de los diferentes nodos
necesarios para la ejecución del Plan.
Conclusión 25. Resultado de la Fiscalización II.5.2.4.
Información sobre beneficiarios de ayudas, contratistas y
subcontratistas. Interoperabilidad de COFFEE-MRR
En relación con el Registro Central de Titularidades Reales, se ha de
señalar que se ha publicado en el BOE el Real Decreto 609/2023, de 11
de julio, por el que se crea el Registro Central de Titularidades Reales y
se aprueba su Reglamento:
https://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-2023-16159
Conclusión 26. Resultado de la Fiscalización II.5.3. Los sistemas
informáticos específicos de los departamentos ministeriales
De nuevo se hace referencia a la falta de coordinación, lo cual ya se ha
abordado en respuestas anteriores. Hay una coordinación total entre la
Autoridad Coordinadora y el resto de ministerios en relación con el
seguimiento del PRTR, convocando reuniones técnicas a solicitud de la
Comisión, grupos de trabajo para la definición de la estructura en
CoFFEE de los diferentes nodos, no sólo a nivel de ministerios y sus
proyectos, sino incluso a niveles territoriales inferiores, resolución de
dudas sobre metodología, sobre mecanismos de verificación, reporte
bianual, auditorías de la Comisión y del Tribunal de Cuentas Europeo y
cualquier otra cuestión que requiera contacto con los ministerios.
Recomendación 5. Resultado de la Fiscalización II.5.3. Los
sistemas informáticos específicos de los departamentos
ministeriales
24
RECOMENDACIÓN 5: Se recomienda al MHFP que configure el sistema
informático COFFEE-MRR de tal manera que permita la elaboración, de
la forma más automatizada posible, de todos los informes previstos en
la normativa nacional y europea, facilitando datos de ejecución efectiva
en términos de los hitos y gastos acometidos. Además, debería integrar
toda la información necesaria para realizar los análisis de riesgos que
dieran una seguridad razonable del cumplimiento de los principios
transversales previstos en el RMRR y de la protección de los intereses
financieros de la Unión.
El sistema CoFFEE-MRR está en continua evolución, incorporando
funcionales que se han ido ajustando a las necesidades y actualmente
ya se contempla la generación de certificados e informes, de forma
automatizada a través de la aplicación, que den soporte a la siguiente
solicitud de pago a la Comisión Europea.
Conclusión 27. Resultado de la Fiscalización II.5.4. El
seguimiento y control de la AR
Las funciones recogidas en la letra g) La supervisión de los progresos
en relación con los hitos y objetivos del Plan, están compartidas entre 3
subdirecciones generales, por lo que consideramos que el análisis de las
funciones establecidas en el RD de estructura debería realizarse sobre
el conjunto de las Unidades que conforman la DGMRR.
Respecto a la n) El seguimiento a efectos informativos y, en su caso, de
comunicación a la Comisión, de cualquiera de las obligaciones que se
establezcan en la normativa europea reguladora del Mecanismo de
Recuperación y Resiliencia en relación con los gastos que vayan a
beneficiarse de los fondos procedentes del mismo, incluidas las referidas
al tratamiento de eventuales gastos afectados por incumplimientos
normativos, conflicto de interés, fraude o doble financiación. A estos
efectos, estará facultada para recabar la información necesaria cualquier
organismo o entidad responsable de adoptar las medidas pertinentes o
25
de efectuar los controles establecidos, a esta subdirección general le
corresponde el seguimiento de las obligaciones que se establezca, lo que
ha tenido reflejo en la redacción de las Orientaciones para el Refuerzo
de los mecanismos para la prevención, detección y corrección del
fraude, la corrupción y los conflictos de intereses y de las Orientaciones
en relación con la prevención de la doble financiación en el ámbito del
PRTR, ambas a petición de la SGFE y como traslado de las diferentes
orientaciones y comunicaciones de la Comisión y la OLAF al respecto del
conflicto de interés, el fraude y la corrupción ya aplicables en otros
fondos europeos (no hay pronunciamientos específicos para el MRR) y
de la Nota que la Comisión Europea emitió al efecto de la prevención de
la doble financiación con el MRR y otros fondos europeos; así como una
participación muy activa en la redacción de las órdenes ministeriales
HFP/1030/2021 y HFP/55/2023, de 24 de enero, relativa al análisis
sistemático del riesgo de conflicto de interés.
En relación a la ñ) La propuesta de las medidas correctoras precisas
para asegurar el funcionamiento correcto del sistema de gestión y
control del MRR, se realiza una permanente revisión de las posibilidades
de mejora.
Se realiza la coordinación con los ministerios de las auditorías de la COM
y de ECA, de la redacción de las alegaciones al informe provisional,
análisis de los informes definitivos, seguimiento de los Follow-up de las
recomendaciones y Planes de Acción.
Se reciben los informes de auditoría realizados por la Autoridad de
Control según Plan Estratégico aprobado, se hace un análisis de las
constataciones y se informa a la SGFE. En dichos informes es donde se
recogerían los eventuales incumplimientos normativos, conflicto de
interés, fraude o doble financiación. A los efectos del tratamiento de los
resultados en ellos constatados se informaría sobre ellos, en su caso,
por referencia en la declaración de gestión, al Resumen de Auditorías y
26
Controles que elabora la IGAE como Autoridad de Auditoría y que
acompaña a cada solicitud de pago, y que recoge los resultados de tales
controles y auditorías (función i) del artículo 13.2.c) del RD 682/2021,
de 3 de agosto).
Por otra parte, se reciben y se analizan las comunicaciones emitidas por
las entidades ejecutoras en aplicación del artículo 10 apartado 5
Seguimiento del cumplimiento de hitos y objetivos, de la OM 1030.
Existe un proceso sistematizado de la supervisión de los progresos y del
cumplimiento de hitos/objetivos: el personal de la Subdirección General
está organizado en grupos de trabajo dirigidos por el Director de
Programa y formados por Jefes de Sección y Personal Interino. Cada
grupo tiene asignados un conjunto de hitos/objetivos y revisan 1.-
Desagregación Estructura en COFFEE, 2.- Carga de los Mecanismos de
Verificación 3.- Carga de los Instrumentos jurídicos.
Esto se refleja en las hojas de trabajos, de las que se adjunta el siguiente
ejemplo:
- 5_Hoja_235H_C15_R2_MAETAD_SyC_SP4 V3
5_Hoja_ 235H_C15_R
2_MAETAD_SyC_SP4
Si se detectan cuestiones a mejorar/corregir se contacta con los
ministerios a través de los vocales de la Subdirección General de
Gestión.
Los gastos incurridos se encuentran recogidos en el apartado de COFFEE
de los instrumentos jurídicos, fundamentalmente en contratos y
subvenciones.
Se revisa la coherencia del sistema y se da traslado de las
recomendaciones a los ministerios afectados.
27
Cabe recordar que en ningún caso la Subdirección General de
Seguimiento y Control del Cumplimiento de hitos/objetivos tiene
competencias auditoras que le corresponden en exclusiva a la IGAE
como Autoridad de Control del MRR: auditoría sobre el cumplimiento de
los hitos y objetivos de cada solicitud de pago, auditorías de sistemas y
auditorías de inversiones.
III.6. RELATIVAS AL CONTROL
Resultado de la Fiscalización II.6.2.1. Autoevaluación de Riesgos
RECOMENDACIÓN 6: Se recomienda al MHFP establecer un cauce para
el análisis centralizado de los resultados derivados de los cuestionarios
o test de autoevaluación, al objeto de su sistematización y fomento de
mejores prácticas.
Los ministerios tienen la posibilidad de incluir las autoevaluaciones,
como indica la Orden 1030, en las carpetas de los documentos anexos
del nodo.
“Tomando en consideración que las actuaciones a desarrollar para la
consecución de los hitos y objetivos son susceptibles de revisión por la
Autoridad de Control, la Intervención General de la Administración del
Estado, por el Tribunal de Cuentas, por los Servicios de la Comisión
Europea y por el Tribunal de Cuentas de la UE, se considera
imprescindible que la autoevaluación se lleve a cabo de forma
recurrente, al menos una vez al año, y que el resultado de la misma
forme parte de la documentación que se incorpora al sistema. En última
instancia, constituye una referencia de acreditación de buenas prácticas
en la ejecución de los proyectos y subproyectos que desarrollan los
componentes del PRTR, por lo que a la entrada en vigor de la OM se
realizará la primera autoevaluación, adoptando en su caso las medidas
necesarias para dotar de operatividad el modelo de gestión”.
28
Conclusión 33. Resultado de la Fiscalización II.6.2.3. Doble
financiación y ayudas de Estado
Los resultados del análisis de riesgos realizado con Arachne no tiene
eficacia jurídica, por lo que se ha desarrollado la herramienta MINERVA
por parte de la AEAT, evaluada positivamente por la Comisión Europea,
y se ha publicado la Orden HFP/55/2023, de 24 de enero, relativa al
análisis sistemático del riesgo de conflicto de interés en los
procedimientos que ejecutan el Plan de Recuperación, Transformación y
Resiliencia, lo que constituye una potente herramienta de prevención
del conflicto de interés, del fraude y de la corrupción y da seguridad
jurídica tanto a gestores como a licitadores y solicitantes de ayuda. Es
importante resaltar que en el análisis del riesgo de conflicto de interés
se contempla la titularidad real de los licitadores y solicitantes de ayuda,
por lo que la herramienta Minerva está en plena consonancia con los
requerimientos de la Comisión Europea y su interpretación del artículo
22 del Reglamento del MRR.
De cara a clarificar la utilización de Minerva por los gestores y el
cumplimiento de los compromisos con la Comisión Europea en cuanto a
la obtención de los datos de titularidad real de entidades extranjeras se
elaboró por la Secretaría General de Fondos Europeos la Guía práctica
de aplicación de la Orden 55/2023 y las orientaciones sobre la solicitud
de datos de titularidad real de entidades extranjeras.
Conclusión 34. Resultado de la Fiscalización II.6.2.3. Doble
financiación y ayudas de Estado
Como ya se ha indicado, se publicaron las orientaciones, el 6 de marzo
de 2023.
Todos estos documentos son plenamente accesibles desde su
publicación en la web de la Secretaría General de Fondos Europeos, en
el apartado dedicado al Plan de Recuperación, Documentos para la
Gestión:
29
https://www.fondoseuropeos.hacienda.gob.es/sitios/dgpmrr/es-
es/Paginas/documentos.aspx
RECOMENDACIÓN 7: Se recomienda a la AGE dictar las instrucciones
oportunas o buscar las fórmulas de coordinación adecuadas, dentro de
las posibilidades que ofrece el RDL 36/2020, la LRJSP y el propio PRTR
para homogeneizar la actividad de control de primer nivel.
El primer nivel de control (control interno del órgano ejecutor)
constituye el control primario y básico de cualquier actividad
administrativa en España, que debe dar seguridad sobre el
cumplimiento de los requerimientos legales, de objetivos y de buena
gestión financiera exigidos. El marco normativo, las prácticas y los
mecanismos de coordinación en este nivel son ampliamente conocidos.
Conclusión 36. Resultado de la Fiscalización II.6.2.4. El principio
de adicionalidad al presupuesto nacional
Desde la Secretaria General de Fondos Europeos, como Autoridad
Responsable, se recomienda a los Ministerios responsables de las
diferentes medidas, que adopten el enfoque un proyecto, un fondo. Por
ello, en todos los informes sobre las bases reguladoras o convocatorias
se incluye esta recomendación, salvo en los casos excepcionales, donde
se haya previsto en la concepción del Plan de Recuperación la utilización
de diversos fondos europeos, donde el Ministerio responsable tendrá que
referirse a la legislación nacional y europea, en lo que se refiere a doble
financiación
Además, para los casos en los que es necesaria la complementariedad
entre los distintos fondos, el Ministerio de Hacienda ha emitido la Orden
HFP/1030/2021, de 29 de septiembre, por la que se configura el sistema
de gestión del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia, en
su artículo 7.4 se establece:
“4. Las entidades que participen en la ejecución del PRTR deben aplicar
30
procedimientos que permitan asegurar en todo momento el pleno
respeto a la normativa relativa a las Ayudas de Estado, así como
garantizar la ausencia de doble financiación.
A este fin, en el anexo II.B.6 se recoge un cuestionario de
autoevaluación relativa al estándar mínimo, y en el anexo III.D una
referencia orientativa para facilitar el cumplimiento de los
requerimientos sobre la compatibilidad con el régimen de ayudas de
Estado y prevención de la doble financiación.”
En relación con la no sustitución de los gastos presupuestarios
nacionales, es importante indicar que el MRR, según se establece en su
Reglamento, en el artículo 17.2 “las medidas iniciadas a partir del 1 de
febrero de 2020 podrán optar a financiación siempre y cuando cumplan
los requisitos establecidos en el presente Reglamento”. Por tanto, todo
proyecto tiene que haberse iniciado con posterioridad a esta fecha.
Además, desde la Secretaria General de Fondos Europeos, se informa
de que todas las convocatorias, incluyan en sus bases reguladoras el
respeto a este principio de no sustitución del presupuesto nacional.
Conclusión 37. Resultado de la Fiscalización II.6.2.5. DNSH
El principio DNSH es un principio general que debe ser cumplido por
todas y cada una de las medidas del Plan de Recuperación. Esta
obligación queda expresamente recogida en el artículo 7 de la Orden
1030 de 29 de septiembre, por la que se configura el sistema de gestión
del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia,
Si bien, la naturaleza de las mismas es muy distinta por lo que las
actuaciones que garantizan su cumplimiento también diferirán unas de
otras.
En términos generales, desde la Secretaría General de Fondos Europeos
se informan todas las normas relativas el Plan de Recuperación de los
diferentes Ministerios indicando siempre que tienen que respetar el
31
principio Do No Significant Harm (DNSH). En la revisión de las mismas,
siempre se comprueba cómo se está dando cumplimiento a este
principio horizontal pues es en los instrumentos jurídicos que dan
soporte a los distintos proyectos, subproyetos y actuaciones financiadas
con el MRR donde se deben recoger tanto la obligación de cumplir el
principio como los requisitos específicos para cumplirlo. Estos pueden
ser, entre otros, la solicitud de autoevaluaciones sobre el cumplimiento
del DNSH, la remisión de declaraciones responsables, listas de
actividades y activos excluidos en las convocatorias, la obligación de
cumplir con la normativa medioambiental a nivel nacional y europeo, así
como, cualquier requerimiento contenido en la Decisión de Ejecución del
Consejo.
Estos requisitos, como se apuntaba anteriormente, dependerán de la
naturaleza de las inversiones a financiar y podrán requerir actuaciones
ex ante como excluir un determinado tipo de actividades o activos de la
convocatoria, exigir autoevaluaciones y declaraciones responsables,
pero también, actuaciones durante la ejecución de las inversiones o
incluso ex post como auditorías realizadas sobre una muestra específica.
En caso de detectar incumplimientos, esto supondría una causa de
devolución de los fondos recibidos como se recoge en los instrumentos
jurídicos.
En este sentido, serán las entidades responsables de la ejecución de las
diferentes medidas las que adopten las acciones necesarias para
verificar el cumplimiento del DNSH, a través de los instrumentos
jurídicos que aprueben para llevarlas a cabo.
Conclusión 39. Resultado de la Fiscalización II.6.2.5. DNSH
A este respecto cabe afirmar que los objetivos 46 y 217 son
responsabilidad, respectivamente, del Ministerio de Agricultura, Pesca y
Alimentación y del Ministerio de Industria Turismo y Comercio; debiendo
corregirse la referencia al Ministerio de Transportes, Movilidad y Agenda
32
Urbana (MTMA). Asimismo, no es correcta la afirmación de que ambos
objetivos pertenecen al hito 389 ya que se trata de tres logros
independientes entre sí.
Conclusión 40. Resultado de la Fiscalización II.6.3. Organización
de los controles de segundo y tercer nivel
Respecto a lo recogido en la primera parte de la conclusión [Si bien la
Comisión Europea otorgó la calificación «A» (adecuada) al sistema de
control del PRTR, es destacable la dependencia orgánica de la Autoridad
de Control (Intervención General de la Administración del Estado
(IGAE)) y de la Autoridad Responsable (AR) del mismo departamento
ministerial (MHFP)], hay que destacar que esta situación es conocida
por los servicios de la Comisión Europea y por el Tribunal de Cuentas
Europeo desde hace mucho tiempo, no sólo en el ámbito del MRR sino
también en el ámbito de la gestión y el control del resto de fondos
europeos de gestión compartida, y nunca ha emitido una opinión
desfavorable sobre este punto en las distintas revisiones que ha hecho
sobre el trabajo de la IGAE como Autoridad de Auditoría.
En cuanto a la afirmación “por otro lado, el RDL 36/2020 no menciona
los mecanismos de coordinación que faciliten y agilicen la labor de los
diferentes niveles de control interno con la Autoridad de Control
(IGAE)”; es necesario resaltar que eso no significa que esos mecanismos
de coordinación no existan, sino que se han desarrollado posteriormente
a través de las Instrucciones del Interventor General de la
Administración del Estado y del Acuerdo por el que se crea la Comisión
General de Coordinación entre la IGAE y las Intervenciones Generales
de las distintas Comunidades y Ciudades Autónomas.
Asimismo, en el caso de las auditorías a realizar por las Intervenciones
Delegadas, Regionales y Territoriales, los mecanismos de coordinación
se han traducido en la elaboración de una metodología de auditoría para
su utilización común por todas ellas, así como en la impartición de
33
formación a estas unidades por parte de personal de la Autoridad de
Control. Por último, estos mecanismos de coordinación se ven
reforzados por un servicio de asesoramiento y apoyo en sus labores de
control por parte de la Oficina Nacional de Auditoría (ONA).
RECOMENDACIÓN 8: Se recomienda al MHFP el dictado de
instrucciones para homogeneizar la implantación del control de segundo
nivel en aquellas entidades que carezcan de órgano interventor.
El segundo nivel de control (control interno encomendado a órganos
independientes de las distintas Administraciones actuantes) ya formaba
parte del sistema de control español. En la normativa española se
establece que todos los ministerios y organismos públicos disponen de
una intervención delegada (dependiente del Ministerio de Hacienda). Las
sociedades públicas y entidades de carácter empresarial no disponen de
estas intervenciones dependientes del Ministerio de Hacienda. No
obstante, disponen de sus propios órganos de control interno que actúan
con independencia de la gestión. En consecuencia, nos encontramos con
una normativa, aplicación y coordinación ya ampliamente instaurada.
Conclusión 42. Resultado de la Fiscalización II.6.4. El control de
segundo nivel
Como se refleja en el epígrafe II.6.4 (páginas 64 y 65) del anteproyecto
de Informe de fiscalización, el artículo 45 del Real Decreto-ley 36/2020,
sobre régimen de control previo aplicable a los expedientes que
implementen la aplicación de los Fondos de los Planes Next Generation
UE, adapta la normativa que regula el ejercicio de la función interventora
para los expedientes que se financien con dichos fondos con la intención
de agilizar y flexibilizar su tramitación. Así, el régimen de fiscalización e
intervención previa se ejerce, siempre que los actos estén sujetos a
función interventora, en régimen de requisitos básicos, con
independencia del tipo de expediente y de su cuantía.
Este régimen, señala el Tribunal de Cuentas en su informe, “no ha sido
34
completado mediante el oportuno acuerdo del Consejo de Ministros
donde se fijasen los extremos adicionales a verificar por el órgano
interventor, por lo que los expedientes están siendo objeto de contraste
tan solo en relación con la competencia del órgano y la existencia de
crédito disponible, sin perjuicio de observaciones complementarias. En
caso de aprobarse con posterioridad al cierre de la presente fiscalización,
se producirá una disparidad en las exigencias requeridas para unos y
otros expedientes”.
Al respecto del inciso que ha sido resaltado mediante subrayado
conviene precisar que, en tanto no se apruebe el acuerdo del Consejo
de Ministros con extremos adicionales a verificar en los expedientes que
implementen la aplicación de estos fondos, los extremos a verificar no
se circunscriben a verificar únicamente la competencia del órgano y la
existencia de crédito disponible. Así, cabe recordar que en el marco de
lo dispuesto en el artículo 45.2 del citado Real Decreto-ley 36/2020, hay
que distinguir:
a) En la fiscalización previa de los actos incluidos en la letra a) del
artículo 150.2 de la Ley General Presupuestaria (LGP), esto es, actos de
aprobación y de compromiso del gasto se tiene que verificar, además de
los extremos de general comprobación referidos en el artículo 152.1 de
la LGP que resulten exigibles, la existencia de informe del servicio
jurídico en aquellos expedientes en que, de conformidad con la
normativa aplicable, sea preceptivo; y la verificación de este informe
resulta preceptiva en todos los expedientes correspondientes a
contratos, encargos a medios propios, convenios, etc.
b) Y en la intervención previa del reconocimiento de las obligaciones,
tratándose de tipos de gastos que estén incluidos en los distintos
Acuerdos de Consejo de Ministros por los que se da aplicación a la
función interventora en régimen de requisitos básicos, se deben verificar
35
los extremos de general comprobación y los adicionales previstos en
esos Acuerdos1, que resulten exigibles de acuerdo con la normativa
aplicable a estos expedientes.
Los tipos de gastos incluidos en esos Acuerdos comprenden la mayor
parte de los de los tipos de expedientes de gasto que implementan
Fondos de los Planes Next Generation UE, al incluirse en aquéllos los
correspondientes a contratos, encargos a medios propios, convenios,
Únicamente para aquellos tipos de gastos que no estuviesen incluidos
en dichos Acuerdos de Consejo de Ministros, en la intervención previa
del reconocimiento de la obligación se verificarán exclusivamente los
extremos de general comprobación referidos en el artículo 152.1 de la
LGP.
Conclusión 43. Resultado de la Fiscalización II.6.5. El control de
tercer nivel
No se está de acuerdo con la interpretación del artículo 2.4 de la Orden
HFP/1030/2021 que se hace por los auditores del Tribunal de Cuentas,
puesto que las recomendaciones que se mencionan en el citado artículo,
son las que realiza la Autoridad de Control en sus distintos informes de
auditoría, en desarrollo de sus actuaciones de control, y no
recomendaciones de carácter general que corresponderían, de acuerdo
con el artículo 20 del Real Decreto Ley 36/2020, a la Autoridad
Responsable.
1 Acuerdo del Consejo de Ministros de 30 de mayo de 2008, por el que se da aplicación a la previsión de
los artículos 152 y 147 de la LGP, respecto al ejercicio de la función interventora en régimen de requisitos
básicos.
Acuerdo del Consejo de Ministros de 20 de julio de 2018, por el que se da aplicación a la previsión de los
artículos 152 y 147 de la LGP, respecto al ejercicio de la función interventora en régimen de requisitos
básicos en el ámbito de los contratos del sector público y encargos a medios propios.
Acuerdo del Consejo de Ministros de 15 de junio de 2021, por el que se da aplicación a la previsión de los
artículos 152 y 147 de la LGP, respecto al ejercicio de la función interventora en régimen de requisitos
básicos en el ámbito de convenios y trasferencias a comunidades autónomas realizadas de conformidad
con el artículo 86 de la LGP.
36
Conclusión 44. Resultado de la Fiscalización II.6.5.1. La
estrategia de auditoría
En el apartado V de la Estrategia de auditoría del MRR, se señala lo
siguiente: “La División de Control de Fondos Europeos II de la ONA se
dedicará a las tareas de auditorías del MRR, así como a labores de
dirección y coordinación de las demás unidades de la IGAE a las que se
puede asignar la realización de controles del MRR en los distintos planes
anuales de control que aprueba la Intervención General. Estas unidades
son las Intervenciones Delegadas en Ministerios y Organismos, las
Intervenciones Regionales y las Intervenciones Territoriales, así como
la Intervención General de la Defensa y la Intervención General de la
Seguridad Social …
… en el caso de que fuera necesaria la colaboración de firmas privadas
de auditoría para efectuar ciertos trabajos, la IGAE y los Órganos de
Control serán los encargados de realizar su contratación y establecerán
cláusulas en los pliegos de contratación que permitan asegurar la
cualificación profesional de los licitadores”.
De esta manera, la Estrategia de Auditoría no atribuye de manera
exclusiva a la División de Control de Fondos Europeos II de la ONA la
realización de las auditorías de sistemas (ni de ningún otro tipo) sino
que prevé que, en caso de que se considere adecuado, las auditorías
pueden ser encomendadas a cualquiera de las distintas unidades que
forman parte de la IGAE (Intervenciones Delegadas en Ministerios y
Organismos, Intervenciones Regionales, Intervenciones Territoriales, la
Intervención General de la Defensa o la Intervención General de la
Seguridad Social) o a formas privadas de auditoría.
En cuanto a la afirmación de que “a 31 de mayo de 2022, la metodología
para auditar el MRR prevista en la estrategia de auditoría estaba
desarrollada, si bien no se ha acreditado su aprobación formal”; señalar
que, si bien no existe una aprobación formal como tal, de facto la misma
se ha producido, en tanto que dicha metodología ha sido presentada al
37
grupo de trabajo de la Comisión General de Coordinación entre la IGAE
y las Intervenciones Generales de las distintas Comunidades y Ciudades
Autónomas sin que se hayan presentado observaciones por parte de sus
distintos miembros. Asimismo, dicha metodología está siendo utilizada
desde enero de 2022 por las Intervenciones Generales de CCAA.
Conclusión 45. Resultado de la Fiscalización II.6.5.2. El Plan de
control de fondos europeos
El hito 173 fue revisado por la Comisión Europea en la evaluación de la
Tercera Solicitud de Pago y dado por plenamente cumplido. Así, en el
documento publicado por la Comisión Europea en el que se recoge el
resultado positivo de dicha evaluación (Positive preliminary assessment
of the satisfactory fulfilment of milestones and targets related to the
third payment request submitted by Spain on 11 November 2022,
transmitted to the Economic and Financial Committee by the European
Commission): https://commission.europa.eu/system/files/2023-
02/C_2023_1280_1_annexe_en.pdf se señala lo siguiente (el resaltado
en negrita es nuestro):
In its payment request, Spain has confirmed that measures related to
previously satisfactorily fulfilled milestones and targets have not been
reversed. The Commission does not have evidence of the contrary. This
includes in relation to milestone 173, Recovery and Resilience Facility
Integrated Information System, and the commitments on audit and
controls that were undertaken in the context of the first payment
request to ensure continuous compliance with this milestone and its
obligations under the Financing Agreement. Based on the
documentation submitted and the controls carried out by the
Commission, including a fact-finding mission, Spain has improved the
collection of data on beneficial owners of foreign companies that have
no power of attorney in Spain, both for already concluded contracts, as
well as for future contracts. To this end, Spain has concluded two
agreements to facilitate the exchange of information on beneficial
38
owners of foreign companies: one between the General Council of
Notary Affairs and the Tax Agency and another one between the latter
and the College of Property Registrars. Furthermore, Spain issued a
ministerial order empowering the authorities responsible for organising
the calls to request beneficial owners’ data from foreign companies for
which the national authorities do not have information in their
databases. The Spanish authorities have also signed a Protocol with the
Ministry of Justice so the relevant authorities can access the database
BORIS and extract beneficial ownership data from the official registries
of other Member States, once the European database is operational. For
already concluded contracts, the Spanish authorities have issued
guidance to implementing bodies to ensure the collection of beneficial
ownership data and have also identified those companies which
concluded contracts for measures relating to already submitted payment
requests (i.e. payments 1 – 3) for which information on beneficial
owners was lacking and they have sent letters to those companies to
request such information. In addition, Spain has improved the access to
the information on beneficial owners for control purposes. In particular,
the Spanish authorities have created and made operational a risk
scoring IT tool called ‘MINERVA’ for the systematic control and
prevention of conflict of interest, making use of the beneficial owners’
data. Further, the Spanish authorities have instructed the implementing
bodies on how to use the IT tool and conduct such controls. On the basis
of the evidence submitted, the Commission considers that Spain
has ensured continuous compliance with this milestone and its
obligations under the Financing Agreement with respect to these
commitments.
III.8. RELATIVAS A LA TRANSPARENCIA Y COMUNICACIÓN
Alusiones al REPERTE y Recomendación 11. Resultado de la
Fiscalización II.8.6. El Registro Estatal de entidades interesadas
en los Proyectos Estratégicos para la Recuperación y
39
Transformación Económica (REPERTE)
RECOMENDACIÓN 11: Debería ponerse en funcionamiento el REPERTE
a la mayor brevedad posible, en aras de una mayor transparencia en
relación con la gestión de los fondos y, en particular, con las entidades
interesadas en los PERTE.
Con fecha 30 de marzo de 2023 se ha puesto en funcionamiento el
REPERTE, Registro Estatal de las entidades interesadas en los Proyectos
Estratégicos para la Recuperación y Transformación Económica,
regulado en la Orden HFP/168/2022, de 7 de marzo.
Es importante destacar que son los distintos ministerios responsables
de los PERTE los encargados de recibir las solicitudes de las empresas
interesadas y llevar a cabo su acreditación para, con carácter posterior,
remitir a la IGAE la información relativa a estas entidades que han
acreditado, a efectos de su incorporación en el registro. A fecha del
presente informe, se ha recibido la citada información sobre el PERTE
VEC y se puede consultar en el registro.
Por lo tanto, ya está operativa la aplicación informática, con las
correspondientes secciones de los distintos PERTE creados hasta el
momento y que permite ofrecer públicamente a través del sitio web de
la IGAE toda la información de la que se disponga en el Registro, que se
irá actualizando con las solicitudes de inscripción enviadas por parte de
los Ministerios responsables en la gestión de los PERTE aprobados.
https://www.igae.pap.hacienda.gob.es/sitios/igae/es-
ES/BasesDatos/Paginas/REPERTE.aspx
RECOMENDACIÓN 12: Se recomienda seguir avanzando en el
desarrollo de acciones adicionales de comunicación en favor de un
mayor conocimiento y transparencia de la gestión de los fondos
provenientes del MRR en línea con lo previsto en el PRTR y en la
“Estrategia de comunicación para dar a conocer y garantizar el
40
reconocimiento de la contribución del MRR a la recuperación de Europa”.
En particular se debería potenciar la coordinación con las distintas
administraciones públicas implicadas en materia de comunicación y
transparencia.
En relación con la coordinación con los distintos ministerios, cabe
señalar que se mantienen reuniones periódicas de carácter formal e
informal y existe un contacto directo y fluido entre los responsables de
comunicación.
Estas reuniones se convocan en el marco de los grupos de trabajo de la
gobernanza del Plan y, en el caso de las de 2023, dan continuación a las
ya realizadas en el año 2022.
Los encuentros fueron dirigidos por la persona responsable de
obligaciones de comunicación de la Secretaría General de Fondos
Europeos, del Ministerio de Hacienda y Función Pública, y asistieron las
personas designadas en cada ministerio y organismo autónomo como
responsables para las obligaciones de comunicación del Plan de
Recuperación (2 de febrero) y las personas designadas por cada
Comunidad y Ciudad Autónoma como responsables para las obligaciones
de comunicación del Plan de Recuperación (3 de febrero).
Respecto al contenido, se abordaron cuestiones relativas a las
obligaciones de comunicación asociadas al PRTR y las dudas planteadas
por las CCAA. Para mayor detalle, se adjunta el orden del día.
A) Orden del día reunión técnica en materia de comunicación del PRTR
con CCAA, julio 2022:
1. Actualización del manual de comunicación con nuevos ejemplos de
colocación de logotipos en diferentes formatos.
2. Canales para la resolución de dudas en materia de comunicación.
3. Estado actual de planes de comunicación y campañas de CCAA sobre
PRTR.
41
Posteriormente, se remitió a todos los asistentes dos documentos:
FAQ sobre obligaciones de comunicación y Manual de Comunicación
para gestores del Plan.
B) Orden del día reunión técnica en materia de comunicación del PRTR,
2 y 3 febrero 2023:
1. Estado de la cuestión sobre obligaciones de comunicación para
gestores del PRTR
2. Información sobre novedades y curso de la plataforma online sobre
obligaciones de comunicación.
3. Cómo documentar estas obligaciones.
4. Ruegos y preguntas
RECOMENDACIÓN GENERAL: De cara a la recepción de fondos del
MRR para instrumentar un plan de préstamos reembolsables, se
recomienda al Gobierno la reevaluación de las fórmulas tanto de
agilización de la tramitación de los expedientes administrativos como de
asignación eficiente de los recursos humanos. Igualmente, deberían
revisarse las competencias asignadas por el modelo de gobernanza, en
orden a hacerlas más efectivas.
Gran parte de los fondos de la Adenda van a canalizarse a través de
fondos de inversión que serán gestionados por entidades especializadas
e independientes. Este diseño permitirá que la finaciación llegue de una
manera rápida y eficaz a la economía real. Haciendo uso de la
experiencia y de los canales financieros ya establecidos se pretende
agilizar la movilización de los recursos.
ALEGACIONES FORMULADAS POR EL MINISTERIO DE
ASUNTOS ECONÓMICOS Y TRANSFORMACIÓN DIGITAL
VICEPRESIDENCIA PRIMERA
MINISTERIO DE ASUNTOS ECONÓMICOS
Y TRANSFORMACIÓN DIGITAL
SUBSECRETARIA
CONSIDERACIONES RELATIVAS AL ANTEPROYECTO DE INFORME DE
FISCALIZACIÓN DE LAS MEDIDAS ADOPTADAS EN EL ÁMBITO DE LA
AGE PARA LA IMPLANTACIÓN DEL PLAN DE RECUPERACIÓN,
TRANFORMACIÓN Y RESILIENCIA
ALEGACIONES
• En la página 41 del documento, se indica lo siguiente: “Los procedimientos de
seguimiento de los HYO por parte de los departamentos ministeriales no están
formalizados, excepto en el caso del METD, habiéndose apreciado una
disparidad de criterios para llevar a cabo esta tarea. En relación con este
ministerio, el informe de auditoría llevado a cabo por la Oficina Nacional de
Auditoría (de los que se hace referencia en el epígrafe II.6.2. de este Informe)
pone de manifiesto que el MTED no dispone de un procedimiento escrito que
abarque las cuatro fases en torno a los HYO (desagregación, seguimiento,
cumplimiento y reversión del seguimiento).”
Atendiendo a lo dispuesto en el apartado “Relación de abreviaturas, símbolos,
siglas y acrónimos” del informe, las siglas METD corresponden al Ministerio de
Asuntos Económicos y Transformación Digital y las siglas MTED corresponden
al Ministerio para la Transición Ecológica y Reto Demográfico.
En este sentido, si la referencia es al Ministerio de Asuntos Económicos y
Transformación Digital, se alega que en el informe de auditoría de la Oficina
Nacional de Auditoría no consta la información reseñada en el
anteproyecto. Se remite como documentación adjunta el informe definitivo
de la auditoría.
• En la página 54 del informe, se indica que el METD alude a la realización de los
tests por los responsables o por los gestores sin identificar a unos u otros.
En este sentido se alega que las autoevaluaciones en el METD se están
realizando por los órganos gestores, tal y como se deduce de las
autoevaluaciones proporcionadas. Esto órganos están perfectamente
identificados en el Ministerio tanto en el sistema COFFEE como en el
manual de procesos del Ministerio, que se remite como documentación
adjunta a las presentes alegaciones.
• En la página 58, se recoge una tabla con los valores de riesgo indicados en los
Cuestionarios de autoevaluación sobre ayudas de Estado y doble financiación,
destacando un riesgo alto muy alto en el caso del Ministerio de Asuntos
Económicos y Transformación Digital.
En este sentido, desde este Ministerio se alega que el dato recogido para
el mismo se trata de un error, pues los datos remitidos por los 5 órganos
gestores son los siguientes:
VICEPRESIDENCIA PRIMERA
MINISTERIO DE ASUNTOS ECONÓMICOS
Y TRANSFORMACIÓN DIGITAL
SUBSECRETARIA
ÓRGANO GESTOR
II.B.6 (ayudas de Estado)
II.B.6 (doble financiación)
DGDIA
94%
88%
INCIBE
100%
100%
RED.ES
94%
94%
SGAD
100%
100%
SETELECO
100%
81%
MEDIA
97,6%
92,6%
Se vuelven a adjuntar junto con este escrito las autoevaluaciones remitidas
durante el proceso de fiscalización del Tribunal de Cuentas.
• En el apartado “III. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES”, la primera
recomendación que encontramos es la número 2 (en la página 81 del
documento).
No se recoge un texto correspondiente a la primera recomendación.
• En el apartado “III.5. RELATIVAS AL DISEÑO E IMPLEMENTACIÓN DE LOS
SISTEMAS DE GESTIÓN E INFORMACIÓN”, y más concretamente en la
conclusión número 21, se hace referencia, entre otros, a los subepígrafes II.5.2.1
y II.5.2.3.
El epígrafe “II.5.2. El sistema informático de gestión COFFEE-MRR” se inicia en
la página 43 del documento, si bien no constan subepígrafes.
• Por último, con el fin de identificar con mayor facilidad a este Ministerio, se
solicita que las siglas utilizadas para el mismo sean MINECO, en vez de
METD.
ALEGACIONES FORMULADAS POR EL MINISTERIO DE
EDUCACIÓN Y FORMACIÓN PROFESIONAL
www.educacionyfp.gob.es
igs@educacion.gob.es
Pº del Prado, 28 – 5ª Planta
28014 - MADRID
TEL: 91 5953110
FAX: 91 5953147
MINISTERIO
DE EDUCACIÓN
Y FORMACIÓN PROFESIONAL
ALEGACIONES Y COMENTARIOS DEL MEFP AL ANTEPROYECTO DE INFORME DE FISCALIZACIÓN
DEL TRIBUNAL DE CUENTAS DE LAS MEDIDAS ADOPTADAS EN LA AGE PARA LA
IMPLANTACION DEL PRTR
INSTRUMENTO DE PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA (IPE) -ART- 23 RDL 36/2020 (página 25 y ss)
1. Página 27: En el acta de la reunión del Comité Técnico de 14 de junio 2021 consta que los borradores
de todos los ministerios, excepto el MEFP, habían sido informados por la SGFE.
A este respecto se indica que el artículo 23.4 del RDL 36/2020 prevé lo siguiente: “El instrumento de
planificación para la gestión, una vez elaborado por el departamento ministerial, será elevado a la
Comisión para la Recuperación, Transformación y Resiliencia para su aprobación, previo informe de la
Secretaría de Estado de Política Territorial y Función Pública referido a la organización administrativa
y las estructuras de personal, e informe de la Secretaría de Estado de Presupuestos y Gastos referida a
la adecuación a la normativa presupuestaria y de costes de personal y de fondos europeos que tendrán
10 días para evacuarlo”. Si no se solicitó informe de la SGFE fue porque ni la norma lo preveía, ni así
se indicó por la citada SGFE.
2. Página 27: Cuatro ministerios elaboraron los IPE con posterioridad al plazo previsto, entre marzo y
septiembre de 2021.
El IPE del MEFP se aprobó en Julio de 2021; si bien es verdad que el plazo previsto terminaba el 1 de
marzo de 2021 (dos meses desde la entrada en vigor del RDL 36/2020). En ello influyó lo que se indica
por el TCU en el siguiente epígrafe: El plazo de diez días de que disponían la Secretaría de Estado de
Política Territorial y de Función Pública y de la Secretaría de Estado de Presupuestos y Gastos para
evacuar los informes se superó en los cuatro casos en que ha podido verificarse (MEFP, MICT, MSND y
MTES), resultando un plazo promedio de dos meses.
El Artículo 6.3 del RDL 36/2020, de 30 de diciembre, por el que se aprueban medidas urgentes para la
modernización de la Administración Pública y para la ejecución del PRTR, establece que “En lo que
respecta a lo establecido en el artículo 25 sobre el instrumento de planificación estratégica para la
gestión, el Comité Técnico para el Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia aprobará una
plantilla para la formulación de dicho instrumento por parte de todos los departamentos”. Así mismo,
el Art 23.2 indica que el IPE se debía elaborar por el titular de la Subsecretaría del Departamento a
partir de la plantilla que aprobará el Comité Técnico para el PRTR.
A pesar de que el plazo previsto para la aprobación del IPE terminaba el 1 de marzo de 2021 (dos
meses desde la entrada en vigor del RDL 36/2020), la mencionada plantilla para su elaboración fue
aprobada en la reunión del Comité Técnico del 9 de abril de 2 021, (así consta en el acta
correspondiente, que se adjunta), motivo por el que el IPE del MEFP fue elaborado con posterioridad,
2
MINISTERIO
DE EDUCACIÓN
Y FORMACIÓN PROFESIONAL
y firmado por el Subsecretario del Departamento el 23 de julio de 2021. El Informe de la SEPG y SEFP
requerido para su aprobación consta de fecha 24 de agosto de 2021 (debía haber sido emitido en 10
días), momento a partir del cual se le da traslado a la representante del MEFP, para su presentación
en la reunión del Comité Técnico del 9 de septiembre (no se dispone de acta de la misma y no consta
que haya habido ninguna reunión posterior).
3. Página 27: Los IPE debían ser aprobados por la Comisión para la Recuperación, Transformación y
Resiliencia. En dos de los ocho expedientes examinados consta la solicitud de elevación del IPE a la
comisión, pero el trámite de aprobación formal no ha llegado a producirse en ningún caso.
No consta que haya habido ninguna reunión de la Comisión para la Recuperación, Transformación y
Resiliencia.
DISEÑO, IMPLEMENTACIÓN DE LOS SISTEMAS DE GESTIÓN Y DE INFORMACIÓN Y OTROS
INSTRUMENTOS DE SEGUIMIENTO DE HITOS, OBJETIVOS Y PROYECTOS (página 39 y ss)
4. Página 40: La metodología de los HYO aprobada por la SGFE prevé la elaboración de una planificación
anual con un elevado grado de detalle que no fue cumplimentada por los MDSA, MEFP, MICT, METD,
MTES y MSND, si bien sí consta la elaboración, en general, de una planificación de acuerdo con sus
criterios, aunque sin hacer referencia a los HYO en los términos señalados como metas del Anexo de
la Decisión de Ejecución del Consejo.
El primer correo que se recibe en el MEFP en materia de planificación, proviene de la DG del MRR es
de fecha 28 de octubre de 2022, es decir posterior al ámbito temporal del Informe del TCU, que abarca
hasta mayo 2022. Dicho correo adjuntaba una guía de planificación de actuaciones, a través de la cual
se detallaba lo recogido en la Metodología de los HYO de la SGFE. A partir de esa fecha, el MEFP se
puso a trabajar en la planificación de los 3 componentes en los que es entidad ejecutora, siguiendo
todos y cada uno de los criterios e indicaciones dados por la SGFE.
5. Página 41: Los procedimientos de seguimiento de los HYO por parte de los departamentos ministeriales
no están formalizados, excepto en el caso del METD.
A este respecto, y como luego indicará el propio TCU, al no estar operativo el sistema de información
COFFEE, cada entidad decisora tuvo que implantar su propia metodología de seguimiento de HYO (en
el MEFP se realizó a través de reuniones de seguimiento tanto internas como con CCAA y los
diferentes responsables de subproyectos, informes de cumplimiento, etc.)
6. Página 41: Los procedimientos fijados por los ministerios no describen claramente las actuaciones a
llevar a cabo en casos de retrasos y posibles incumplimientos, aspecto que se presenta como una
importante debilidad
Este aspecto ha sido solventado con posterioridad al ámbito temporal de informe del TCU (mayo de
2022), tanto a través del Plan de Medias Antifraude del MEFP, como con herramientas de análisis de
riesgo de incumplimiento de HYO y otras medidas a adoptar.
7. Página 43: En el Informe anual del Tribunal de Cuentas Europeo sobre la ejecución del presupuesto de
la UE relativo al ejercicio 2021, se recoge, en relación con la primera solicitud de pago del PRTR
3
MINISTERIO
DE EDUCACIÓN
Y FORMACIÓN PROFESIONAL
española la Comisión, que la pista de auditoría era insuficiente para cubrir todos los elementos
considerados relevantes para el proceso de evaluación de los hitos 215 y 313.
A pesar de citar esos dos hitos (que no corresponden al MEFP), en la llamada a pie de página se indica
en vez del H313, el HITO 303, que si corresponde al MEFP: hito 303 “Entrada en vigor de la Ley
Orgánica de Educación”. Sobre este asunto se desconoce el informe anual del Tribunal de Cuentas
Europeo, pero en todo caso, al gestionar la primera solicitud de pago, en la cual se incluyó el
cumplimiento de este Hito, si bien fueron necesarias varias reuniones y escritos para explicar la
entrada en vigor de la LOMLOE, se presentaron los mecanismos de verificación previstos en los OAS,
y no hubo indicación alguna de la Comisión sobre posibles problemas de pista de auditoría.
LOS TRES NIVELES DE CONTROL DEL PRTR (páginas 52 y ss)
8. Control de Primer nivel (ejercido por órganos gestores)
Página 53: Esta falta de homogeneidad en el diseño de las unidades de control ha llevado a que las
inspecciones generales de servicios de los departamentos ministeriales estén desempeñando papeles
diversos, pese a que el artículo 4 del RDL 36/2020 establece, como directriz a aplicar por los órganos
responsables, la búsqueda de sinergias con distintas unidades administrativas de modo vertical y
horizontal para aprovechar recursos y generar mayores impactos. Así, dependiendo de los
departamentos ministeriales, se les han atribuido facultades tales como la realización del seguimiento
de HYO, la participación en labores de comunicación y divulgación del PRTR o la formación y
participación en los comités antifraudes. En particular, la participación en labores de comunicación
y divulgación del PRTR, antes señalada, que se da en el caso del MEFP, implica una inadecuada
separación entre las funciones de gestión y control del Plan.
La Inspección General de Servicios se encarga de la coordinación con las Unidades Gestoras para la
adecuada gestión de actuaciones del PRTR por cada una de las Unidades competentes.
9. Control de Principios Transversales (pág. 52)
Autoevaluación
• Página 54: Del análisis formal de los cuestionarios correspondientes a la muestra de
departamentos ministeriales analizada se deduce la falta de firma o constancia de la fecha
mediante un sistema de firma electrónica u otro alternativo.
Al realizarse la autoevaluación anual, se solicita la cumplimentación de los cuestionarios a los
responsables de los diferentes componentes en los que el MEFP es entidad decisora, y en esas
autoevaluaciones por componente, se identifica al responsable de los datos aportados, su cargo
y la fecha de las autoevaluaciones. Con esas autoevaluaciones se elaboran los datos globales del
Departamento, realizando las medias de las puntuaciones, aportadas por cada uno de los
responsables.
• Página 54: Las autoevaluaciones deben realizarse en el marco del desempeño de la función de
control de gestión, y practicarse, al menos, una vez cada año de vigencia del Plan. Esta regla de
autoevaluación tiene una excepción en el cuestionario sobre aspectos esenciales cuya repetición
4
MINISTERIO
DE EDUCACIÓN
Y FORMACIÓN PROFESIONAL
es requerida en caso de incumplimiento. Pese a ello, esta repetición no ha sido observada en
algunos ministerios cuyo resultado requirió esa segunda autoevaluación (MCUD, MEFP, MDSA).
En la autoevaluación realizada en 2022, y remitida al TCU no consta que hubiera incumplimientos
en el cuestionario sobre aspectos esenciales. De haberlos habido, se hubiera actuado tal y como
se indica en el encabezado del propio Test, a través de su inmediata corrección.
Planes de Control
• Página 56: El establecimiento de planes de control (interno) constituye también un asunto
novedoso sobre el que no se han dictado las instrucciones generales oportunas sobre su contenido
y finalidad, lo que ha llevado a que estos planes de control se entendieran de diversas formas,
entre ellas, como una auditoría interna, como el seguimiento de los HYO o como la elaboración
de planes antifraude
• Derivado de los planes antifraude, se ha previsto la aprobación de manuales y planes de control
que, a 31 de mayo de 2022, no habían sido elaborados, con carácter general.
• Si bien se ha contrastado una tendencia a la elaboración de procedimientos para la gestión de
los fondos, no ha sido así en lo referente a la aprobación de procedimientos de control.
Todos estos aspectos han quedado solventados con la aprobación el 27 de julio de 2023, del Plan
de Control Interno en la lucha contra el fraude, la corrupción, los conflictos de intereses y la doble
financiación en el ámbito de la Gestión del PRTR en el MEFP.
Doble Financiación y ayudas de Estado
• Página 57: Las deficiencias generales sobre los test de autoevaluación, recogidas en el epígrafe
II.5.1.1, pueden extenderse a los particulares de estos dos principios (solo el MSND obtiene en
ayudas de Estado un nivel de riesgo bajo, destacando los niveles de riesgo muy alto (valores de
referencia iguales o menores de 70) en ambas variables por el MCUD y METD, así como en doble
financiación por el MEFP (del que se han tomado los datos de la autoevaluación global y no por
componente).
El motivo de un riesgo alto en la autoevaluación de 2022 era fundamentalmente debido a que
no se disponía de medios personales específicos para la realización de las actuaciones, y a que
los procedimientos estaban en proceso de definición.
En la autoevaluación del 2023 el nivel de riesgo en doble financiación descendió ligeramente.
Principio de adicionalidad al presupuesto nacional
• Página 60: El artículo 5 del RMRR establece que la ayuda del Mecanismo no sustituirá, excepto
en casos debidamente justificados, a los gastos presupuestarios nacionales ordinarios y respetará
el principio de adicionalidad de la financiación de la Unión. Se ha detectado que las ayudas del
MEFP reguladas en la Orden ECI/1305/2005, de 20 de abril, de bases reguladoras de la concesión
de subvenciones públicas en régimen de concurrencia competitiva, tuvieron una dotación
presupuestaria de tres millones de euros en 2020, mientras, en 2021, el presupuesto nacional
cubrió un máximo de 1.300.000 euros y créditos de los programas afectos al MRR (aplicación
presupuestaria 18.5005.320L.46250) hasta 2.020.000 euros. Además, la incorporación de los
fondos del PRTR a convocatorias de ayudas precedentes y a las que se da continuidad, supondría
una mezcla de objetivos con el riesgo de dificultar el seguimiento de los fines específicos
priorizados en el Plan.
5
MINISTERIO
DE EDUCACIÓN
Y FORMACIÓN PROFESIONAL
1. La actuación “Aulas Mentor” está incluida en el Plan de Recuperación, Transformación y
Resiliencia, en la inversión C20.I01 Reskilling y Upskilling de la población activa ligado a
cualificaciones profesionales, codificada como proyecto C20.I01.P03, siendo el objetivo de
la medida, acercar la formación no formal, pero con referencia en el Catálogo Nacional de
Cualificaciones Profesionales, a entornos poblacionales rurales y/o en riesgo de
despoblación y atender además, con carácter preferente, a la formación de la mujer en el
ámbito rural, abriendo nuevas oportunidades de aprendizaje y de generación de empleo,
contribuyendo con ello a la fijación de la población y la reducción de la brecha de género.
2. En septiembre del año 2020, se realizó una incorporación de crédito en la aplicación
presupuestaria 18.05.322L.463 de 3.000.000,00 para Ayudas a entidades locales para el
creación y desarrollo del Proyecto M ENTOR, dentro Mecanismo de Recuperación y
Resiliencia. Cabe indicar que en la citada fecha no existía el servicio 50, pero si era de
aplicación el Reglamento (UE) 2021/241 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de
febrero de 2021, por el que se establece el Mecanismo de Recuperación y Resiliencia, que
establece, en su artículo 17 que, “las medidas iniciadas a partir del 1 de febrero de 2020
podrán optar a financiación siempre y cuando cumplan los requisitos establecidos en el
presente Reglamento”.
Con la citada dotación presupuestaria, el 19 de noviembre de 2020, se publicó la primera
convocatoria de creación de Aulas Mentor. Esta convocatoria llego a Fase D de compromiso de
gasto en el año 2020 pero NO se pudo abonar, por el cierre del ejercicio, la cantidad de
980.000,00 € concedidas a 245 Entidades Locales y Entidades Locales dependientes para la
creación de 245 Aulas MENTOR.
3. En el año 2021, en los Presupuestos Generales del Estado, se incluyó una aplicación
presupuestaría 18.50.320L.462.50 Ayudas a entidades locales para el desarrollo del
Proyecto MENTOR. Mecanismo de Recuperación y Resiliencia, con un presupuesto inicial de
3.000.000,00 €, donde está incluida la convocatoria anterior. Durante los meses de febrero,
marzo y abril se realizaron las correspondientes m odificaciones de la co nvocatoria,
resolución y demás documentos contables, así como el correspondiente reajuste de
aplicaciones presupuestaria y de anualidades para poder abonar dichas ayudas con cargo a
la aplicación 18.50.320L.462.50. Dicho abono se realizó en mayo de 2021 por un montante
de 940.000,00 € ya que se había producido 10 renuncias antes del abono. Por lo tanto, el
abono de estas ayudas se realizó con cargo a los presupuestos del MRR-PRTR.
4. Efectivamente en el trámite de estas convocatorias se ha utilizado la Orden ECI/1305/2005,
de 20 de abril, de bases reguladoras de la concesión de subvenciones públicas en régimen
de concurrencia competitiva en el ámbito del Ministerio de Educación, que es la Orden
reguladora vigente para las subvenciones de concurrencia competitiva en el ámbito del
MEFP y estas subvenciones están incluidas en el ámbito del MEFP aunque se abonen con
fondos MRR-PRTR, ya que desde esta Unidad se desconoce que exista una Orden reguladora
específica para las subvenciones dentro del ámbito de los MRR-PRTR y si se tiene que crear
alguna Orden estimamos que tenía que ser el Departamento o Unidad que centraliza todas
las ayudas MRR-PRTR la Orden Reguladora para que la utilicen todos los Departamentos que
gestionan este tipo de ayudas y dar las instrucciones correspondientes.
En base al razonamiento expuesto, se entiende que NO se han mezclado objetivos ya que en el
MEFP NO existe una aplicación para este tipo de ayudas y NO existe ningún riesgo de dificultar
el seguimiento de los fines específicos priorizados en el Plan. En consecuencia, se ha respetado
el Principio de adicionalidad al presupuesto nacional que estable que las ayudas del «MRR» serán
adicional a otras de la Unión y no sustituirá las inversiones con cargo al presupuesto nacional.
6
MINISTERIO
DE EDUCACIÓN
Y FORMACIÓN PROFESIONAL
DNSH
• Página 61: Se observa que solo el MTED obtiene un nivel de riesgo bajo, destacando los niveles de
riesgo muy alto (valores de referencia iguales o menores de 70) en MCUD y en MEFP (del que se
han tomado los datos de la autoevaluación global y no por componente).
En la autoevaluación del 2023 el nivel de riesgo en DNSH descendió notablemente.
• Página 61: Los departamentos ministeriales no cuentan con herramientas para el seguimiento y
evaluación del cumplimiento del compromiso de etiquetado verde.
El MEFP cuenta con una sola actuación con impacto en el etiquetado verde, de modo que no
parece oportuno crear una herramienta ad hoc para ello, sino que este seguimiento y evaluación
debería poder realizarlo el sistema de información CoFFEE.
TRANSPARENCIA Y COMUNICACIÓN (página 69)
10. Webs de los Departamentos Ministeriales
• Página 75: cuatro páginas web no publican las convocatorias de licitaciones y subvenciones
relativas a su ámbito competencial (Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación, MEFP,
Ministerio de Igualdad y Ministerio de Justicia).
Toda esa información se publica en el Portal web del PRTR, junto con las convocatorias previstas
para el siguiente semestre; por eso y para evitar duplicidad de información no se publica en la
página web del Departamento.
• Página 76: la documentación relativa al PRTR publicada en las correspondientes páginas web
incorpora, con carácter general, el logo del Plan y el de la UE, indicando el origen de la
financiación, a excepción de la documentación relativa al PERTE “Salud de vanguardia”
gestionado por el MSND y los planes antifraude del Ministerio de Universidades, M EFP, MSND y
Ministerio de Justicia.
Se toma nota para añadir el logo UE en la próxima versión del PMA MEFP.
ALEGACIONES FORMULADAS POR EL MINISTERIO DE
INDUSTRIA, COMERCIO Y TURISMO
ALEGACIONES FORMULADAS POR EL MINISTERIO DE
TRABAJO Y ECONOMÍA SOCIAL
1
O F I C I O
S/REF:
N/REF:
FECHA:
ASUNTO: Alegaciones del Ministerio de Trabajo y Economía Social (MTES) al documento del Tribunal de
Cuentas titulado Anteproyecto de informe de fiscalización de las medidas adoptadas en el ámbito de la
Administración General del Estado para la implantación del Plan de Recuperación, Transformación y
Resiliencia (en adelante Anteproyecto de fiscalización).
En respuesta a su oficio del pasado día 12 de septiembre de 2023, comunicado a este Ministerio el posterior 19
de septiembre, se formulan a continuación las Alegaciones al Anteproyecto de fiscalización.
Cada alegación se estructura en cuatro partes:
• Contexto: identifica y extracta la parte del Anteproyecto de fiscalización a la que está referida la
alegación planteada por este Ministerio
• Referencia: hace alusión al apartado del Anteproyecto de fiscalización, así como a la página y el
párrafo exactos donde está ubicado el contexto de cada alegación.
• Alegación: expone sucintamente la argumentación desarrollada por este ministerio para
modificar el contenido del Anteproyecto de fiscalización que previamente se ha identificado en
los párrafos anteriores de la alegación (contexto y referencia).
• Adjuntos: enumera las pruebas materiales que se aportan en anexos por el Ministerio para
sustentar la alegación.
MINISTERIO
DE TRABAJO
Y ECONOMÍA SOCIAL
Código seguro de Verificación : PTF-7240-1c7c-8c4d-219c-ec34-eafc-4c42-36fd | Puede verificar la integridad de este documento en la siguiente dirección : https://sede.administracion.gob.es/pagSedeFront/servicios/consultaCSV.htm
CSV : PTF-7240-1c7c-8c4d-219c-ec34-eafc-4c42-36fd
DIRECCIÓN DE VALIDACIÓN : https://sede.administracion.gob.es/pagSedeFront/servicios/consultaCSV.htm
FIRMANTE(1) : YOLANDA DIAZ PEREZ | FECHA : 20/10/2023 16:01 | Sin accion específica
2
ALEGACIÓN 1. ESTRUCTURA DE GOBERNANZA E INSTRUMENTOS DE
PARTICIPACIÓN Y COLABORACIÓN: Foros de participación social
• CONTEXTO: Se establece en este apartado que el “RDL 36/2020 contemplaba en su artículo 17 la
posibilidad de que los ministerios crearan e impulsaran foros de participación y grupos de alto nivel
de carácter transversal u horizontal, vinculados a la Comisión, con el fin de “contar con la
participación de actores relevantes para la ejecución del Plan de Recuperación, Transformación y
Resiliencia, permitir el diálogo, contar con orientaciones o recomendaciones para el éxito en la
consecución de los objetivos, favorecer la discusión y la generación de sinergias y favorecer la
gobernanza”.
De los ocho ministerios seleccionados como muestra de las actuaciones fiscalizadoras, únicamente
hay constancia de la constitución de foros de participación específicos en el ámbito del MTED”.
• REFERENCIA: II.2.8- página 24, párrafos 2 y 3.
• ALEGACIÓN: El M TES impulsa los siguientes foros de participación y grupos de alto nivel de
carácter transversal y horizontal con vinculación a la gestión del PRTR:
o Conferencia sectorial de Empleo y Asuntos Laborales
o Reuniones de alto nivel sobre el PERTE de la Economía Social y el Plan Integral de Impulso
de la Economía Social
El listado de las reuniones mantenidas hasta la fecha en relación con estas conferencias sectoriales
y foros de alto nivel se pueden encontrar en el anexo II de la Adenda de la segunda Fase el PRTR
aprobada el 2 de octubre de 2023.
• ADJUNTOS: Adenda de la segunda fase del PRTR.
ALEGACIÓN 2. PLANIFICACIÓN Y GESTIÓN DE LOS RECURSOS HUMANOS Y
MEDIOS MATERIALES ASIGNADOS A LAS MEDIDAS DEL PLAN: Sobre la
planificación estratégica
• CONTEXTO: En el apartado II.3.1 se establece que “El Tribunal examinó los Instrumentos de
Planificación Estratégica (IPE) de los ocho departamentos ministeriales incluidos en la muestra,
a fin de verificar si se habían alcanzado las finalidades indicadas. Para ello se examinó tanto el
procedimiento seguido en su elaboración como su contenido. Se exponen a continuación los
principales resultados de este análisis, figurando en el anexo 4 el detalle de las incidencias
observadas por departamentos.
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• REFERENCIA: II.3.1, página 25, párrafo 7 y anexo 4 del Anteproyecto.
• Respecto a que no se han remitido por parte de este Ministerio las plantillas relativas a los
componentes y las relativas a los medios personales, señalar que con fechas 19/01/2021 y
21/01/2021 se remitieron a la Dirección General de Fondos Europeos las fichas de planificación
estratégica. Asimismo, con fecha 20 de abril de 2021 desde el correo de Subsecretaría se remitió
al correo mrmrr-plan@sepg.hacienda.gob.es habilitado para PRTR, ambas plantillas, junto con la
primera propuesta de IPE, como se detalla posteriormente. No obstante, por error, no se unieron
a la documentación enviada a ese Tribunal de Cuentas. Se adjunta correo con los documentos
adjuntos como Anexo.
• Respecto a la firma de los IPE, aun cuando no todas las actualizaciones que se fueron remitiendo
estaban firmadas, sí se han remitido desde el correo de la Subsecretaría por indicación de esta, lo
que entendemos se podría considerar que subsana esa carencia. Se adjuntan correos. Ciertamente
a la hora de tramitar el procedimiento surgieron dudas de si lo que se tenía que remitir era un
borrador del IPE -que no se ultimaría hasta la aprobación de la propuesta por las Secretarías de
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Estado de Política Territorial y Función Pública y de Presupuestos y Gastos, correspondiendo su
aprobación a la Comisión para la Recuperación, Transformación y Resiliencia, de conformidad con
lo establecido en el artículo 23 del RDL 36/2020- o una resolución firmada, de allí la posible
deficiencia detectada.
• Respecto a la elaboración del IPE fuera de plazo, lo cierto es que, desde este Ministerio de Trabajo
y Economía Social, dada la necesidad de recursos humanos para poder acometer el PRTR, se
procedió a elaborar el borrador del IPE con la mayor urgencia posible, de hecho, se remitieron a
los órganos competentes los siguientes borradores:
o 26/03/2021- primer borrador de IPE a las Secretarías de Estado de Política Territorial y
Función Pública y de Presupuestos y Gastos.
o 20/04/2021- Primer borrador de IPE remitido al correo habilitado a los efectos por el
Ministerio de Hacienda.
Asimismo, en ese correo se remitían nuevamente las Fichas de Planificación estratégica
de alto nivel tanto de las inversiones de los Componentes actualizadas como de los
recursos humanos necesarios para su ejecución, como se señaló en la observación primera
de este apartado.
o 03/06/2021- segundo borrador del IPE, tras ajustar las peticiones siguiendo indicaciones
recibidas tras una reunión con el Ministerio de Hacienda.
o 07/09/2021- IPE definitivo remitido a Presidencia para su aprobación por la Comisión
PRTR, tras recibir en agosto los informes conjuntos de las Secretarías de Estado de Política
Territorial y Función Pública y de la de Presupuestos y Gastos
Al no tener el primer borrador ningún trámite por parte del Ministerio de Hacienda -con criterio
poco acertado de este Ministerio de no saturar de información que no se consideraba relevante a
ese Tribunal de Cuentas- no se remitió junto con el resto de la documentación, no obstante, se
adjunta ahora a la vista que era documentación que ese Tribunal precisaba para el análisis en
profundidad de las actuaciones.
• Respecto de que la IPE no contempla actuaciones de los organismos adscritos: en el apartado B de
la IPE aportada se describen los objetivos y actuaciones encomendadas al MTES y se detalla la
intervención en el PRTR tanto de la Subsecretaría y de la Secretaría de Estado, como de los
organismos (SEPE, OEITSS, FOGASA e INSST).
• Respecto a que no se refleja el grado de participación en cada Componente, el mismo se recogió
en las fichas de planificación remitidas el 20/04/2021.
• Respecto a que no se reflejan los objetivos, si bien ciertamente no figura en el apartado B del IPE
se desprende del apartado A al describir la planificación estratégica por organismo y por objetivo.
El volumen ingente de información que había que reflejar en el IPE y el hecho de que la
planificación estratégica estaba intrínsecamente relacionada con los objetivos, hacía difícil
cumplimentar el IPE con el formato exigido sin duplicar la información en unos apartados y otros.
• Respecto a que no se especifica el organismo responsable, entendemos que es un error por cuanto
el IPE se ha estructurado distinguiendo los Servicios Centrales del Ministerio, y de cada uno de sus
cuatro organismos autónomos, reflejando en cada caso los objetivos y necesidades, y por tanto si
queda especificado el organismo responsable.
• Por último, y respecto a que no consta el calendario de ejecución de las medidas y que no coincide
con los datos de COFFEE, se ha de tener en cuenta que el IPE se realizó en un primer momento
con las líneas generales de las inversiones, siendo imposible realizar previsiones de ejecución
concretas de un volumen tan alto de inversiones, cuando muchas de ellas dependían de la
contratación o de la gestión por terceros (transferencias a Comunidades Autónomas,
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convocatorias de subvenciones, encargos a medios propios, etc.) y cuando aún no se conocían los
recursos humanos de los que se iba a disponer para gestionar los fondos. Posteriormente estas
líneas fueron concretándose hasta llegar a la madurez de los proyectos a realizar en el marco del
PRTR que se han grabado en CoFFEE entre 2022 y 2023. Por ello, desde este Departamento, y salvo
mejor criterio de ese Tribunal de Cuentas, la disparidad observada entre el IPE y la grabación de
CoFFEE no se considera una deficiencia sino la materialización de las previsiones una vez que el
PRTR fue aprobado, puesto que los proyectos grabados siguen la línea de lo previsto en los IPEs.
Por lo expuesto, y a la vista de la documentación que se aporta, que dada la ingente cantidad de
documentación que configura el PRTR y la información un tanto confusa de los trámites que se disponía
en un primer momento no se remitió por error en su día a ese Tribunal de Cuentas, se solicita la
corrección del cuadro relativo a las incidencias observadas.
• ADJUNTOS:
- Correo electrónico de 19/01/2021 de la Subsecretaría a la DG de Fondos, nombre de archivo
“19012021_Correo electrónico de la Subsecretaría a la DG de Fondos.msg”.
- Correo electrónico de 21/01/2021 de la Subsecretaría a la DG de Fondos, nombre de archivo
“21012021_ Correo electrónico de la Subsecretaría a la DG de Fondos.msg”.
- Correo electrónico de 26/03/2021 de la Subsecretaría a las Secretarías de Estado de Política
Territorial y Función Pública y de Presupuestos y Gastos , nombre de archivo
“26032021_Correo electrónico de la Subsecretaría a las SE de Política Territorial y FP y de
Presupuestos y Gastos.msg”.
- Correo electrónico de 20/04/2021 de la Subsecretaría al correo habilitado a los efectos por el
Ministerio de Hacienda, nombre de archivo “20042021_Correo electrónico de la
Subsecretaría al Ministerio de Hacienda.msg”.
- Correo electrónico de 03/06/2021 de la Subsecretaría a las Secretarías de Estado de
Presupuestos y Gastos y de Función Pública, nombre de archivo “03062021_Correo
electrónico de la Subsecretaría a las SE de Presupuestos y Gastos y de FP.msg”.
- Correo electrónico de 07/09/2021 de la Subsecretaría a Presidencia, nombre de archivo
“07092021_Correo electrónico de la Subsecretaría a Presidencia”.
ALEGACIÓN 3: II.5 DISEÑO IMPLEMENTACIÓN DE LOS SISTEMAS DE GESTIÓN Y DE
INFORMACIÓN Y OTROS INSTRUMENTOS DE SEGUIMIENTO DE HITOS Y
OBJETIVOS Y PROYECTOS: Sobre el Sistema de gestión: Información sobre el
avance
• CONTEXTO: Se establece en este Apartado del Anteproyecto de fiscalización que “Pese a que la
Orden HFP/1030/2021 establece otro instrumento de planificación y de control de la gestión que
consiste en la elaboración trimestral, por las entidades ejecutoras, de informes de previsiones
en los que se han de recoger el grado de avance y las estimaciones para los siguientes nueve meses,
ofreciendo datos de posibles r iesgos de incumplimiento y desviaciones, junto con las acciones
preventivas o correctoras, ninguno d e los departamentos ministeriales objeto de muestra
cumplió con su elaboración (atribuyendo este incumplimiento al desarrollo de COFFEE-MRR). No
obstante lo anterior, de la información suministrada se deduce cierto seguimiento y control de
ejecución presupuestaria, aunque sin incluir, en general, el grado de avance en proyectos cuya
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ejecución se extienda a varios ejercicios y sin que se cubran las estimaciones de nueve meses.
Tampoco se documentaron estimaciones de riesgos, desviaciones y acciones correctivas.”
• REFERENCIA: II.5.1.3., página 43, párrafo 2
• ALEGACIÓN: El MTES en su condición de entidad decisora está recopilando y sistematizando los
informes de previsiones que, con carácter trimestral, remiten los órganos gestores de su ámbito
en el PRTR. En dichos informes se expone el estado de las inversiones al momento de su emisión
y la previsión respecto de los tres trimestres posteriores, así como las desviaciones, riesgos y
acciones correctoras previstas para disminuir dichos riesgos. Así se puso de manifiesto en el
trámite de información adicional solicitada por el Tribunal de Cuentas, al que se aportó el informe
de previsiones de DGTAESRSE y la plantilla del Informe de previsiones elaborada por la
Subsecretaría de Trabajo y Economía Social y facilitada a los órganos gestores.
Además, con posterioridad, han empezado a emitirse y recopilarse los siguientes informes de
previsiones en materia de inversiones:
- En el Componente 11, a nivel de entidad decisora y órganos ejecutores, desde septiembre de
2023.
- En el Componente 19, a nivel de órgano ejecutor, desde diciembre de 2022.
- En el Componente 23, a nivel de órgano ejecutor (tanto de proyectos como de subproyectos),
desde diciembre de 2022, excepto la Dirección General del Trabajo Autónomo, que venía
emitiendo los informes de previsiones desde septiembre de 2022.
• ADJUNTOS: “26.09.2022 Informe previsiones D GTAESRSE”, “20221003 Plantilla Informe de
Previsiones”, "20221102-Previsiones_C23-C19_CCAA”, “20220202 Informe de Previsiones
C23.R11_v1.0”, “Informe de Previsiones C11 I2 P6 FOGASA”, “Informe de Previsiones C11 I2 P6
INSST”, “Informe de Previsiones C11 I2 P6 MITES”, “Informe de Previsiones C11 I2 P6 OEITSS”,
“Informe de Previsiones C11 I2 P6 MITES y OOAA” e “Informe Previsiones C11 I2 P9 SEPE”.
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Por lo expuesto,
SOLICITO a la Sección de Fiscalización del Tribunal de Cuentas que, teniendo por presentado este
Oficio con los documentos que se acompañan, se sirva admitirlo y a tenor de su contenido estime
las alegaciones que anteceden y que las mismas se tengan en cuenta en el texto del Informe de
fiscalización de las medidas adoptadas en el ámbito de la Administración General del Estado para
la implantación del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia.
Madrid a fecha de la firma electrónica
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ALEGACIONES FORMULADAS POR EL MINISTERIO PARA LA
TRANSICIÓN ECOLÓGICA Y EL RETO DEMOGRÁFICO
Informe de alegaciones al “Anteproyecto de Informe de fiscalización de las
medidas adoptadas en el ámbito de la Administración General del Estado para la
implantación del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia”
En respuesta a su oficio de fecha 12 de septiembre, con registro de entrada en este
Departamento el 18 de septiembre, relativo a la comunicación del “Anteproyecto de
Informe de fiscalización de las medidas adoptadas en el ámbito de la Administración
General del Estado para la implantación del Plan de Recuperación, Transformación y
Resiliencia” se realizan las siguientes alegaciones:
- En relación con lo indicado en la página 27 sobre que “se han observado algunas
debilidades en tres de los IPE analizados (MTED, MSND y MDSA), al no contemplar
las actuaciones de todos sus organismos adscritos”, se indica lo siguiente:
El Instrumento de Planificación Estratégica elaborado tenía una vocación de limitarse a
aquellos extremos estrictamente necesario para la ejecución del Plan, y por ello no se
planteó como objetivo que todos los Organismos del Ministerio estuvieran presentes en
el mismo, sino aquellos que desempeñaban una labor de gestión del PRTR.
Así, se dotó al Fondo para la Restauración Ecológica y Resiliencia (FRER) de 5 niveles
con vigencia temporal y 39 puestos de personal interino, por ser este Fondo en el que
se ha concentrado la gestión económica de los expedientes de las 4 Direcciones
Generales de la Secretaría de Estado de Medio Ambiente que ejecutan fondos del
PRTR, dando de este modo apoyo a todas ellas.
En segundo lugar, se dotó de personal a la Subsecretaría para llevar a cabo labores
trasversales a todo el Ministerio.
En tercer lugar, se reforzaron los dos organismos externos (IDAE, con 95 personas, y
Fundación Biodiversidad, con 50,65 jornadas laborales) en los que recae el resto de la
gestión del PRTR.
De este modo, inicialmente se consideró cubierto todo el Ministerio en un primer
momento. Posteriormente, en junio de 2022, se elaboró una nueva versión del IPE
solicitando su ampliación en el que se incluían nuevos ámbitos inicialmente no
considerados que la experiencia práctica y la evolución de los requisitos legales y otros
del PRTR demostró necesario reforzar.
Se adjunta, como documentación soporte de esta alegación, el IPE actualizado en junio
de 2022 y el informe conjunto de las Secretarías de Estado de Presupuestos y Gastos y
de Función Pública de septiembre de 2022 informando favorablemente dicha ampliación.
- En relación a lo indicado en la página 28 sobre que “No se ha previsto el recurso a
los encargos a medios propios o a asistencias técnicas como sistemas de apoyo a la
gestión”, se indica lo siguiente:
En el IPE se incluyen aquellas medidas para cuya implantación se requiere informe o
autorización previa del Ministerio de Hacienda. Aquellas medidas en las que ello no era
necesario, como un encargo o un contrato, y que no daban lugar a una propuesta de
reorganización de los recursos del departamento, no fueron objeto de tratamiento
específico o detallado.
- En relación a lo indicado en la página 33 sobre que “Se ha autorizado, sin embargo,
productividad para la dotación de los nuevos puestos creados en el ámbito de la
SGFE y de la IGAE”, se indica lo siguiente:
En el caso de MTED también se aprobó esta productividad.
- En relación a lo indicado en la página 34 sobre que “La contratación de personal para
la ejecución de programas de carácter temporal no puede superar un período de
cuatro años (artículo 10.c)”, se indica lo siguiente:
En tanto no se apruebe la Ley de Función Pública de la AGE el plazo máximo es de tres
años.
ALEGACIONES FORMULADAS POR EL MINISISTERIO DE
CONSUMO
Código seguro de Verificación : GEN-1d12-e55e-61f1-6f1d-a76b-8fea-715e-dad9 | Puede verificar la integridad de este documento en la siguiente dirección : https://sede.administracion.gob.es/pagSedeFront/servicios/consult...
CSV : GEN-1d12-e55e-61f1-6f1d-a76b-8fea-715e-dad9
DIRECCIÓN DE VALIDACIÓN : https://sede.administracion.gob.es/pagSedeFront/servicios/consultaCSV.htm
FIRMANTE(1) : JOSE ANTONIO GARCIA GARCIA | FECHA : 22/09/2023 09:55 | Sin acción específica
www.consumo.gob.es
subsecretaria@consumo.gob.es
C/ Alcalá 27
28014 MADRID
Ha tenido entrada en este Ministerio un escrito fechado el 12 de septiembre, desde esa Sección
de Fiscalización del Tribunal d e Cuentas, en el que se remite el “Anteproyecto de Informe de
fiscalización de las medidas adoptadas en el ámbito de la Administración General del Estado
para la implantación del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia”.
El citado anteproyecto, en el apartado “Webs de los departamentos ministeriales”, expresa que
nuestro departamento es uno de los cinco ministerios analizados que no incluyen en sus portales
web ninguna información relativa al PRTR.
Si bien lo expresado anteriormente refleja la situación de la web (no existe un apartado específico
para el PRTR), resulta preciso tener en cuenta las siguientes consideraciones:
o La publicación de los datos se efectúa de forma centralizada aprovechando los canales
comunes ya existentes para todos los ministerios. Se entiende que la ruptura d e esa
dinámica podría generar cierta incertidumbre respecto de la información difundida, ya
que los posibles interesados, al encontrar accesos a la misma materia a través de
fuentes distintas, podrían albergar dudas sobre su nivel de actualización. Así, la
información de los contratos tramitados (incluidos los financiados con cargo al PRTR) se
hace pública mediante un enlace al “Portal d e Transparencia de la AGE”
(https://transparencia.gob.es/), mientras que la información sobre subvenciones
(incluidas las financiadas con cargo al PRTR) se lleva a cabo mediante un enlace al
“Sistema Nacional de Publicidad de Subvenciones y Ayudas Públicas”
(https://www.pap.hacienda.gob.es/bdnstrans/es/index).
o La información relativa al Sistema de Integridad Institucional es pública a través de la
web de l Ministerio de Consumo. Ciertamente nuestra site, en este aspecto, tampoco
tiene un apartado diferenciado para el PRTR, pero ello se deriva de la propia estructura
del sistema que pone el foco en toda la actuación del Departamento. De esta manera, si
bien se incide significativamente en las acciones financiadas con el PRTR no se olvidan
aquéllas comprendidas en el ámbito objetivo general del Ministerio, lo que ha sido
valorado de forma muy positiva en el anterior informe del propio Tribunal de Cue ntas.
EL MINISTRO,
(P.D. artículo quinto 1 g, Orden CSM/940/2020, de 6 de octubre)
EL SUBSECRETARIO
MINISTERIO
DE CONSUMO
SUBSECRETARÍA
ALEGACIONES FORMULADAS POR EL MINISTERIO DE
DEFENSA
SECRETARÍA DE ESTADO DE DEFENSA
DIRECCIÓN GENERAL DE ASU NTOS
ECONÓMICOS
SUBDIRECCIÓN GENERAL DE GESTIÓN
ECONÓMICA
ALEGACIONES AL ANTEPROYECTO DE INFORME DE FISCALIZACIÓ N DE LAS MEDIDAS ADOPTADAS EN EL
ÁMBITO DE LA ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO PARA LA IMPLANTACIÓN DEL PLAN DE
RECUPERACIÓN, TRANSFORMACIÓN Y RESILIENCIA
El Ministerio de Defensa, en aras de velar por la cultura de la integridad en toda su actividad y,
particularmente en aquellas actuaciones financiadas con cargo al Mecanismo de Recuperación y Resiliencia
(MRR), ha estudiado las recomendaciones formuladas por el Tribunal de Cuentas en su Anteproyecto de
informe de fiscalización de las medidas adoptadas en el ámbito de la AGE para la implantación del Plan de
Recuperación, Transformación y Resiliencia (PRTR) (en adelante Anteproyecto de Informe de Fiscalización).
Dentro del plazo conferido al efecto, se formulan las siguientes alegaciones, que recogen las aclaraciones o
actuaciones a llevar a cabo por el Ministerio de Defensa en aras al cumplimiento de las recomendacio nes
contenidas en el Anteproyecto de Informe de Fiscalización:
Alegación a la Recomendación Nº10: “Las páginas web de los distintos departamentos ministeriales
deberían incluir toda la información prevista en el Manual de Comunicación elaborado por la SGFE.”
Atendiendo a la recomendación efectuada por el TC, el Ministerio de Defensa ha tomado las medidas
correctoras que se indican a continuación:
1. Se ha creado, dentro de la página web del Ministerio de Defensa, una imagen de l PRTR que dirige a la
web https://planderecuperacion.gob.es/, donde se puede consultar toda la información relativa al
Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia, tal y como señala, en su página 17, el Manual de
Comunicación elaborado por la Secretaría General de Fondos Europeos: “se recom ienda crear un
apartado web específico para asuntos relacionados con el Plan de Recuperación dentro de la web de
cada Ministerio donde se agrupen las convocatorias, licitaciones e información de utilidad.
2. Se ha publicado en la intranet del Ministerio de Defensa, la declaración firmada por la Secretaria de
Estado de Defensa, asumiendo un compromiso en la lucha contra el fraude rela cionado con la gestión,
ejecución y control del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia en el Ministerio de
Defensa.
3. El plan de medidas antifraude elaborado ad hoc por el Ministerio de Defensa (Instrucción 25/2022,
de 30 de mayo, de la Secretaría de Estado de Defensa, por la que se aprueba el Plan de medidas
antifraude del Ministerio de Defensa relacionado con la gestión, ejecución y control del Plan de
Recuperación, Transformación y Resiliencia, que permite poner en marcha medidas eficaces y
proporcionadas de lucha contra el fraude y la corrupción) se encuentra publicado en la intranet del
Ministerio de Defensa y en la página web de la Dirección General del Plan y del Mecanismo de
Recuperación y Resiliencia del Ministerio de Hacienda.
https://www.fondoseuropeos.hacienda.gob.es/sitios/dgpmrr/es-es/Paginas/documentos.asp
EL CORONEL JEFE DEL ÁREA DE ASUNTOS ECONÓMICOS
DEL GABINETE DE LA MINISTRA DE DEFENSA
-Arturo Fernández de la Puente Carrero-
ALEGACIONES FORMULADAS POR EL MINISTERIO DE
TRANSPORTES, MOVILIDAD Y AGENDA URBANA
ALEGACIONES FORMULADAS POR EL MINISTERIO DE
JUSTICIA
MINISTERIO
DE JUSTICIA
LA MINISTRA
www.mjusticia.gob.es
secretaria.ministra@mjusticia.es
C/ SAN BERNARDO, 45
28071 – MADRID
TEL: 91 390 22 54
FAX: 91 390 22 77
ESCRITO DE ALEGACIONES AL ANTEPROYECTO DE INFORME DEL TRIBUNAL DE CUENTAS DE
FISCALIZACIÓN DE LAS MEDIDAS ADOPTADAS EN EL ÁMBITO DE LA ADMINISTRACIÓN GENERAL
DEL ESTADO, PARA LA IMPLANTACIÓN DEL PLAN DE RECUPERACIÓN, TRANSFORMACIÓN Y
RESILIENCIA
En fecha 20 de septiembre de 2023 se ha recibido en el Ministerio de Justicia el Anteproyecto de
informe de fiscalización de las medidas adoptadas en el ámbito de la Administración General del
Estado, para la implantación del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia de fecha 17
de julio de 2023 al objeto de que se formulen las alegaciones que se estimen pertinentes.
El Anteproyecto de informe contiene en su apartado II.8.5. Webs de los departamentos
ministeriales, dos referencias al Ministerio de Justicia, respecto de las que se alega lo siguiente:
Primera. El Anteproyecto de informe señala que el Ministerio de Justicia no publica las
convocatorias de licitaciones y subvenciones relativas a su ámbito competencial en su página web.
A la v ista de lo señalado en el Anteproyecto de Informe se ha creado en la página web del
Ministerio de Justicia, en la sección Fondos Next Generation, un apartado de Convocatorias en el
que se han incluido enlaces a la Plataforma de Contratación del Sector Público y a la sección de
Convocatorias de la página web del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia.
También se ha incluido en dicho apartado la relación de convocatorias de licitaciones y encargos a
medios propios tramitados por el Ministerio de Justicia con el enlace individualizado de cada una
de ellas a la Plataforma de Contratación del Sector Público. Esta relación se actualizará siempre
que se publiquen nuevas convocatorias de licitación o se suscriban nuevos encargos a medios
propios.
Por otra parte, se ha actualizado la información disponible en la sección Gestión del PRTR en
Cogobernanza: Conferencias Sectoriales. Se ha añadido información y enlaces a los acuerdos
publicados en el Boletín Oficial del Estado en relación con los criterios de distribución y reparto
resultante para las Comunidades Autónomas de los créditos asignados por el Mecanismo de
Recuperación y Resiliencia y se han incorporado el Modelo de certificación para la rehabilitación
sostenible de los edificios del Ministerio de Justicia y el Modelo de referencia del diseño de los
espacios de los edificios de las sedes judiciales. Ámbito 9. Estándar de rehabilitación sostenible
aprobados en las Conferencias Sectoriales de 25 de marzo de 2022 y de 25 de noviembre de 2022
respectivamente.
En relación con las convocatorias de subvenciones, el Ministerio de Justicia no gestiona
convocatorias de subvenciones financiadas con el Plan de Recuperación, Transformación y
Resiliencia por lo que no ha incluido información al respeto.
Código Seguro de
verificación: PF:gUfa-n7Bc-J3Dv-BpWs Página 1/2
FIRMADO POR MARIA PILAR LLOP CUENCA (MINISTRA DE JUSTICIA) Fecha 27/09/2023
https://sede.mjusticia.gob.es/sedecsvbroker/FormularioVerificacion.action?CSV=PF:gUfa-n7Bc-J3Dv-BpWs
MINISTERIO
DE JUSTICIA
Segunda. El Anteproyecto de informe indica que el Plan Antifraude del Ministerio de Justicia y las
declaraciones contra el fraude publicadas en la página web del Ministerio de Justicia no incorporan
el logo de la Unión Europea, de acuerdo con lo señalado en el Manual de Comunicación para los
gestores y beneficiarios del PRTR.
Efectivamente los documentos señalados, si bien incluyen en logo del Plan de Recuperación,
Transformación y Resiliencia, no incorporan el logo de la Unión Europea.
En relación con las declaraciones contra el fraude cabe señalar que fueron suscritas por la Ministra
de Justicia el 3 de marzo de 2022 y por la Subsecretaria de Justicia el 8 de febrero de 2022, y que
ambas se publicaron en la página web del Departamento ministerial el 15 de marzo de 2022, es
decir, ambos documentos se elaboraron con anterioridad a la publicación del citado Manual de
comunicación para gestores y beneficiarios de los fondos del Plan de Recuperación, Transformación
y Resiliencia. Sin embargo, en caso de actualizarse o suscribirse nuevas declaraciones contra el
fraude se incluirá el logo de la Unión Europea.
En lo que se refiere al Plan Antifraude del Ministerio de Justicia, al ser un documento objeto de
revisiones y actualizaciones periódicas, en la próxima revisión del documento se incorporará el
logo de la Unión Europea a los efectos de subsanar lo indicado por el Anteproyecto de informe.
LA MINISTRA DE JUSTICIA,
Pilar Llop Cuenca
Código Seguro de
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FIRMADO POR MARIA PILAR LLOP CUENCA (MINISTRA DE JUSTICIA) Fecha 27/09/2023
https://sede.mjusticia.gob.es/sedecsvbroker/FormularioVerificacion.action?CSV=PF:gUfa-n7Bc-J3Dv-BpWs
ALEGACIONES FORMULADAS POR LA EXMINISTRA DE
SANIDAD
Las Palmas de Gran Canaria, a fecha de firma electrónica
Sr. D. Javier Morillas Gómez
Consejero del Tribunal de Cuentas
Departamento de los servicios públicos básicos
y de los bienes públicos de carácter preferente
C/ Fuencarral, 81
28004- MADRID
Estimado Consejero:
En contestación a su escrito de fecha 12 de septiembre de 2023, por el
que se remite el “Anteproyecto de Informe fiscalización de las medidas
adoptadas en el ámbito de la administración General del Estado para la
implantación del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia”, a
fin de realizar las oportunas alegaciones al mismo, en mi condición de
Ministra de Sanidad desde el 26 de enero de 2021 hasta el 27 de marzo
de 2023, le comunico que me remito a las alegaciones que se realicen
desde el Ministerio de Sanidad.
Un cordial saludo,
Carolina Darias San Sebastián
C
/ León y Castillo, nº 270-6º Planta. 35005 Las Palmas de Gran de Gran Canaria. Tel.;+ 928 44 60 48
ALEGACIONES FORMULADAS POR EL EXMINISTRO DE
TRANSPORTES, MOVILIDAD Y AGENDA URBANA
ALEGACIONES FORMULADAS POR LA SECRETARÍA DE
ESTADO DE COMUNICACIÓN DE PRESIDENCIA DEL
GOBIERNO
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1
Alegaciones al Anteproyecto de
Informe de fiscalización de las
medidas adoptadas en el ámbito de
la AGE para la implantación del
Plan de Recuperación,
Transformación y Resiliencia
Madrid, 28 septiembre de 2023
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2
En relación a la información recogida en el Anteproyecto de Informe de
Fiscalización de las medidas adoptadas en el ámbito de la Administración
General del Estado (AGE) para la implantación del Plan de Recuperación,
Transformación y Resiliencia, elaborado por el Tribunal de Cuentas, la
Secretaría de Estado de Comunicación (SEC) desea hacer constar lo siguiente:
En primer lugar, cabe mencionar que esta Secretaría de Estado de
Comunicación puede alegar, en tanto en cuanto afecta al ámbito de sus
competencias, la información recogida en algunos puntos del apartado II.8, por
ser esta la relativa a la Transparencia y Comunicación, y en el III.8, donde se
recogen las conclusiones y recomendaciones respecto a ambas materias.
II.8.1. Estrategia de comunicación
1. La ‘Estrategia de comunicación para dar a conocer y garantizar el
reconocimiento de la contribución del MRR a la recuperación de Europa’ no
constituye un documento oficial y su aprobación no se remite al 19 de
septiembre de 2022, tal y como se indica en la página 69 del Anteproyecto de
Informe de Fiscalización. Dicha fecha hace referencia al momento en que
se remitió la estrategia por parte de la SEC a este Tribunal de Cuentas,
en respuesta al requerimiento realizado por el mismo.
2. En relación a las comparecencias en sede parlamentaria de la
vicepresidenta primera, Nadia Calviño, para dar cuenta de los avances del
Plan de Recuperación, cabe señalar que la última comparecencia del año
2022 no se produjo el 9 de junio, tal y como se menciona en la página 69 del
Anteproyecto, sino el 22 de diciembre. En total, a lo largo de 2022 la
vicepresidenta compareció en sede parlamentaria en siete ocasiones para tal
fin; en 2021 lo hizo en cinco y, en lo que llevamos de 2023, lo ha hecho en
una. A estas comparecencias se suman las ruedas de prensa convocadas
por la vicepresidenta para explicar, específicamente, el avance del Plan de
Recuperación a los medios de comunicación
1
:
• 2021:
o Comisión Mixta Congreso-Senado para la Unión Europea: 25 de
febrero, 22 de junio, 23 de septiembre y 20 de diciembre.
o Comisión del Plan de Recuperación: 14 de diciembre.
• 2022:
o Comisión Mixta Congreso-Senado para la Unión Europea: 10 de
febrero, 9 de junio, 22 de septiembre y 22 de diciembre.
1
Las comparecencias de la vicepresidenta primera en sede parlamentaria para dar cuenta d e los
avances del Plan de Recuperación, así como las dos ruedas de prensa mencionadas, están recogidas en
el apartado ‘Informe de ejecución del Plan de Recuperación’ de la página web.
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3
o Comisión de Asuntos Económicos y Transformación Digital del
Congreso: 7 de septiembre, para informar sobre los avances y la
preparación de la Adenda del Plan de Recuperación, y 31 de
marzo.
o Comisión General de las CC. AA.: 28 de abril, para explicar
progresos relativos al Plan de Recuperación.
o Asimismo, la vicepresidenta participa en la Comisión
interministerial del Plan de Recuperación, presidida por el
presidente del Gobierno, Pedro Sánchez, el 20 de diciembre. Tras
la reunión, comparece en la rueda de prensa posterior al Consejo
de Ministros para detallar los avances en elaboración de la
Adenda.
• 2023:
o Comisión de Asuntos Económicos del Congreso: 23 de marzo.
o Comisión Mixta Congreso-Senado para la Unión Europea: 16 de
marzo, para informar a los grupos parlamentarios de los avances
del Plan de Recuperación a cierre de 2022 y los primeros meses
de 2023.
o Rueda de prensa de presentación del III Informe de Ejecución del
Plan de Recuperación, junto con la ministra de Hacienda y
Función Pública: 16 de febrero.
3. Respecto al plan de acción que acompaña a la Estrategia de
Comunicación y que se desglosa en la página 70 del Anteproyecto, es
precisamente la ingente cantidad de información generada por el Plan
de Recuperación, la que avala la necesidad y oportunidad de disponer
de perfiles propios en redes sociales que aglutinen y organicen de forma
clara, puntual y específica toda la información relativa al Plan. Esto no es
incompatible con el hecho de que cada uno de los ministerios y entidades
públicas asociadas e implicadas en las diferentes convocatorias del Plan
también publiquen información al respecto, ya que sus perfiles no son
específicos ni dirigen a una única web que recopile toda la información, como
sí hace la web del Plan de Recuperación. De esta forma, las redes sociales
propias del Plan se configuran como un espacio de reunión y publicidad de
todas las iniciativas individuales que ponen en marcha los diferentes
ministerios, entidades dependientes, etc.
Además, los datos avalan la decisión de crear perfiles específicos. A
fecha actual, septiembre de 2023, y con carácter informativo, se presentan
los siguientes datos
2
:
La página web www.planderecuperacion.gob.es acumula más 2.170.800
millones usuarios únicos y más de 14.654.200 millones de páginas vistas, en
las que los usuarios permanecen una media de 2:10 minutos por sesión. El
38% de los usuarios vienen desde buscadores como Google. Y en total, se
2
Fuente de datos: Google Analytics.
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han descargado 134.406 ficheros y documentos alojados en la web, entre
boletines, mapas, calendarios, informes, memorias, etc.
En cuanto a los perfiles en redes sociales:
LinkedIn cuenta con más de 14.327 seguidores. En los últimos 30 días
ha sumado 337 nuevos seguidores, lo que confirma una tendencia de
crecimiento.
Twitter (X) suma 10.068 seguidores. En agosto de 2023, los tuits
publicados desde el perfil @P_Recuperacion acumularon 171.000
impresiones, 4.477 interacciones y 749 retuits. La cuenta recibió 5.500
impresiones diarias a lo largo de dicho mes y en los últimos 28 días ha
ganado 121 nuevos seguidores. Además, obtuvo 291 menciones desde
otras cuentas durante el mes de julio de 2023 (último dato disponible en
las estadísticas de X).
Instagram actualmente cuenta con 3.313 seguidores. Al tratarse de una
red social muy estética, la cuenta cuida mucho la imagen y se centra en
tres contenidos: convocatorias, preguntas frecuentes y glosario, con la
definición de algún término clave del Plan.
Facebook cuenta con 1.049 seguidores.
Asimismo, y con carácter complementario, cabe destacar que en marzo
de 2023 se estrenó la newsletter del Plan de Recuperación, que
incorpora las principales novedades sobre proyectos y convocatorias en
marcha. Consta de una sección de noticias, otra de convocatorias y un
tema y una cifra destacada de la semana. En algunos casos, también
incluye el enlace a vídeos representativos acerca de proyectos
financiados gracias a los fondos del Plan. En poco más de seis meses,
la newsletter ha superado los 1.500 suscriptores y generando un total de
948 usuarios y 4.858 páginas vistas (abril 2023 a 20/09/2023).
4. En cuanto a la comunicación de los PERTE y sus correspondientes
líneas de ayuda, cabe señalar que las actuaciones a las que se hace
referencia en la página 70 de este Anteproyecto están fechadas a 19 de
septiembre por ser esta la fecha en la que se remitió al Tribunal de Cuentas
la Estrategia de Comunicación. Sin embargo, el desarrollo y ejecución de los
PERTE ha experimentado un crecimiento notable durante 2022 y, en
consecuencia, esta Secretaria de Estado considera que, en tanto en
cuanto la fiscalización hace referencia al ejercicio 2022, debería
reflejarse que las acciones de comunicación se han visto
incrementadas conforme a la evolución del Plan. A fecha actual,
septiembre de 2023, se han aprobado doce PERTE dedicados a áreas como
el desarrollo del vehículo eléctrico y conectado, energías renovables,
hidrógeno renovable y almacenamiento, la salud de vanguardia, el sector
agroalimentario, la nueva economía de la lengua, el modelo de economía
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circular, la industria naval, la aeroespacial, la digitalización del ciclo del agua,
los microchips, también a la economía social y de los cuidados y a la
descarbonización de la industria.
II.8.2. Página web
1. En relación a las carencias que el Anteproyecto de Informe de
Fiscalización del Tribunal de Cuentas señala con respecto a la información
contenida en la web del Plan de Recuperación, cabe recordar, en primer
lugar, que esta actúa como un repositorio de toda la información y los
documentos disponibles sobre el Plan, que son publicados tan pronto como
son recibidos o publicados por los distintos Ministerios. La web es, por tanto,
un mero transmisor y recopilador del contenido facilitado por terceros actores.
2. En base a ello, respecto a los comentarios acerca de las carencias
advertidas en los informes de ejecución del PRTR, no corresponde a la SEC
el contenido de los mismos. El Informe de Ejecución del Plan de
Recuperación es el documento en el que se detallan de forma exhaustiva los
avances en la ejecución del Plan en España. A cierre de 2022 se habían
publicado dos ediciones y, a fecha actual, septiembre de 2023, ya se cuenta
con la tercera publicación. Todos están disponibles en el apartado ‘Informe
de ejecución del Plan de Recuperación’ de la página web.
3. En referencia a la publicación de los boletines semanales del Plan de
Recuperación: hasta el 31 de diciembre de 2022, año objeto de fiscalización,
se publicaron y recogieron en su apartado correspondiente de la página web
55 boletines semanales, con sus consiguientes urls en forma de noticias y la
publicación y promoción en todas las redes sociales del Plan de
Recuperación.
4. Por lo que respecta a los datos periódicos de ejecución del PRTR, cabe
recordar, de nuevo, que la web del Plan de Recuperación recoge y publica
toda la información disponible en los distintos Ministerios. En cuanto al error
concreto mencionado, apreciado en la presentación en la web del documento
XLS sobre la ejecución a 2 de junio de 2022, se ha corregido su fecha: no a
31 de mayo, como señala el documento de Anteproyecto de Informe de
Fiscalización del Tribunal de Cuentas, ni a 14 de junio, como se recogía,
efectivamente de forma errónea, en la web.
Paralelamente, el Tribunal señala que en estos documentos no se hace un
desglose de las inversiones por componentes, inversiones y reformas. En
cambio, el componente y la inversión aparece en el epígrafe de las
convocatorias resueltas que se incluye en los documentos referidos.
Asimismo, la web cuenta ya con un tercer informe de datos periódicos de
ejecución del Plan, actualizado al 14 de diciembre de 2022.
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5. En respuesta a los comentarios referidos al apartado del mapa de
inversiones gestionadas con las CCAA, dicha información se ha actualizado
en varias ocasiones desde el momento en el que se realizó la
fiscalización. Cada una de las actualizaciones están recogidas en la url
correspondiente, en la que se señala el documento del que se extraen los
datos y la fecha en la que fueron publicados. Así, pese a que excede el
periodo de fiscalización objeto de este informe, los últimos datos disponibles
corresponden al documento de Adenda al Plan de Recuperación, presentado
el 6 de junio de 2023. El mapa recogido en dicha Adenda es el que se
presenta como imagen en la url. Además, fruto del carácter evolutivo y
dinámico del Plan de Recuperación, así como del esfuerzo
comunicativo de esta Secretaria de Estado, recientemente se ha
incorporado un enlace al mapa interactivo publicado en la web de la
Comisión Europea, que proporciona ejemplos de proyectos (reformas e
inversiones) apoyados por el MRR en los distintos Estados miembros de la
UE. El mapa, disponible aquí, contiene una breve presentación de los
proyectos, centrada en el estado de ejecución y los próximos pasos.
Asimismo, se ha creado una página específica del mapa, disponible aquí,
que pone el foco en España y ofrece otros datos relevantes acerca del
impacto del Plan de Recuperación en nuestro país.
6. El apartado de ejecución de los PERTE está en constante actualización.
El último informe en PDF relativo a este apartado se ha actualizado al más
reciente disponible, que data del 18 de diciembre de 2022.
II.8.8. Acciones adicionales en materia de comunicación
II.8.8.3. RUEDAS DE PRENSA Y CONVOCATORIAS CON MEDIOS DE
COMUNICACIÓN
• En lo relativo a la organización de briefings informativos abiertos a los
medios de comunicación, su objeto, como bien se indica en la página 79 de
este Anteproyecto, no es otro que “explicar en detalle las líneas técnicas del
Plan de Recuperación”, con el fin de profundizar en la información aportada
en las ruedas o notas de prensa previas. Respecto a la lista de medios de
comunicación asistentes, los briefings se realizaron con convocatoria abierta a
todos los medios interesados, tal y como se expuso en la página 8 del
documento de respuesta a la petición de información adicional de este
Tribunal de Cuentas, el 10 de octubre de 2022.
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II.8.8.4. GRUPOS DE COORDINACIÓN CON LAS ADMINISTRACIONES
PÚBLICAS
1. En relación con la coordinación de la SEC con los distintos ministerios, cabe
señalar que se mantienen reuniones periódicas de carácter formal e informal y
existe un contacto directo y fluido entre los responsables de comunicación.
2. Respecto a la coordinación con las CCAA y la FEMP, desde la fecha de
fiscalización de este Anteproyecto se han mantenido dos reuniones más, los
días 2 y 3 de febrero de 2023, a través de la plataforma Teams, que se suman
a las dos incorporadas en este Anteproyecto, fechadas en diciembre de 2021
y julio de 2022.
Estas reuniones se convocan en el marco de los grupos de trabajo de la
gobernanza del Plan y, en el caso de las de 2023, dan continuación a las ya
realizadas en el año 2022.
Los encuentros fueron dirigidos por la persona responsable de obligaciones
de comunicación de la Secretaría General de Fondos Europeos, del Ministerio
de Hacienda y Función Pública, y asistieron las personas designadas en cada
ministerio y organismo autónomo como responsables para las obligaciones de
comunicación del Plan de Recuperación (2 de febrero) y las personas
designadas por cada Comunidad y Ciudad Autónoma como responsables
para las obligaciones de comunicación del Plan de Recuperación (3 de
febrero).
Respecto al contenido, se abordaron cuestiones relativas a las obligaciones
de comunicación asociadas al PRTR y las dudas planteadas por las CCAA.
Para mayor detalle, se adjunta el orden del día.
A) Orden del día reunión técnica en materia de comunicación del PRTR
con CCAA, julio 2022:
1. Actualización del manual de comunicación con nuevos ejemplos de
colocación de logotipos en diferentes formatos.
2. Canales para la resolución de dudas en materia de comunicación.
3. Estado actual de planes de comunicación y campañas de CCAA
sobre PRTR.
Posteriormente, se remitió a todos los asistentes dos documentos: FAQ
sobre obligaciones de comunicación y Manual de Comunicación para
gestores del Plan.
B) Orden del día reunión técnica en materia de comunicación del PRTR,
2 y 3 febrero 2023:
1. Estado de la cuestión sobre obligaciones de comunicación para
gestores del PRTR.
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2. Información sobre novedades y curso de la plataforma online sobre
obligaciones de comunicación.
3. Cómo documentar estas obligaciones.
4. Ruegos y preguntas.
II.8.8.6. ACCIONES DE COMUNICACIÓN EN RELACIÓN CON LOS PERTE
En línea con lo expuesto en apartados anteriores, los briefings para dar
cuenta del detalle de los PERTE los organiza y convoca el Ministerio
competente en cada caso. Tal y como se indicó en la Estrategia de
Comunicación remitida a este Tribunal el 19 de septiembre de 2022 y se
complementó en la solicitud de información adicional el 10 de octubre de
2022, todos los PERTE, tras su aprobación en Consejo de Ministros, han sido
anunciados en la rueda de prensa posterior por la ministra portavoz y los
titulares de los ministerios implicados. Todos han contado con un paquete
comunicativo consistente, como mínimo, de un resumen y nota de prensa,
disponibles en la web del Plan y en la de cada uno de los ministerios
involucrados. Este esfuerzo comunicativo se ha reforzado con la presentación
de los PERTEs por parte del presidente del Gobierno en actos públicos a los
que se invita a representantes de la sociedad civil, patronales del sector,
empresas, agentes interesados y beneficiarios de las convocatorias.
III. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES
III.8. RELATIVAS A LA TRANSPARENCIA Y COMUNICACIÓN
48. En línea con lo expuesto al inicio de este documento de alegaciones, la
‘Estrategia de comunicación para dar a conocer y garantizar el
reconocimiento de la contribución del MRR a la recuperación de Europa’ a la
que se hace referencia no tiene una fecha de aprobación oficial, por lo que
ningún caso puede utilizarse el 19 de septiembre de 2022 a tal efecto. Dicha
fecha hace referencia al momento en que se remitió el documento a este
Tribunal de Cuentas, en respuesta al requerimiento realizado por el mismo.
49. 50. Respecto a lo expuesto en estos dos puntos, y enlazando con la
Recomendación 9, esta Secretaria de Estado desea recalcar que la página
web del Plan de Recuperación ofrece toda la información abierta y
disponible para su consulta, de manera que da respuesta a los diferentes
niveles de audiencia a los que se hace referencia al inicio de este
Anteproyecto y que refleja la propia Estrategia de Comunicación remitida el
19 de septiembre de 2022 al Tribunal de Cuentas:
1. Ciudadanía en general, para la cual se elaboran contenidos
de carácter general, didáctico y pedagógico, con una función
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más divulgativa (noticias, artículos para conocer con más
detalle las convocatorias de ayudas, newsletter, boletín de
noticias, etc.).
2. Medios de comunicación, a los cuales van específicamente
dirigidos tanto las notas de prensa como otros materiales
multimedia compartidos por los distintos Ministerios.
3. Beneficiarios de las convocatorias de ayuda (empresas,
ciudadanía y/o entidades públicas), que constituyen un target
más específico y que tienen a su disposición, de forma abierta
y pública, documentos de carácter más técnico, presupuestario
y/o administrativo (informes de ejecución, Excel con datos
agregados, etc.). Asimismo, la web dispone de un buscador a
través del cual se puede acceder a información específica
sobre convocatorias, licitaciones, proyectos aprobados, etc.
En lo referente a la información sobre Hitos y Objetivos disponible en la web,
cabe destacar que, actualmente, en la web se puede encontrar información
de las principales reformas implementadas en el tercer informe de ejecución
del PRTR, fechado en febrero de 2023, mientras que en la noticia relativa a la
aprobación del tercer desembolso del Plan, el 31 de marzo de 2023, se indica
que España ya ha cumplido 121 hitos y objetivos de un total de 416, lo que
equivale a casi un 30% del total. También cabe indicar que se dispone de
información sobre objetivos, inversiones y reformas en las urls específicas de
cada uno de los 30 componentes que componen el Plan de Recuperación.
Sobre la carencia de información desagregada acerca de las inversiones del
Plan, en la sección de noticias se informa de todo avance, convocatoria,
inversión y proyecto. Desde marzo de 2023 se ha realizado un mayor
esfuerzo comunicativo complementando esta información con la
publicación de artículos específicos sobre convocatorias abiertas,
destinados a los posibles beneficiarios de cada una de ellas. Estos
artículos también recogen los resultados de una convocatoria concreta una
vez resuelta, indicando las inversiones efectuadas, los beneficiarios y los
objetivos cumplidos.
En cuanto a la información de los fondos transferidos a las CC. AA. es
necesario recordar el papel de esta web como repositorio de toda la
información disponible. La que se ofrece es aquella de la que se dispone.
Lo mismo sucede en relación a los PERTE. Los datos desagregados sobre
su avance y ejecución que se reproducen en la sección de noticias se basan
en los ofrecidos por cada Ministerio. El buscador de noticias permite acceder
a esta información específica relativa a las convocatorias de los PERTEs.
En seguimiento a todo lo expuesto en este documento de alegaciones, conviene
señalar que algunas de las mejoras y recomendaciones apuntadas por el
Tribunal de Cuentas ya han sido implementadas, fruto del carácter vivo y
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dinámico del Plan de Recuperación, que obliga a tener una Estrategia de
Comunicación en constante cambio y adaptación. De esta forma, con
posterioridad a la fecha de fiscalización objeto de este informe se han
implementado mejoras, especialmente en la página web del Plan, que ya
responden y solucionan algunas de las carencias detectadas.
