STS, 22 de Noviembre de 2005

Interpuestos dichos recursos contencioso-administrativos y una vez admitidos a trámite y reclamado el expediente administrativo, se dio traslado a las partes recurrentes para que formalizaran la demanda, solicitando en ambos casos que se declare la nulidad del Real Decreto impugnado y, en el caso del Gobierno Vasco, la retroacción de actuaciones para que se de audiencia a la Administración de la Comunidad Autónoma del País Vasco y a las Administraciones Forales de Alava y Vizcaya.

Presentadas las demandas se dio traslado al Abogado del Estado, con entrega del expediente administrativo, para que las contestara, que cumplimentó el trámite solicitando la desestimación de los recursos. En el mismo trámite de contestación a la demanda, la codemandada Autopista Vasco Aragonesa C.E.S.A. (AVASA), una vez acumulados dichos recursos, solicitó, igualmente, la desestimación de ambos recursos.

Finalizado el periodo de prueba, con el resultado que obra en las actuaciones, se dio trámite de conclusiones a las partes, y una vez evacuados los escritos correspondientes, quedaron los recursos conclusos y pendientes de señalamiento para votación y fallo, señalándose al efecto el 16 de noviembre de 2005, fecha en que tal diligencia ha tenido lugar.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Octavio Juan Herrero Pina, Magistrado de Sala

La representación procesal de la Diputación Foral de Vizcaya, en defensa de su pretensión de anulación de Real Decreto impugnado, se refiere a la concesión de la Autopista A-68 y sus distintas modificaciones; examina el Decreto 3140/75, de 7 de noviembre, que se dictó para adaptar a Alava la Ley 51/74, de 19 de diciembre, de Carreteras, en cuyo art. 3.3 se establece que el Ministerio de Obras Públicas mantendrá informada a la Diputación Foral de Alava de los actos que se adopten en relación con las autopistas de peaje que discurran por su territorio, en cuanto pudieran afectar al mismo; señala el contenido del Real Decreto 172/2000, destacando la prórroga de la concesión en 15 años, por lo que se extinguirá el 11 de noviembre de 2026, prórroga que se vincula a la rebaja de las tarifas, examinando la habilitación legal para llevar a cabo tales modificaciones y reconociendo la competencia del Estado para adoptar tales medidas, teniendo en cuenta la sentencia del Tribunal Constitucional 132/98, de 18 de junio, que en relación con la D.T. Tercera de la Ley autonómica 2/89, de 30 de mayo, reguladora el Plan de Carreteras del País Vasco, indica que formando las autopistas A-1, A-8 y A-68 parte del catálogo de carreteras de la Red de Interés General del Estado y, por tanto, de su titularidad, éste ostenta plena competencia sobre las mismas y seguirán sujetas a la potestad de las Instituciones Generales del Estado mientras no se modifique la Red Estatal de Carreteras; se refiere a la competencia de la Comunidad Autónoma y los Territorios Históricos sobre carreteras, destacando las de estos últimos y los principios de coordinación y colaboración que presiden las actuaciones de las Administraciones públicas en materia de carreteras.

Mantiene que existen datos que permiten afirmar y defender la nulidad de lo actuado por no haber sido informadas las instituciones de la Comunidad Autónoma del País Vasco, invocando al efecto: primero, los principios de objetividad,... cooperación, colaboración y lealtad institucional que, según el art. 3.1 y 2 y el art. 4 de la Ley 30/92, rigen las actuaciones administrativas y relaciones entre Administraciones, formulación general plenamente aplicable en el ámbito de las carreteras; segundo, la previsión de información a la Diputación Foral de Alava, que entiende aplicable a la Diputación Foral de Vizcaya, prevista en el art. 3.3 del Decreto 3140/75, y que considera una positivación del principio de audiencia al interesado, previsto en el art. 105.c) de la Constitución. Por lo que concluye que la falta de esa audiencia vicia de nulidad del art. 62.1 ó, en su defecto, de anulabilidad del art. 63.1, ambos de la Ley 30/92, al R.D. 172/2000 que recurre.

Añade que dicha norma impugnada no contiene la suficiente motivación como para entender de qué forma el interés público exigía la citada modificación del plazo de la concesión o si la modificación es proporcionada a la reducción de tarifas que opera.

Por su parte, la representación del Gobierno Vasco, haciendo referencia igualmente a las características de las competencias en materia de carreteras en el ámbito de dicha Comunidad (Instituciones Generales de la Comunidad y Territorios Históricos), invoca la sentencia 132/98 del Tribunal Constitucional de la que concluye la inexcusable obligación de cooperación entre las Administraciones, que en este caso se traduce en la obligación de oir y dar información a las Administraciones interesadas en relación con las medidas que se pretenden adoptar; invoca el ya citado art. 3 del Decreto 3140/75, el art. 3.2 y el art. 4 de la Ley 30/92 y el art. 105.c) de la Constitución, señalando en relación a este último, que si las instituciones de la Comunidad Autónoma han de coordinar sus actuaciones con los planes que la Administración del Estado mantenga sobre las carreteras de su competencia y proponer las actuaciones que estimaría oportunas, deberán ser oídas al respecto; y concluye que el Real Decreto impugnado incurre en causa de nulidad de pleno derecho al haberse omitido un trámite esencial en el procedimiento para su adopción, de conformidad con el art. 62.1.e) de la Ley 30/92, o en su defecto de anulabilidad según el art. 63.1 de la citada Ley.

En la contestación a la demanda el Abogado del Estado cuestiona el título de intervención que reclama la Diputación recurrente, al considerar que la facultad reivindicada de ser informada de los actos adoptados en relación con las autopistas que discurran por su territorio, no formaba parte de contenido histórico alguno de derechos que nunca hubiere correspondido, ya no a Vizcaya, sino a la propia Alava. Por la misma razón cuestiona dicha facultad respecto de Gobierno Vasco, teniendo en cuenta, además, la distinta fuente de la que nacen las competencias de los territorios históricos y de las Comunidades Autónomas (STC 11/84). Por lo que la invocación de la recuperación foral no puede servir de fundamento al planteamiento de la demanda.

Entiende que la modificación de la concesión responde al ejercicio de una prerrogativa ejercitable unilateralmente por el Estado en el seno de un vínculo bilateral, el pacto concesional, que no afecta ni atañe a la Comunidad Vasca ni a las Diputaciones Forales, no exigiendo un procedimiento externo, por lo que no es procedente hablar de trámites, mucho menos de audiencia, a cuyo concepto no es reconducible la previsión del Decreto de 1975. Añade que el reconocimiento y admisión de ciertos deberes generales de información, en razón de los principios que presiden las relaciones entre el Estado y las CCAA, no pueden obstaculizar el ejercicio de sus competencias por quien constitucionalmente las tenga atribuidas. Finalmente rechaza la alegación de falta de motivación que se formula en la demanda, señalando que la lectura del preámbulo da cumplida satisfacción de los motivos determinantes de la modificación.

En el mismo trámite de contestación a la demanda, la representación procesal de la codemandada AVASA, tras argumentar sobre la competencia del Estado en la materia, alega que no existe precepto constitucional o legal que imponga un pretendido trámite de audiencia, como lo califican las Administraciones recurrentes, las cuales en cualquier caso tuvieron conocimiento de las propuestas de modificación y manifestaron su oposición a las mismas. Argumentando ampliamente sobre tales aspectos y rechazando, finalmente, la alegación de falta de motivación, al entender que resulta cumplida tal exigencia con el análisis de la memoria justificativa que figura en el expediente.

De los términos en que se plantean ambas demandas se deduce que, para ambas partes actoras, los principios de objetividad,... cooperación, colaboración y lealtad institucional que, según el art. 3.1 y 2 y el art. 4 de la Ley 30/92, rigen las actuaciones administrativas y relaciones entre Administraciones, junto con la previsión de información a la Diputación Foral de Alava, que entiende aplicable a la Diputación Foral de Vizcaya, prevista en el art. 3.3 del Decreto 3140/75, todo ello en relación con las referencias a la necesaria cooperación y colaboración entre ambas Administraciones, estatal y autonómica, que se recogen en la sentencia del Tribunal Constitucional 132/98, suponen, según expresión de la primera de la demandas, una positivación del principio de audiencia al interesado, previsto en el art. 105.c) de la Constitución, y al no haber tenido lugar tal audiencia se incurre en un defecto de procedimiento determinante de nulidad o anulabilidad del Real Decreto impugnado.

Así planteado el debate, lo primero que debe significarse es la ausencia de una invocación concreta del trámite de audiencia que con carácter general se establece en el art. 84 de la Ley 30/92, de 26 de noviembre, al regular el procedimiento administrativo general, omisión que responde a la valoración jurídica de la situación efectuada por la parte recurrente, como se puede deducir del escrito de conclusiones del Gobierno Vasco, que en relación con la invocación de la sentencia de 30 de abril de 2001, que no consideró defecto procedimental la falta de audiencia de la Federación de Municipios de Cataluña en relación con otro Real Decreto que modificaba otra concesión de autopista, mantiene que la posición jurídica que ostenta en este caso es distinta, que no se trata de lo que se pudo decir en vía administrativa o jurisdiccional, sino de que en la adopción de una decisión se tengan en cuenta las sugerencias que se formulen para una adecuada ponderación de los intereses afectados, reconociendo que en el procedimiento establecido en la Ley de Autopistas no se prevé la citada audiencia para la modificación de la concesión, sino que dicha audiencia deriva de la posición institucional expuesta.

Por lo tanto, no estamos ante la invocación de la omisión del trámite de audiencia que con carácter general se prevé en el art. 84 de la Ley 30/92, invocación que en todo caso resultaría inoperante, dado que el Real Decreto impugnado es un acto administrativo producido en el ámbito negocial de la concesión administrativa, sujeta al procedimiento establecido en la Ley 8/72, de 10 de mayo de Construcción, Conservación y Explotación de Autopistas de Peaje, y la legislación sobre contratos administrativos, como establece el art. 7 de la misma, respondiendo el Real Decreto impugnado al ejercicio de las potestades administrativas para la modificación de la concesión que le reconoce el art. 24 de dicha Ley y cuyo procedimiento, que no prevé trámite de audiencia, se establece en el propio precepto, sin que las partes recurrentes cuestionen su observancia, que por lo demás resulta del expediente administrativo en el que consta la intervención del Ministerio de Economía y Hacienda, en cuanto la modificación afecta al equilibrio económico financiero de la concesión, los informes de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Fomento, de la Abogacía del Estado, la correspondiente memoria y la conformidad de la Sociedad Concesionaria Vasco Aragonesa.

Aunque tampoco se invoca en este caso la omisión del trámite de audiencia en el procedimiento de elaboración de disposiciones generales, a que se refiere el art. 105.a) de la Constitución, conviene señalar que esta posibilidad queda descartada, dado que el Real Decreto impugnado no es un acto normativo o disposición general sino, como acabamos de indicar, un acto administrativo negocial, de aprobación de un convenio, como ha declarado reiteradamente esta Sala en sentencias de 19 de febrero de 1999, 30 de abril de 2001, 29 de abril de 2002, 16 y 17 de octubre de 2003, dictadas en relación con la impugnación de otros Reales Decretos de modificación de concesiones de autopistas.

Hechas estas precisiones, se trata de determinar si el planteamiento de las partes recurrentes sobre la exigencia de audiencia al amparo del art. 105.c) resulta conforme con el ordenamiento jurídico.

A tal efecto y comenzando por el invocado deber de información por parte de la Administración Estatal a la Diputación Foral de Alava, sobre los actos que se adopten en relación con las autopistas de peaje que discurran por su territorio, que se establece en el art. 3 del Decreto 3140/75, de 7 de noviembre, basta examinar dicho precepto para apreciar que se trata de poner en conocimiento de dicha Diputación Foral los actos adoptados por la Administración del Estado a fin de que la Diputación pueda adaptar sus actuaciones a la modificación resultante en cuanto afecte al territorio, de ahí que el precepto emplee la expresión "mantendrá informada" de los actos que se adopten, haciendo clara referencia a una información "ex post", que no supone intervención previa en la adopción del acto o resolución, de manera que no puede trasladarse tal deber de información al ámbito del procedimiento de elaboración del acto administrativo ni, por lo tanto, identificarlo con el trámite de audiencia previa a que se refiere el art. 105.c) de la Constitución.

Ello excusa de examinar si tal deber de información resulta extensible a la Diputación Foral de Vizcaya y al Gobierno Vasco y si se integra en el ámbito de los derechos históricos de los territorios forales, pues en ningún caso tendría virtualidad alguna a los efectos que aquí se pretenden.

Por lo que se refiere a los principios generales de colaboración, que implica la obligación de facilitar la adecuada información, y de coordinación, que se invocan al amparo del art. 3.1.y 2 y el art 4 de la Ley 30/92, en relación con las competencias que sobre la materia corresponden a la Comunidad Autónoma y al Estado y la doctrina del Tribunal Constitucional que al respecto se recoge en la sentencia 132/1998, su eficacia se proyecta sustancialmente sobre el ejercicio de las competencias que vienen atribuidas a las distintas Administraciones públicas, propiciando un desarrollo armónico y eficaz en la consecución de los fines que el ordenamiento jurídico tiene en cuenta al asignarlas, materializándose en el establecimiento "de medidas de ejecución conjunta en sectores de la economía, de la técnica, de la sanidad, o administrativos", como señalan las sentencias de 7 de abril de 1997, o "el establecimiento de fórmulas o cauces de relación entre unas y otras Administraciones... en el ejercicio de las competencias que para la gestión de sus intereses respectivos les correspondan", lo que no se identifica con un requisito procedimental como el trámite de audiencia del art. 105.c) de la Constitución, que se garantiza "cuando proceda", es decir, cuando así venga establecido en relación con el procedimiento de que se trate.

Para ponderar el alcance de tales principios conviene hacer referencia a la doctrina del Tribunal Constitucional y Jurisprudencia de esta Sala. A tal efecto, señala la sentencia del Tribunal Constitucional 204/2002, de 31 de octubre, que "la consolidación y el correcto funcionamiento del Estado de las autonomías dependen en buena medida de la estricta sujeción de uno y otras a las fórmulas racionales de cooperación, consulta, participación, coordinación, concertación o acuerdo previstas en la Constitución y en los Estatutos de Autonomía" (STC 181/1988), este tipo de fórmulas son especialmente necesarias en estos supuestos de concurrencia de títulos competenciales en los que deben buscarse aquellas soluciones con las que se consiga optimizar el ejercicio de ambas competencias (SSTC 32/1983, 77/1984, 227/1987 y 36/1994), pudiendo elegirse, en cada caso, las técnicas que resulten más adecuadas: el mutuo intercambio de información, la emisión de informes previos en los ámbitos de la propia competencia, la creación de órganos de composición mixta, etcétera".

La STC 85/1993, de 8 de marzo señala "que la existencia de deberes recíprocos de intercambio de información entre las Administraciones Públicas es una consecuencia del principio general de colaboración que debe presidir las relaciones entre todas ellas" y que "el establecimiento de instrumentos de información recíproca lo único que hace es facilitar el intercambio y acopio de datos a partir de los cuales se produce la auténtica coordinación".

El principio de colaboración y de lealtad institucional, que se contempla en el art. 4 de la Ley 30/93, obliga a las Administraciones Públicas a facilitar a las otras Administraciones la información que precisen sobre la actividad que desarrollen en el ejercicio de sus propias competencias y a prestar, en el ámbito propio, la cooperación y asistencia activas que las otras Administraciones pudieran recabar para el eficaz ejercicio de sus competencias.

En cuanto a la coordinación, según señala la sentencia del Tribunal Constitucional 27/1987, de 27 de febrero, implica «la fijación de medios y de sistemas de relación que hagan posible la información recíproca, la homogeneidad técnica en determinados aspectos y la acción conjunta» de las administraciones coordinadora y coordinada en el ejercicio de sus respectivas competencias, de manera que se logre «la integración de actos parciales en la globalidad del sistema», integración que la coordinación persigue para evitar contradicciones y reducir disfunciones que, de subsistir, impedirían o dificultarían el funcionamiento del mismo. Así entendida, la coordinación constituye un límite al pleno ejercicio de las competencias propias de las Corporaciones Locales y como tal, en cuanto que afecta al alcance de la autonomía local constitucionalmente garantizada, sólo puede producirse en los casos y con las condiciones previstas en la Ley".

Al respecto, la sentencia de esta Sala de 4 de julio de 2003 señala que "la potestad de coordinación no delimita las competencias legalmente atribuidas, sino que es un modo de desenvolvimiento de éstas, sin que suponga una redistribución competencial con una limitación o condicionamiento de los poderes legalmente atribuidos a las Administraciones coordinadas y existe una concepción material que atribuye al órgano de coordinación una cierta posición de superioridad respecto de los entes coordinados, que permite orientar su comportamiento de forma decisoria a través de directrices de criterios de actuación obligatorios", añadiendo que "no puede tampoco olvidarse que las funciones atribuidas a los órganos de colaboración son ordinariamente deliberantes o consultivas, lo que evidencia que su interferencia en el ejercicio de las competencias por sus titulares efectivos queda en cualquiera de los casos total y absolutamente preservada, mientras que, en sentido estricto, la coordinación, como ha dicho reiteradamente el Tribunal Constitucional, implica un límite efectivo al ejercicio de las competencias (SSTC 32/1983, de 28 de abril, F.J. 2º, 80/1985, de 4 de julio[RTC 1985\80], F.J. 2º y 27/1987, de 27 de febrero[RTC 1987\27], F.J. 5º) y que, por ello mismo, debe venir, en efecto, amparada en la pertinente atribución competencial normativa."

Ello se refleja en la disposiciones legales de carácter general como es el caso de la Ley 7/85, de 2 de abril, de Bases de Régimen Local, en cuyo art. 57 establece que la cooperación entre la Administración Local y las Administraciones del Estado y de las Comunidades Autónomas, se desarrollará con carácter voluntario, bajo las formas y en los términos previstos en las leyes, añadiendo en el art. 58, que las Leyes del Estado o de las Comunidades Autónomas podrán crear, para la coordinación administrativa, órganos de colaboración.

De manera específica y en materia de carreteras, la Ley 25/88, de 29 de julio establece en el art. 5 el deber de coordinar los planes de carreteras del Estado, las Comunidades Autónomas y las Entidades locales, señalando en el art. 20 del Reglamento General de carreteras, aprobado por Real Decreto 1812/1994, de 2 de septiembre, que "la coordinación se efectuará mediante los procedimientos previstos en las Leyes 12/1983, de 14 de octubre, del Proceso Autonómico; 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local, y 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, así como en el presente Reglamento y a través de los medios específicos que puedan arbitrarse en los Convenios que al efecto se celebren con las Administraciones afectadas".

Se desprende de todo ello, que tales principios se plasman en las correspondientes técnicas de actuación, mediante el establecimiento de instrumentos, medios y sistemas que propicien la mutua información y la creación de órganos mixtos y de colaboración que permitan la necesaria coordinación en el ejercicio de las competencias, salvaguardando la titularidad de las mismas, de acuerdo con las previsiones legales que en cada caso se establecen, tratando de garantizar su eficaz ejercicio por quien tiene su titularidad, evitando las disfunciones que pudieran derivar del propio sistema de distribución de las mismas, lo que no se corresponde ni identifica necesariamente, en contra de lo que se mantiene por los recurrentes, con un trámite formal de audiencia como requisito de un procedimiento en el que no está previsto legalmente, como es el caso del objeto de estos recursos, en los que se reconoce que la titularidad de la competencia corresponde al Estado e, incluso, que su ejercicio plasmado en el Real Decreto 172/2000 se ajusta al ordenamiento jurídico, limitándose a invocar la omisión de un trámite de audiencia no exigible en el procedimiento en cuestión y que no encuentra amparo en la genérica invocación de los referidos principios de relación interadministrativa, no alegándose infracción material alguna ni invasión o afectación concreta y actual de la titularidad o ejercicio de competencias de las Administraciones recurrentes, lo que lleva necesariamente a desestimar estas alegaciones en las que se fundan los recursos acumulados.

Por la representación procesal de la Diputación Foral de Vizcaya se alega, además, la falta de motivación suficiente del Real Decreto 172/2000, como para entender de qué forma el interés público exigía la citada modificación del plazo de la concesión o si la modificación es proporcionada a la reducción de tarifas que opera, alegación genérica que resulta desvirtuada con solo examinar el preámbulo del mismo y la memoria que figura en el expediente, en los que de manera cumplida se indican las circunstancias de captación de tráfico de la Autopista, la descongestión de la carretera N-232 entre Alagón y Zaragoza, la aplicación en ese momento de unas tarifas sustancialmente más altas que las aplicadas en otras autopistas, el mantenimiento del equilibrio económico financiero de la sociedad concesionaria, recogiéndose amplias consideraciones sobre las modificaciones que se introducen y en especial sobre el incremento de la duración de la concesión, en atención a las tarifas establecidas y el estudio económico de la explotación, todo lo cual permite un conocimiento pleno de las razones que han determinado las modificaciones introducidas en la concesión por el Real Decreto, facilitando la posibilidad de hacer valer frente al mismo de manera eficaz los medios de impugnación que los interesados entiendan conveniente, así como el adecuado control jurisdiccional, que son los objetivos que se persiguen con la exigencia de motivación de los actos administrativos, lo que lleva a desestimar, también, esta alegación de falta de motivación.

Por todo ello, que supone rechazar las alegaciones y motivos de impugnación que se articulan en las demandas, procede desestimar los recursos y confirmar el Real Decreto 172/2000 impugnado, en los aspectos cuestionados, por ajustarse al ordenamiento jurídico, sin que haya lugar a hacer una expresa condena en costas, al no apreciarse temeridad o mala fe en las partes.

Que debemos desestimar y desestimamos los presentes recursos contencioso administrativos acumulados, números 154/2000 y 662/2000, interpuestos, respectivamente, por las representaciones procesales de la Diputación Foral de Vizcaya y del Gobierno Vasco, contra el Real Decreto 172/2000, de 4 de febrero, por el que se modifican parcialmente los términos de la concesión cuya titularidad ostenta "Autopista Vasco-Aragonesa, Concesionaria Española, Sociedad Anónima", sobre la Autopista Bilbao-Zaragoza, que se confirma en los aspectos objeto de recurso por ajustarse al ordenamiento jurídico.

No hacemos una expresa condena en costas.

Así por esta nuestra sentencia, que se insertará en la Colección Legislativa, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos . PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente, Don Octavio Juan Herrero Pina, estando la Sala celebrando audiencia pública en el día de la fecha, de lo que como Secretaria, certifico.